Introduction

Information générale

5.1 La Défense nationale se compose du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes. L’Armée canadienne, y compris sa Réserve, est la composante des Forces armées canadiennes chargée des opérations terrestres. La Réserve de l’Armée est entièrement intégrée à la chaîne de commandement de l’Armée canadienne. Dès qu’ils endossent leur uniforme ou se portent volontaires pour participer à un entraînement militaire ou à un déploiement, les soldats de la Réserve de l’Armée sont tenus, comme tout autre membre des Forces armées canadiennes, de mener à bien leurs missions, sans réserve et sans aucun égard à l’inconfort personnel, à la peur ou au danger.

5.2 La Réserve de l’Armée constitue la composante la plus importante de la Première réserve des Forces armées canadiennes. Depuis août 2013, près de la moitié des 40 143 soldats de l’Armée canadienne sont issus de la Réserve. La Réserve de l’Armée est principalement constituée de soldats professionnels à temps partiel des Forces armées canadiennes qui contribuent à protéger et à défendre le Canada. Ces militaires à temps partiel doivent donc apprendre à concilier les exigences de leurs activités militaires et leur vie civile.

5.3 L’instruction militaire et les opérations de la Réserve de l’Armée coûtent environ 724 millions de dollars par an, selon les données de l’exercice 2013-2014. Les unités de la Réserve de l’Armée s’entraînent pour pouvoir appuyer les missions menées au Canada et à l’étranger. Au cours des dernières années, les unités et les soldats de la Réserve ont participé à des missions au Canada qui visaient entre autres à lutter contre des inondations et des feux de forêt. Les soldats de la Réserve de l’Armée ont aussi participé à des missions internationales, notamment en Bosnie et en Afghanistan. Selon les Forces armées canadiennes, les soldats de la Réserve ont participé à 4 642 déploiements en Afghanistan. Seize de ces soldats sont morts et 75 ont été blessés au combat. De plus, entre 2012 et 2015, les soldats de la Réserve ont été déployés 150 fois au cours de 16 autres missions internationales. Au moment de notre audit, des soldats de la Réserve de l’Armée participaient à des missions internationales en Europe, en Afrique, au Moyen-Orient et dans les Caraïbes.

Objet de l’audit

5.4 L’audit a porté sur la capacité de la Défense nationale d’organiser, d’entraîner et d’équiper ses soldats et ses unités de la Réserve de l’Armée afin qu’ils soient prêts à se déployer au sein d’une Armée canadienne intégrée.

5.5 Le présent audit est important parce que la Défense nationale a déterminé que l’Armée canadienne avait besoin de l’appui de la Réserve de l’Armée pour réussir ses missions au Canada et à l’étranger.

5.6 Nous n’avons pas examiné les autres composantes de la Première réserve des Forces armées canadiennes, qui comprennent la Réserve navale, la Réserve aérienne et la Réserve de la police militaire.

5.7 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Directives sur la préparation aux missions

5.8 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas de directives claires pour se préparer en vue de missions internationales d’importance. Nous avons aussi constaté que, même si la Réserve avait des directives claires sur la préparation aux missions au Canada, les unités n’étaient pas tenues de confirmer officiellement qu’elles étaient prêtes à se déployer. De plus, les unités et les groupes de la Réserve n’avaient pas accès à l’équipement qui était essentiel dans le cadre de leurs déploiements et de leurs exercices d’entraînement.

5.9 Cette constatation est importante parce que la Défense nationale a besoin de l’Armée canadienne, y compris d’une Réserve entièrement intégrée, pour organiser, entraîner et équiper ses forces terrestres afin de pouvoir s’acquitter des missions qui lui sont confiées en vertu de la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

5.10 La Réserve de l’Armée se compose de 123 unités et de 10 quartiers généraux de brigade répartis dans 117 collectivités à travers le pays (voir la pièce 5.1). Ces unités et les collectivités qui les accueillent sont présentées en annexe. Les unités ont pour mission d’organiser, d’entraîner et d’équiper leurs membres pour qu’ils puissent travailler en équipes soudées et être prêts à se déployer et à remplir les missions qui leur sont confiées.

5.11 Les Forces armées canadiennes doivent réaliser des missions au Canada et à l’étranger, lesquelles sont décrites dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord de 2008 (voir la pièce 5.2). L’Armée canadienne doit être prête à déployer des forces terrestres qui sont capables de mener à la fois des missions de combat et des missions sans combat.

5.12 L’Armée canadienne a indiqué que la Réserve et la Force régulière de l’Armée devaient être entièrement intégrées pour pouvoir remplir toutes ces missions, qui peuvent avoir lieu en même temps. En 2014, le commandant de l’Armée canadienne a défini ce que l’Armée canadienne devait faire pour former une Réserve intégrée, notamment les mesures suivantes :

• veiller à ce que la Réserve de l’Armée soit prête à participer à des missions au Canada et à l’étranger;
• mettre à la disposition des soldats et des unités de la Réserve de l’Armée l’équipement dont ils ont besoin pour s’entraîner;
• recruter des soldats de la Réserve de l’Armée et maintenir des effectifs pour remplir les missions prévues dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord;
• financer entièrement toutes les activités que doivent réaliser les unités de la Réserve de l’Armée, dont l’instruction militaire;
• optimiser la formation professionnelle individuelle au sein de la Réserve de l’Armée;
• intégrer l’instruction collective des membres et des unités de la Réserve de l’Armée au cycle d’instruction triennal de la Force régulière;
• évaluer l’efficacité du système d’instruction de l’Armée canadienne.

Les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas de directives claires pour se préparer en vue de missions internationales d’importance

5.13 Nous avons constaté que l’Armée canadienne n’avait pas donné aux unités de la Réserve de l’Armée des directives claires sur la manière dont elles devaient préparer les soldats et les équipes en vue de leur participation à des missions internationales d’importance. Même si l’Armée canadienne a communiqué aux unités certaines directives décrivant les exigences générales en matière d’instruction, elle ne leur a pas indiqué ce qu’elles devaient faire pour organiser et entraîner leurs soldats en vue de missions internationales.

5.14 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les directives sur les missions internationales.

5.15 Cette constatation est importante parce que les soldats et les équipes de la Réserve de l’Armée sont essentiels à la capacité de l’Armée canadienne de réaliser des missions à l’étranger.

5.16 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.22.

5.17 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les documents de planification et les rapports de l’Armée canadienne. Nous nous sommes aussi entretenus avec des commandants supérieurs de l’Armée canadienne, des équipes de commandement d’unités de la Réserve de l’Armée, ainsi que des soldats de la Réserve de l’Armée qui pourraient être appelés à participer à des missions internationales.

5.18 Les directives sur les missions internationales — L’Armée canadienne s’attend à ce que les unités de la Réserve de l’Armée fournissent jusqu’à 20 % des soldats déployés lors de missions internationales d’importance (missions d’envergure, de durée prolongée). C’est donc dire qu’après le déploiement des soldats de la Force régulière au sein de la première rotation de la mission (qui peut durer jusqu’à 8 mois), les unités de la Réserve doivent fournir environ 1 000 soldats qualifiés pour chacune des rotations subséquentes. Ces soldats peuvent être déployés au sein d’unités de la Force régulière ou constituer des équipes spéciales de la Réserve (pouvant regrouper jusqu’à 150 soldats) chargées de réaliser l’une ou l’autre des tâches clés suivantes :

• activités d’influence;
• escorte de convoi;
• protection des forces;
• surveillance continue.

5.19 Nous avons constaté que l’Armée canadienne avait ordonné aux unités de la Réserve de l’Armée de former des soldats pour travailler en équipes de 25 à 40 soldats, afin que ces petites équipes puissent travailler au sein d’équipes pouvant atteindre 150 soldats ou plus. Les soldats et les équipes de la Réserve doivent donc s’entraîner davantage avant de pouvoir participer à des missions internationales d’importance. Les soldats de la Réserve qui sont affectés individuellement à des unités de la Force régulière doivent recevoir cette instruction supplémentaire lorsqu’ils se joignent à ces unités pour suivre l’instruction avant leur déploiement.

5.20 Lors de déploiements importants à l’étranger, l’Armée canadienne s’attend à ce que des équipes de réservistes particulières soient affectées à des tâches clés précises. Cependant, nous avons constaté que les différentes unités de la Réserve de l’Armée n’avaient pas reçu de directives claires sur l’instruction nécessaire pour préparer leurs soldats à s’acquitter des tâches clés que sont l’escorte de convoi, la protection des forces et la surveillance continue, tant qu’une mission n’avait pas été définie. L’Armée canadienne prévoit que les soldats de la Force régulière vont assumer ces tâches tant que les équipes de réservistes affectées à ces tâches n’auront pas suivi l’instruction nécessaire avant leur déploiement. Nous sommes d’avis que l’absence de directives sur ces tâches clés ne cadre pas avec les attentes de l’Armée canadienne, à savoir que les réservistes doivent être prêts à réaliser ces tâches au sein d’équipes particulières de la Réserve de l’Armée dans le cadre de missions internationales d’importance.

5.21 Nous avons constaté que l’Armée canadienne avait communiqué des directives claires pour une tâche clé : les activités d’influence. Dans le cadre de ces activités, les soldats de la Réserve de l’Armée assurent la coordination et la coopération entre les forces militaires et les autorités civiles et influencent les opinions et les perceptions de groupes cibles, qu’ils soient amis ou ennemis. Il incombe à la Réserve de l’Armée de former presque tous les soldats dont l’Armée canadienne a besoin pour mener ses activités d’influence. Au moins une équipe de 52 soldats spécialisée dans les activités d’influence doit être en mesure de se déployer immédiatement avec la Force régulière dans le cadre de missions prévues dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

5.22 Recommandation — La Défense nationale devrait fournir à chacune des unités de la Réserve de l’Armée des directives claires afin qu’elles puissent préparer leurs soldats à s’acquitter des tâches clés qui sont confiées à la Réserve de l’Armée dans le cadre de missions internationales d’importance.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Offrir l’instruction nécessaire aux soldats avant qu’ils prennent part à des opérations de déploiement internationales est d’une importance primordiale pour l’Armée canadienne. Des lignes directrices concernant l’instruction nécessaire sont présentées dans le plan d’opération annuel de l’Armée. Lorsque la participation de la Réserve à des opérations expéditionnaires est annoncée, une orientation précise est donnée quant à l’instruction que doivent suivre les réservistes et certaines équipes de la Réserve (pour accomplir des tâches comme l’escorte de convoi, la protection des forces et la surveillance continue). Chaque équipe doit être « confirmée » au moyen d’un processus délibéré avant de recevoir le feu vert de partir en mission. L’Armée canadienne s’efforcera d’améliorer ses lignes directrices pour les tâches clés prévues dans le cadre de missions internationales majeures.

Les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée n’étaient pas pleinement préparés pour participer à des missions au Canada

5.23 Nous avons constaté que l’Armée canadienne avait donné des directives claires à la Réserve de l’Armée sur la préparation en vue de missions au Canada. Nous avons cependant constaté que les unités et les groupes de la Réserve qui étaient déployés lors de missions au pays n’avaient pas toujours eu accès à l’équipement essentiel. De plus, nous avons constaté que l’Armée canadienne n’exigeait pas de confirmation officielle par écrit attestant que les groupes-brigades de la Réserve étaient préparés pour appuyer les missions au pays.

5.24 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les directives sur les missions au Canada;
• la confirmation officielle que les groupes de la Réserve de l’Armée étaient prêts à appuyer des missions au Canada.

5.25 Cette constatation est importante parce que l’Armée canadienne doit pouvoir compter sur une Réserve organisée, entraînée et équipée qui est préparée pour appuyer les autorités civiles lors d’événements d’envergure au Canada et réaliser d’autres missions au pays, notamment des exercices de souveraineté dans l’Arctique.

5.26 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.32 et 5.34.

5.27 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les documents de planification et les rapports de l’Armée canadienne. Nous nous sommes aussi entretenus avec des commandants supérieurs de l’Armée canadienne, des équipes de commandement d’unités de la Réserve de l’Armée, ainsi que des soldats de la Réserve de l’Armée qui pourraient être appelés à participer à des missions au pays.

5.28 Les directives sur les missions au Canada — Nous avons constaté que l’Armée canadienne avait donné des directives claires à ses unités de la Réserve sur la préparation en vue de missions au pays, sauf pour ce qui est de l’équipement nécessaire. Les directives précisaient notamment le nombre de soldats requis et leur organisation en équipes, les exigences en matière d’instruction et le moment où les soldats de la Réserve de l’Armée devaient être prêts à se déployer. Par exemple, chaque unité doit être en mesure de mobiliser, avec 3 jours de préavis, un nombre donné de soldats qualifiés pour constituer des groupes de 400 à 600 soldats prêts à participer à une mission au pays.

5.29 Nous avons constaté que l’Armée canadienne n’avait pas établi la liste de l’équipement que toute unité de la Réserve devrait avoir pour former ses soldats et ses équipes en vue d’une mission au pays. Les unités de la Réserve de l’Armée peuvent donc avoir à dépendre d’autres unités des Forces armées canadiennes pour leur fournir l’équipement requis. Nous avons cependant été informés que souvent cet équipement n’était pas disponible. À notre avis, cet accès limité à l’équipement nécessaire entrave la capacité des unités de la Réserve de l’Armée de former leurs soldats et leurs équipes.

5.30 Nous avons aussi constaté que la Réserve de l’Armée avait participé à trois missions au pays entre 2013 et 2015, notamment pour lutter contre des inondations en Alberta et au Manitoba, et un feu de forêt en Saskatchewan (voir la pièce 5.3). Après chacune de ces missions, les groupes-brigades et les unités de la Réserve de l’Armée ont mené un exercice pour dégager les leçons apprises et faire rapport sur la planification et la réalisation de ces missions. Lorsque nous avons examiné ces rapports, nous avons constaté qu’il manquait souvent de l’équipement militaire essentiel, comme des véhicules de reconnaissance, des postes de commandement et du matériel de communication.

5.31 En 2013, l’Armée canadienne a ordonné aux unités de la Réserve de l’Armée de fournir d’ici 2016 environ 500 soldats qualifiés pour constituer quatre groupes spécialisés en vue de mener des opérations dans l’Arctique. L’Armée canadienne a communiqué à ces groupes de la Réserve des directives pour s’entraîner en vue de ces opérations, notamment des exercices de souveraineté. Les directives comportaient une liste de l’équipement nécessaire pour que les groupes puissent s’entraîner et se déployer en vue de mener ces opérations dans l’Arctique. Cependant, à la suite d’exercices d’entraînement menés récemment, ces groupes ont indiqué qu’ils n’avaient pas toujours eu accès à l’équipement dont ils avaient besoin pour être autosuffisants, notamment du matériel de communication et des véhicules plus gros que des motoneiges de poids léger.

5.32 Recommandation — L’Armée canadienne devrait définir l’équipement dont les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée ont besoin pour s’entraîner et se déployer lors de missions au Canada, et mettre cet équipement à leur disposition.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Un plan d’approvisionnement est en cours d’élaboration pour gérer les pénuries observées au sein de certaines flottes. L’Armée canadienne a déterminé et fournit l’équipement nécessaire à la conduite des opérations nationales. La majorité de l’équipement est entreposée dans les installations de l’unité ou du groupe-brigade du Canada. Lorsqu’on cerne un besoin ou un écart qui ne peut être corrigé par le groupe-brigade de la Réserve, la division réaffectera certaines de ses ressources ou demandera l’envoi d’articles supplémentaires stockés à l’échelle nationale.

5.33 La confirmation officielle que les groupes de la Réserve de l’Armée étaient prêts à appuyer des missions au Canada — Nous avons été informés que les groupes de la Réserve de l’Armée n’étaient pas tenus de confirmer officiellement par écrit qu’ils étaient prêts à appuyer les missions au pays. Nous avons constaté que certains groupes-brigades avaient officiellement confirmé qu’ils étaient prêts à appuyer des missions au pays, alors que d’autres ne l’avaient pas fait. À notre avis, vu l’importance et le coût considérable des exercices d’entraînement de grande envergure, l’Armée canadienne doit obtenir la confirmation officielle par écrit que les groupes de la Réserve de l’Armée sont prêts à appuyer des missions au pays.

5.34 Recommandation — L’Armée canadienne devrait exiger que les groupes de la Réserve de l’Armée confirment officiellement qu’ils sont prêts à participer à des missions au Canada.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’Armée canadienne examinera le processus et élaborera une méthode de confirmation mieux documentée. L’Armée canadienne offre une instruction annuelle aux dix groupes-bataillons territoriaux et aux quatre groupes-compagnies d’intervention dans l’Arctique. L’instruction est parfois confirmée verbalement par l’intermédiaire de la chaîne de commandement, ce qui semble suffisant pour répondre aux objectifs d’instruction.

Capacité des unités de la Réserve de l’Armée

5.35 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas du nombre de soldats dont elles avaient besoin pour s’entraîner et faire en sorte que les soldats et les équipes soient prêts à se déployer au besoin. Le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée ne cesse de décroître, car la Réserve n’arrive pas à recruter et à maintenir en poste le nombre de soldats dont elle a besoin. Nous avons constaté que l’Armée canadienne ne savait pas si ses réservistes possédaient les qualifications à jour nécessaires pour participer à des missions au pays et à l’étranger. De plus, nous avons constaté que les unités de la Réserve de l’Armée n’avaient pas les budgets nécessaires pour financer entièrement toutes les activités qu’elles devaient mener.

5.36 Cette constatation est importante parce que les unités de la Réserve de l’Armée doivent disposer d’un nombre suffisant de soldats qualifiés et d’un budget adéquat si elles veulent pouvoir former des soldats et organiser des équipes aptes au combat et prêts à se déployer.

5.37 La Loi sur la défense nationale précise que la Réserve est « un élément constitutif des Forces canadiennes […] formé d’officiers et de militaires du rang enrôlés mais n’étant pas en service continu et à plein temps ». C’est donc dire que la plupart des membres de la Réserve de l’Armée sont des soldats professionnels à temps partiel. Les soldats de la Réserve de l’Armée peuvent aussi signer volontairement des contrats d’engagement pour servir à temps plein au sein de la Défense nationale. Au cours de leur service à temps plein, ils peuvent participer à des déploiements au pays ou à l’étranger, ou occuper d’autres postes au sein de la Défense nationale. Seul un décret du gouverneur général agissant sur avis du Cabinet peut forcer la mise en service actif et à temps plein de réservistes sans leur consentement.

5.38 Les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée doivent assurer l’instruction de leurs propres soldats afin qu’ils puissent être déployés au sein d’une armée intégrée dans le cadre de missions au pays et à l’étranger. Pour ce faire, les unités de la Réserve doivent disposer d’un nombre suffisant de soldats pour participer aux activités des unités, notamment aux exercices d’entraînement.

Les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas des soldats dont elles avaient besoin

5.39 Nous avons constaté que la Défense nationale avait déterminé qu’il aurait fallu idéalement 29 000 postes au sein de la Réserve de l’Armée au cours de l’exercice 2014-2015. Ce nombre de postes permet à la Réserve de l’Armée d’accroître son effectif lorsque son budget est augmenté. Au cours de ce même exercice, l’Armée canadienne a prévu un budget pour financer 21 000 postes de réservistes à temps plein et à temps partiel. Nous avons cependant constaté que la Réserve de l’Armée pouvait compter, en moyenne, sur 13 944 soldats qualifiés et présents et que, sur ses 123 unités, 12 avaient moins de la moitié des soldats nécessaires pour atteindre leur taille idéale.

5.40 Entre les exercices 2012-2013 et 2014-2015, le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée a diminué d’environ 5 % par année. Divers facteurs expliquent cette baisse. Plus particulièrement, nous avons constaté que le système de recrutement de la Défense nationale ne permettait pas de recruter le nombre de soldats dont avait besoin la Réserve de l’Armée et que ses unités avaient de la difficulté à garder dans leurs rangs les soldats qualifiés.

5.41 Il est essentiel que l’Armée canadienne sache si ses soldats sont prêts à se déployer dans le cadre de missions au pays ou à l’étranger. Or, nous avons constaté que le système d’information qu’elle utilise pour vérifier l’état de préparation de chacun de ses soldats indiquait que la proportion de réservistes dont les qualifications étaient à jour était faible.

5.42 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la taille de la Réserve de l’Armée;
• le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée;
• les conditions de service;
• les soins de santé;
• l’information sur les qualifications nécessaires pour participer à un déploiement.

5.43 Cette constatation est importante parce que pour pouvoir s’acquitter des missions qui lui sont confiées, l’Armée canadienne doit disposer d’un nombre suffisant de soldats de la Réserve de l’Armée qualifiés et prêts à être déployés.

5.44 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.57, 5.62, 5.65 et 5.70.

5.45 Ce que nous avons examiné — Nous avons analysé les données fournies par les systèmes d’information de la Défense nationale sur le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée et les qualifications à jour de ces soldats en vue de déploiements. Nous avons aussi examiné les conditions de service et le recours aux contrats de service à temps plein pour les soldats de la Réserve de l’Armée. Nous avons examiné des documents, des directives et des analyses internes de la Défense nationale. Nous nous sommes aussi entretenus avec de hauts fonctionnaires du Ministère, des officiers de la Force régulière ainsi que des commandants et des membres des unités de la Réserve de l’Armée.

5.46 La taille de la Réserve de l’Armée — Nous avons constaté que la Défense nationale avait déterminé que la Réserve de l’Armée devait idéalement compter 29 000 membres. Ce nombre de postes permet à la Réserve d’accroître son effectif lorsque son budget est augmenté. (L’annexe du présent rapport montre les effectifs de chacune des unités de la Réserve de l’Armée en pourcentage de la taille idéale de l’unité.)

5.47 Nous avons aussi constaté que l’Armée canadienne avait prévu, pour l’exercice 2014-2015, un budget de 334,9 millions de dollars pour environ 21 000 soldats de la Réserve. C’est donc dire que la Réserve de l’Armée disposait d’un budget qui lui permettait de financer des effectifs représentant environ 72 % de sa taille idéale. Ce budget se ventilait comme suit : 202,4 millions de dollars consacrés à la rémunération de 19 471 réservistes à temps partiel, 91,3 millions de dollars à la rémunération de 1 500 réservistes à temps plein, et 41,2 millions de dollars aux frais de fonctionnement et d’entretien.

5.48 Au cours de l’exercice 2014-2015, la Réserve de l’Armée comptait en moyenne 19 544 soldats à temps partiel et à temps plein. Or, 1 732 d’entre eux n’avaient participé à aucun entraînement ni autre activité de leur unité au cours des six mois précédents, tandis que 3 868 soldats étaient en train de suivre ou n’avaient pas terminé la première étape de leur formation professionnelle. Cela signifie que près de 70 % des soldats de la Réserve de l’Armée, soit en moyenne 13 944, avaient été formés et avaient participé aux activités de leur unité au cours des six mois précédents (voir la pièce 5.4).

5.49 Toutes les unités de la Réserve doivent former leurs membres et assurer leur fonctionnement au quotidien, notamment gérer les ressources humaines et financières des unités et assurer l’entretien de leur équipement. Nous avons constaté que 58 des 123 unités de la Réserve de l’Armée fonctionnaient avec moins de 70 % du nombre idéal de soldats. Douze de ces unités fonctionnaient avec moins de 50 % du nombre idéal de soldats. À notre avis, un tel sous-effectif ne permet pas aux unités de s’entraîner efficacement, car elles n’ont pas les instructeurs qualifiés, les officiers ni les soldats nécessaires pour s’entraîner en équipes de 25 à 40 soldats. L’Armée canadienne reconnaît que les unités de taille réduite sont limitées dans les activités qu’elles peuvent mener et elle les regroupe donc avec d’autres unités pour leur permettre de terminer leur instruction en équipe.

5.50 Le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée — Nous avons constaté qu’entre les exercices 2012-2013 et 2014-2015, le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée avait diminué d’environ 5 %, soit une baisse de quelque 1 000 soldats par année.

5.51 Nous avons constaté que le système de recrutement de la Défense nationale n’avait pas permis de recruter le nombre de soldats dont la Réserve de l’Armée avait besoin et que les unités de la Réserve avaient de la difficulté à maintenir en poste leurs effectifs. Des représentants de la Défense nationale nous ont fait savoir que le système actuel de recrutement de la Réserve ne fonctionnait pas : il est trop lent et ne permet pas de recruter le nombre de soldats nécessaires pour la Réserve de l’Armée, vu le taux actuel d’attrition.

5.52 Tous les ans, la Défense nationale fixe des objectifs de recrutement pour les diverses composantes des Forces armées canadiennes. Nous avons constaté qu’au cours de l’exercice 2014-2015, l’objectif de recrutement avait été fixé à 2 200 recrues pour la Réserve de l’Armée, ce qui est bien inférieur aux 3 000 recrues nécessaires. La Défense nationale admet qu’il lui faut réformer le système de recrutement.

5.53 Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas défini de stratégie de maintien en poste des effectifs pour la Réserve de l’Armée. Par exemple, pour pouvoir former leurs soldats, les unités doivent conserver un nombre suffisant d’instructeurs qualifiés, comme des caporaux-chefs ou des sergents. Nous avons constaté que les unités avaient de la difficulté à garder les instructeurs qualifiés dont elles avaient besoin. Nous avons notamment constaté que de 2012 à 2015, le nombre de caporaux-chefs de la Réserve de l’Armée était passé de 1 971 à 1 770 et que le nombre de sergents était passé de 1 645 à 1 593.

5.54 Nous avons aussi constaté qu’au cours des exercices de 2012-2013 à 2014-2015, près de la moitié des 7 200 soldats de la Réserve de l’Armée qui avaient quitté la Réserve l’avaient fait avant d’avoir terminé le premier niveau de leur formation professionnelle. Cela représente une perte de ressources consacrées au recrutement et à l’instruction.

5.55 L’Armée canadienne sait qu’elle doit prendre des mesures pour améliorer le maintien en poste des effectifs de la Réserve de l’Armée. Elle a reconnu que le fait d’offrir des exercices d’entraînement stimulants et dynamiques favoriserait le maintien des effectifs. Par ailleurs, l’Armée canadienne ne facilite pas le transfert des soldats de la Force régulière à la Réserve. Si elle le faisait, cela lui permettrait de conserver au sein de la Réserve les compétences précieuses acquises par des soldats de la Force régulière.

5.56 Vers la fin de 2015, la Défense nationale s’est donné comme objectif d’accroître de 950 le nombre de postes de soldats de la Réserve de l’Armée d’ici 2019, soit une augmentation de 5 %. Nous sommes d’avis qu’il sera difficile d’atteindre cet objectif vu le taux actuel d’attrition.

5.57 Recommandation — La Défense nationale devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie de maintien en poste des effectifs pour la Réserve de l’Armée.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le maintien des effectifs permet aux Forces armées canadiennes d’atteindre l’excellence sur le plan opérationnel et institutionnel. La Défense nationale élaborera et mettra en œuvre une stratégie de maintien des effectifs des Forces armées canadiennes qui fera en sorte que le maintien de nos militaires en uniforme soit un élément fondamental de notre processus de gestion du capital humain et on lui accordera une importance équivalente sinon plus grande dans le cadre de nos efforts de recrutement. Notre nouvelle approche sera exhaustive et intégrera les membres de la Force régulière et de la Réserve, créant une mobilité accrue entre ces éléments et tenant compte de l’étendue des exigences inhérentes à chacune. Bien qu’on étudiera les exigences régissant les transactions dans le domaine de la rémunération et des avantages sociaux, la Défense nationale élaborera des mesures efficaces qui toucheront, entre autres, la gestion de la carrière, le soutien familial, les programmes de promotion de la santé mentale et du bien-être, et les exigences en matière de diversité.

L’Armée canadienne élabore une stratégie de maintien des effectifs pour la Réserve de l’Armée et travaille actuellement à la mettre à jour en fonction des initiatives du chef du personnel militaire.

5.58 Les conditions de service — Les soldats de la Réserve de l’Armée à temps partiel font leur service et leur instruction militaire volontairement. Les commandants des unités ne peuvent donc pas savoir si tous leurs soldats prendront part aux activités prévues, notamment à leur instruction. En 2015, par exemple, lorsque les unités de la Réserve de l’Armée se sont réunies pour leurs exercices annuels d’entraînement collectif de grande envergure partout au pays, seulement 3 593 soldats y étaient, soit 26 % des soldats qualifiés et présents.

5.59 Les soldats de la Réserve de l’Armée (et tous les autres réservistes) peuvent signer des contrats pour servir à temps plein au sein de leur unité, au quartier général de l’Armée ou ailleurs au sein de la Défense nationale. Ces contrats visent une période allant de 180 jours à 3 ans, et peuvent être renouvelés sur des périodes beaucoup plus longues. Les membres de la Réserve de l’Armée qui servent aux termes de ces contrats pour une durée de trois ans ou moins peuvent ne pas être considérés comme étant en service continu et à plein temps. Cependant, nous sommes d’avis que les soldats de la Réserve de l’Armée qui ont signé de tels contrats pour une période de plus de trois ans sont, dans les faits, en service continu et à plein temps. Or, cela va à l’encontre de la Loi sur la défense nationale, qui prévoit que les membres de la Première réserve sont enrôlés mais ne sont pas en service continu et à plein temps lorsqu’ils ne sont pas en service actif au moment d’une affection d’urgence liée à la défense du Canada ou lors d’un déploiement dans le cadre d’une mission internationale. La Défense nationale a en fait créé une catégorie de soldats qui n’existe pas dans la Loi. De plus, ces soldats touchent 85 % du salaire des soldats de la Force régulière et bénéficient de moins d’avantages pour effectuer le même travail.

5.60 Nous avons constaté qu’au cours de l’exercice 2014-2015, jusqu’à 1 704 membres de la Réserve de l’Armée avaient signé des contrats pour servir à temps plein pendant plus de 180 jours au sein de l’Armée canadienne. C’est donc dire que l’Armée canadienne a consacré environ 27 % de l’ensemble du budget de la Réserve de l’Armée lié à la rémunération et aux dépenses opérationnelles à ces contrats pour service à temps plein, ce qui réduit le budget disponible pour les autres activités de la Réserve de l’Armée.

5.61 En 2011, un rapport de la Défense nationale sur l’emploi des soldats de la Réserve de l’Armée à temps plein a fait ressortir la nécessité de définir les fondements de ces contrats à temps plein sur le plan juridique et en matière de politique. Le rapport recommandait de procéder immédiatement à un examen réglementaire complet du recours aux contrats à temps plein des soldats de la Réserve de l’Armée. Au moment de notre audit, la Défense nationale n’avait pas terminé cet examen.

5.62 Recommandation — La Défense nationale devrait revoir les conditions de service et les contrats d’emploi à temps plein des soldats de la Réserve de l’Armée pour s’assurer qu’elle respecte la Loi sur la défense nationale.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Les Forces armées canadiennes examineront le cadre des conditions de service de la Force de réserve et l’administration du service dans la Réserve afin de s’assurer qu’elle respecte les dispositions de la Loi sur la défense nationale et les règlements édictés en vertu de celle-ci.

5.63 Les soins de santé — La Défense nationale exige que le personnel des Forces armées canadiennes signale toute blessure, maladie ou exposition à des substances toxiques, que cela soit attribuable au service militaire ou non. Nous avons constaté qu’au cours des exercices 2012-2013 à 2014-2015, les soldats de la Réserve de l’Armée avaient soumis environ 3 250 rapports à cet effet. Nous avons employé un échantillonnage représentatif pour l’examen de 846 de ces rapports et avons constaté que 35 % des incidents s’étaient produits pendant un programme d’instruction individuelle ou collective alors que 37 % avaient eu lieu lors d’activités de mise en condition physique.

5.64 Dans son rapport publié en 2008, le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes avait constaté qu’il régnait une grande confusion dans l’ensemble des Forces armées canadiennes en ce qui concerne les droits des soldats de la Réserve de l’Armée servant au Canada en matière de soins de santé. Nous avons constaté que l’accès aux soins de santé des membres de la Réserve manquait encore à ce jour de précision. Par exemple, les soldats de la Réserve de l’Armée ne sont pas soumis régulièrement à des évaluations médicales comme les soldats de la Force régulière. De même, si des soldats de la Réserve de l’Armée se blessent pendant une activité de mise en condition physique réalisée en vue de satisfaire aux exigences en matière de condition physique des Forces armées canadiennes, les services de santé des Forces armées canadiennes ne leur prodigueront pas toujours des soins à moins que l’activité n’ait été officiellement approuvée au préalable par leur commandant.

5.65 Recommandation — La Défense nationale devrait revoir ses politiques et préciser les critères quant à l’accès des soldats de la Réserve de l’Armée aux services de santé.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le quartier général du Groupe des Services de santé des Forces canadiennes donne activement suite à un certain nombre d’initiatives visant à examiner et à appuyer les politiques relatives aux examens médicaux qui contribuent à la préparation générale des soldats de la Première réserve en vue de recevoir une instruction et du déploiement, et à donner des précisions en ce qui concerne l’accès aux services médicaux, notamment :

• publier un communiqué dans lequel on établit que les réservistes ont la priorité lorsque vient le temps de subir un examen médical du Groupe des Services de santé des Forces canadiennes (publié en octobre 2015);
• mettre à jour les Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC), chapitre 34, section 2 (Soins de santé – officiers et militaires du rang) actuellement entre les mains de la Section de la réglementation – Défense nationale, aux fins de projet de modification (dont l’approbation devrait être donnée six mois après la fin des travaux de la Section). En 2009, le Groupe des Services de santé des Forces canadiennes a publié une orientation provisoire portant sur l’accès aux soins de santé du personnel de la Force de réserve. Cette orientation, accompagnée d’un guide, a également été transmise aux membres indiqués dans la correspondance du vice-chef d’état-major de la Défense datée de 2011. Des rappels annuels sont envoyés aux fournisseurs de soins de santé concernant les règles touchant l’accès aux soins;
• évaluer les plans d’action proposés dans l’étude sur la faisabilité de fournir des examens médicaux périodiques à tous les membres de la Première Réserve (datée de juin 2015) menée par l’Ombudsman de la Défense nationale et des Forces canadiennes et le Groupe des Services de santé, et les outils potentiels qui pourraient servir à déterminer l’état de santé et effectuer des examens médicaux réguliers, par l’intermédiaire d’un groupe de travail sur l’état de santé des réservistes. On prévoit que des solutions de rechange seront élaborées d’ici août 2016 et mises en œuvre à l’automne 2016.

5.66 L’information sur les qualifications nécessaires pour participer à un déploiement — Il est essentiel que l’Armée canadienne dispose de renseignements sur son personnel et les lacunes en matière de formation qui pourraient nuire à sa capacité de déployer ses troupes lors de missions au pays et à l’étranger. La Défense nationale a un système de vérification de l’état de préparation du personnel qui permet de répertorier les qualifications actuelles que doivent posséder les soldats avant un déploiement.

5.67 Nous avons examiné des rapports du Système de vérification de l’état de préparation du personnel sur les qualifications qui sont exigées des soldats de l’Armée canadienne avant leur déploiement. Les rapports ont indiqué que les niveaux de qualification des soldats de la Réserve de l’Armée étaient les suivants en décembre 2015 :

• défense contre les menaces nucléaires, biologiques et chimiques (5 % à jour);
• maniement d’une arme personnelle (7 % à jour);
• formation en premiers soins (19 % à jour);
• condition physique (55 % à jour);
• exigences médicales (65 % à jour).

Nous avons constaté que le système ne répertorie pas les qualifications obtenues par le personnel dans la vie civile, comme les compétences linguistiques ou culturelles, dont les soldats de la Réserve de l’Armée pourraient faire profiter l’Armée canadienne lors des déploiements.

5.68 Des officiers supérieurs de l’Armée canadienne nous ont cependant indiqué que les renseignements mentionnés précédemment qui sont conservés dans le Système de vérification de l’état de préparation du personnel n’étaient pas à jour et que l’information produite par le système n’était pas fiable. Ils nous ont aussi indiqué que les unités de la Réserve de l’Armée ne mettaient pas l’information à jour dans le système parce qu’elles étaient déjà surchargées par diverses tâches administratives. À notre avis, l’Armée canadienne n’a pas l’assurance que ses réservistes possèdent les qualifications à jour dont ils ont besoin pour être prêts à un déploiement.

5.69 Avant d’être déployés dans le cadre d’une mission, les soldats de la Réserve de l’Armée doivent actualiser les qualifications qui ne sont pas à jour, sinon ils doivent obtenir une dispense. En 2015, des soldats de la Réserve de l’Armée ont été déployés en vue de soutenir les autorités provinciales de la Saskatchewan dans la lutte contre les feux de forêt, une mission potentiellement dangereuse. Le commandant de l’opération a toutefois accordé une dispense à l’égard des exigences liées à l’évaluation médicale et à l’évaluation de la condition physique. La même année, le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes a noté que le fait de déployer les soldats sans évaluation médicale préalable pourrait avoir pour conséquence que ces soldats ou les membres de leur équipe se blessent, ce qui pourrait accroître les responsabilités éventuelles des Forces armées canadiennes.

5.70 Recommandation — La Défense nationale devrait s’assurer d’avoir des renseignements à jour sur l’état de préparation des soldats de la Réserve de l’Armée en vue d’un déploiement. Ces renseignements devraient inclure aussi les qualifications obtenues par les soldats de la Réserve de l’Armée dans la vie civile.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Les travaux sont en cours dans le cadre du projet de transformation de la capacité de gestion du personnel militaire du chef du personnel militaire dans le but de maintenir l’état de préparation de tout le personnel de la Force de réserve grâce à l’outil de gestion du personnel militaire Guardian. Dans le cadre de ce projet, les enquêtes et analyses prendront en compte la possibilité d’inclure les qualifications du personnel civil.

L’Armée canadienne s’efforcera d’utiliser tous les systèmes actuels de gestion des ressources humaines afin de se tenir à jour en ce qui a trait à l’état de préparation.

Le budget de la Réserve de l’Armée n’a pas été conçu pour concorder avec l’instruction et les autres activités des unités

5.71 Nous avons constaté que le budget annuel prévu pour la Réserve de l’Armée ne concordait pas avec les activités qui étaient effectivement réalisées par les unités. Nous avons constaté que 13,5 millions de dollars en fonds non dépensés du budget alloué à la Réserve de l’Armée au cours de l’exercice 2014-2015 avaient servi à financer d’autres activités que celles menées par la Réserve de l’Armée. Nous avons aussi constaté que durant l’exercice 2013-2014, la Défense nationale avait attribué à la Réserve de l’Armée 166 millions de dollars au titre du fonctionnement des bases de l’Armée canadienne. Cette somme n’a toutefois pas été calculée à partir de l’utilisation réelle des bases, ce qui pourrait avoir donné lieu à une surévaluation des dépenses attribuées à la Première réserve.

5.72 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le financement annuel de la Réserve de l’Armée;
• la redistribution des ressources financières et la reddition de comptes.

5.73 Cette constatation est importante parce que l’Armée canadienne doit financer entièrement les activités des unités de la Réserve de l’Armée, notamment les activités locales d’instruction militaire, si elle veut que la Réserve puisse l’appuyer. Par ailleurs, la Défense nationale doit bien comprendre les dépenses engagées par la Réserve de l’Armée si elle veut gérer efficacement les activités de la Réserve de l’Armée et planifier en fonction des besoins futurs de l’Armée canadienne.

5.74 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.80 et 5.84.

5.75 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les plans annuels et les directives de l’Armée canadienne et de la Réserve de l’Armée, les analyses financières de la Défense nationale et les revues des pratiques financières. Nous nous sommes entretenus avec des cadres supérieurs de la Défense nationale, ainsi qu’avec des équipes de commandement des unités et des brigades de la Réserve.

5.76 Le financement annuel de la Réserve de l’Armée — Depuis 2000, l’Armée canadienne prévoit une enveloppe annuelle dans son budget pour la Réserve, qui est calculée en fonction d’une participation pendant 37,5 jours par année de chaque soldat aux activités des unités de la Réserve, notamment aux activités d’instruction individuelle et collective. Cette enveloppe annuelle permet également de financer sept autres jours d’instruction au cours desquels l’unité s’entraîne collectivement avec d’autres unités. Le financement de ces sept jours d’instruction est établi en fonction d’un taux de participation équivalant à la moitié des soldats de l’unité. Des fonds supplémentaires sont mis à disposition pour des cours de formation individuelle à l’externe grâce au système national de formation de l’Armée canadienne.

5.77 Les activités locales des unités de la Réserve de l’Armée qui peuvent être financées par le budget alloué pour les 37,5 jours sont :

• l’instruction individuelle et collective au sein de l’unité;
• la formation sur les politiques de la Défense nationale, comme les politiques sur le harcèlement sexuel et la santé et sécurité au travail;
• la préparation des cours de formation;
• les tâches administratives;
• les fonctions civiques au sein des collectivités locales;
• les fonctions rattachées aux cérémonies militaires.

5.78 Nous avons constaté que le budget annuel prévu pour la Réserve de l’Armée ne concordait pas avec les activités qui étaient effectivement réalisées par ses unités. En 2013, une analyse interne de l’Armée canadienne, présentée à titre d’information aux officiers supérieurs de l’Armée, indiquait que les unités de la Réserve consacraient dans les faits au moins 10 jours de plus que les 37,5 jours prévus à l’instruction individuelle et collective et à d’autres activités. L’analyse a notamment révélé que 5 jours supplémentaires d’instruction avaient été consacrés à la préparation en vue de missions au pays; or, ces 5 jours ne faisaient pas partie des 37,5 jours financés. Cette analyse n’a pas été approuvée et aucune mesure n’a été prise pour reconnaître cet écart ou trouver une solution.

5.79 De plus, une analyse de l’Armée canadienne sur l’instruction pour l’exercice 2014-2015 a permis de constater qu’au moins 44 % des soldats de la Réserve de l’Armée avaient participé à moins de 25 jours d’instruction ou d’activité au sein de leur unité. Nous avons été informés que des unités avaient utilisé une partie des fonds restants pour augmenter le financement des activités d’autres soldats ou d’autres activités au sein des unités. Cette analyse posait la question à savoir si la méthode de financement actuelle des unités de la Réserve de l’Armée était appropriée et exacte.

5.80 Recommandation — La Défense nationale devrait s’assurer que le budget annuel des unités de la Réserve de l’Armée concorde avec les résultats attendus.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’Armée canadienne attribue les ressources afin de garantir que toutes les tâches obligatoires soient financées. Nous vérifierons si ces tâches permettent d’atteindre les résultats escomptés.

5.81 La redistribution des ressources financières et la reddition de comptes — Nous avons constaté qu’au cours de l’exercice 2014-2015 l’Armée canadienne avait redistribué 8,2 millions de dollars de fonds non dépensés prévus dans le budget de la Réserve de l’Armée à d’autres fins au sein de l’Armée canadienne et reversé par ailleurs 5,3 millions de dollars à la Défense nationale. Au cours de nos visites dans les unités de la Réserve, nous avons toutefois appris que beaucoup de besoins n’étaient pas comblés en matière d’instruction, notamment pour ce qui est de l’équipement, des munitions, des déplacements et du soutien administratif.

5.82 La Défense nationale a indiqué au Parlement qu’elle avait consacré 1,2 milliard de dollars pour entraîner et faire fonctionner la Première réserve au cours de l’exercice 2013-2014. Selon les Forces armées canadiennes, 724 millions de dollars de cette somme avaient été attribués à l’instruction et au fonctionnement de la Réserve de l’Armée, dont 166 millions de dollars au fonctionnement des bases de l’Armée canadienne. Cette somme de 166 millions de dollars a été établie à partir du ratio entre le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée et le nombre de soldats de la Force régulière, et non en fonction de l’utilisation réelle des bases militaires. Les Forces armées canadiennes ne recueillent pas d’information sur l’utilisation réelle des bases militaires par la Réserve de l’Armée. Nous sommes d’avis que l’estimation de 166 millions de dollars n’est pas bien étayée, ce qui pourrait se traduire par la présentation d’information erronée au Parlement, car les dépenses de la Première réserve pourraient avoir été surévaluées.

5.83 En 2015, pour mieux illustrer à l’intention du ministre de la Défense nationale le montant total des dépenses attribuées à la Première réserve, le chef d’état-major de la défense a ordonné d’utiliser un compte pour comptabiliser les fonds affectés à chacune des forces de réserve et les dépenses engagées par ces dernières. La Défense nationale compte également établir un processus distinct de présentation de l’information qui rattachera les fonds affectés aux résultats attendus.

5.84 Recommandation — La Défense nationale devrait mener à bien les changements prévus aux modalités de présentation des budgets annuels et des dépenses de la Réserve de l’Armée afin de pouvoir établir des liens entre les fonds affectés et les résultats attendus.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale utilise une structure de rapport financier pour consigner les montants alloués à la Première réserve et dépensés par cette dernière. Depuis le 9 février 2016, les dépenses imputables au programme de la Réserve sont inscrites dans les rapports financiers présentés à la haute direction. Cette approche offrira une meilleure visibilité en ce qui a trait au financement et aux dépenses et appuiera l’amélioration de la capacité de production de rapport et des mesures de rendement.

Instruction des soldats de la Réserve de l’Armée

5.85 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’Armée canadienne avait conçu son programme d’instruction de manière à ce que les soldats de la Réserve de l’Armée suivent un entraînement physique moins poussé et n’acquièrent pas le même nombre de compétences que les soldats de la Force régulière. Par ailleurs, nous avons constaté que certains soldats de la Réserve de l’Armée n’avaient pas acquis les compétences qui leur manquaient avant leur déploiement. Nous avons aussi constaté que les soldats de la Réserve de l’Armée avaient accompli un niveau inférieur d’instruction dans le but de constituer des équipes soudées. De plus, nous avons constaté que l’instruction collective des unités de la Réserve de l’Armée n’était pas bien intégrée au programme d’instruction des unités de la Force régulière.

5.86 Cette constatation est importante parce que l’Armée canadienne doit pouvoir compter sur des soldats en bonne condition physique et bien entraînés, qui peuvent être déployés individuellement ou en équipe pour relever les défis des champs de bataille modernes. S’ils ne possèdent pas toute la gamme de compétences requises, les soldats et les équipes de la Réserve de l’Armée mettent leur vie en péril. Par ailleurs, la marge de manœuvre dont disposent les commandants pour relever les défis des missions au pays et à l’étranger est limitée par les compétences et l’expérience de leurs troupes.

5.87 La première tâche de l’Armée canadienne est de former une force de combat solide et efficace grâce à l’instruction militaire qu’elle offre. Le programme d’instruction de la Réserve de l’Armée devrait préparer les soldats et leurs unités à s’adapter rapidement, parfois avec quelques minutes seulement de préavis, à divers types d’opérations de combat. L’instruction devrait aussi préparer les réservistes de l’Armée à réaliser avec efficacité d’autres missions sans combat, notamment lors de déploiements au pays (voir la pièce 5.5).

5.88 L’instruction au sein de l’Armée canadienne est une activité qui est, de par sa nature, dangereuse. L’Armée canadienne doit trouver un juste équilibre entre les risques posés par l’instruction militaire et les risques, pour les soldats et les équipes, pouvant découler du fait qu’ils ne sont pas bien préparés en vue d’un déploiement. Pour ce faire, il faut que tous les soldats restent en excellente condition physique et que l’instruction individuelle et collective soit systématique et devienne progressivement plus complexe, de manière à ce que les réservistes puissent acquérir et confirmer leurs compétences.

Les soldats de la Réserve de l’Armée reçoivent moins d’instruction que les soldats de la Force régulière

5.89 Nous avons constaté qu’il n’y avait ni loi ni programme conçus pour aider les soldats de la Réserve de l’Armée en service ou déployés à participer à tous les types de programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle. Nous avons aussi constaté que, par rapport à la formation offerte aux soldats de la Force régulière, les cours de formation professionnelle des soldats de la Réserve de l’Armée n’avaient pas été conçus pour leur permettre d’acquérir toutes les compétences nécessaires pour s’adapter rapidement à divers types de situations de combat. Nous avons aussi constaté que l’instruction préalable au déploiement des soldats de la Réserve de l’Armée en vue de participer à des missions internationales ne permettait pas toujours de combler toutes les lacunes connues dans l’instruction individuelle à vocation professionnelle des soldats.

5.90 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le soutien pour assister aux cours d’instruction militaire;
• l’indemnisation des employeurs;
• les programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle;
• l’instruction préalable au déploiement pour des missions internationales.

5.91 Cette constatation est importante parce que des écarts dans les compétences et la condition physique des soldats de la Force régulière et ceux de la Réserve limitent la capacité des unités et des soldats de la Réserve de l’Armée de se préparer en vue de missions. Ces écarts augmentent également les risques de blessure pour les soldats lors de leur instruction ou d’un déploiement. L’Armée canadienne reconnaît qu’elle doit recenser et combler ces écarts pour que les soldats de la Réserve de l’Armée puissent être déployés dans le cadre de missions et fonctionner au sein d’une Armée intégrée.

5.92 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.96, 5.98 et 5.106.

5.93 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les mesures prises pour permettre aux soldats de la Réserve de l’Armée d’assister aux cours de formation. Nous avons aussi examiné et comparé les programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle offerts aux membres de l’infanterie, aux membres d’équipage des blindés et aux ingénieurs en électromécanique de la Force régulière et de la Réserve de l’Armée. De plus, nous avons examiné les dossiers de formation des soldats de la Réserve de l’Armée pour connaître l’instruction qu’ils avaient reçue préalablement à un déploiement dans le cadre de missions internationales. Nous avons examiné des documents, observé des cours d’instruction et des entraînements et mené des entretiens avec des officiers supérieurs et des équipes de commandement d’unités de la Réserve de l’Armée ainsi qu’avec des instructeurs et des participants dans les centres d’instruction.

5.94 Le soutien pour assister aux cours d’instruction militaire — La Défense nationale a pris diverses mesures pour permettre aux soldats de la Réserve de l’Armée d’assister aux cours d’instruction. La Défense nationale collabore notamment avec le Conseil de liaison des Forces canadiennes pour encourager les employeurs et les établissements d’enseignement à accorder des congés aux réservistes qui doivent suivre un cours ou participer à un déploiement. L’Armée canadienne a aussi recours à des modules de formation, à des exercices de simulation et à des cours à distance pour aider les réservistes à concilier leur instruction militaire avec leur vie civile. Nous avons cependant constaté que 47 cours avaient été annulés de 2011 à 2013, dont 23 faute de participants.

5.95 La Défense nationale a noté que les dispositions législatives sur la protection de l’emploi des soldats de la Réserve de l’Armée qui doivent s’absenter du travail pour participer aux programmes d’instruction ou faire leur service militaire différaient d’une province à l’autre au pays. Nous avons constaté que les lois fédérales n’offraient pas une protection pour tous les types d’instruction militaire des soldats de la Réserve de l’Armée. Le Code canadien du travail et le Règlement sur les congés pour fins d’instruction au sein des forces de réserve, instauré aux termes de la Loi sur la défense nationale, autorisent les congés pour certains types d’instruction : instruction annuelle au sein de l’unité d’attache du soldat; instruction en vue d’une opération de déploiement particulière; ou cours en vue d’avancer en grade. Cependant, ni le Code ni le Règlement ne prévoient de congé pour permettre aux soldats de la Réserve de l’Armée de suivre tous les types de programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle.

5.96 Recommandation — La Défense nationale devrait collaborer avec les autres ministères et organismes qui ont des responsabilités en vertu du Code canadien du travail et du Règlement sur les congés pour fins d’instruction au sein des forces de réserve afin d’envisager la possibilité d’inclure dans le Règlement et le Code des congés pour permettre la participation à tous les types de programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale consultera la Commission de la fonction publique du Canada et d’autres organismes concernés afin de déterminer si des modifications à la loi fédérale sur la protection de l’emploi peuvent être autorisées.

5.97 L’indemnisation des employeurs — En novembre 2014, la Défense nationale annonçait qu’elle prévoyait instaurer un programme pour indemniser les employeurs civils afin de les aider à compenser les frais engendrés lorsque des membres de la Première réserve devaient s’absenter du travail en vue de participer à des missions désignées au pays ou à l’étranger; le programme d’indemnisation viserait également les membres de la Réserve qui sont des travailleurs indépendants. L’indemnisation versée avoisinerait 400 $ par semaine d’absence. Nous avons constaté que le programme n’offrait aucune indemnisation aux employeurs lorsqu’un soldat de la Réserve participait à un programme d’instruction individuelle à vocation professionnelle. Le programme d’indemnisation n’appuie donc pas la pleine participation des membres de la Réserve de l’Armée à l’instruction préparatoire aux missions de l’Armée canadienne.

5.98 Recommandation — La Défense nationale devrait envisager de modifier son projet de programme d’indemnisation des employeurs de réservistes afin qu’il couvre les absences pour tous les programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle des soldats de la Réserve de l’Armée.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Ce n’est que lorsque le programme original aura été entièrement mis en œuvre et institutionnalisé que la Défense nationale entreprendra une étude de faisabilité fondée sur la preuve pour déterminer s’il est possible d’élargir le Programme d’indemnisation des employeurs de réservistes afin d’y inclure un congé de participation à un cours de perfectionnement ou à une formation professionnelle, y compris les activités d’instruction connexes requises pour l’avancement de la carrière.

5.99 Les programmes d’instruction individuelle à vocation professionnelle — L’Armée canadienne a pris des mesures pour harmoniser les normes de l’instruction professionnelle que reçoivent les soldats de la Réserve et de la Force régulière de l’Armée afin qu’ils puissent tous acquérir le même niveau de maîtrise d’une compétence en particulier. Nous avons cependant constaté que l’instruction individuelle à vocation professionnelle pour les soldats de la Réserve de l’Armée était conçue de telle sorte que ceux qui réussissent l’instruction initiale possèdent moins de compétences professionnelles et de qualités en leadership que leurs homologues de la Force régulière.

5.100 Par exemple, l’instruction militaire initiale des officiers de la Force régulière dure 70 jours. Elle vise à former des officiers centrés sur les opérations et physiquement vigoureux qui pourront s’acquitter de leurs responsabilités de soldat professionnel et mener une petite équipe lors d’opérations simples. L’instruction offerte aux officiers de la Réserve dure quant à elle seulement 32 jours et prévoit une formation beaucoup moins poussée pour l’acquisition de compétences importantes, notamment en matière de condition physique, d’administration et de leadership. De même, un militaire de rang de la Force régulière reçoit une instruction de 60 jours qui comprend notamment l’apprentissage de compétences en leadership et un vaste programme d’entraînement physique. Un militaire de rang de la Réserve de l’Armée suit quant à lui une instruction de 23 jours, qui ne comporte aucun de ces apprentissages.

5.101 Les soldats de la Réserve de l’Armée reçoivent une instruction pour occuper des postes au sein de groupes professionnels particuliers : infanterie, blindés, artillerie, logistique, communication ou génie électromécanique. Nous avons cependant constaté que cette instruction se limitait souvent à l’apprentissage d’un nombre réduit de compétences par rapport à l’instruction à vocation professionnelle offerte aux soldats de la Force régulière. Par exemple, le cours d’infanterie offert aux militaires de rang de la Réserve de l’Armée, qui doit leur permettre d’acquérir des aptitudes au combat, dure 35 jours, comparativement à 62 jours pour le cours offert à leurs homologues de la Force régulière. En raison de cet écart, les soldats d’infanterie de la Réserve de l’Armée ne sont pas habilités à manier diverses armes (armes antichar et armes antipersonnel) qui sont considérées par l’Armée canadienne comme étant nécessaires pour les équipes d’infanterie de 25 à 40 soldats (voir la pièce 5.6).

5.102 Nous avons aussi constaté que ce manque d’instruction individuelle à vocation professionnelle se perpétuait plus tardivement dans la carrière des soldats de la Réserve de l’Armée. Ainsi, les cours destinés aux officiers supérieurs des unités d’infanterie de la Réserve ne contenaient pas d’instruction relativement à des compétences clés comme le commandement d’opérations faisant intervenir des véhicules de combat blindés, le commandement d’opérations en zones urbaines et le travail dans des postes de commandement. Nous avons constaté que les soldats d’infanterie de la Réserve recevaient 25 % moins de jours d’instruction individuelle officielle au cours de leur carrière que les soldats de la Force régulière.

5.103 L’instruction préalable au déploiement pour des missions internationales — L’Armée canadienne a admis qu’elle devait combler les lacunes dans l’instruction préalable au déploiement des soldats de la Réserve de l’Armée pour les missions internationales.

5.104 L’importance de combler toutes les lacunes dans l’instruction individuelle des soldats de la Réserve dans le cadre de l’instruction préalable au déploiement a été soulignée lors d’une enquête menée en 2014 sur un incident survenu en 2010 lors d’un entraînement en Afghanistan, au cours duquel quatre soldats de la Réserve de l’Armée ont été blessés et un autre tué. Cet incident est survenu pendant que les soldats s’entraînaient au maniement d’une arme donnée qui faisait partie de l’équipement de la mission, mais qui n’avait pas été incluse dans l’instruction préalable au déploiement. L’enquête a conclu que le manque d’instruction préalable au déploiement avait contribué à cet incident.

5.105 Plus récemment, des soldats des Forces armées canadiennes ont commencé à se déployer avec des soldats de la Force régulière en Europe de l’Est pour appuyer la défense collective de l’OTAN. Les dossiers que nous avons examinés sur l’instruction préalable au déploiement offerte lors d’une rotation ont confirmé que les soldats de la Réserve de l’Armée avaient suivi une formation sur une gamme d’armes. Pour une autre rotation de cette même mission, toutefois, la seule formation qui avait été confirmée était un cours sur le maniement des armes personnelles. Dans les deux cas, il subsistait un écart entre la formation visant le maniement des armes qui était offerte aux soldats de la Réserve et celle offerte aux soldats de la Force régulière de l’Armée avant leur déploiement dans le cadre de missions internationales.

5.106 Recommandation — La Défense nationale devrait s’assurer que l’instruction que reçoivent les soldats de la Réserve de l’Armée en vue de leur déploiement dans le cadre de missions internationales permet de combler toutes les lacunes connues dans leur instruction individuelle à vocation professionnelle.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’Armée canadienne donne déjà suffisamment de détails pour s’assurer que les soldats de la Réserve de l’Armée reçoivent le niveau d’instruction requis qui leur permettra de participer aux missions nationales et internationales. Elle veille à ce que les réservistes atteignent le niveau opérationnel de compétence dans leur métier et à leur fournir chaque année une instruction continue, ce qui leur permet de prendre part aux opérations du peloton et de la compagnie. Les écarts ou lacunes en matière de compétences sont recensés à l’étape d’instruction préalable au déploiement et les commandants désignés évaluent ces derniers et déterminent la façon de les corriger, soit dans le cadre d’une instruction individuelle ou en groupe donnée à l’unité responsable du déploiement. Une fois déployée, avec la Force régulière ou la Réserve, l’unité offrira une instruction de perfectionnement ou une instruction continue afin de maintenir le niveau de compétences requis. S’il faut accomplir une nouvelle tâche ou utiliser un nouvel équipement, le commandant de l’unité déployée offrira le niveau d’instruction requis. L’Armée canadienne veillera à ce que le dossier d’instruction de chaque soldat soit tenu à jour et continuera d’explorer des façons de minimiser tous les écarts de compétences connus.

L’instruction des unités de la Réserve de l’Armée n’était pas entièrement intégrée à celle des unités de la Force régulière

5.107 Nous avons constaté que le niveau d’instruction collective des unités de la Réserve de l’Armée était inférieur au niveau jugé nécessaire par l’Armée canadienne pour assurer le succès de ses troupes une fois qu’elles sont déployées. Nous avons aussi constaté que l’instruction des unités de la Réserve de l’Armée n’était pas entièrement intégrée à celle des unités de la Force régulière.

5.108 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’instruction militaire collective;
• l’intégration de l’instruction de la Réserve de l’Armée à celle de la Force régulière.

5.109 Cette constatation est importante parce que l’Armée canadienne a déclaré qu’il était nécessaire que les unités de la Réserve de l’Armée entraînent des soldats qui puissent être déployés au sein d’une Armée intégrée en vue de s’acquitter des missions qui lui sont confiées.

5.110 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.119.

5.111 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les exigences définies par l’Armée canadienne et ses rapports sur l’instruction collective des unités de la Réserve de l’Armée. Nous avons aussi examiné comment l’instruction collective s’inscrivait dans le cycle d’instruction triennal de la Force régulière.

5.112 L’instruction militaire collective — L’Armée canadienne a établi qu’il était primordial que ses soldats s’entraînent à travailler ensemble au sein de vastes équipes de 150 soldats ou plus, et à manier de nombreux types d’équipement. Les unités de la Force régulière s’entraînent jusqu’à atteindre ce niveau afin de maîtriser toutes les compétences dont elles ont besoin pour combattre comme une équipe intégrée, à même de s’adapter rapidement à différentes situations de combat. Nous avons constaté que l’instruction des unités de la Réserve de l’Armée était conçue de manière à ce que moins de compétences soient acquises; les unités s’entraînent au sein de plus petites équipes, de 25 à 40 soldats, et elles ont un accès réduit à l’équipement.

5.113 Nous avons aussi constaté que pour satisfaire aux exigences d’instruction collective qui leur sont imposées, certaines unités de la Réserve de l’Armée n’avaient pas respecté l’obligation qui leur est faite par l’Armée canadienne de s’assurer que tous les programmes d’instruction sont progressifs et sécuritaires. Au cours de nos travaux d’audit, nous avons appris que cinq rapports post-exercice, présentés entre 2013 et 2015, indiquaient que l’instruction collective n’était pas toujours progressive et qu’elle suscitait certaines préoccupations en matière de sécurité. Dans un cas, par exemple, contrairement aux directives de l’Armée canadienne, des unités ont mené un exercice de tir réel sans que les soldats aient pratiqué au préalable l’exercice sans munition.

5.114 Nous avons aussi constaté que le processus utilisé pour obtenir la confirmation que les unités de la Réserve de l’Armée satisfont au niveau d’instruction exigé n’était pas uniforme. Ainsi, nous avons demandé à dix unités au sein de toutes les Divisions de nous transmettre des renseignements prouvant qu’elles avaient atteint le niveau d’instruction exigé. Nous avons constaté que la qualité des confirmations reçues variait énormément; certaines étaient bien documentées alors que d’autres n’étaient étayées par aucune documentation. Six de ces unités n’avaient aucun document prouvant qu’elles avaient atteint le niveau d’instruction exigé. À notre avis, faute d’un processus de confirmation uniforme et documenté, l’Armée canadienne n’a pas la certitude que toutes les unités de la Réserve ont atteint le niveau d’instruction dont elles ont besoin pour passer à un niveau supérieur d’instruction collective, notamment l’instruction préalable au déploiement pour des missions internationales.

5.115 Nous avons constaté que l’Armée canadienne avait pris des mesures pour améliorer l’instruction collective des membres de la Réserve. Par exemple, nous avons observé récemment un exercice de grande envergure qui a rassemblé plus de 1 000 soldats de la Réserve de l’Armée de partout en Ontario, au cours duquel des soldats de la Force régulière ont entraîné et encadré des soldats de la Réserve pour les former aux tactiques et habiletés nécessaires dans le cadre de missions de combat.

5.116 L’intégration de l’instruction de la Réserve de l’Armée à celle de la Force régulière — Nous avons constaté que les exigences d’instruction collective pour les unités de la Réserve de l’Armée n’étaient pas intégrées dans le cycle d’instruction triennal de la Force régulière. Selon une analyse réalisée en 2015 par l’Armée canadienne, l’intégration de l’instruction de la Réserve au cycle d’instruction de la Force régulière garantirait que l’instruction des soldats de la Réserve de l’Armée en vue d’un déploiement au sein de missions au pays ou à l’étranger se ferait de façon progressive et prévisible, et permettrait d’obtenir une confirmation officielle de l’instruction reçue. L’analyse avait aussi indiqué que cette instruction plus poussée favoriserait le maintien des effectifs au sein de la Réserve.

5.117 Comme nous l’avons indiqué précédemment, la Réserve de l’Armée doit fournir jusqu’à 20 % des soldats qui sont déployés lors de missions internationales d’importance. Les soldats de la Réserve de l’Armée sont déployés individuellement au sein d’unités de la Force régulière ou dans des équipes de la Réserve chargées de réaliser des tâches clés comme l’escorte de convoi, la protection des forces, la surveillance continue et les activités d’influence. L’Armée canadienne a toutefois déterminé que, sauf pour ce qui est des activités d’influence, ces tâches clés devaient être réalisées par des soldats de la Force régulière au cours de la rotation initiale d’une mission. Cela s’explique par le fait que l’instruction donnée aux unités de la Réserve n’a pas été intégrée au plan d’instruction de la Force régulière destiné à préparer les troupes pour des missions prévues dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

5.118 En 2009, l’Armée canadienne a pris des mesures pour intégrer l’instruction collective des unités de la Réserve à celle des unités de la Force régulière qui appartiennent à la même division. Cette intégration devait se faire en jumelant les unités qui réalisent les mêmes opérations de combat, par exemple les unités d’infanterie de la Réserve et les unités d’infanterie de la Force régulière. Ce jumelage devait contribuer à favoriser le développement de rapports de commandement et de contrôle ainsi que l’entraînement conjoint en vue de garantir que les unités de la Réserve soient prêtes à s’acquitter des tâches qui leur sont assignées. Nous avons cependant constaté que, sauf pour ce qui était des unités d’artillerie, cela n’avait pas été fait.

5.119 Recommandation — La Défense nationale devrait améliorer l’instruction collective des unités de la Réserve de l’Armée ainsi que leur intégration aux unités de la Force régulière afin que les soldats de la Réserve de l’Armée soient mieux préparés pour appuyer les déploiements.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’Armée canadienne prend toutes les mesures nécessaires pour créer des occasions d’intégration plus soutenues entre la Force régulière et la Réserve.

Conclusion

5.120 Nous avons conclu que même si les unités de la Réserve de l’Armée avaient reçu des directives claires sur les missions au Canada, l’Armée canadienne n’avait pas exigé qu’elles confirment officiellement qu’elles étaient préparées en vue d’un déploiement dans le cadre de missions au pays. Par ailleurs, les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée n’ont pas toujours eu accès à l’équipement militaire dont ils avaient besoin. De plus, les unités de la Réserve n’ont pas eu de directives claires en vue de leur préparation pour des missions internationales; l’instruction qu’elles ont reçue en tant qu’équipes soudées était de niveau réduit; et l’instruction des soldats de la Réserve de l’Armée n’a pas été entièrement intégrée à celle de la Force régulière.

5.121 Nous avons conclu que la Réserve de l’Armée ne disposait pas du nombre de soldats dont elle avait besoin ni de toute l’information requise pour déterminer s’ils étaient prêts en vue d’un déploiement éventuel. Le nombre de soldats de la Réserve de l’Armée n’a cessé de diminuer parce que la Réserve n’arrive pas à recruter et à maintenir en poste les soldats dont elle a besoin. De plus, le budget alloué à la Réserve n’a pas été conçu pour financer entièrement l’instruction et les autres activités des unités.

5.122 Nous avons conclu que les soldats de la Réserve de l’Armée suivaient un entraînement physique moins poussé et ne recevaient pas l’instruction nécessaire pour acquérir le même nombre de compétences que les soldats de la Force régulière. Nous avons constaté que certains soldats de la Réserve de l’Armée n’avaient pas acquis les compétences qui leur manquaient avant d’être déployés.