Introduction

Information générale

3.1 Une nomination par le gouverneur en conseil est faite sur la recommandation du ministre responsable et approuvée par le gouverneur en conseil. Le gouvernement nomme les présidents et les membres des tribunaux qui réglementent un domaine du droit ou rendent des décisions sur les droits juridiques des personnes dans des domaines particuliers du droit. Dans certains cas, les tribunaux sont là pour entendre les appels des décisions prises par le gouvernement. Les nominations par le gouverneur en conseil au sein de ces tribunaux représentent donc une responsabilité importante pour le gouvernement.

3.2 Les nominations sont faites pour une durée fixe, qui varie selon la loi habilitante du tribunal, la préférence du ministre et, dans certains cas, la préférence de la personne en cause. Les postes à pourvoir par nomination sont à temps plein ou à temps partiel.

3.3 En 2009, le Bureau du vérificateur général du Canada a réalisé un audit du processus de nomination par le gouverneur en conseil en vue de déterminer si des procédures étaient en place pour permettre la nomination, en temps opportun, de personnes qualifiées au sein de 43 sociétés d’État, de 52 petites entités et de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada. Nous avions alors constaté que même si des mesures avaient été prises pour accroître la transparence du processus, les nominations dans les petites entités et à la Commission accusaient d’importants retards. Ni l’information concernant le processus de nomination ni les résultats en découlant n’étaient communiqués adéquatement aux entités et aux personnes visées. Nous avions aussi constaté que le nombre de postes vacants au sein de la Commission avait contribué à faire augmenter le nombre de cas en attente.

3.4 Lors de notre audit de 2009, nous avions également constaté l’absence d’éléments de preuve démontrant que des critères de sélection avaient été établis pour les postes et que les références des candidats pressentis avaient été vérifiées pour les entités autres que la Commission. Nous avions signalé que l’orientation et la formation offertes étaient satisfaisantes, mais que le rendement n’était pas systématiquement pris en compte au moment de renouveler les mandats.

3.5 Dans sa réponse aux recommandations que le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes avait formulées à la suite de notre audit de 2009, le greffier du Conseil privé avait proposé un plan d’action en six points. Le plan d’action consistait à :

• élaborer des directives sur le processus de nomination;
• améliorer la gestion des postes vacants;
• mieux gérer les fins de mandat;
• accroître la transparence et l’accessibilité du processus de nomination par le gouverneur en conseil;
• rendre le processus de nomination plus rigoureux;
• améliorer la formation et l’orientation tant des intervenants que des personnes nommées.

3.6 Nous avions aussi indiqué lors de notre audit de 2009 que l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité en 2006 prévoyait la création de la Commission des nominations publiques qui, selon la Loi, exercerait les fonctions suivantes :

superviser, surveiller et contrôler les processus de sélection des candidats à des nominations et renouvellements de mandat par le gouverneur en conseil […] et en faire rapport, et veiller à ce que les processus de sélection fassent l’objet d’une vaste publicité et soient menés de manière équitable, ouverte et transparente, et à ce que la sélection des candidats soit fondée sur le mérite.

Le Bureau du Conseil privé avait répondu que « [la Commission des nominations publiques allait s’acquitter] de cette tâche principalement en élaborant et en mettant en œuvre un code de pratique qui énoncera[it] les normes minimales applicables aux processus de sélection pour les nominations par le gouverneur en conseil […] ainsi qu’en surveillant et en vérifiant le respect du code de pratique par le gouvernement, et en faisant rapport à ce sujet. »

3.7 La Commission des nominations publiques n’a jamais été instituée et elle a été officiellement éliminée dans le budget de 2012. Le gouvernement fédéral d’alors avait indiqué dans son plan budgétaire qu’il avait « sensiblement accru la rigueur et l’accessibilité du système de nominations publiques ». Le code de pratique n’a jamais été élaboré.

Objet de l’audit

3.8 Le présent audit visait à déterminer si des nominations de personnes qualifiées avaient été faites en temps opportun au sein des tribunaux administratifs sélectionnés, de manière à assurer la continuité des services. Nous avons aussi évalué les progrès accomplis dans les secteurs à améliorer relevés lors de notre audit de 2009 sur le processus de nomination. Ces secteurs comprenaient notamment les directives fournies par le Bureau du Conseil privé, le nombre de postes vacants et la durée des périodes de vacance, ainsi que la communication avec les personnes nommées sur le renouvellement de leur mandat.

3.9 Nous avons examiné les rôles exercés par le Bureau du Conseil privé, les tribunaux administratifs sélectionnés et leur ministère de portefeuille respectif (ministère relevant du ministre responsable d’un tribunal faisant partie de son portefeuille). Nous n’avons pas examiné les décisions de nomination ni les rôles exercés à cet égard par les ministres, les cabinets de ministre ou le Cabinet du Premier Ministre.

3.10 En 2009, nous avions audité les nominations au sein des sociétés d’État; cette fois-ci, nous avons centré nos travaux sur les nominations au sein des tribunaux administratifs. Nous avons examiné les nominations des présidents et des vice-présidents de 24 tribunaux et nous avons effectué des travaux d’audit approfondis dans 4 de ces tribunaux (voir la pièce 3.1).

3.11 Le présent audit est important parce que les tribunaux administratifs offrent des mécanismes de recours contre les décisions du gouvernement qui peuvent avoir une incidence directe sur les Canadiens. Les nominations au sein de ces tribunaux doivent être faites en temps opportun afin d’assurer la continuité des travaux. De plus, les personnes nommées doivent posséder l’expérience et les compétences requises pour s’acquitter efficacement de leurs rôles.

3.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Soutien visant le processus de nomination par le gouverneur en conseil

Le Bureau du Conseil privé a émis des directives sur le processus de nomination; cependant, ces directives ne sont pas sur son site Web et ne traitent pas de tous les types de nomination

3.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que depuis notre audit de 2009, le Bureau du Conseil Privé avait diffusé des directives et de l’information à l’intention des ministres, des ministères et des tribunaux au sujet des postes vacants et des étapes du processus de nomination. Cependant, ces directives ne sont pas affichées sur son site Web. De plus, les directives ne font pas mention du fait que les juges nommés aux tribunaux ne sont pas assujettis au même processus de nomination que les autres personnes nommées.

3.14 Cette constatation est importante parce que les ministères, les ministres, les tribunaux, les personnes nommées et les candidats éventuels à des nominations doivent comprendre les exigences et les étapes du processus de nomination pour que des personnes qualifiées soient nommées en temps opportun aux postes vacants.

3.15 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les directives du Bureau du Conseil privé;
• les séances d’information;
• les rapports sur les postes vacants.

3.16 Le Bureau du Conseil privé est chargé, au nom du Premier Ministre, d’établir et d’administrer les politiques et les services permettant au gouverneur en conseil d’effectuer des nominations de qualité. Pour la nomination des présidents et des autres membres à temps plein des tribunaux, le Bureau du Conseil privé reçoit les demandes d’emploi, évalue les candidatures reçues, gère le processus d’entrevues et y participe. Le Bureau n’est pas responsable du processus de sélection pour les nominations à temps partiel. Il n’est pas non plus responsable du processus de sélection dans le cas des tribunaux où le ministre responsable s’est vu déléguer par le Premier Ministre l’autorité de mener son propre processus de sélection, comme la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada.

3.17 La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada gère le processus de sélection du gouverneur en conseil au nom du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, qui s’est vu déléguer cette autorité par le Premier Ministre.

3.18 Deux des tribunaux sélectionnés, soit le Tribunal des revendications particulières Canada et le Tribunal de la concurrence, comptent des juges en exercice parmi ses membres. Le ministre de la Justice est donc responsable, avec le ministre de portefeuille, de faire des recommandations au Tribunal des revendications particulières Canada au sujet de toutes les nominations et au Tribunal de la concurrence concernant les nominations des juges. Les autres parties intervenant dans ces nominations sont les juges en chef des cours supérieures, dont la Cour fédérale, d’où doivent provenir les membres proposés. Les juges en chef recommandent au ministre de la Justice des juges siégeant à leur cour pour qu’ils siègent aux tribunaux, si ces juges acceptent. Un organisme distinct, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada, a le mandat d’administrer au nom du ministre de la Justice les nominations des juges aux cours supérieures, y compris à la Cour fédérale.

3.19 À la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC, le dernier tribunal de notre échantillon, les seuls membres nommés par le gouverneur en conseil sont le président et le vice-président.

3.20 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 3.29 et 3.30.

3.21 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les directives et l’information fournies par le Bureau du Conseil privé aux ministres et à leur cabinet, ainsi qu’aux ministères et aux tribunaux, concernant leurs rôles et leurs responsabilités, de même que l’échéancier des nominations.

3.22 Les directives du Bureau du Conseil privé — À la suite de notre audit de 2009, le Bureau du Conseil privé s’était engagé devant le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes à améliorer ses directives sur le processus de nomination. Plus tard en 2009, il a publié le Guide de la gestion du processus des nominations par le gouverneur en conseil. Ce guide fournit de l’information aux ministres, aux ministères et aux tribunaux sur le processus de nomination. Cependant, il n’est pas publié sur le site Web du Bureau du Conseil privé, ce qui le rend difficile d’accès pour les intervenants, notamment les cabinets ministériels, les ministères, les tribunaux et les candidats éventuels à des nominations.

3.23 Selon le Guide, les processus de sélection pour toutes les nominations doivent être accessibles, fondés sur les compétences et transparents. Ces processus doivent inclure l’établissement de critères de sélection qui reflètent la nature particulière du poste et l’étendue des responsabilités connexes.

3.24 Le Guide énonce les responsabilités des divers intervenants :

• Les ministres (et non le Bureau du Conseil privé) sont chargés de formuler des recommandations pour toutes les nominations par le gouverneur en conseil. Ils doivent aussi gérer les postes vacants dans les tribunaux faisant partie de leur portefeuille, s’assurer que les nominations sont faites en temps opportun, consulter les présidents des tribunaux au sujet des compétences et des qualifications requises afin de pourvoir les postes vacants, et faire des recommandations de nomination au gouverneur en conseil.
• Le Cabinet du Premier Ministre est chargé de consulter les cabinets ministériels responsables au sujet de toute question relative aux nominations et de coordonner le processus de nomination par le gouverneur en conseil.
• Les ministères de portefeuille sont chargés d’établir des critères de sélection et de rédiger les avis de poste vacant en collaboration avec le Bureau du Conseil privé.

3.25 Le Guide indique qu’il est important de prévoir suffisamment de temps pour le processus de sélection si un titulaire de poste n’est pas reconduit dans ses fonctions. En 2009, nous avions observé qu’il n’y avait pas de délai d’avis à respecter pour informer les personnes nommées du renouvellement de leur mandat. Le Guide remédie à cette situation en stipulant, pour les postes de président et des autres membres à temps plein des tribunaux, que « les décisions relatives au renouvellement du mandat doivent être prises au moins six mois avant la fin du mandat du titulaire ». Ce délai est de trois mois dans le cas des membres à temps partiel.

3.26 Lorsque nous avons rencontré les tribunaux et leur ministère de portefeuille respectif afin de confirmer si les directives étaient suivies, nous avons appris que ce n’était pas le cas pour la nomination des juges au Tribunal des revendications particulières Canada et au Tribunal de la concurrence. Les représentants du ministère de la Justice Canada nous ont informés que les juges en exercice des cours supérieures sont assujettis à un processus de sélection distinct et rigoureux, qui écarte de ce fait la nécessité d’appliquer les règles, les procédures et les processus régissant les nominations des autres membres par le gouverneur en conseil. Cette affirmation n’est pas étayée dans le Guide du Bureau du Conseil privé.

3.27 Les séances d’information — Nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé avait tenu une séance d’information en 2012 à l’intention du personnel des cabinets ministériels, des ministères de portefeuille et de certains tribunaux sur le processus de nomination, les exigences énoncées dans le Guide, et les rôles et responsabilités. Une autre séance a été offerte en 2014 au personnel des cabinets ministériels seulement. Ces séances ont été utiles pour accroître la transparence du processus. Cependant, aucune séance n’a été tenue depuis 2012 à l’intention des ministères de portefeuille. De plus, il n’a pas été précisé pendant ces séances d’information que le processus de nomination des juges aux tribunaux était différent.

3.28 Les rapports sur les postes vacants — Le Bureau du Conseil privé soutient aussi le processus de nomination par le gouverneur en conseil en informant les ministères de portefeuille de tous les postes qui deviendront vacants au sein des tribunaux administratifs. Nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé avait publié régulièrement des rapports sur les postes vacants à l’intention des ministères de portefeuille et de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada pour les informer, 12 mois à l’avance, des postes dont les titulaires arrivaient à la fin de leur mandat. Le Bureau a aussi communiqué régulièrement cette information aux ministres et au Cabinet du Premier Ministre. Les rapports sur les postes vacants permettent aux ministères et aux ministres de prendre des mesures pour reconduire les titulaires dans leurs fonctions ou mettre en œuvre un processus de recrutement et de sélection afin de trouver de nouveaux membres. Le Bureau a aussi affiché toutes les nominations de titulaires à des postes et indiqué les postes vacants sur son site Web des nominations.

3.29 Recommandation — Le Bureau du Conseil privé, en consultation avec les ministères de portefeuille et les tribunaux, devrait indiquer dans ses directives s’il y a des exceptions aux exigences du processus, comme la nomination des juges aux tribunaux.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée. Le Guide de la gestion du processus des nominations par le gouverneur en conseil (novembre 2009) prévoit des conseils généraux qui ont aidé les employés des ministères, des organisations et des cabinets des ministres à appliquer la politique du gouvernement concernant la grande majorité des postes à pourvoir au moyen d’une nomination par le gouverneur en conseil. Dans ce contexte, le Guide n’aborde pas les détails de chaque cas. Dans un prochain guide, le Bureau du Conseil privé fournira de l’information sur les types de postes assujettis à des processus de sélection différents (par exemple la nomination des juges), conformément aux décisions stratégiques prises par le gouvernement. À cet égard, le Bureau du Conseil privé continuera de fournir des conseils sur les procédures applicables dans de pareils cas au personnel des ministères, des organisations et des cabinets des ministres qui aident les ministres à gérer les postes vacants et à faire des nominations pour ces postes.

3.30 Recommandation — Le Bureau du Conseil privé devrait afficher ses directives à un endroit central où elles seraient faciles à trouver pour tous les intervenants.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé affichera dorénavant ses conseils mis à jour au niveau central pour que les intervenants aient accès aux renseignements pertinents en fonction de leurs besoins précis.

Postes vacants au sein des tribunaux administratifs

De nombreux postes clés sont restés vacants pendant de longues périodes

3.31 Dans l’ensemble, nous avons constaté que des postes pourvus par le gouverneur en conseil étaient vacants, dans certains cas depuis un bon moment. Pour deux des quatre tribunaux qui ont fait l’objet d’un examen approfondi (soit la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada et le Tribunal des revendications particulières Canada), ces postes vacants ont causé du retard dans la prise de décisions.

3.32 Nous avons aussi constaté que les personnes nommées n’étaient pas informées suffisamment à l’avance du renouvellement éventuel de leur mandat. Même si les décisions à ce chapitre étaient communiquées plus rapidement qu’en 2009, nous avons constaté que l’exigence établie par le Bureau du Conseil privé voulant que les avis de renouvellement de mandat soient envoyés six mois avant la fin du mandat des membres à temps plein n’était toujours pas respectée.

3.33 Il est important que les postes pourvus aux tribunaux par le gouverneur en conseil le soient en temps opportun afin d’éviter les retards dans la prise de décisions importantes ayant une incidence sur les personnes concernées. Il importe aussi d’aviser à l’avance les personnes nommées par le gouverneur en conseil du renouvellement éventuel de leur mandat, pour assurer la continuité des activités des tribunaux.

3.34 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les postes vacants au sein des tribunaux;
• la communication avec les membres nommés concernant le renouvellement de leur mandat.

3.35 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 3.44.

3.36 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné le nombre de postes vacants au sein des quatre tribunaux que nous avons audités ainsi que l’incidence de ces postes vacants. On entend par postes vacants le nombre de postes qui étaient nécessaires d’après les tribunaux et qui n’ont pas été pourvus.

3.37 Les postes vacants au sein des tribunaux — Le nombre de postes vacants de membres nommés par le gouverneur en conseil et la période durant laquelle ces postes sont restés vacants sont importants. Comme le montre la pièce 3.2, certains postes sont restés vacants pour de longues périodes.

3.38 Nous avons constaté que même si le nombre de personnes nommées par le gouverneur en conseil à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada était beaucoup moins élevé que lors de notre audit de 2009, le taux de vacance de 21 postes sur 86 était à peu près le même. Les représentants de la Commission nous ont dit qu’il avait été décidé de façon délibérée de ne pas doter ces postes parce qu’on croyait que la charge de travail allait diminuer dans certaines sections après un certain temps. Cependant, en réaffectant les ressources d’une section à une autre, la Commission s’est retrouvée avec un arriéré de travail encore plus important dans la Section d’appel de l’immigration. Le nombre insuffisant de membres est un des facteurs qui a fait grimper à près de 11 000 le nombre d’appels de l’immigration en suspens, le délai de traitement moyen passant à 18 mois. Ce délai était beaucoup plus long que le délai de traitement moyen de 10 mois observé lors de notre audit de 2009. Les retards dans le traitement des appels risquent d’avoir des conséquences, notamment celle de créer de l’incertitude chez les appelants et leur famille.

3.39 En 2015, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada a apporté des changements de nature administrative à son processus d’appel afin d’éliminer les retards dans le traitement des appels et elle a pris des mesures pour pourvoir des postes de membres. À la fin de la période visée par notre audit, la Section d’appel de l’immigration avait commencé à réduire le nombre d’appels en instance.

3.40 Au Tribunal des revendications particulières Canada, où les membres doivent être des juges des cours supérieures, une analyse de 2014 a montré qu’il fallait un membre à temps plein de plus et « un nombre suffisant de membres à temps partiel pour amener le nombre à l’équivalent de quatre membres à temps plein ». Malgré ce besoin, confirmé par le ministère de la Justice Canada, aucune nomination n’a été faite au Tribunal entre 2012 et la fin de notre période d’audit. Des représentants du Tribunal nous ont indiqué après cette période d’audit qu’il fallait désormais six juges. Une pénurie de personnes nommées à ce tribunal se traduit par davantage de retards dans le traitement en temps opportun des revendications des Premières Nations. Les représentants du Tribunal nous ont dit qu’ils avaient dû informer les intervenants que le Tribunal ne pouvait pas confirmer les dates des audiences en raison du manque de juges disponibles.

3.41 Au Tribunal de la concurrence, il y avait quatre postes vacants à doter : trois postes de juges et un de membre non-juge. Nous avons aussi noté un retard dans la dotation d’autres postes vacants au cours de notre période d’audit. Par exemple, un poste de juge laissé vacant en 2013 a été pourvu seulement en 2015. L’ancien président du Tribunal nous a dit que les dates des audiences avaient dû être fixées longtemps à l’avance afin que le Tribunal dispose d’assez de temps pour se préparer. Pour un poste de membre non juge, il a fallu 16 mois afin de nommer une personne possédant l’expertise en économie nécessaire pour instruire les causes devant le Tribunal à ce moment-là. La Loi sur le Tribunal de la concurrence stipule que le Tribunal doit agir autant que possible en procédure expéditive. Le retard dans la nomination des juges et des membres non-juges pourrait nuire à la capacité du Tribunal de satisfaire à cette exigence, ce qui pourrait avoir des répercussions financières sur les entreprises et les consommateurs.

3.42 À la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC, il n’y avait aucun poste vacant à doter par le gouverneur en conseil. Toutefois, nous avons constaté que l’ancien vice-président à temps partiel avait assuré la présidence par intérim pendant quatre ans avant d’être nommé au poste de président. La raison avancée pour expliquer ce retard était que la nomination comme président à temps plein découlait de l’adoption d’une nouvelle loi en novembre 2014 qui donnait de plus larges pouvoirs d’enquête à la Commission, ce qui nécessitait la création d’un poste de président à temps plein. Comme la personne devait jouer à la fois le rôle de président par intérim et celui de vice-président, il y avait un risque que la Commission ne puisse s’acquitter de son mandat si la personne n’était pas en mesure d’exercer ses fonctions.

3.43 Malgré les efforts déployés pour améliorer la gestion des postes vacants depuis notre audit de 2009, nos constatations indiquent des retards persistants en ce qui concerne les postes pourvus par le gouverneur en conseil. Ces retards ont nui aux activités des tribunaux et, par conséquent, ont eu une incidence sur les personnes concernées.

3.44 Recommandation — Innovation, Sciences et Développement économique Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Sécurité publique Canada devraient travailler avec les ministres et les tribunaux, le plus tôt possible, à la dotation des postes pourvus par le gouverneur en conseil afin d’assurer la continuité des activités.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée. Les fonctionnaires d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada continueront de soutenir les ministres, et de travailler de concert avec le Tribunal de la concurrence et d’autres intervenants dans le processus de nomination, afin de favoriser la continuité des activités. Les efforts du Ministère à cet égard respecteront intégralement la nouvelle politique sur les nominations par le gouverneur en conseil du gouvernement, annoncée le 25 février 2016.

Réponse d’Affaires autochtones et du Nord Canada — Recommandation acceptée. Ceci, toutefois, à la condition qu’il est entendu que dans le but de conserver l’indépendance du Tribunal des revendications particulières du Canada, les représentants d’Affaires autochtones et du Nord Canada ne donneront aucun conseil aux ministres au sujet de candidats qui pourraient être aptes à combler les postes vacants. Le Ministère conserve un dossier des noms des membres du Tribunal en poste ainsi que de la durée de leur mandat.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée. Bien que les nominations par le gouverneur en conseil, comme celles pour la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC, soient à la discrétion du gouverneur en conseil, Sécurité publique Canada continuera de travailler avec le Bureau du Conseil privé et d’appuyer le ministre de la Sécurité publique en ce qui concerne les recommandations que celui-ci voudra soumettre au gouverneur en conseil.

3.45 La communication avec les membres nommés concernant le renouvellement de leur mandat — Nous avons examiné si les titulaires avaient été avisés en temps opportun du renouvellement de leur mandat. L’avis doit être donné suffisamment tôt pour que les personnes nommées aient le temps d’organiser leurs affaires personnelles et professionnelles et de régler les priorités opérationnelles en conséquence. L’incertitude entourant le renouvellement de mandat peut empêcher un tribunal de s’acquitter de son mandat avec efficience et efficacité. Le Bureau du Conseil privé stipule dans ses directives que les décisions relatives au renouvellement du mandat doivent être prises au moins six mois avant la fin du mandat pour les personnes nommées à temps plein et trois mois avant la fin du mandat pour les personnes nommées à temps partiel. Les directives invitent les ministres ou leur cabinet à aviser les titulaires par écrit le plus tôt possible.

3.46 Au cours de notre examen des lettres envoyées aux personnes nommées à temps plein les avisant que leur mandat ne serait pas renouvelé, nous avons constaté que le délai de préavis moyen était de trois mois et demi. Il s’agit d’une amélioration par rapport au délai de préavis que nous avions observé lors de notre audit de 2009. À ce moment-là, les membres n’étaient souvent informés des décisions relatives au renouvellement de leur mandat qu’après l’expiration de celui-ci. Cependant, le délai actuel ne satisfait pas à l’exigence du préavis de six mois stipulée dans le guide sur les nominations par le gouverneur en conseil du Bureau du Conseil privé. Les représentants du Bureau ont indiqué que la communication des décisions relatives au renouvellement de mandat était du ressort des ministres.

Processus visant à effectuer des nominations de qualité

Les processus de sélection des personnes nommées à temps plein étaient bien documentés tandis que ceux des personnes nommées à temps partiel n’étaient pas transparents

3.47 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les processus de sélection menés par le Bureau du Conseil privé (pour les postes de président et d’autres membres à temps plein) et par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada avaient été annoncés et qu’ils comportaient des critères de sélection. Pour plusieurs postes à temps partiel, nous n’avons relevé aucun élément probant indiquant que le poste avait été annoncé ou que les candidatures avaient été évaluées en fonction de critères de sélection. Les représentants du Bureau du Conseil privé ont indiqué qu’il y avait toujours un processus de sélection, mais que ce processus n’était peut-être pas documenté lorsqu’il était mené par les ministres ou leur cabinet, et non par le Bureau du Conseil privé.

3.48 Cette constatation est importante parce que, comme le signale le Bureau du Conseil privé dans son Guide de la gestion du processus des nominations par le gouverneur en conseil, « la nomination de personnes qualifiées est fondamentale à [l’engagement du gouvernement] de renforcer la responsabilité. Le recrutement et la nomination de personnes possédant l’expertise et les compétences nécessaires sont également essentiels au fonctionnement efficace des organismes de l’État ». Le Guide stipule que les ministres doivent établir des critères de sélection qui reflètent la nature particulière du poste et l’étendue des responsabilités connexes. On y met l’accent sur la nécessité d’avoir des processus de sélection accessibles, fondés sur les compétences et transparents.

3.49 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le recrutement et la sélection des présidents et des vice-présidents;
• le recrutement et la sélection dans les quatre tribunaux que nous avons sélectionnés;
• la représentation des régions et des groupes visés par l’équité en matière d’emploi;
• la vérification des références et des antécédents;
• la déclaration en matière de conflits d’intérêts.

3.50 Il est du ressort du Bureau du Conseil privé d’effectuer des nominations de qualité. Les personnes nommées doivent respecter Les lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique et agir « selon des normes supérieures en matière d’éthique de façon à préserver […] la confiance du public ».

3.51 Les nominations par le gouverneur en conseil aux tribunaux administratifs sont faites soit « à titre amovible », c’est-à-dire que les titulaires peuvent être démis de leurs fonctions pour quelque raison que ce soit à la discrétion du gouverneur en conseil, ou « à titre inamovible », c’est-à-dire que les titulaires ne peuvent être relevés de leurs fonctions que pour un motif valable, tel qu’un comportement ou une action qui contrevient à la norme de conduite attendue. À la fin d’un mandat, un titulaire peut être renommé, à moins que des dispositions législatives n’empêchent cette reconduction.

3.52 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

3.53 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les processus de recrutement et de sélection étaient ouverts, officiels, transparents et fondés sur une évaluation des qualifications recherchées et des autres exigences en matière notamment de diversité et de représentation des régions. Nous avons examiné le processus de sélection des présidents et des vice-présidents dans notre échantillon élargi de 24 tribunaux, et le processus de sélection des membres pour les 4 tribunaux qui ont fait l’objet de notre examen approfondi.

3.54 Le recrutement et la sélection des présidents et des vice-présidents — Comme il est indiqué dans ses directives sur les nominations, le Bureau du Conseil privé est chargé de coordonner le processus de sélection pour les postes de direction et tous les autres postes à temps plein dans les tribunaux. Le Guide du Bureau stipule « [qu’un processus de sélection] doit énoncer les critères de sélection, exposer la stratégie de recrutement et établir un processus d’évaluation. Ces éléments sont des caractéristiques essentielles d’un processus de sélection accessible, transparent et fondé sur les compétences ». Lors de notre examen des dossiers de sélection de présidents et de vice-présidents, nous avons constaté que le processus de sélection avait été annoncé dans la Gazette du Canada et sur le site Web des nominations par le gouverneur en conseil du Bureau du Conseil privé lorsque ce processus avait été mené par le Bureau lui-même, et que des critères de sélection avaient été établis pour tous les postes.

3.55 Le Bureau du Conseil privé n’est pas responsable des processus de sélection pour les postes à temps partiel, y compris ceux des vice-présidents. Ces processus sont donc la responsabilité des ministres, de leur cabinet et de leur ministère. Le Bureau du Conseil privé ne surveille pas la façon dont les candidats à ces postes sont sélectionnés. Nous avons constaté que le Bureau n’avait aucun document concernant les processus de sélection qu’il n’avait pas menés lui-même, comme la nomination des juges aux postes de président des tribunaux ou la nomination des vice-présidents à temps partiel. Les représentants du Bureau du Conseil privé nous ont indiqué qu’il y avait toujours un processus de sélection, mais que ce processus n’était peut-être pas documenté lorsqu’il était mené par les ministres ou leur cabinet. À notre avis, cette façon de faire ne respecte pas l’exigence de processus de sélection transparents.

3.56 Le recrutement et la sélection dans les quatre tribunaux que nous avons sélectionnés — À la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, nous avons constaté que les sept postes de membres dotés pendant la période visée par notre audit avaient été annoncés dans la Gazette du Canada, et que les sept dossiers contenaient des critères de sélection et des éléments de preuve montrant que les candidatures avaient été évaluées en fonction de ces critères.

3.57 Pour les membres du Tribunal de la concurrence qui ne sont pas des juges et qui sont nommés à temps partiel, nous n’avons pas trouvé d’éléments de preuve d’un processus de sélection. Le président du Tribunal de la concurrence avait signalé la nécessité de trouver un membre non juge ayant une expertise en économie, mais comme nous l’avons mentionné au paragraphe 3.41, il a fallu 16 mois pour nommer une personne possédant les compétences recherchées.

3.58 À la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC, nous n’avons trouvé aucun élément de preuve d’un processus de sélection ou d’une évaluation des candidatures par rapport aux qualifications recherchées chez un vice-président à temps partiel.

3.59 Les représentants du Bureau du Conseil privé ont indiqué qu’il y avait toujours un processus de sélection, mais que ce processus n’était peut-être pas documenté lorsqu’il était mené par les ministres ou leur cabinet, et non par le Bureau. Ils nous ont fait remarquer que les ministères n’étaient peut-être pas au courant du processus de sélection mené par le ministre ou son cabinet, en ajoutant que « le fait qu’il y a eu des nominations dans les cas où aucun élément de preuve concernant la tenue d’un processus de sélection n’était disponible dans les archives des ministères montre que le gouverneur en conseil était convaincu que le processus de sélection suivi satisfaisait aux exigences du gouvernement » [traduction]. À notre avis, cette façon de faire ne respecte pas l’exigence des processus de sélection transparents.

3.60 Les juges font l’objet d’un contrôle avant de devenir juges de la cour supérieure. Ils ne sont donc pas évalués de nouveau par rapport à des exigences précises du tribunal. La décision de créer un tribunal composé en tout ou en partie de juges en exercice traduit l’idée que la condition préalable pour occuper un poste dans un tribunal est de posséder des qualifications et de l’expérience dans le domaine judiciaire.

3.61 La représentation des régions et des groupes visés par l’équité en matière d’emploi — Le Bureau du Conseil privé énonce dans ses directives que « la responsabilité de faire [des nominations de personnes qualifiées] tout en reflétant la diversité canadienne sur le plan de la représentativité linguistique, régionale et d’équité en matière d’emploi revient aux ministres ». Cette exigence est aussi énoncée dans les avis de postes vacants à doter. Cependant, nous n’avons trouvé aucun élément de preuve que la représentation des régions ou des groupes visés par l’équité en matière d’emploi était prise en considération dans les dossiers de sélection de président ou de vice-président que nous avons examinés. Les représentants du Bureau du Conseil privé nous ont dit que les ministres exerçaient leur pouvoir discrétionnaire à cet égard, sans avoir à documenter cette évaluation. À notre avis, cette façon de faire nuit à la transparence du processus.

3.62 La vérification des références et des antécédents — À la dernière étape des processus de sélection menés par le Bureau du Conseil privé, ce dernier vérifie, sur demande, les références des candidats qui sont retenus à la fin du processus de sélection. Au cours de notre examen de 30 dossiers dont le processus de sélection avait été mené par le Bureau du Conseil privé, nous avons trouvé des éléments de preuve montrant que les références avaient été vérifiées pour tous les candidats sauf un. Les représentants du Bureau nous ont signalé que lorsque cette vérification était faite par les cabinets ministériels, aucune documentation n’était disponible. Encore une fois, à notre avis, cette partie du processus n’est pas transparente. Le Bureau du Conseil privé est aussi chargé de superviser la vérification des antécédents avant les nominations et les reconductions, sauf celles des juges. Le président et le vice-président des tribunaux font l’objet d’un contrôle de la part de la Gendarmerie royale du Canada, du Service canadien du renseignement de sécurité, du Bureau du surintendant des faillites Canada et de l’Agence du revenu du Canada. Lors de l’examen de notre échantillon, nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé avait des documents montrant que la vérification des antécédents avait été effectuée dans tous les cas.

3.63 Nous avons exclu les juges de notre examen de la vérification des références et des antécédents. Les juges ont fait l’objet de telles vérifications lorsqu’ils ont été nommés aux cours supérieures et ils en sont exemptés lorsqu’ils sont nommés aux tribunaux.

3.64 La déclaration en matière de conflits d’intérêts — Avant d’être nommées, les personnes sont informées qu’elles doivent signer un document attestant qu’elles observeront Les lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique pour avoir le droit de tenir une charge publique au gouvernement du Canada. Conformément à ces lignes directrices, les titulaires d’une charge publique (à temps plein et à temps partiel) sont assujettis aux exigences de la Loi sur les conflits d’intérêts et à d’autres obligations prévues dans la Loi sur le lobbying. Nous avons trouvé les déclarations à cet effet dans tous les dossiers de nomination que nous avons examinés.

Orientation et formation des personnes nommées

Une orientation et une formation appropriées sont offertes aux présidents des tribunaux

3.65 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’il existait un certain nombre de formations pertinentes et différentes offertes aux nouveaux présidents afin de leur donner une orientation sur les politiques et les procédures du gouvernement, et sur leurs responsabilités en tant que président d’un tribunal administratif. Nous avons cependant remarqué qu’un quart des présidents n’avaient assisté à aucune des formations offertes par le Bureau du Conseil privé ou l’École de la fonction publique du Canada.

3.66 Il est important que les personnes nommées obtiennent une orientation et une formation appropriées parce qu’elles doivent posséder certaines connaissances au sujet du bon fonctionnement de leur organisation dans un contexte gouvernemental. Les personnes nouvellement nommées apportent avec elles leurs connaissances et leurs compétences, mais elles ne connaissent pas nécessairement les rôles et les responsabilités des titulaires d’une charge publique, le cadre juridique, les exigences du Code de valeurs et d’éthique ou le fonctionnement du gouvernement fédéral et de leurs tribunaux respectifs.

3.67 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’orientation et la formation des titulaires d’une charge publique;
• la formation propre à chaque tribunal.

3.68 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

3.69 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les personnes nouvellement nommées avaient reçu une formation sur leurs responsabilités à titre de titulaires d’une charge publique.

3.70 L’orientation et la formation des titulaires d’une charge publique — Nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé offrait des séances de formation individuelles aux présidents nouvellement nommés et les informait que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada offrait d’autres séances de formation. Ces formations portaient entre autres sur les responsabilités des titulaires d’une charge publique, le processus de nomination des membres de tribunaux, l’appareil gouvernemental et l’accès à l’information. En tout, 14 séances de formation individuelles différentes étaient offertes. Les trois quarts des présidents avaient assisté à au moins une séance pendant la période visée par notre audit. Le Bureau nous a indiqué que certaines personnes nommées n’avaient pas besoin de suivre ces formations en raison de leur expérience antérieure.

3.71 L’École de la fonction publique du Canada offre aussi des séances de formation non obligatoires aux présidents de tribunaux sur des sujets tels que l’intégrité dans le secteur public, la gestion de crise, la planification intégrée, la gestion du changement, ainsi que la gestion financière et la reddition de comptes. Cependant, peu de présidents de tribunaux, parmi ceux qui occupaient un tel poste pendant la période visée par notre audit, ont participé à ces séances de formation. Sur les 10 séances offertes entre 2010 et 2015, 5 ont dû être annulées en raison d’un faible taux d’inscription, et seulement 13 des 37 présidents ont assisté à l’une des séances. Toutefois, sept présidents avaient été nommés en 2015 et n’avaient peut-être pas encore eu la possibilité de suivre une séance de formation pendant la période visée par notre audit.

3.72 Le Forum pour les présidents des tribunaux administratifs fédéraux, composé de présidents de tribunaux, offre lui aussi des occasions d’apprentissage et forme des groupes de travail chargés de traiter de sujets d’intérêt particuliers. Des organisations non gouvernementales, telles que l’Institut national de la magistrature et le Conseil des tribunaux administratifs canadiens, offrent elles aussi de la formation.

3.73 La formation propre à chaque tribunal — Dans chacun des quatre tribunaux sélectionnés, le président avait reçu de son personnel de l’information sur le mandat et les activités de son organisation.

Conclusion

3.74 Nous avons conclu qu’il restait encore des questions à régler en ce qui concerne les nominations en temps opportun de personnes qualifiées au sein des tribunaux administratifs sélectionnés, ce qui a nui à la continuité des services aux Canadiens. De nombreux postes clés sont restés vacants pendant de longues périodes. Ces retards ont ralenti la prise de décisions des tribunaux, ce qui a eu une incidence sur des Canadiens et d’autres intervenants. Le Bureau du Conseil privé a émis des directives sur le processus de nomination; cependant, ces directives ne sont pas affichées sur son site Web, ne traitent pas de tous les types de nomination et ne donnent pas d’explication concernant les exceptions aux exigences du processus de nomination, comme la nomination des juges aux tribunaux.

3.75 Nous avons conclu que la plupart des processus de sélection étaient ouverts et transparents, mais qu’aucun élément probant n’indiquait que les personnes nommées à temps partiel avaient été évaluées en fonction des critères établis pour la nomination de personnes qualifiées. Bien que les représentants du Bureau du Conseil privé aient indiqué que la documentation sur ce point n’était pas obligatoire, à notre avis, cette façon de faire est contraire à l’exigence du Bureau du Conseil privé voulant que les processus de sélection pour toutes les nominations soient accessibles, fondés sur les compétences et transparents.