Introduction

Information générale

2.1 L’industrie mondiale de la pêche représente 164 milliards de dollars par an. Au Canada, la valeur des exportations de poissons et de fruits de mer a atteint 6 milliards de dollars en 2015. Par ailleurs, en 2010, la pêche récréative a rapporté 8 milliards de dollars supplémentaires. L’industrie de la pêche est gravement menacée au Canada et ailleurs dans le monde. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), plus de 30 % des stocks de poissons de la planète sont probablement surexploités. L’optimisation croissante des méthodes de pêche a facilité la surpêche. Par ailleurs, le réchauffement des océans et leur acidification, liés aux changements climatiques, ont aussi eu un impact.

2.2 Ces effets sont ressentis dans les quelque 600 collectivités canadiennes qui vivent de la pêche ou de la transformation du poisson et dans les collectivités autochtones qui pêchent à des fins alimentaires, sociales, rituelles et commerciales. Selon Pêches et Océans Canada (le Ministère), moins de la moitié des principaux stocks de poissons du pays sont sains.

 

2.3 Au début des années 1990, la pêche canadienne du poisson de fond de l’Atlantique s’est effondrée, ce qui a mené le Canada à imposer un moratoire de la pêche de la morue du Nord. (Le moratoire était toujours en vigueur en 2016 dans les principales zones de pêche de la morue.) En 1995, le Canada a signé l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en vertu duquel il s’est engagé à gérer les stocks de poissons, nationaux et partagés, selon une approche de précaution. En 2009, Pêches et Océans Canada a élaboré son Cadre pour la pêche durable. Ce Cadre présente une série de politiques et d’outils qui visent à garantir la santé (l’abondance) et les taux de reproduction à long terme des stocks de poissons du Canada et à assurer la protection de la biodiversité et de l’habitat des poissons.

2.4 Pêches et Océans Canada est le ministère fédéral chargé d’assurer la gestion et la réglementation des pêches. Il a pour mission de gérer la pêche au Canada d’une manière qui appuie la conservation et l’exploitation durable des ressources tout en favorisant la prospérité économique de ceux qui vivent de la pêche.

2.5 Pour s’acquitter de sa mission, le Ministère s’appuie sur son administration centrale et sur ses six bureaux régionaux situés dans les régions suivantes : Pacifique, Centre et Arctique, Québec, Golfe (du Saint-Laurent), Maritimes et Terre-Neuve-et-Labrador. Le Ministère partage avec les provinces les responsabilités et pouvoirs de gestion des eaux intérieures du Canada. Dans les zones côtières et intertidales, qui abritent la plupart des principaux stocks de poissons du pays, c’est le Ministère qui assure la gestion des pêches. Pour ce faire, il collabore parfois avec des organisations internationales ou régionales de gestion des pêches ou avec des partenaires, comme des organisations autochtones.

2.6 Le Ministère a subi des compressions budgétaires importantes entre 2011 et 2016. Le budget de son Programme de gestion intégrée des ressources halieutiques a été réduit de plus de 25 % et celui de son Programme scientifique des ressources halieutiques, de près de 20 %.

2.7 En 2014, conscient qu’il était de moins en moins en mesure de remplir son mandat, le Ministère a commencé à évaluer sa capacité de mener les activités scientifiques nécessaires pour assurer la gestion des pêches. En mai 2016, le gouvernement a annoncé que le budget de Pêches et Océans Canada serait augmenté de 197 millions de dollars sur cinq ans pour lui permettre de s’acquitter de ses responsabilités, y compris l’étude scientifique des océans et des eaux douces, la surveillance des pêches, ainsi la recherche sur la santé des stocks de poissons.

Objet de l’audit

2.8 L’audit visait à déterminer si Pêches et Océans Canada avait recensé et mis en place certains éléments clés requis pour assurer une gestion des pêches au Canada fondée sur la conservation et l’exploitation durable des ressources, comme la planification de la gestion ainsi que la collecte et l’analyse des données sur l’état des stocks de poissons et le nombre de poissons pêchés. Pour ce faire, nous avons examiné les 154 principaux stocks de poissons du pays dont le Ministère doit assurer la gestion.

2.9 Nous avons aussi examiné en détail les stocks suivants : panope et certains stocks de flétan du Groenland, de narval, de thon rouge, de capelan, de saumon quinnat et de homard.

2.10 La pièce 2.1 présente de l’information sur ces stocks. Les constatations sur le flétan du Groenland sont présentées dans l’étude de cas à la fin du présent rapport, alors que les constatations sur les six autres stocks peuvent être consultées dans les parties correspondantes du rapport.

2.11 Cet audit est important parce que les stocks de poissons doivent être sains si l’on veut que la pêche continue d’apporter des bienfaits économiques et sociaux à la population canadienne, notamment assurer la subsistance de diverses collectivités éloignées du pays. Il est primordial que Pêches et Océans Canada dispose d’un solide programme de gestion des pêches pour assurer des pêches durables.

2.12 Nous n’avons pas examiné les activités d’application de la loi du Ministère ni la répartition des contingents entre pêche autochtone, commerciale ou récréative, ou entre les flottilles de pêche. Nous avons axé notre audit sur la planification de la gestion des stocks individuels dans le secteur de la pêche commerciale, car ces activités sont celles qui ont le plus grand impact sur les niveaux des stocks dans la plupart des pêches.

2.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Planifier une gestion durable des pêches

Pêches et Océans Canada avait des plans de gestion intégrée des pêches pour la plupart des principaux stocks, mais bon nombre de ces plans étaient désuets ou incomplets

2.14 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Pêches et Océans Canada avait cerné les outils et l’information dont il avait besoin pour planifier la gestion durable des principaux stocks de poissons du Canada. Il avait déterminé que les plans de gestion intégrée des pêches pour chacun des stocks constituaient son instrument clé. Nous avons constaté qu’il y avait des plans de gestion intégrée des pêches pour 110 des 154 principaux stocks de poissons du Canada, mais que ces plans manquaient ou étaient désuets pour les 44 autres principaux stocks. De plus, certains plans établis comportaient des objectifs vagues pour déterminer dans quelle mesure la gestion des stocks par le Ministère était efficace. Nous avons aussi constaté que pour 12 des 15 principaux stocks de poissons dans la zone critique qui nécessitent des plans de rétablissement, le Ministère ne disposait pas de tels plans ni de calendrier pour les établir.

2.15 Cette constatation est importante parce que le Ministère a besoin de plans de gestion intégrée des pêches pour tous les principaux stocks de poissons – et de plans de rétablissement pour ceux qui sont dans la zone critique (stocks qui subissent déjà un préjudice) – afin de gérer les pêches de manière durable.

2.16 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les éléments de planification de la gestion des pêches;
• les plans de gestion durable des pêches;
• les objectifs associés à chacune des pêches;
• l’examen de la performance;
• les plans de rétablissement des stocks;
• l’accessibilité des plans de gestion intégrée des pêches.

2.17 Le Cadre pour la pêche durable de Pêches et Océans Canada se veut le fondement d’une gestion des pêches canadiennes qui est axée sur la conservation et l’exploitation durable des ressources. Il s’articule autour de politiques et d’outils de planification et de suivi. C’est l’instrument par excellence du Ministère pour assurer la durabilité des pêches et ainsi favoriser la prospérité économique de l’industrie et des collectivités tributaires de la pêche. Les plans de gestion intégrée des pêches sont les outils de gestion les plus importants prévus par le Cadre pour atteindre les objectifs fixés.

2.18 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.28.

 

2.19 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si Pêches et Océans Canada avait cerné les éléments clés dont il avait besoin pour planifier la gestion des pêches et s’il avait terminé l’élaboration des plans de gestion pour assurer la conservation et l’exploitation durable de chacun des principaux stocks de poissons du pays.

2.20 Les éléments de planification de la gestion des pêches — Nous avons constaté que, par l’entremise de son Cadre pour la pêche durable, Pêches et Océans Canada avait cerné les éléments clés dont il avait besoin pour planifier la gestion des pêches. Le Ministère s’était engagé en 1995 à élaborer des plans de gestion intégrée des pêches pour chacun des principaux stocks de poissons du pays et il a réitéré cet engagement en 2009. Le Ministère a aussi recensé d’autres éléments clés nécessaires à la gestion des pêches, notamment les relevés scientifiques, les programmes des observateurs tiers, les évaluations des stocks et les points de référence utilisés pour évaluer la santé des stocks de poissons. Les plans de gestion intégrée des pêches sont analysés ci-après. Une analyse des autres éléments est présentée plus loin dans le rapport.

2.21 Les plans de gestion durable des pêches — Pêches et Océans Canada a besoin d’un plan de gestion intégrée des pêches pour chacun des principaux stocks de poissons. Ces plans sont élaborés de concert avec l’industrie de la pêche, d’autres parties prenantes et des partenaires, comme les organisations autochtones et les provinces. Le terme « plan de gestion intégrée des pêches » désigne à la fois le processus de planification de la gestion et le document qui en résulte.

2.22 Nous avons constaté qu’il y avait des plans de gestion intégrée des pêches à jour pour 110 des 154 stocks, notamment pour ceux qui sont les plus lucratifs. Il n’avait toutefois pas de plan pour 26 stocks, et les plans de 18 autres stocks étaient désuets, sans qu’aucune échéance n’ait été fixée pour leur mise à jour. Les représentants de Pêches et Océans Canada nous ont indiqué que même si le Ministère exigeait des plans de gestion intégrée des pêches pour tous les principaux stocks de poissons, il utilisait parfois provisoirement des plans de pêche axés sur la conservation. Or, nous avons constaté que ces plans ne constituaient pas des plans de remplacement adéquats, parce qu’en vertu de ceux-ci il n’était pas obligatoire de fixer des objectifs pour la pêche visée ni de s’engager à les atteindre. De plus, ces plans ont été élaborés pour des flottilles de pêche individuelles qui utilisent certains types d’engins. Ils ne visent donc pas la pêche dans son ensemble. Par ailleurs, il n’y avait pas non plus de directives précises sur les éléments à inclure dans ces plans, et le Ministère ne s’est jamais engagé à les rendre publics.

2.23 Les objectifs associés à chacune des pêches — Le Ministère exige que les plans de gestion intégrée des pêches comportent des objectifs précis et mesurables, à court et à long terme, pour assurer la gestion d’une pêche en particulier. Ces objectifs doivent porter sur la conservation, les écosystèmes et les aspects sociaux, économiques et culturels. Lorsque des plans de gestion intégrée des pêches actualisés étaient en place, nous avons constaté qu’ils contenaient tous des objectifs. Cependant, pour les stocks que nous avons examinés en détail (stocks de panope et certains stocks de flétan du Groenland, de narval, de thon rouge, de capelan, de saumon quinnat et de homard), les objectifs de plusieurs plans de gestion intégrée des pêches manquaient de précision et n’étaient pas assortis d’échéances. En outre, les objectifs variaient grandement. Certains étaient axés sur les résultats : [traduction] « Le maintien de populations de narval vitales et saines capables de soutenir les besoins d’exploitation », alors que d’autres portaient sur les mesures à prendre : [traduction] « Effectuer en permanence des relevés et des recherches, afin de multiplier les données sur les stocks de panope, l’aire de répartition des bancs et les caractéristiques biologiques ».

2.24 L’examen de la performance — Le Ministère exige également que des examens annuels de la performance soient réalisés pour les objectifs de chaque stock et que les résultats de ces examens soient résumés dans les plans de gestion intégrée des pêches. Nous avons constaté que seulement 21 plans sur les 110 plans à jour présentaient une évaluation de la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints.

2.25 Les plans de rétablissement des stocks — Lorsque, au terme d’une évaluation, un stock est jugé comme se situant dans la zone critique (stock subissant déjà un préjudice), mais qu’il continue d’être exploité, le Ministère exige l’élaboration d’un plan de rétablissement dans le cadre du plan de gestion intégrée des pêches pour le stock en question. Un plan de rétablissement est généralement axé sur la reconstitution de l’abondance d’un stock, mais il peut aussi favoriser le maintien d’un nombre suffisant de poissons en âge de se reproduire ou le rétablissement d’un stock dans une zone où il existait auparavant. Le Ministère n’avait pas établi de plans de rétablissement pour 12 des 15 principaux stocks de poissons qui devaient être reconstitués – notamment certains stocks de morue, de sébaste du Pacifique, de sébaste de l’Atlantique, de plie, de limande-sole, de maquereau, de hareng, de pétoncle et de béluga – et il n’avait pas non plus fixé d’échéances. Sans plan de rétablissement, il y a un risque accru que ces stocks décimés ne se rétablissent pas.

2.26 L’accessibilité des plans de gestion intégrée des pêches — Les plans de gestion intégrée des pêches doivent pouvoir être consultés par le public. Ils servent en effet à communiquer de l’information de base sur les pêches et leur gestion aux pêcheurs et à divers partenaires, comme les conseils de gestion de la faune. Ces plans visent aussi à faire circuler l’information au sein du Ministère. Nous avons constaté que souvent, les plans n’étaient pas rendus publics et qu’ils étaient difficiles à consulter. Comme le Ministère n’avait pas de liste à jour des plans de gestion intégrée des pêches, que ce soit à l’échelle centrale ou régionale, il n’a pas pu nous transmettre rapidement tous les plans établis ni nous communiquer de l’information actualisée sur leur état d’avancement. Il aura fallu plusieurs mois et de nombreux suivis pour obtenir les plans en vigueur et déterminer le ou les principaux stocks de poissons visés par chaque plan.

2.27 Faute de plans de gestion intégrée des pêches actualisés qui décrivent des objectifs clairs à long terme et qui peuvent être facilement consultés par le public, Pêches et Océans Canada se prive d’outils importants pour assurer une gestion durable des principaux stocks de poissons du Canada.

2.28 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait définir des priorités, des cibles et des échéances pour la mise en place de plans de gestion intégrée des pêches, et ce, pour tous les principaux stocks de poissons. Les plans devraient prévoir des objectifs à long terme précis et mesurables, des examens de la performance et des plans de rétablissement pour les stocks dans la zone critique qui sont toujours exploités. Les plans devraient aussi être accessibles au public.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pêches et Océans Canada élaborera un plan comprenant des priorités, des cibles et des échéances pour la finalisation des Plans de gestion intégrée des pêches (PGIP) portant sur les principaux stocks qui ne font pas l’objet d’un PGIP à l’heure actuelle et pour la mise à jour des PGIP existants qui sont désuets. Les PGIP seront créés selon les directives du Ministère, lesquelles supposent d’établir des objectifs de pêche précis et d’examiner le rendement des pêches. Le plan du Ministère comprendra des priorités et des échéances relatives à la diffusion des PGIP qui ne sont pas encore accessibles au public sur le site Web du Ministère.

Le Ministère élaborera également un plan comprenant des priorités, des cibles et des échéances pour la finalisation des plans de rétablissement harmonisés avec le document du Ministère « Directives d’élaboration d’un plan de rétablissement conforme au Cadre de l’approche de précaution » qui vise les stocks se trouvant dans la zone critique.

Le Ministère élaborera les deux plans d’ici la fin du présent exercice (2016-2017).

Collecte, analyse et gestion des données sur les stocks de poissons

2.29 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Pêches et Océans Canada ne disposait pas de certaines données essentielles pour assurer une gestion durable des stocks de poissons du pays. Le Ministère n’effectuait pas tous les relevés scientifiques prévus, et il ne disposait pas de contrôles appropriés pour s’assurer de recueillir des données fiables et à jour auprès des observateurs tiers. De plus, en raison de lacunes dans l’information disponible, le Ministère n’a pas été en mesure de classer tous les principaux stocks de poissons dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique. Les difficultés éprouvées par le Ministère pour obtenir des données étaient exacerbées par l’utilisation de systèmes d’information vieillissants et incompatibles qui entravaient le partage de données entre les différentes régions.

2.30 Ces constatations sont importantes parce que la gestion durable des pêches est fondée sur des données de suivi à jour et fiables et des analyses scientifiques de la quantité de poissons dans l’océan et de leurs caractéristiques biologiques (comme l’âge, le sexe, la croissance et la reproduction) à jour et fiables, ainsi que sur des facteurs tels que les changements de température dans les océans.

2.31 Au Canada, la quantité de poissons pêchés a grandement changé depuis l’effondrement de la pêche du poisson de fond dans l’Atlantique au début des années 1990. Entre 1990 et 2014, par exemple, les captures dans les 88 stocks de poissons marins ont chuté de 70 %, alors que celles dans les 51 stocks de mollusques et crustacés ont augmenté de 81 %.

2.32 Pour recueillir des données sur l’abondance des espèces dans les océans et sur les captures, le Ministère s’appuie sur des données provenant :

• de relevés scientifiques qu’il réalise pour recueillir des données sur l’abondance des espèces dans les océans et leurs caractéristiques biologiques, notamment la taille, le poids et la maturité des poissons;
• d’observateurs tiers qui vérifient les données sur les captures et les débarquements et transmettent de l’information scientifique;
• de relevés réalisés par l’industrie, en collaboration avec le Ministère, à bord de navires de l’industrie;
• des journaux de bord des pêcheurs, qui contiennent de l’information sur leurs captures;
• de recherches menées par le Ministère, l’industrie et les universitaires.

2.33 Les scientifiques du Ministère recueillent et analysent les données provenant de ces diverses sources pour évaluer l’état d’un stock de poissons, afin de déterminer si le stock est sain ou s’il doit être géré avec une plus grande prudence, par exemple en réduisant les niveaux de captures. En fonction de l’état du stock, l’évaluation fournit un avis sur la quantité totale de poissons qui peut être pêchée de manière durable. Toutes ces données doivent se trouver dans le plan de gestion intégrée des pêches de chaque stock (voir la pièce 2.2).

Des déficiences dans les systèmes et activités de collecte de données de Pêches et Océans Canada sur les stocks ont entraîné des lacunes dans l’information et des préoccupations au chapitre de la qualité

2.34 Nous avons constaté que Pêches et Océans Canada n’avait pas été en mesure de réaliser tous les relevés scientifiques des stocks de poissons qui avaient été prévus. Cela s’explique en partie par le manque de navires disponibles dû à la défaillance mécanique de certains navires de la Garde côtière canadienne.

2.35 Nous avons aussi constaté que la gestion des programmes des observateurs tiers présentait des problèmes systémiques. Dans certains cas, l’information transmise au Ministère par les observateurs tiers n’était pas de qualité suffisante ou était rendue disponible trop tard pour appuyer les décisions prises à l’égard de la gestion des pêches. Ces problèmes font peser des doutes sur la fiabilité et l’utilité des données recueillies dans le cadre de ces programmes.

2.36 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les relevés scientifiques de Pêches et Océans Canada;
• l’information transmise par les observateurs tiers.

2.37 Cette constatation est importante parce que Pêches et Océans Canada a besoin de l’information recueillie grâce aux relevés scientifiques et aux observateurs tiers pour évaluer avec exactitude l’abondance des stocks de poissons. S’il ne dispose pas de cette information lorsqu’il en a besoin, ou si la qualité de l’information n’est pas fiable, cela fait planer une plus grande incertitude sur l’évaluation de l’état des stocks faite par le Ministère. Il y a donc, de ce fait même, un risque accru que les niveaux des captures décrétés par le Ministère ne soient pas durables, et ce, même s’ils sont établis de façon prudente.

2.38 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.45 et 2.52.

2.39 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si Pêches et Océans Canada avait déterminé les éléments clés nécessaires pour évaluer la santé des stocks de poissons en fonction des données sur l’abondance des stocks et sur les captures, et s’il avait intégré les résultats de ses propres relevés scientifiques à ses évaluations des stocks. Nous avons aussi examiné le processus mis en œuvre par le Ministère pour obtenir de l’information fiable et en temps opportun au moyen du suivi des pêches par des observateurs tiers. Nous n’avons pas vérifié les autres sources d’information, comme les relevés faits par l’industrie, les journaux de bord des pêcheurs ou les recherches réalisées par l’industrie ou des universitaires, car le Ministère joue un rôle mineur dans la vérification de la qualité de cette information.

2.40 Les relevés scientifiques de Pêches et Océans Canada — Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, les relevés scientifiques constituent un outil essentiel pour suivre l’évolution des stocks de poissons et définir des plans de rétablissement fructueux pour les stocks se situant dans la zone critique. Pêches et Océans Canada est d’avis que sa capacité de réaliser des relevés scientifiques fait partie intégrante de son mandat qui consiste à assurer la conservation et la protection des ressources halieutiques, conformément à la Loi sur les pêches. La Loi sur les océans donne explicitement au Ministère le pouvoir d’effectuer de tels relevés, dont bon nombre fournissent des données qui permettent d’établir des comparaisons entre les niveaux des stocks au fil du temps.

2.41 Pêches et Océans Canada réalise des relevés en prenant des échantillons en mer à partir de navires de la Garde côtière canadienne ou de navires affrétés. Les poissons ainsi capturés sont dénombrés par espèce, et on procède à une évaluation de leur âge, de leur maturité et de leur reproductivité. Nous avons constaté qu’une pénurie de navires fiables avait limité la capacité du Ministère à effectuer des relevés. Pêches et Océans Canada a reconnu le problème en indiquant que le vieillissement des navires entraînait des défaillances mécaniques. Dans la région du Pacifique, par exemple, un relevé en mer de divers stocks dans le détroit de la Reine-Charlotte n’a pu être fait en 2014 en raison de problèmes liés au navire. Cela a créé une interruption dans les séries de données à long terme sur l’abondance des stocks dans la région. Le relevé du flétan du Groenland constitue un autre exemple de relevé qui n’a pu être réalisé (voir l’étude de cas à la fin du rapport).

2.42 Cette pénurie de navires disponibles pour effectuer des relevés est un problème de longue date. Il y a neuf ans, nous avions déjà signalé des pénuries de navires dans le Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada (février 2007), chapitre 4, « La gestion de la flotte et des services à la navigation maritime de la Garde côtière — Pêches et Océans Canada ».

2.43 Le Ministère planifie ses relevés annuels surtout en reportant son plan d’année en année et en y apportant certaines modifications. Cependant, des événements imprévus qui nécessitent que le Ministère procède à des relevés non planifiés peuvent nuire à sa capacité de réaliser les travaux qu’il avait prévus en détournant des ressources. Par exemple, un relevé complet des stocks de narval a été requis de manière imprévue au cours de l’exercice 2013-2014 compte tenu des demandes croissantes à l’égard de la chasse de ce mammifère marin. Le Ministère a procédé au relevé, mais cela a demandé la réaffectation de ressources qui devaient servir à d’autres priorités.

2.44 Pêches et Océans Canada reconnaît depuis longtemps que certains relevés que le Ministère jugeait essentiels pour évaluer l’état des stocks de poissons n’étaient pas effectués. Par exemple, un relevé du stock de capelan de la zone de pêche 4RST, qui était nécessaire afin d’évaluer son abondance, n’avait pas encore été effectué bien que cette espèce soit un maillon clé dans la chaîne alimentaire du golfe du Saint-Laurent. En 2005, le Ministère s’était engagé à confirmer ses priorités en matière de relevés et à faire concorder ses activités de relevés avec les priorités ministérielles. Il a commencé en 2014 à évaluer les dépenses liées à son Programme scientifique des ressources halieutiques et les lacunes de celui-ci, y compris ses activités de relevés. Il n’a toutefois toujours pas fini cette tâche.

2.45 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait revoir ses activités actuelles de relevés scientifiques pour cerner les lacunes, puis ajuster ses activités de manière à ce qu’elles concordent entièrement avec les priorités du Ministère.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le nouveau financement accordé dans le budget de 2016 permettra à Pêches et Océans Canada d’étendre la couverture de surveillance des principales zones et des principales espèces de mammifères marins, de poissons et d’invertébrés. Le Ministère élabore actuellement un plan à long terme qui intégrera ce nouveau financement. Ce plan permettra de combler les lacunes dans les connaissances et d’harmoniser les activités de surveillance scientifique du Ministère avec ses principales priorités. Le plan sera élaboré d’ici la fin du présent exercice (2016-2017).

2.46 L’information transmise par les observateurs tiers — Le Programme de vérification à quai et le Programme des observateurs en mer (désignés conjointement sous le terme « programmes d’observateurs ») de Pêches et Océans Canada ont été conçus pour fournir au Ministère des données sur divers aspects des pêches, comme l’effort de pêche et les captures, les types d’engins de pêche utilisés (par exemple les chaluts et les filets maillants), les prises accessoires et les remises à l’eau. Les observateurs recueillent des données biologiques (par exemple la taille, le poids et la maturité des poissons) qui sont intégrées aux analyses scientifiques du Ministère portant sur les stocks de poissons. Ils fournissent aussi de l’information sur divers autres éléments qu’ils remarquent dans le cadre de leur travail, tels que les filets perdus, qui peuvent continuer à capturer des poissons qui ne seront jamais débarqués.

2.47 Nous avons constaté que le Ministère ne disposait pas de moyens appropriés pour s’assurer que les observateurs transmettaient des informations fiables et en temps opportun. Le Ministère a l’autorité réglementaire de désigner des entreprises pour surveiller les activités de pêche et le nombre de poissons pêchés. Cependant, en raison des changements apportés en 2013 à son programme des observateurs en mer, il n’a plus de relations contractuelles avec ces entreprises. C’est l’industrie de la pêche qui conclut désormais des contrats directement avec les entreprises. Cela signifie que si une entreprise ne satisfait pas aux exigences du programme, le Ministère ne peut pas prendre de mesures officielles, à part révoquer la désignation de l’entreprise. Celle-ci ne pourrait donc plus surveiller les pratiques de pêche dans aucune région du pays. Toutefois, comme cela nuirait à l’accès du Ministère aux données sur les captures, une telle mesure n’a jamais été prise. Le Ministère a donc peu de recours lorsque les observateurs ne se conforment pas aux règles.

2.48 L’absence de moyens appropriés pour assurer la conformité aux exigences a eu plusieurs répercussions. Tout d’abord, nous avons constaté que cela nuisait à la capacité du Ministère d’atténuer des conflits d’intérêts potentiels pour les entreprises qui effectuent la vérification à quai. À l’échelle des entreprises, nous avons constaté que le Ministère avait une politique visant à limiter les conflits d’intérêts potentiels ou réels, notamment en exigeant que moins de la moitié des membres du conseil d’administration d’une entreprise qui fait de la vérification à quai aient des liens avec l’industrie de la pêche. Toutefois, le Ministère n’avait pas établi d’autres mesures pour atténuer les conflits d’intérêts. Il n’a pas non plus vérifié systématiquement la conformité aux exigences minimales en vigueur. Le Ministère était au courant de l’existence de graves conflits d’intérêts potentiels concernant au moins quatre entreprises de vérification à quai, mais il n’a pris aucune mesure pour assurer leur atténuation.

2.49 Nous avons aussi constaté que dans le cadre du programme des observateurs en mer, certaines régions n’avaient aucune date butoir pour transmettre les données. Dans au moins un cas, les données n’avaient toujours pas été communiquées, alors que plus de deux ans s’étaient écoulés depuis la fin de la saison de pêche. Dans plusieurs régions, les représentants du Ministère n’ont pas eu accès en temps opportun aux données sur les prises accessoires et les remises à l’eau, recueillies par des observateurs tiers. Le Ministère ne disposait donc pas d’un bilan complet des captures pour l’année, ce qui a compromis sa capacité à prendre des décisions en temps opportun sur la gestion des pêches.

2.50 Enfin, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas exigé de justifications claires pour déterminer le niveau cible de présence des observateurs en mer nécessaire pour fournir de l’information aux fins de la gestion des stocks. (La présence est en général définie comme le pourcentage de sorties en mer comportant un observateur à bord). De plus, le Ministère n’avait pas instauré de contrôles systématiques pour veiller à ce que les entreprises d’observateurs tiers atteignent les cibles de présence des observateurs. Ces lacunes ont contribué à limiter la quantité et la qualité de l’information fournie par les observateurs tiers.

2.51 Pêches et Océans Canada était conscient des faiblesses de longue date que comportaient ses programmes d’observateurs. Dans le cadre de nos audits de 1999 sur la gestion des mollusques et crustacés de l’Atlantique et le saumon du Pacifique, nous avions relevé des problèmes liés au degré et à l’uniformité du niveau de présence des observateurs. En 2012, la région du Pacifique a défini une politique de suivi des captures fondée sur les risques afin d’accroître la fiabilité des données fournies par les observateurs tiers – et de déterminer quand et dans quelle mesure cette information était nécessaire –, mais elle ne l’avait toujours pas mise en œuvre à la fin de la période visée par l’audit. En 2016, le Ministère s’employait à définir une politique nationale de suivi des captures et un cadre de vérification pour évaluer si les observateurs satisfaisaient aux exigences du programme. Ces deux mesures sont des étapes importantes pour améliorer les contrôles visant les programmes d’observateurs.

2.52 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait améliorer les contrôles visant les programmes d’observateurs tiers pour assurer un niveau de présence d’observateurs suffisant à bord des navires de pêche, et faire en sorte que les données soient fournies en temps opportun et que les conflits d’intérêts potentiels ou réels impliquant des entreprises qui font des observations soient atténués.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pêches et Océans Canada entreprendra les actions suivantes :

• finaliser une politique nationale sur la surveillance des pêches (en cours d’élaboration). La politique recourra à une nouvelle méthode fondée sur les risques pour déterminer la couverture de la surveillance des pêches, en vue d’assurer l’uniformité dans l’ensemble des pêches, de sorte que l’on dispose de données fiables et à jour pour la gestion des pêches. Le but est de finaliser la politique de surveillance des pêches en 2017;
• mettre en place un programme pour vérifier la conformité des entreprises d’observateurs tiers avec le Programme national de vérification à quai – Politiques et procédures (politique du PVQ) et avec les politiques et procédures de désignation des personnes morales du Programme des observateurs en mer (politique du POM). En fonction de l’analyse des résultats de la vérification (par exemple une entreprise), le Ministère dégagera les principales conclusions et recommandations, le cas échéant. Les résultats du processus de vérification pourront servir à orienter les décisions prises relativement aux programmes nationaux d’observateurs en mer et de vérification à quai. Le Ministère a lancé le processus de vérification en juillet 2016 et le poursuivra de façon continue;
• élaborer et mettre en œuvre des lignes directrices provisoires pour l’atténuation des conflits d’intérêts. Ces lignes directrices demeureront en vigueur jusqu’à ce que le Ministère révise ses politiques du PVQ et du POM. L’élaboration des lignes directrices provisoires débute dès maintenant, et celles-ci demeureront en vigueur jusqu’à ce que la révision du PVQ et du POM soit terminée;
• réviser les politiques du PVQ et du POM de manière à y intégrer les lignes directrices provisoires pour l’atténuation des conflits d’intérêts ainsi qu’une série de mesures graduelles pour la gestion des problèmes de non-conformité relative à la qualité des données et à la rapidité de leur transmission. La révision des politiques commencera au début de 2017 et devrait prendre de 12 à 18 mois.

Les méthodes utilisées par Pêches et Océans Canada pour évaluer l’état des stocks de poissons n’offraient pas toujours une grande certitude

2.53 Nous avons constaté que, en partie en raison des lacunes que comportent les informations provenant des relevés scientifiques et des observateurs tiers, le Ministère n’avait pas toujours été en mesure de définir les points de référence nécessaires pour classer les stocks dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique. Le Ministère a indiqué qu’il n’avait pas ces points de référence pour 80 des 154 principaux stocks de poissons.

2.54 Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas encore défini des seuils propres à chaque stock qui signaleraient la nécessité de procéder à une évaluation complète plus tôt que prévu. Lorsque les évaluations des stocks sont effectuées moins souvent qu’auparavant, il devient essentiel de savoir quand de telles évaluations sont nécessaires.

2.55 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’évaluation de l’état des stocks;
• les mesures prises en réponse à des changements dans l’état d’un stock;
• les données recueillies sur la gestion des pêches;
• la fréquence des évaluations des stocks.

2.56 Cette constatation est importante parce que les analyses et les avis scientifiques sont nécessaires pour comprendre l’état des stocks de poissons et leur évolution et pour prendre des décisions éclairées en matière de gestion des pêches.

2.57 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.63, 2.65 et 2.71.

2.58 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si Pêches et Océans Canada avait terminé les évaluations nécessaires pour les principaux stocks de poissons du pays, notamment s’il avait défini les points de référence requis pour classer un stock dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique. Nous avons aussi examiné les changements dans la fréquence des évaluations des stocks.

2.59 L’évaluation de l’état des stocks — Le Ministère procède aux évaluations des stocks en faisant appel à des sources d’information, qui comprennent ses propres recherches scientifiques, les recherches menées par des universitaires et l’industrie, les relevés scientifiques, les journaux de bord des pêcheurs et les observations faites par des tiers à bord de navires de pêche. Des experts scientifiques de diverses disciplines qui travaillent au sein du gouvernement ou à l’extérieur revoient les évaluations du Ministère par l’entremise du processus d’examen par les pairs du Secrétariat canadien de consultation scientifique.

2.60 Une des composantes obligatoires des évaluations des stocks consiste à déterminer la santé des stocks, qui a une incidence sur la prise de décisions relatives à la gestion des pêches, tels que l’établissement de niveaux de pêche. Conformément à l’approche de précaution (voir la pièce 2.3) qu’il a adoptée, le Ministère classe chacun des principaux stocks de poissons dans l’une des trois catégories ou « zones » suivantes :

• zone saine;
• zone de prudence (l’effort de pêche devrait être réduit);
• zone critique (stock qui subit un préjudice grave).

2.61 Selon le Cadre de l’approche de précaution (un cadre décisionnel pour les pêches intégrant l’approche de précaution) du Ministère, les points de référence permettant de classer les stocks dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique doivent être définis en utilisant des données à jour provenant des relevés scientifiques, des observateurs tiers et des journaux de bord des pêcheurs. Cependant, lorsque ces données sont limitées, les points de référence peuvent être fondés sur les données biologiques et les niveaux de captures historiques disponibles.

2.62 En 2014, le Ministère a indiqué qu’il avait établi des points de référence pour 74 des 154 principaux stocks de poissons. Pour les 80 autres stocks, le Ministère a indiqué qu’il n’avait pas établi de points pour délimiter la zone de prudence et la zone critique. Cela laisse planer une incertitude accrue sur la santé de ces stocks de poissons. En effet, lorsque le Ministère n’avait pas établi de points de référence, il a fourni une estimation moins fiable de la santé du stock ou il a indiqué que la santé du stock se classait dans la catégorie « inconnu ». La santé de 24 stocks de poissons était inconnue.

2.63 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait définir des priorités et des échéances pour établir des points de référence selon lesquels les principaux stocks dont il assure la gestion peuvent être considérés comme étant dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pêches et Océans Canada élaborera un plan comprenant des priorités, des cibles et des échéances pour l’établissement des points de référence de l’approche de précaution relative aux principaux stocks gérés par le Ministère pour lesquels il n’existe pas de point de référence, là où cela est techniquement faisable. Le plan sera élaboré d’ici la fin du présent exercice (2016-2017).

2.64 Les mesures prises en réponse à des changements dans l’état d’un stock — Une fois les points de référence établis, le Ministère doit, selon son Cadre de l’approche de précaution, cerner les mesures à prendre si un stock tombe sous un certain niveau. Cependant, le Ministère a fait savoir qu’il n’avait pas encore défini de telles mesures pour 63 principaux stocks de poissons. C’est donc dire qu’en cas de diminution de l’abondance de ces stocks, les mesures prises pourraient être ponctuelles au lieu d’être planifiées.

2.65 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait définir des priorités et des échéances pour déterminer les mesures à prendre lorsqu’un des principaux stocks de poissons tombe sous un certain seuil, si cela n’a pas déjà été fait, afin que des niveaux de pêche durables puissent être établis avec une plus grande certitude.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pêches et Océans Canada élaborera un plan comprenant des priorités, des cibles et des échéances pour l’établissement des règles de contrôle des prises de l’approche de précaution relatives aux principaux stocks gérés par le Ministère pour lesquels il n’existe pas de telles règles, là où cela est techniquement faisable. Le plan sera élaboré d’ici la fin du présent exercice (2016-2017).

2.66 Les données recueillies sur la gestion des pêches — Pour quatre des espèces de poissons que nous avons examinées plus en détail, les représentants du Ministère ont indiqué qu’il y avait des problèmes de qualité des données à l’égard de l’âge des poissons, des taux de captures ou du modèle d’évaluation. Ces espèces étaient le thon rouge, le saumon quinnat dans la région de WCVI-GFAG, le capelan dans la zone de pêche 4RST et le narval dans le détroit d’Éclipse. Pour le stock de homard de la zone de pêche 34, les points de référence ont été fixés uniquement à partir des données biologiques disponibles et des niveaux de captures historiques. L’évaluation de ce stock de homard n’a pas pris en compte l’évolution récente de l’écosystème ni l’impact des nouvelles méthodes de pêche plus efficaces. Pêches et Océans Canada a reconnu l’existence de ces enjeux et a fait des efforts pour en tenir compte dans l’avis fourni aux gestionnaires des pêches.

2.67 Pêches et Océans Canada recueille tous les ans de l’information sur chacun des principaux stocks de poissons auprès des gestionnaires des pêches et des chercheurs au moyen de sa « liste de contrôle des pêches ». En 2015, le Ministère a révisé la liste de contrôle pour se concentrer sur les principales mesures visant la mise en œuvre de son Cadre pour la pêche durable. Ce nouveau relevé sur la viabilité des pêches est une source consolidée d’information utile sur les progrès réalisés par le Ministère relativement à l’atteinte de ses objectifs de pêche durable. À notre avis, certaines des questions apparaissant sur la liste de contrôle avant la révision effectuée en 2015 pourraient aussi être utiles pour donner au Ministère un portrait plus complet des problèmes auxquels doivent faire face les gestionnaires dans toutes les régions. Ces problèmes comprennent les questions sur la qualité des données et sur le classement des stocks dans la zone saine, la zone de prudence ou la zone critique lorsqu’il n’y a pas de points de référence.

2.68 La fréquence des évaluations des stocks — En 2010, Pêches et Océans Canada a commencé à réduire progressivement la fréquence de ses évaluations des stocks pour la plupart des pêches, en raison notamment de compressions budgétaires. Le Ministère avait alors indiqué que cela favoriserait une plus grande prévisibilité et stabilité pour les pêcheurs. Certains stocks, qui étaient auparavant évalués annuellement, ont donc commencé à être évalués tous les deux à cinq ans. Des mises à jour de l’état des stocks, moins exhaustives, ont parfois été prévues dans l’intervalle. De nouveaux calendriers d’évaluation des stocks ont été définis en fonction de l’analyse de certains critères, notamment l’espérance de vie de l’espèce.

2.69 Certaines évaluations des stocks ont été jugées « à risque élevé » vu l’importance écologique des stocks visés ou d’autres impacts. Nous avons cependant constaté que le Ministère n’avait pas pu réaliser toutes les évaluations qui avaient été jugées comme étant à risque élevé par ses propres scientifiques. Au cours de la période visée par l’audit, sur les 51 évaluations à risque élevé qui étaient prévues, 19 n’ont pas été réalisées au cours de l’année pendant laquelle elles auraient dû l’être. D’autres n’avaient pas encore été amorcées à la fin de la période d’audit. Pour deux stocks de sébaste du Pacifique (le sébastolobe à longues épines et le sébaste à œil épineux), le Ministère n’avait pas procédé à des évaluations complètes depuis 15 ans, et ce, même si une évaluation de ces stocks aurait dû être réalisée tous les 10 ans.

2.70 Pêches et Océans Canada n’a pas non plus évalué l’incidence potentielle de la réduction de la fréquence de ses évaluations des stocks sur la gestion des pêches. Toutefois, le Ministère a reconnu que, dans certains cas, il lui faudrait réaliser une évaluation complète plus tôt que prévu. En 2016, le Ministère a publié des lignes directrices revues par les pairs à ce sujet. Il a aussi indiqué sa volonté de définir des seuils qui lui permettraient de déterminer les circonstances nécessitant une évaluation complète d’un stock plus tôt que prévu pour les stocks dont l’évaluation est pluriannuelle.

2.71 Recommandation — Pour chacun des principaux stocks de poissons du Canada, Pêches et Océans Canada devrait définir des indicateurs et des seuils déclenchant la tenue d’une évaluation complète d’un stock plus tôt que prévu.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pour chaque stock principal évalué, Pêches et Océans Canada établira les indicateurs et les valeurs permettant de déterminer si une réévaluation complète anticipée est nécessaire au cours des années intermédiaires. Le secteur Sciences des écosystèmes et des océans du Ministère collaborera avec le Secrétariat canadien de consultation scientifique, qui lui tient lieu d’organe consultatif, afin de s’assurer que les cadres de référence des évaluations complètes comprennent les seuils permettant d’établir la nécessité d’une évaluation anticipée. Cette mesure entrera en vigueur en octobre 2016 pour toutes les prochaines évaluations complètes des stocks.

Le Ministère ne disposait pas de systèmes adéquats pour gérer l’information sur les pêches

2.72 Nous avons constaté un manque d’intégration entre les différents systèmes d’information régionaux sur la gestion des pêches, ainsi que des problèmes relatifs au caractère opportun et à l’exhaustivité de l’information. Pêches et Océans Canada avait amorcé un processus d’intégration et de rationalisation de ses systèmes d’information afin d’améliorer la qualité des données et d’appuyer le partage de l’information, mais ce processus ne devrait pas être terminé avant 2020.

2.73 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les systèmes de gestion de l’information sur les pêches de Pêches et Océans Canada.

2.74 Cette constatation est importante parce que les décisions prises par le Ministère relativement à la gestion des pêches doivent être fondées sur de l’information actuelle, intégrée et accessible sur l’état des stocks de poissons.

2.75 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.80.

2.76 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si Pêches et Océans Canada avait des systèmes pour gérer convenablement l’information sur les pêches qu’il recueille.

2.77 Les systèmes de gestion de l’information sur les pêches de Pêches et Océans Canada — Lors de notre audit des pêches de 1999, nous avions remarqué que les systèmes de gestion des pêches étaient mal intégrés et que le caractère actuel et l’exhaustivité de l’information compilée posaient problème. Nous avions alors aussi observé que le Ministère avait un plan quinquennal de remplacement de ces systèmes. Or en 2006, le Ministère ne les avait toujours pas remplacés. Il avait alors reconnu que les systèmes de gestion de ses données scientifiques s’étaient développés de façon non coordonnée. Il a indiqué avoir par la suite tenté à plusieurs reprises de moderniser et de regrouper ses systèmes d’information.

2.78 Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté que pour assurer la gestion des pêches, les six régions du Ministère fonctionnaient toujours en utilisant des systèmes d’information régionaux ou, dans certains cas, des systèmes propres à un stock en particulier, qui ne communiquaient pas entre eux. Dans une région, par exemple, les gestionnaires des pêches n’ont pas été en mesure d’utiliser l’information pertinente fournie par les journaux de bord des pêcheurs ou les rapports des observateurs tiers, parce que cette information était conservée dans des systèmes de données distincts et incompatibles appartenant à d’autres régions. Les observateurs des pêches de deux régions de pêche avoisinantes utilisaient des codes différents pour identifier les mêmes espèces. Dans un autre cas, le taux d’erreurs dans les données d’une base de données régionale était de 66 %, en raison surtout de la désuétude du logiciel utilisé et de problèmes de connexion entre les bureaux régionaux.

2.79 Pêches et Océans Canada a reconnu qu’il n’avait pas d’approche uniforme pour gérer les données sur les pêches au sein de l’organisation et que sa capacité d’accéder aux données historiques était limitée. Il y avait donc un risque que le Ministère ne dispose pas d’informations suffisantes pour prendre des décisions efficaces en temps opportun. Au moment de notre audit, le Ministère était en voie d’intégrer et de rationaliser ses systèmes d’information sur la gestion des pêches dans le but d’améliorer la qualité des données et de favoriser l’échange d’informations. Le budget alloué à ce projet était de 24 millions de dollars sur cinq ans. Toutefois, compte tenu de l’ampleur du projet, le Ministère anticipait que le budget ne serait peut-être pas suffisant. À notre avis, étant donné que ce projet ne devrait pas être terminé avant 2020, les problèmes actuels persisteront probablement pendant encore de nombreuses années.

2.80 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait s’assurer qu’il a alloué des ressources adéquates pour mettre au point un ou plusieurs systèmes qui permettraient de disposer de données et de les comparer, et ce, de façon à accroître l’efficience et l’efficacité de la gestion des pêches.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. En 2015, dans le cadre de son Initiative de rationalisation des applications (IRA), Pêches et Océans Canada a lancé le volet de travail Intégration des systèmes de Gestion des écosystèmes et des pêches (IS GEP) dans le but de regrouper et d’intégrer les systèmes à l’échelle nationale, de manière à répondre à l’ensemble des exigences opérationnelles et à se conformer aux normes technologiques habilitantes d’ici 2020.

Ce projet consistera à examiner et à analyser l’ensemble des exigences en matière de données, y compris sur le plan de la disponibilité, du partage et de la communication des renseignements à l’échelle nationale, en vue d’élaborer des systèmes intégrés qui amélioreront la qualité des données et la gestion de l’information à l’appui du processus décisionnel. Le projet permettra aussi d’établir une base pour la gestion continue du portefeuille d’applications (GPA) et du cycle de vie des applications, afin d’améliorer la planification et la capacité à répondre aux besoins changeants.

L’approbation préliminaire de projet (environ 24 millions de dollars sur cinq ans) a été accordée officiellement en mai 2016. À mesure que le projet avancera, le Ministère s’assurera régulièrement que le budget du projet est adéquat. Les estimations des coûts seront précisées au fur et à mesure que le projet franchira les points de contrôle d’approbation, conformément aux lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Une structure de gouvernance de projet a été mise en place, et des rapports mensuels (prévisions/dépenses budgétaires, etc.) seront présentés à la haute direction du Ministère sous forme de tableaux de bord, aux fins d’examen.

Les systèmes regroupés migreront vers la nouvelle infrastructure de TI d’ici 2020. Le Ministère commencera la gestion continue du portefeuille d’applications et les travaux d’optimisation et de maintenance au cours de l’exercice 2020-2021.

Étude de cas : La gestion par Pêches et Océans Canada des stocks de flétan du Groenland (turbot)

Les lacunes en matière d’information ont accru le risque que certains stocks de flétan du Groenland fassent l’objet d’une pêche non durable

2.81 Dans l’ensemble, nous avons constaté que des lacunes dans les données augmentaient l’incertitude planant sur les évaluations de l’état de certains stocks de flétan du Groenland. Nous avons constaté que des objectifs de gestion des pêches étaient absents ou manquaient de précision, que des relevés scientifiques étaient incomplets et que l’obtention par le Ministère de données de surveillance provenant d’observateurs tiers posait problème. De plus, nous avons constaté que l’incompatibilité des systèmes d’information était la cause d’une mauvaise communication entre les régions.

2.82 Ces constatations sont importantes parce qu’en l’absence de telles données, Pêches et Océans Canada pourrait ne pas disposer de suffisamment d’information pour déterminer l’abondance des stocks de manière quantitative et gérer les stocks de flétan du Groenland de façon durable. Si ces problèmes de gestion ne sont pas réglés, le Ministère sera mal outillé pour anticiper et prévenir les déclins dans les stocks de flétan du Groenland.

2.83 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les plans de gestion intégrée des pêches;
• les relevés scientifiques;
• les données fournies par les observateurs tiers;
• l’information pour évaluer les stocks;
• la communication et l’échange de connaissances entre les régions.

2.84 Le flétan du Groenland, aussi connu sous le nom de turbot, est un poisson de fond migrateur. La pêche au flétan du Groenland est la plus lucrative de toutes les pêches de poissons de fond de l’Atlantique. Elle rapporte 102 millions de dollars par an et représente environ 50 % de la valeur de tous les débarquements de poissons de fond du Canada atlantique. La gestion nationale de la pêche de cette espèce dans les eaux canadiennes est assurée par trois régions :

• la région du Centre et de l’Arctique (le stock du Nord, classé dans la zone saine, et le stock de la baie Cumberland, classé dans la catégorie « inconnu »);
• la région de Terre-Neuve-et-Labrador (le stock de l’Atlantique, classé dans la catégorie « inconnu »);
• la région du Québec (le stock du golfe du Saint-Laurent, ou stock du Golfe, classé dans la zone saine).

2.85 Comme une partie du stock de l’Atlantique se trouve aussi dans les eaux internationales, ce stock est géré en collaboration avec l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO). Le stock du Nord chevauche la frontière entre le Canada et le Groenland. Sa gestion est donc assurée en collaboration avec le Groenland. L’OPANO est chargée de réaliser les évaluations des stocks et de fixer les plafonds de captures pour ces deux stocks, mais Pêches et Océans Canada fournit de l’information essentielle à l’appui de ces activités.

2.86 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.93.

2.87 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si Pêches et Océans Canada avait géré les stocks de flétan du Groenland du Nord, de l’Atlantique et du Golfe de manière à en assurer la conservation et la durabilité. Nous n’avons pas examiné la gestion par le Ministère des stocks de la baie Cumberland, ni le rôle joué par l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest dans la gestion des autres stocks.

2.88 Les plans de gestion intégrée des pêches — Nous avons constaté que Pêches et Océans Canada avait établi un plan de gestion intégrée des pêches pour tous les poissons de fond de l’Atlantique, mais n’avait aucun objectif précis pour le stock de flétan du Groenland de l’Atlantique. Le plan de gestion intégrée des pêches visant le stock de flétan du Groenland du Golfe était encore à l’état d’ébauche. Pour le stock du Nord, il y avait un plan, mais plusieurs des objectifs présentés n’étaient pas mesurables ni assortis d’échéances. Or, en l’absence de tels objectifs, Pêches et Océans Canada ne peut pas évaluer s’il gère les stocks de façon adéquate.

2.89 Les relevés scientifiques — Certaines années, la région de Terre-Neuve-et-Labrador n’a pas pu effectuer tous les relevés annuels prévus des stocks de flétan du Groenland en raison de défaillances mécaniques des navires, ce qui a entraîné des lacunes dans les données. Les relevés qui ont été effectués par la région ne comprenaient pas de prélèvements dans les eaux profondes qui constituent l’habitat du flétan du Groenland. De plus, les indications de trois relevés distincts étaient contradictoires. Dans la région du Centre et de l’Arctique, les relevés visant le stock du Nord ne contenaient aucune information sur les poissons femelles matures, car le matériel à bord des navires ne permettait pas de capturer ces poissons de plus grande taille.

2.90 Les données fournies par les observateurs tiers — La présence des observateurs en mer se trouvait sous la cible établie pour certaines parties du stock du Nord. Ceci s’avère particulièrement important, car pour la plupart des captures, Pêches et Océans Canada n’a pas accès à l’information découlant de la vérification à quai, et par conséquent, compte beaucoup sur les observateurs en mer pour obtenir de l’information sur ce stock. Le Ministère n’a que peu de données sur les filets perdus ou les filets laissés à l’eau plus longtemps que la période autorisée (ce qui entraîne un gaspillage de poissons). Ensemble, ces lacunes augmentent l’incertitude à l’égard du nombre de poissons capturés dans le stock du Nord comparativement aux autres stocks de flétan du Groenland.

2.91 L’information pour évaluer les stocks — Compte tenu de l’incertitude qui plane sur l’abondance de poissons et le nombre de captures, attribuable aux lacunes dans les données décrites ci-dessus, Pêches et Océans Canada a admis qu’il n’avait pas pu communiquer à l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest des informations suffisantes pour appuyer une évaluation quantitative (pour le stock du Nord) ou une évaluation assortie d’un degré adéquat de certitude (pour le stock de l’Atlantique). Ces informations manquantes sont nécessaires pour élaborer des modèles suffisamment rigoureux pour prévoir avec précision des changements dans l’abondance des stocks.

2.92 La communication et l’échange de connaissances entre les régions — Les deux régions chargées de gérer les stocks du Nord et de l’Atlantique pouvaient difficilement échanger de l’information sur les pêches de flétan du Groenland, car elles utilisaient des systèmes d’information incompatibles. Par conséquent, les décideurs n’avaient pas toujours accès à l’information pertinente lorsqu’ils en avaient besoin. Par exemple, la région du Centre et de l’Arctique n’a pas eu accès en temps opportun à l’information provenant des navires agréés par la région de Terre-Neuve-et-Labrador, afin de déterminer quand les niveaux de captures dépassaient les limites fixées. En 2015, des problèmes de communication ont fait en sorte qu’une partie de la flottille du Nord a pêché un nombre de poissons près de 50 % supérieur à la limite autorisée. L’ampleur de cette surpêche n’a été connue qu’après la fermeture de la saison.

2.93 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait améliorer sa coordination entre les régions de façon à améliorer la communication de l’information issue de la surveillance des pêches qui est requise pour assurer la gestion des stocks de flétan du Groenland du Nord et de l’Atlantique.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. En juin 2016, Pêches et Océans Canada a mis en œuvre un plan afin d’améliorer la communication et la gestion des quotas entre les diverses régions du Ministère qui gèrent la pêche concurrentielle au flétan du Groenland avec engin fixe de la division 0B de l’OPANO. Grâce à ce plan, il n’y a pas eu de dépassement de quotas en 2016.

Le Ministère élaborera et mettra en œuvre un plan afin d’améliorer le partage des données de journaux de bord échangées entre les régions du Ministère, afin de renforcer la surveillance de la pêche au flétan du Groenland de la sous-zone 0 de l’OPANO. De plus, le Ministère élaborera et mettra en œuvre un plan général visant à améliorer le partage des renseignements sur la surveillance des pêches échangés entre les régions pour la gestion de ces stocks. Les deux plans seront élaborés et mis en œuvre d’ici juin 2017.

Conclusion

2.94 Nous avons conclu que Pêches et Océans Canada avait déterminé les éléments clés nécessaires pour assurer la gestion des pêches – plans de gestion intégrée des pêches, relevés scientifiques, programmes d’observateurs tiers, évaluations des stocks et points de référence permettant de déterminer l’état des stocks. Le Ministère n’avait toutefois pas mis en œuvre ces éléments pour tous les principaux stocks de poissons.

2.95 Nous avons aussi conclu que Pêches et Océans Canada n’avait pas toujours pris en compte certains de ces éléments de planification clés pour s’assurer que les décisions relatives à la gestion de certaines pêches étaient axées sur la conservation et une exploitation durable des ressources.