Introduction

Information générale

2.1 Les biens patrimoniaux — soit les édifices à valeur patrimoniale et les lieux historiques nationaux — sont importants et précieux aux yeux des Canadiens. Ils permettent de promouvoir et de renforcer l’identité culturelle du pays. Ces biens doivent donc être entretenus, mis en valeur et conservés^{Définition i} pour les générations de Canadiens d’aujourd’hui et de demain.

2.2 Par l’entremise de diverses lois, politiques et directives, le Canada reconnaît l’importance de la conservation de ses biens patrimoniaux. Il s’est aussi engagé à atteindre l’objectif de développement durable des Nations Unies qui comprend la protection et la préservation du patrimoine culturel et naturel mondial.

2.3 En décembre 2017, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes a présenté un rapport intitulé « Préserver le patrimoine du Canada : Les fondements de notre avenir ». Il a adressé de nombreuses recommandations au gouvernement fédéral, invitant notamment celui-ci à intervenir plus vigoureusement à l’égard de la conservation des biens patrimoniaux du Canada.

2.4 Notre bureau a présenté deux rapports d’audit sur les biens patrimoniaux fédéraux, en 2003 et en 2007.

2.5 Dans notre audit de 2003, nous avions constaté que des biens patrimoniaux fédéraux étaient menacés. Certains lieux historiques nationaux et édifices patrimoniaux étaient dans un piètre état, et le gouvernement n’arrivait pas à en assurer la conservation. Patrimoine canadien, Parcs Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avaient accepté les recommandations de cet audit. Plus particulièrement, Patrimoine canadien et Parcs Canada avaient accepté de renforcer le cadre juridique pour assurer la conservation des biens patrimoniaux. De plus, Patrimoine canadien avait accepté de collaborer avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour déterminer le type de renseignements à recueillir, ainsi que pour établir comment évaluer de manière appropriée l’état des biens patrimoniaux et faire rapport à cet égard.

2.6 En 2007, après avoir réalisé un audit de suivi, nous avions indiqué que Parcs Canada n’avait pas renforcé le cadre de protection juridique pour assurer la conservation des biens patrimoniaux, et que ceux-ci étaient donc toujours menacés. Nous avions constaté que Parcs Canada avait pris des mesures pour assurer la conservation des lieux que nous avions jugés en mauvais état en 2003, alors que d’autres organisations fédérales effectuaient uniquement des travaux sporadiques de conservation des biens patrimoniaux. Nous avions aussi constaté que la Politique du Conseil du Trésor sur les édifices à valeur patrimoniale ne protégeait que les édifices du patrimoine, non les lieux historiques nationaux.

2.7 Dans notre audit de 2007, nous avions conclu que les mesures prises depuis 2003 par Parcs Canada n’étaient pas suffisantes pour assurer la conservation des biens patrimoniaux qui étaient sous la garde des organisations fédérales. Nous avions adressé des recommandations au gouvernement, à la Défense nationale, à Parcs Canada, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (devenu Services publics et Approvisionnement Canada). Le gouvernement avait alors accepté de renforcer le régime de conservation, et la Défense nationale, Parcs Canada ainsi que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada avaient accepté d’établir des objectifs de conservation des biens patrimoniaux fédéraux dont ils avaient la charge.

2.8 Dans le cadre du présent audit, nous avons examiné Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale qui, ensemble, possèdent plus de 70 % de tous les édifices fédéraux visés par une désignation patrimoniale^{Définition ii}. En 2017, le gouvernement fédéral possédait 1 272 édifices visés par une désignation patrimoniale et au moins 223 lieux historiques nationaux aux quatre coins du pays.

2.9 Parcs Canada — Parcs Canada est le principal organisme chargé des programmes de conservation des biens patrimoniaux fédéraux. Parcs Canada nous a informés qu’il possède et gère 171 lieux historiques nationaux et 504 édifices patrimoniaux. L’Agence est aussi chargée de la mise en œuvre des politiques du gouvernement du Canada dans les domaines suivants :

• les parcs nationaux;
• les lieux historiques nationaux;
• les aires marines nationales de conservation;
• d’autres lieux patrimoniaux protégés par les lois fédérales;
• les programmes de protection du patrimoine.

2.10 Parcs Canada appuie aussi l’administration de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux de 2010. La Loi a pour objet d’assurer la conservation des phares au moyen d’une désignation patrimoniale, et de faciliter la vente ou le transfert des phares patrimoniaux à des particuliers et à des collectivités. Une fois désignés, les phares patrimoniaux doivent être bien entretenus.

2.11 En 2006, le gouvernement a adopté la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor. Selon cette politique, les organisations fédérales doivent demander à Parcs Canada de déterminer la valeur patrimoniale de tous leurs édifices fédéraux de 40 ans ou plus. En se fondant sur cette évaluation, Parcs Canada recommande à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique (responsable de Parcs Canada) de procéder, s’il y a lieu, à la désignation de ces édifices.

2.12 Pêches et Océans Canada — Pêches et Océans Canada assure la gestion des pêches au pays et la protection des eaux canadiennes. Le Ministère nous a fait savoir qu’il avait la charge de 267 édifices patrimoniaux, dont 32 phares ayant une désignation patrimoniale aux termes de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux. Pêches et Océans Canada possède la plupart des phares appartenant au gouvernement fédéral, et il nous a informés qu’il possédait 7 lieux historiques nationaux.

2.13 Défense nationale — La Défense nationale possède 292 édifices patrimoniaux et 22 lieux historiques nationaux au Canada, comme des manèges militaires et des hangars d’avions.

Objet de l’audit

2.14 Le présent audit visait à déterminer si Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale s’étaient employés à conserver la valeur patrimoniale des biens patrimoniaux fédéraux et à en prolonger la durée de vie pour que les générations de Canadiens d’aujourd’hui et de demain puissent en profiter. L’audit portait sur les lieux historiques nationaux et les édifices patrimoniaux, y compris les phares patrimoniaux.

2.15 Cet audit est important parce que la conservation des biens patrimoniaux fédéraux pose problème depuis longtemps, et que peu d’améliorations ont été apportées depuis notre premier audit réalisé en 2003. Les efforts de conservation des biens patrimoniaux fédéraux menés par le passé n’ont pas été à la hauteur des besoins, alors que le nombre d’édifices patrimoniaux fédéraux ne cesse de croître. Par conséquent, le risque de perte de précieux biens patrimoniaux deviendra plus important.

2.16 Nous n’avons pas examiné les processus de désignation patrimoniale des édifices ou de détermination des lieux historiques nationaux.

2.17 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Message général

2.18 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale n’avaient pas pris de mesures suffisantes pour conserver la valeur patrimoniale des biens patrimoniaux fédéraux et préserver leur état. Les trois organisations auditées soit ne connaissaient pas le nombre d’édifices patrimoniaux qu’ils possédaient soit ne connaissaient pas l’état de ces édifices. En outre, l’information communiquée par ces organisations au Parlement et à la population canadienne était inexacte ou incomplète.

2.19 L’attribution d’une désignation patrimoniale ne s’accompagnait pas de fonds supplémentaires à des fins de conservation. Les trois organisations auditées ont ainsi établi la priorité des édifices patrimoniaux à conserver en fonction des ressources dont ils disposaient déjà et de leurs besoins opérationnels, plutôt qu’en fonction de la valeur patrimoniale des biens.

2.20 Par ailleurs, le nombre d’édifices patrimoniaux désignés a augmenté. Cependant, en raison de l’absence de fonds supplémentaires à des fins de conservation, un plus grand nombre d’édifices risque de se retrouver dans un état de délabrement. Cela signifie que les générations actuelles et à venir de Canadiens pourraient perdre un pan important de l’histoire de leur pays.

État des biens patrimoniaux

Les organisations que nous avons examinées ne disposaient pas d’un tableau complet de leurs biens patrimoniaux, mais nous avons remarqué que beaucoup de ceux-ci se détérioraient

2.21 Nous avons constaté que les bases de données sur la gestion des biens de Parcs Canada, de Pêches et Océans Canada et de la Défense nationale ne contenaient pas de renseignements à jour sur l’état de leurs édifices patrimoniaux. De plus, nous avons constaté que Parcs Canada et Pêches et Océans Canada n’avaient pas d’information exacte sur le nombre total de leurs édifices patrimoniaux. Ces organisations ne disposaient donc pas d’un tableau complet de leurs biens patrimoniaux ni de toute l’information requise pour prendre des décisions à ce sujet. Nous avons toutefois constaté que les représentants régionaux rencontrés connaissaient le nombre et l’état des biens patrimoniaux dont ils avaient la charge.

2.22 Étant donné que nous n’avons pas pu nous appuyer sur l’information contenue dans les bases de données des organisations auditées, nous n’avons pas été en mesure d’obtenir un aperçu fidèle de l’état des édifices patrimoniaux et des lieux historiques nationaux appartenant au gouvernement fédéral. Nous avons cependant constaté, au cours de nos visites de divers lieux et édifices, que beaucoup de ceux-ci se détérioraient.

2.23 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le nombre d’édifices patrimoniaux;
• l’état des édifices patrimoniaux;
• les rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

2.24 Cette constatation est importante parce que des données fiables donnent aux organisations fédérales un tableau complet de leurs biens patrimoniaux, ce qui leur permet de planifier les activités de conservation et d’en établir l’ordre de priorité. Des données fiables permettent aussi au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada de mettre à jour l’information sur ces biens dans son répertoire public.

2.25 Chaque organisation fédérale possède une base de données sur la gestion de ses biens, laquelle contient de l’information sur les édifices dont elle a la charge, notamment sur ses édifices patrimoniaux. Ces données servent aussi à mettre à jour le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qui renferme de l’information générale sur le parc immobilier du gouvernement du Canada. Cette base de données fédérale, qui est accessible au public, renseigne sur l’état des édifices détenus par 71 organisations.

2.26 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.36.

2.27 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les organisations auditées connaissaient le nombre de biens patrimoniaux dont elles avaient la charge, ainsi que leur état. Nous avons examiné les données sur les édifices patrimoniaux enregistrées dans la base de données sur la gestion des biens de chaque organisation. Pour mieux juger de l’état des biens patrimoniaux, nous avons aussi visité certains lieux et édifices aux quatre coins du Canada.

2.28 Le nombre d’édifices patrimoniaux — Nous avons constaté que, même si Parcs Canada était le principal organisme responsable des programmes de conservation des biens patrimoniaux, sa base de données ne répertoriait pas tous les édifices patrimoniaux à sa charge. Ainsi, nous avons constaté que sa base de données ne recensait que 186 édifices patrimoniaux. L’Agence a mis plus de quatre semaines avant de nous remettre une liste de ses 504 édifices patrimoniaux qui, selon elle, était complète.

2.29 Nous avons également constaté que la base de données de Pêches et Océans Canada ne contenait pas de renseignements exacts sur les phares ayant une désignation patrimoniale aux termes de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux. Ainsi, la base contenait des données sur des phares qui n’appartenaient plus au Ministère, ou des renseignements selon lesquels certains phares avaient une désignation patrimoniale en vertu de la Loi, alors que ce n’était pas le cas.

2.30 Par contre, en ce qui concerne la Défense nationale, nous avons constaté que les données sur le nombre d’édifices patrimoniaux du Ministère étaient exhaustives et que sa base de données répertoriait les édifices ayant une valeur patrimoniale.

2.31 L’état des édifices patrimoniaux — Nous avons constaté que les trois organisations auditées ne disposaient pas d’un tableau complet de l’état de leurs édifices patrimoniaux. Nous avons examiné certains biens inscrits dans la base de données sur la gestion des biens de Parcs Canada, sans toutefois pouvoir confirmer l’exactitude de l’information sur leur état. Par exemple, l’information sur l’état de certains biens immobiliers indiquée dans la documentation ne concordait pas à celle dans la base de données. Dans d’autres cas, il n’y avait aucune documentation source pour étayer l’information sur l’état d’un bien consignée dans la base de données.

2.32 Nous avons constaté que l’information sur l’état des édifices patrimoniaux dans les bases de données de la Défense nationale et de Pêches et Océans Canada n’était pas à jour ni étayée par des documents sources. Les données de la Défense nationale étaient fondées sur des évaluations effectuées au cours de l’exercice 2009-2010. Même si le Ministère a récemment évalué l’état de 214 de ses 292 édifices patrimoniaux, cette information ne figurait pas encore dans la base de données au moment de notre audit. Nous avons aussi constaté que Pêches et Océans Canada avait actualisé ses évaluations pour seulement 7 de ses 267 édifices patrimoniaux en 2017. Si le Ministère continue de n’actualiser que 7 évaluations par année, il lui faudra plus de 30 ans pour mener à bien toutes les évaluations.

2.33 Afin de mieux juger de l’état des biens patrimoniaux, nous avons visité 47 édifices répartis sur 19 sites en Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec et en Nouvelle-Écosse, notamment des phares, des hangars, des résidences et des manèges militaires. Certains des édifices visités étaient, à notre avis, en assez bon état (voir la pièce 2.1), mais un nombre équivalent d’édifices étaient dans un piètre état : effritement des briques, absence de toit, présence de graffitis et risque d’effondrement de certains bâtiments (voir la pièce 2.2). Nous avons vu des édifices en si mauvais état qu’ils posaient, selon nous, un risque pour la santé et la sécurité. Deux de ces édifices étaient directement accessibles au public et d’autres étaient facilement accessibles en dépit de barrières ou de panneaux visant à en restreindre l’accès.

2.34 Nous avons examiné les renseignements dans les bases de données des trois entités auditées afin de pouvoir faire rapport sur l’état général des édifices patrimoniaux de ces organisations. Toutefois, nous avons constaté que nous ne pouvions pas nous appuyer sur ces données parce qu’elles étaient inexactes ou parce que les évaluations de l’état des édifices étaient périmées. C’est pourquoi nous n’avons pas pu obtenir une vue d’ensemble de l’état des biens que nous n’avons pas visités. Par conséquent, aucune des trois organisations ne pouvait non plus connaître l’état général de ses biens patrimoniaux.

2.35 Les rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Selon la politique fédérale en vigueur, les organisations fédérales, au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques, doivent assurer la tenue de renseignements à jour, complets et exacts à propos de leur parc immobilier dans le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Tous les ans, chaque organisation doit attester de l’exhaustivité et de l’exactitude des dossiers versés dans ce répertoire. Nous avons constaté qu’une partie de l’information inscrite dans le répertoire par les organisations auditées était inexacte, en dépit des attestations données. Les renseignements sur l’état de certains biens de la Défense nationale et de Parcs Canada n’avaient pas été actualisés, et Pêches et Océans Canada a indiqué qu’il possédait toujours des phares qui, dans les faits, ne lui appartenaient plus.

2.36 Recommandation — Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale devraient mettre à jour leurs bases de données sur la gestion des biens de façon à fournir une information complète quant au nombre et à l’état actuel de leurs biens patrimoniaux.

Réponse de Parcs Canada — Recommandation acceptée. L’Agence Parcs Canada va compléter l’identification des biens fédéraux patrimoniaux sous sa responsabilité ainsi qu’inscrire l’état de ces biens dans la base de données des biens réels ou immobiliers appropriée. Ceci permettra la comptabilisation actualisée des biens patrimoniaux dont l’Agence a la responsabilité. Cette action devrait être complétée d’ici l’automne 2019.

Réponse de Pêches et Océans Canada — Recommandation acceptée. Le Ministère reconnaît que sa base de données sur la gestion immobilière (Système de gestion de l’information sur les biens immobiliers) ne permet pas de repérer systématiquement tous les biens patrimoniaux en vertu de l’une des trois méthodes de désignation : la Commission des lieux et monuments historiques du Canada, le Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine, ou la Loi sur la protection des phares patrimoniaux.

Étant donné la complexité du portefeuille et les contraintes en matière de ressources, le Ministère n’a pas été en mesure de mettre à jour les renseignements de base et à valeur patrimoniale dans les délais impartis. Cependant, le Ministère met à jour ses bases de données des Biens immobiliers de façon systématique, et la priorité est accordée aux sites qui soutiennent les exigences du programme.

À la suite de la présentation au Conseil du Trésor de l’examen approfondi réussi du Ministère, les Services des biens immobiliers du Ministère ont accordé une priorité élevée à l’amélioration de la qualité de leurs renseignements sur les biens immobiliers. Des progrès importants ont été réalisés à ce jour, y compris la dotation de ressources supplémentaires consacrées à la gestion de l’information, à l’échelle nationale et régionale, ainsi que la validation et l’assainissement des données existantes. Le processus comprend l’examen de plus de 6 600 biens de Pêches et Océans Canada. À l’avenir, la mise à jour de ces renseignements se poursuivra de façon cyclique.

La mise en œuvre est en cours et devrait se poursuivre d’ici la fin de l’exercice 2020-2021.

Réponse de la Défense nationale — Recommandation acceptée. La base de données sur les biens immobiliers de la Défense nationale, soit le Système d’information sur la gestion des ressources de la Défense, indique quels bâtiments sont des biens patrimoniaux. La Défense nationale utilisera ce système en téléchargeant les nouvelles données d’évaluation de l’état obtenues entre 2016 et 2018 pour tous les bâtiments, y compris 214 des 292 bâtiments patrimoniaux. Ces données seront téléchargées d’ici décembre 2018 et feront partie de la soumission pour la certification du Répertoire des biens immobiliers fédéraux, qui sera présentée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en décembre 2018. La Défense nationale continuera de recueillir des données sur l’état de ses biens patrimoniaux dans le but d’évaluer la condition de 20 % du portefeuille du patrimoine immobilier chaque année.

Conservation des biens patrimoniaux

Parcs Canada n’a pas pu assurer la conservation de tous ses biens patrimoniaux

2.37 Nous avons constaté que le gouvernement fédéral avait surtout axé ses activités sur la désignation des biens à valeur patrimoniale, plutôt que sur leur conservation. Les politiques et les lois fédérales prévoyaient des processus et des autorisations visant principalement à désigner les biens à valeur patrimoniale. Toutefois, la désignation patrimoniale ne s’accompagnait pas d’un budget destiné à leur conservation. Ainsi, les fonds affectés à la conservation des biens patrimoniaux de Parcs Canada étaient très inférieurs aux sommes nécessaires pour effectuer les travaux de conservation que l’Agence avait inscrits à l’arriéré de ses travaux.

2.38 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la conservation par Parcs Canada de ses propres biens;
• les activités de conservation de Parcs Canada en tant que principal organisme responsable.

2.39 Cette constatation est importante parce que la désignation de biens fédéraux à valeur patrimoniale comporte une obligation d’assurer leur conservation. Pour conserver les biens, il faut disposer de fonds.

2.40 Parcs Canada est responsable de fournir des services professionnels et administratifs de commémoration^{Définition iii} des lieux d’importance historique nationale, ainsi que d’assurer la conservation des gares ferroviaires et des phares à valeur patrimoniale. De plus, l’Agence formule des normes et des lignes directrices sur la conservation à l’intention des autres organisations fédérales. Toutefois, en ce qui concerne les activités de conservation en tant que telles, la responsabilité de Parcs Canada se limite aux biens patrimoniaux de son propre parc immobilier.

2.41 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.62.

2.42 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si les processus instaurés avaient favorisé la conservation des biens patrimoniaux fédéraux ou s’ils avaient servi principalement à leur désignation. Nous avons aussi examiné le rôle joué par Parcs Canada en regard des exigences et des lignes directrices encadrant les activités de conservation.

2.43 La conservation par Parcs Canada de ses propres biens — La politique de Parcs Canada stipule que l’Agence doit conserver les ressources culturelles qu’elle administre au bénéfice des générations d’aujourd’hui et de demain. De plus, la politique prévoit que l’Agence doit fonder ses décisions relatives à la conservation sur les ressources financières et humaines disponibles. Nous avons constaté que l’Agence avait considéré les ressources disponibles pour définir les priorités relativement aux biens à entretenir, à conserver et à surveiller régulièrement. Les principaux facteurs qui influent sur l’établissement des priorités sont, entre autres, la disponibilité d’autres ressources comparables ainsi que les risques éventuels si rien n’est fait, y compris le risque de détérioration du bien.

2.44 Parcs Canada affirme avoir consacré 50,5 millions de dollars de 2015 à 2018 pour l’entretien et la conservation de biens patrimoniaux. Ce montant comprend un financement ponctuel pour réduire l’arriéré de travaux de conservation requis. Cependant, l’Agence a admis ne pas avoir pu assurer la conservation de tous les biens patrimoniaux dont elle avait la charge. Elle a indiqué qu’elle aurait besoin de 1,2 milliard de dollars pour résorber l’arriéré de travaux d’entretien différés visant des biens patrimoniaux fédéraux en 2017.

2.45 Les activités de conservation de Parcs Canada en tant que principal organisme responsable — Même si l’Agence était le principal organisme chargé des programmes de conservation des biens patrimoniaux, nous avons constaté que son rôle s’était limité principalement à recommander la désignation de biens patrimoniaux à l’approbation de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique et à fournir des directives en matière de conservation lors de consultations, notamment à d’autres organisations fédérales.

2.46 Nous avons constaté que les ministères et les organismes ne recevaient aucun financement supplémentaire pour assurer la conservation d’un édifice une fois qu’il avait été désigné par la ministre de l’Environnement et du Changement climatique en vertu de la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor. Parcs Canada pouvait certes donner des avis sur la conservation des biens, mais l’Agence ne pouvait pas obliger les ministères et organismes à suivre ces avis ni à réaliser des travaux quelconques de conservation ou d’entretien en vue de protéger les édifices désignés.

2.47 Nous avons aussi constaté qu’aucun financement supplémentaire n’était versé sur une base régulière aux propriétaires de phares pour en assurer la conservation après la désignation de phares fédéraux comme biens patrimoniaux en vertu de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux. Cependant, la Loi accordait au gouvernement fédéral le pouvoir d’imposer des exigences en matière de conservation aux propriétaires de phares désignés, qu’il s’agisse de ministères fédéraux ou de tiers. Par exemple, aux termes d’un contrat conclu avec le gouvernement fédéral pour la vente d’un phare désigné, la tierce partie devait s’engager par écrit à en assurer la conservation. En fonction d’un tel accord, les propriétaires de phares désignés, y compris les tiers, étaient donc tenus à des exigences plus élevées que celles imposées aux organismes fédéraux pour la conservation des autres édifices fédéraux désignés.

2.48 Nous avons constaté que l’Agence Parcs Canada avait encouragé d’autres organismes fédéraux à établir un ordre de priorité pour assurer la conservation de leurs biens patrimoniaux en fonction de leurs ressources disponibles, reconnaissant ainsi qu’il n’était pas possible d’assurer la conservation de tous les biens patrimoniaux fédéraux.

La Défense nationale et Pêches et Océans Canada ont fondé leurs décisions relatives à la conservation sur les exigences de leurs programmes, non sur la valeur patrimoniale des biens

2.49 Nous avons constaté que la Défense nationale et Pêches et Océans Canada n’avaient pas affecté de fonds exclusivement à la conservation des biens patrimoniaux. Les ministères n’ont pas établi de distinction entre leurs biens patrimoniaux et leurs autres biens immobiliers. Ils ont donc fondé leurs décisions relatives à l’entretien des biens sur les exigences de leurs programmes, non sur la valeur patrimoniale des biens.

2.50 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la motivation des ministères pour assurer la conservation de leurs biens patrimoniaux.

2.51 Cette constatation est importante parce que de nombreuses organisations fédérales possèdent des biens patrimoniaux dont il faut assurer la conservation.

2.52 Toutes les organisations fédérales, au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques, doivent respecter la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor. Elles doivent donc soumettre leurs édifices de 40 ans ou plus à une évaluation en vue de déterminer s’ils sont visés par une désignation patrimoniale. Cependant, la Politique oblige aussi les organisations à garder uniquement les biens patrimoniaux dont elles ont besoin pour satisfaire aux exigences de leurs programmes.

2.53 La Loi sur la protection des phares patrimoniaux permettait à Pêches et Océans Canada de déterminer les phares qui étaient excédentaires par rapport aux exigences opérationnelles. Un phare excédentaire peut être désigné si une tierce partie (comme un groupe communautaire) s’engage à l’acquérir et à en protéger le caractère patrimonial.

2.54 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.62.

2.55 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Pêches et Océans Canada et la Défense nationale avaient assuré la conservation des édifices patrimoniaux et des lieux historiques nationaux dont ils avaient la charge conformément à leurs obligations en matière de gestion de ces biens.

2.56 La motivation des ministères pour assurer la conservation de leurs biens patrimoniaux — Conformément à la politique en vigueur, les édifices qui ont 40 ans ou plus sont soumis à une évaluation de leur valeur patrimoniale. Étant donné que ces désignations demeurent en vigueur tant qu’elles relèvent du gouvernement fédéral, le nombre d’édifices patrimoniaux fédéraux ne cesse de s’accroître (voir la pièce 2.3).

2.57 Nous avons cependant constaté que les organisations ne recevaient aucun fond pour la conservation des biens après l’octroi d’une désignation patrimoniale. Par conséquent, les biens patrimoniaux risquaient de subir une dégradation continue.

2.58 Étant donné que la politique fédérale obligeait les organisations à garder uniquement les édifices patrimoniaux dont elles avaient besoin pour satisfaire aux exigences de leurs programmes, nous avons constaté qu’elles étaient peu enclines à assurer la conservation de tous leurs biens patrimoniaux. Chaque ministère a donc géré ses biens patrimoniaux en fonction de ses propres ressources et priorités.

2.59 Au cours de la période d’audit, Pêches et Océans Canada nous a fait savoir qu’il possédait 32 phares ayant une désignation patrimoniale aux termes de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux. Nous avons constaté qu’ils n’étaient pas tous conservés, en dépit des exigences de la Loi en matière de conservation (voir la pièce 2.4).

2.60 Nous avons constaté que la Défense nationale avait aussi défini l’ordre de priorité de ses travaux d’entretien en fonction de ses exigences opérationnelles. Ces travaux d’entretien comprenaient des mesures de conservation de biens patrimoniaux. En plus de son budget ordinaire, le Ministère a reçu en 2014 un financement ponctuel de 452 millions de dollars pour entretenir et réparer ses biens immobiliers, dont il a alloué une portion de 72,3 millions de dollars aux biens patrimoniaux. Ces fonds ont principalement servi à la conservation des manèges militaires fonctionnels aux quatre coins du pays (voir la pièce 2.4).

2.61 Nous avons noté qu’il y avait une discordance entre la désignation et la conservation. Le nombre d’édifices ayant obtenu une désignation patrimoniale a continué de croître (voir la pièce 2.3), mais il n’y avait aucun financement supplémentaire pour en assurer la conservation. De plus, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale ont donné la priorité aux exigences de leurs programmes au détriment de la conservation. Cette approche ne permet pas d’assurer la conservation des biens patrimoniaux fédéraux.

2.62 Recommandation — Parcs Canada devrait mener une évaluation de l’approche visant à désigner et à conserver les biens patrimoniaux fédéraux. En collaboration avec les organisations détenant des biens immobiliers, l’Agence devrait mettre en œuvre des changements visant à mieux conserver les biens patrimoniaux.

Réponse de Parcs Canada — Recommandation acceptée. Parcs Canada mènera une évaluation de l’approche actuelle de désignation des édifices fédéraux du patrimoine de concert avec les ministères propriétaires de biens patrimoniaux. Cette évaluation devrait être complétée d’ici l’automne 2019.

L’Agence regardera, en consultation avec les ministères propriétaires de biens patrimoniaux, la mise en œuvre de changements pour mieux conserver les édifices fédéraux du patrimoine. Cette action devrait être complétée d’ici l’automne 2020.

Information communiquée aux Canadiens et aux parlementaires

Les Canadiens et les parlementaires ont reçu de l’information inadéquate sur les biens patrimoniaux

2.63 Nous avons constaté que l’information communiquée au public et aux parlementaires sur les biens patrimoniaux était incohérente, inexacte, incomplète et périmée.

2.64 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’information communiquée au public sur les biens patrimoniaux;
• les rapports présentés au Parlement.

2.65 Cette constatation est importante parce que l’information complète et à jour permet aux Canadiens et aux parlementaires d’avoir une bonne compréhension et de discuter de l’état des biens patrimoniaux et des conséquences qu’il pourrait y avoir à ne pas en assurer la conservation.

2.66 La population canadienne peut consulter de l’information sur les biens patrimoniaux dans deux bases de données publiques de Parcs Canada :

• l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales;
• le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux.

2.67 Une autre base de données accessible au public, le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, a été conçue pour la consignation de renseignements sur tous les terrains et édifices des organisations fédérales, au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques, y compris les édifices patrimoniaux, même si ces derniers ne sont pas identifiés comme tels dans la base de données. En outre, ce répertoire est la seule base de données fédérale accessible au public qui contient des renseignements sur l’état des biens immobiliers.

2.68 Pour obtenir le tableau complet d’un bien patrimonial fédéral, il faudrait savoir si le bien a une valeur patrimoniale, interroger l’une des bases de données de Parcs Canada pour obtenir de l’information sur sa valeur patrimoniale, puis consulter le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour se renseigner sur l’état du bien en question.

2.69 Parcs Canada doit présenter, au moins tous les cinq ans, des rapports au Parlement sur l’état des lieux historiques nationaux et sur les programmes de conservation des biens patrimoniaux.

2.70 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.75.

2.71 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les Canadiens et les parlementaires avaient reçu de l’information à jour et exacte sur les biens patrimoniaux fédéraux. Nous avons examiné les deux bases de données de Parcs Canada accessibles au public pour obtenir des renseignements sur les biens patrimoniaux fédéraux.

2.72 L’information communiquée au public sur les biens patrimoniaux — Nous avons constaté qu’il y avait des incohérences entre les renseignements contenus dans chacune des deux bases de données accessibles au public sur les biens patrimoniaux de Parcs Canada :

• les descriptions d’un même édifice ne concordaient pas toujours dans les deux bases de données;
• les descriptions des édifices étaient parfois incomplètes;
• des édifices répertoriés dans une base de données n’apparaissaient pas toujours dans l’autre;
• la même photographie était utilisée pour deux édifices qui n’étaient pas situés au même endroit;
• certaines photographies étaient anciennes et ne montraient pas l’état actuel des édifices;
• certaines inscriptions avaient des pages vides ou de l’information incomplète.

2.73 Les rapports présentés au Parlement — Selon la Loi sur l’Agence Parcs Canada, Parcs Canada doit présenter au Parlement des rapports au moins tous les cinq ans, notamment sur l’état des lieux historiques nationaux et sur la mise en œuvre des programmes de conservation du patrimoine. Nous avons constaté que même si Parcs Canada avait présenté au Parlement, en 2011 et en 2016, des rapports sur l’état des lieux historiques nationaux sous sa garde, ces rapports n’étaient pas complets. Il manquait de l’information sur l’état de certains lieux historiques et il n’y en avait aucune sur l’état des édifices de l’Agence désignés comme biens patrimoniaux.

2.74 De plus, l’Agence est tenue de présenter au moins tous les dix ans à la Chambre des communes un plan de gestion pour chaque lieu historique national. Nous avons constaté que ces plans pouvaient être consultés sur le site de Parcs Canada et qu’ils contenaient de l’information sur l’état du lieu historique. Or, nous avons aussi constaté que 39 plans avaient plus de 10 ans et que 87 lieux historiques ne faisaient l’objet d’aucun plan.

2.75 Recommandation — Parcs Canada devrait présenter à la population canadienne et aux parlementaires de l’information exacte et à jour grâce aux bases de données publiques et à des rapports au Parlement.

Réponse de Parcs Canada — Recommandation acceptée. Parcs Canada complétera tout d’abord l’action exposée dans sa réponse à la recommandation formulée au paragraphe 2.36. L’Agence regardera ensuite comment rendre cette information publique. Cette action devrait être complétée d’ici l’automne 2020. Cette information sera utilisée dans les rapports au Parlement.

Conclusion

2.76 Nous avons conclu que Parcs Canada, la Défense nationale et Pêches et Océans Canada n’avaient pas pris de mesures suffisantes pour conserver la valeur patrimoniale des biens patrimoniaux fédéraux et pour prolonger leur durée de vie. Les trois organisations ne disposaient pas d’un tableau complet de leurs biens patrimoniaux. Par exemple, l’information sur leur état n’avait pas été actualisée.

2.77 Nous avons aussi conclu que la durée de vie de certains biens immobiliers fédéraux était menacée, alors que ces biens sont censés profiter aux générations de Canadiens d’aujourd’hui et de demain. La désignation de bien patrimonial n’était assortie d’aucun budget supplémentaire pour assurer la conservation des édifices. L’information communiquée au public et aux parlementaires était également inadéquate.