Introduction

Information générale

3.1 Les combustibles fossiles comme le charbon, le pétrole et le gaz naturel constituent une source d’énergie non renouvelable. Ils ont une incidence sur l’économie du Canada. À titre d’exemple, en 2017, l’extraction des combustibles fossiles représentait environ 9 % du produit intérieur brut (PIB) du pays. Ils ont également un impact sur l’environnement puisque leur combustion produit du dioxyde de carbone, soit un gaz à effet de serre qui contribue de manière importante aux changements climatiques.

3.2 En 2016, le secteur gazier et pétrolier et celui des transports constituaient les deux plus importants émetteurs de gaz à effet de serre dans l’ensemble du Canada. Ils totalisaient ensemble environ la moitié de toutes les émissions de gaz à effet de serre au pays.

3.3 Ces secteurs figurent aussi parmi ceux qui reçoivent des subventions du gouvernement. Les subventions sont un outil que les gouvernements peuvent utiliser pour promouvoir l’activité économique ou pour atteindre des objectifs environnementaux ou sociaux, tels que réduire la pollution ou aider les populations vulnérables.

3.4 Les subventions peuvent comprendre :

• des dépenses fiscales;^{Définition i}
• des subsides et des contributions;
• des prêts gouvernementaux ou des garanties d’emprunt à taux avantageux;
• des ressources vendues par le gouvernement en deçà du prix courant;
• une aide à la recherche et au développement;
• une intervention du gouvernement sur les marchés pour faire baisser les prix.

3.5 En général et dans le secteur de l’énergie, les subventions sont définies différemment selon les différents accords internationaux et les organismes internationaux dont le Canada est membre (voir la pièce 3.1). Les définitions ont toutefois un dénominateur commun, à savoir que les subventions confèrent un avantage.

3.6 Les gouvernements du Canada et d’autres pays se sont engagés à éliminer progressivement et à rationaliser^{Définition iii} les subventions aux combustibles fossiles qu’ils considèrent « inefficaces ».

• En septembre 2009, lors du Sommet des dirigeants du Groupe des 20 (G20),^{Définition iv} les dirigeants des grandes économies mondiales se sont engagés à « éliminer progressivement et [à] rationaliser à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles tout en apportant une aide ciblée aux plus démunis ». Les dirigeants du G20 ont affirmé que les subventions inefficaces accordées aux combustibles fossiles « encouragent la surconsommation, restreignent notre sécurité énergétique, font obstacle à l’investissement dans des sources d’énergie propre et portent atteinte aux efforts de lutte contre le changement climatique ».
• En novembre 2015, le Premier Ministre a chargé le ministre des Finances de « collaborer avec la ministre de l’Environnement et du Changement climatique pour que nous respections nos engagements en lien avec le G20 et éliminions les subventions à la production de combustibles [fossiles] à moyen terme ».
• Lors du Sommet des leaders nord-américains de juin 2016, le Canada, les États-Unis et le Mexique se sont engagés à éliminer progressivement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles d’ici 2025.

3.7 La déclaration des dirigeants du G20 au Sommet de 2009 et les déclarations qui ont suivi n’ont arrêté aucune définition du terme « subvention inefficace aux combustibles fossiles ».

3.8 En septembre 2015, le Canada s’est engagé à respecter le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Le présent audit soutient l’objectif portant sur la consommation et la production responsables (soit l’objectif n^o 12 parmi les objectifs de développement durable des Nations Unies),^{Définition v} dont l’une des cibles est de « rationaliser les subventions aux combustibles fossiles qui sont source de gaspillage, en éliminant les distorsions du marché, selon le contexte national, […] afin de mettre en évidence leur impact sur l’environnement ».

3.9 Il incombe au ministère des Finances Canada de fournir des analyses et des conseils pour déterminer quelles mesures fiscales sont considérées comme des subventions qui appuient ou favorisent la consommation ou la production des combustibles fossiles. Le Ministère doit fournir des conseils au ministre des Finances pour lui permettre de déterminer si ces subventions fiscales sont inefficaces, et l’aider à faire respecter l’engagement du Canada pris au sommet du G20 d’éliminer progressivement et de rationaliser les subventions inefficaces aux combustibles fossiles. C’est au Ministre qu’il incombe ultimement de prendre les décisions.

Objet de l’audit

3.10 L’audit visait à déterminer si le ministère des Finances Canada avait fourni des conseils pour appuyer la prise de décision au sujet des subventions fiscales inefficaces aux combustibles fossiles en se fondant sur l’analyse de tous les renseignements fiables et pertinents.

3.11 Cet audit est important parce que les subventions inefficaces aux combustibles fossiles encouragent la surconsommation, portent atteinte à la lutte contre les changements climatiques et font obstacle aux investissements dans les sources d’énergie propre. Faute de fournir aux décideurs des conseils fondés sur une évaluation exhaustive, le ministère des Finances Canada ne peut garantir qu’il offre au Ministre le soutien requis pour que le Canada respecte d’ici 2025 l’engagement qu’il avait pris lors du Sommet du G20.

3.12 Cet audit fait le suivi du rapport 7, « Les subventions aux combustibles fossiles », des Rapports du vérificateur général du Canada (printemps 2017). Dans ce rapport, nous avions informé le Parlement que nous étions dans l’impossibilité de tirer une conclusion au sujet des travaux du ministère des Finances Canada parce que ce dernier nous avait refusé l’accès aux documents qui étayaient l’analyse à l’appui du processus décisionnel.

3.13 Le présent audit a notamment pour objectif de terminer les travaux que nous n’avions pu achever en 2017. En mai 2018, le gouverneur en conseil^{Définition vii} avait émis un décret qui venait préciser le droit d’accès du Bureau du vérificateur général du Canada à l’information des organisations fédérales. En ce qui concerne le présent rapport, le ministère des Finances Canada nous a donné accès aux documents étayant l’analyse pour la prise de décision.

3.14 Nous avons aussi effectué un examen distinct des subventions non fiscales aux combustibles fossiles, dont les résultats sont présentés dans le rapport 4, « Les subventions non fiscales aux combustibles fossiles — Environnement et Changement climatique Canada », des Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2019).

3.15 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandation et réponse

Message général

3.16 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les évaluations réalisées par le ministère des Finances Canada pour recenser les subventions fiscales inefficaces aux combustibles fossiles étaient incomplètes, et que les conseils fournis au Ministre n’étaient pas fondés sur tous les renseignements pertinents et fiables.

3.17 Le ministère des Finances Canada a effectué une évaluation générale des dépenses fiscales. Ces dernières sont utilisées pour réduire les impôts de certains contribuables et ont pour effet de réduire les recettes fiscales du gouvernement. Le Ministère a recensé les dépenses fiscales qui procuraient un avantage particulier au secteur des combustibles fossiles et qu’il considère comme des subventions. À la fin de juin 2018, le Ministère venait aussi de commencer à évaluer 2 des 12 mesures du régime fiscal de référence (mesures fiscales générales du régime fiscal) qui se rapportent au secteur des combustibles fossiles afin de recenser celles qui pourraient constituer des subventions aux combustibles fossiles.

3.18 Le ministère des Finances Canada n’a pas clairement défini comment une subvention fiscale aux combustibles fossiles pourrait être inefficace. Le Ministère a axé ses évaluations presque exclusivement sur des considérations économiques et fiscales et n’a pas pris en compte l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale dans ses évaluations de l’octroi de subventions au secteur des combustibles fossiles dans une perspective à long terme.

Le recensement des subventions fiscales inefficaces

Le ministère des Finances Canada n’a pas utilisé toutes les données probantes pertinentes dans son évaluation des subventions fiscales inefficaces aux combustibles fossiles

3.19 Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada avait effectué un examen des dépenses fiscales et avait évalué l’inefficacité de celles qu’il estimait être des subventions fiscales. Cependant, le Ministère n’a pas clairement déterminé ce qui constituait une subvention fiscale inefficace aux combustibles fossiles. De plus, il a effectué des évaluations incomplètes qui étaient axées presque exclusivement sur des considérations fiscales et économiques. Les évaluations n’ont pas tenu compte de la durabilité économique, sociale ou environnementale des subventions au secteur des combustibles fossiles qu’il a examinées pendant notre période d’audit. Nous avons aussi constaté qu’à la fin de juin 2018, le Ministère avait commencé à évaluer 2 des 12 mesures du régime fiscal de référence^{Définition viii} visant le secteur des combustibles fossiles pour recenser celles qui pourraient constituer des subventions éventuelles.

3.20 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la définition d’« inefficace »;
• les évaluations des subventions fiscales;
• le recensement des mesures du régime fiscal de référence;
• les conseils fournis au Ministre.

3.21 Cette constatation est importante parce que le gouvernement fédéral doit tenir compte de l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale pour bien éclairer les décisions qu’il prend au sujet des subventions fiscales aux combustibles fossiles. Le régime fiscal de référence du Canada peut contenir des mesures fiscales en appui à la consommation ou à la production de combustibles fossiles, qui pourraient constituer des éventuelles subventions.

3.22 Dans notre rapport d’audit de 2017, nous avions constaté que le ministère des Finances Canada n’avait pas déterminé ce qu’impliquait l’engagement du G20 en fonction des particularités du pays. Nous avions recommandé que le Ministère définisse clairement comment l’engagement serait interprété en fonction des particularités du Canada. Nous avions également constaté que le Ministère n’avait pas examiné toutes les mesures fiscales en vigueur pour appuyer l’engagement du G20. Nous avions recommandé que le Ministère définisse un plan pour examiner toutes les mesures fiscales pertinentes applicables au secteur des combustibles fossiles, y compris les mesures du régime fiscal de référence. Le Ministère avait accepté la recommandation et il s’était engagé à établir un plan pour exécuter l’examen des mesures du régime fiscal de référence d’ici la fin de 2018.

3.23 Dans notre rapport d’audit de 2017, nous avions aussi porté à l’attention du Parlement l’événement postérieur suivant :

Le 22 mars 2017, le gouvernement a publié le budget de 2017, qui proposait d’apporter les réformes suivantes à deux subventions aux combustibles fossiles présentées à [l’une des pièces du rapport d’audit de 2017] :

• modifier la déduction accélérée des dépenses associées aux activités de forage d’exploration pétrolière et gazière couronnées de succès (déductibles à 100 % pour l’année où elles ont été engagées) en les traitant comme des frais d’aménagement au Canada, qui sont déductibles à un taux annuel de 30 %;
• supprimer l’avantage fiscal permettant aux petites entreprises pétrolières et gazières de catégoriser des frais d’aménagement au Canada comme des frais d’exploration au Canada déductibles immédiatement qui ont fait l’objet d’une renonciation au profit des détenteurs d’actions accréditives.

3.24 Le ministère des Finances Canada définit une subvention fiscale aux combustibles fossiles comme étant une dépense fiscale fédérale qui procure un traitement fiscal préférentiel appuyant la consommation ou la production de combustibles fossiles.

3.25 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 3.30.

3.26 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le ministère des Finances Canada avait :

• clairement défini ce qui constituait une subvention fiscale inefficace;
• inclus toutes les statistiques, données ou informations qualitatives pertinentes et fiables;
• évalué les mesures du régime fiscal de référence;
• fourni des conseils au Ministre en se fondant sur les évaluations des mesures fiscales réalisées par le Ministère.

3.27 La définition d’« inefficace » — Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada n’avait pas clairement défini de critères permettant d’établir si une subvention fiscale aux combustibles fossiles était inefficace. À la place, le Ministère s’est servi d’un large éventail de considérations pouvant être utilisées pour déterminer si une subvention fiscale était inefficace. Ces considérations étaient décrites en termes généraux et fournies à titre d’exemples seulement (voir la pièce 3.2); par conséquent, elles ne suffisaient pas pour constituer à elles seules une définition.

3.28 Les évaluations des subventions fiscales — Le ministère des Finances Canada a effectué un examen de certaines dépenses fiscales fédérales en 2016 et approfondi son analyse visant celles qui s’appliquaient au secteur des combustibles fossiles et qu’il estimait être des subventions. Le Ministère avait évalué des coûts fiscaux et des aspects économiques dans l’évaluation de l’inefficacité des subventions fiscales. Ces évaluations comportaient aussi certaines considérations environnementales et sociales dans l’évaluation environnementale stratégique^{Définition ix} et l’analyse comparative entre les sexes^{Définition x} des subventions fiscales aux combustibles fossiles. Nous avons toutefois constaté que ces considérations n’étaient pas suffisantes pour évaluer l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale (les trois dimensions du développement durable) relativement à une subvention fiscale. L’examen de ces considérations ne permettait pas de garantir que les trois dimensions seraient prises en compte sur une base égale ou dans une perspective à long terme.

3.29 Le recensement des mesures du régime fiscal de référence — Nous avons constaté que le Ministère avait recensé 12 mesures du régime fiscal de référence qui s’appliquaient expressément au secteur des combustibles fossiles. À la fin de juin 2018, le Ministère avait commencé à analyser 2 des 12 mesures du régime fiscal de référence qu’il avait recensées pour déterminer si elles procuraient un avantage et pouvaient, de ce fait, constituer d’éventuelles subventions fiscales. Le Ministère a entrepris cette évaluation dans le cadre du plan d’action qu’il avait préparé en réponse à une recommandation formulée dans notre rapport 7, « Les subventions aux combustibles fossiles », des Rapports du vérificateur général du Canada (printemps 2017). Selon le plan d’action du Ministère, l’évaluation des mesures fiscales devait être terminée en décembre 2018.

3.30 Recommandation — Le ministère des Finances Canada devrait élaborer des directives définissant clairement les critères qui permettent de déterminer l’inefficacité d’une subvention fiscale aux combustibles fossiles en tenant compte de données probantes fiables et pertinentes qui démontrent l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale sur une base égale et dans une perspective à long terme.

Réponse du ministère des Finances Canada — Recommandation refusée. Dans le contexte de l’engagement pris au G20, le terme « inefficace » n’est pas susceptible de faire référence à des critères simples, étant donné la grande variété d’enjeux potentiels pouvant requérir considération. Le Ministère a plutôt développé un cadre d’analyse détaillé afin d’évaluer si une mesure fiscale peut être considérée comme une « subvention inefficace aux combustibles fossiles ».

Le Ministère est entièrement d’accord que les enjeux portant sur la durabilité économique, sociale et environnementale sont des considérations importantes. Cependant, il ne serait pas pratique de développer des évaluations qui attribuent systématiquement une attention égale à ces trois dimensions. Selon le contexte de l’analyse, certains types de considérations peuvent naturellement être plus prédominants et pertinents que d’autres. Ceci dit, les analyses du Ministère tiennent systématiquement compte de tous les aspects pertinents.

Le Canada a désormais éliminé la plupart des préférences fiscales pour la production des combustibles fossiles. Afin d’apprendre des pratiques exemplaires internationales, le Canada et l’Argentine se sont récemment engagés à se soumettre à des examens par les pairs dans le cadre du processus du G20. La rétroaction obtenue aidera le Ministère à soutenir le gouvernement du Canada dans son engagement d’éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles.

3.31 Les conseils fournis au Ministre — Le ministère des Finances Canada a formulé des conseils à l’intention du Ministre sur les subventions fiscales inefficaces aux combustibles fossiles. Nous avons constaté que ces conseils s’appuyaient sur les évaluations préparées par le Ministère.

Conclusion

3.32 Nous avons conclu que le ministère des Finances Canada avait fourni des conseils pour appuyer la prise de décision sur les subventions fiscales inefficaces aux combustibles fossiles en se fondant sur les évaluations réalisées par le Ministère. Cependant, les évaluations ne comprenaient pas toutes les statistiques, données ou informations qualitatives pertinentes et fiables puisqu’elles ne tenaient pas compte de l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale relativement aux subventions fiscales.