Introduction

Contexte

4.1 L’aide internationale du Canada, dans son ensemble, vise à éliminer la pauvreté et à bâtir un monde plus paisible, plus inclusif et plus prospère. Le Canada fournit des ressources financières pour appuyer le développement économique, environnemental, social et politique dans d’autres pays.

4.2 Entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2021, l’aide internationale accordée par Affaires mondiales Canada s’est élevée en moyenne à 5,2 milliards de dollars par exercice, et ces fonds ont été consacrés aux types d’aide suivants :

• aide humanitaire en cas d’urgence;
• aide multilatérale aux organisations qui mettent en commun des fonds pour le développement provenant de multiples donateurs, comme les Nations Unies;
• aide bilatérale à des organisations individuelles à l’appui de projets particuliers.

4.3 Le Ministère a accordé en moyenne 3,5 milliards de dollars par année, entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2022, sous forme d’aide bilatérale au développement dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (voir la pièce 4.1). Pour ce type d’aide, le donateur contrôle directement les fonds en plus d’autres aspects des projets, et les organisations bénéficiaires les distribuent. L’audit n’a porté que sur l’aide bilatérale au développement.

4.4 Les organisations d’aide mondiale, comme le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), ont intégré l’égalité des genres^{Définition 1} dans leurs programmes en réponse aux données probantes indiquant que les femmes et les filles peuvent être de puissantes agentes de changement dans leur collectivité lorsqu’elles ont des chances égales de réussir.

4.5 En 2017, le Canada, sous la direction d’Affaires mondiales Canada, a lancé la Politique d’aide internationale féministe du Canada, qui s’applique à toutes les dépenses d’aide internationale du Ministère. Conformément à la Politique, le Ministère s’est engagé à financer des projets qui améliorent l’égalité des genres et les conditions de vie des populations les plus pauvres et les plus marginalisées du monde. Les femmes et les filles sont touchées de façon disproportionnée par des facteurs comme la pauvreté, la croissance démographique et les changements climatiques.

4.6 En 2022, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a classé le Canada et l’Islande au premier rang pour ce qui est du pourcentage de l’aide internationale qui contribue à l’égalité des genres. La Suède, l’Irlande, la Belgique et les Pays‑Bas comptent parmi les autres donateurs qui accordent un pourcentage élevé de fonds à des projets qui tiennent compte de l’égalité des genres. Par ailleurs, alors que l’Allemagne, le Mexique, l’Espagne et la France disposent de politiques étrangères féministes, seul le Canada a actuellement une politique d’aide internationale féministe.

4.7 Affaires mondiales Canada administre l’aide internationale, y compris le financement bilatéral, pour s’assurer de respecter ses engagements énoncés dans la Politique d’aide internationale féministe du Canada, notamment la lutte contre les inégalités et l’élimination de la pauvreté dans le monde.

Objet de l’audit

4.8 L’audit visait à déterminer si Affaires mondiales Canada avait mis en œuvre la Politique d’aide internationale féministe du Canada, en finançant des projets qui appuyaient l’égalité des genres et le renforcement du pouvoir des femmes et des filles dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, et en montrant que les projets produisaient les résultats escomptés.

4.9 Nous avons examiné les dossiers de projets du Ministère pour déterminer s’il avait choisi des projets qui intégraient le genre, conformément aux objectifs de la politique, comme la priorité fondamentale de l’égalité des genres et du renforcement du pouvoir des femmes et des filles. Nous avons également examiné si le Ministère s’assurait que les organisations bénéficiaires rendaient des comptes à propos des résultats en matière d’égalité des genres, ainsi que la façon dont il gérait ses résultats globaux et en rendait compte. Nous n’avons pas audité les organisations bénéficiaires pour savoir comment elles avaient dépensé les fonds qu’elles avaient reçus.

4.10 Cet audit est important parce que le soutien à l’égalité des genres et au renforcement du pouvoir des femmes et des filles est conforme aux valeurs promues par le gouvernement du Canada, comme la citoyenneté mondiale, l’équité, la durabilité de l’environnement, les droits de la personne et la diversité ethnique et culturelle.

4.11 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit, y compris des renseignements supplémentaires sur l’approche d’échantillonnage des dossiers.

Constatations et recommandations

Affaires mondiales Canada n’a pas surveillé ou communiqué de façon exhaustive les résultats par rapport aux objectifs de la politique

4.12 Cette constatation est importante parce que la population canadienne et le Parlement s’attendent à ce qu’Affaires mondiales Canada montre que la mise en œuvre de la Politique d’aide internationale féministe du Canada a permis d’améliorer la situation des personnes qui bénéficieraient le plus de l’aide internationale accordée par le Canada.

4.13 Conformément à la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle, Affaires mondiales Canada présente chaque année au Parlement un rapport sur les activités d’aide internationale du Canada. Conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et à la politique de gestion axée sur les résultats du Ministère, ce dernier doit rendre compte des progrès accomplis à l’égard de la réalisation des objectifs de la politique.

Faiblesses importantes dans la gestion de l’information

4.14 Nous avons constaté des faiblesses importantes quant à la façon dont Affaires mondiales Canada gérait l’information relative aux projets. Nous avons sélectionné un échantillon parmi les 619 projets lancés après le 1er avril 2017 pour lesquels le Ministère disposait de rapports pour une période d’au moins un an. Nous avons demandé de la documentation pour évaluer si, et dans quelle mesure, les projets avaient produit des résultats en matière d’égalité des genres.

4.15 Aux fins de nos travaux, nous avons exigé d’Affaires mondiales Canada qu’il nous fournisse des documents clés pour l’échantillon de projets. Le Ministère ne nous a pas initialement remis tous les documents exigés. Un audit interne réalisé en 2021 a permis de constater des problèmes similaires. À la suite de cet audit, les responsables ministériels ont affirmé que certains documents de projet étaient trop difficiles à trouver et ne pouvaient pas être utilisés aux fins de l’audit pour les raisons suivantes :

• Le personnel n’avait pas utilisé systématiquement les dépôts de données du Ministère pour gérer les renseignements à l’échelle des projets.
• Il n’y avait aucune procédure normalisée pour la conservation et la tenue à jour de l’information.
• Une partie des renseignements demandés avait été conservée sur les ordinateurs de membres du personnel qui avaient depuis quitté le Ministère. Les responsables n’étaient donc pas en mesure de récupérer l’information demandée.

4.16 Nous avons fait un suivi à plusieurs reprises auprès du Ministère. Nous avons reçu les documents sur une période de quatre mois, mais le Ministère n’a pas fourni tous les renseignements exigés (voir la pièce 4.2).

4.17 Nous avons examiné les documents de 50 projets pour lesquels les renseignements étaient complets. Nous jugions un dossier de projet complet si nous avions reçu des documents qui comprenaient les objectifs du projet, une évaluation comparative entre les sexes du Ministère et des éléments probants démontrant la surveillance du Ministère. Nous avons constaté que les responsables de projet avaient suivi des processus de surveillance des projets afin de vérifier que les activités et les jalons avaient été réalisés comme décrits dans les documents. Toutefois, alors que les dossiers de projets comprenaient des renseignements utiles, en raison de la faiblesse des pratiques de gestion de l’information indiquée au paragraphe 4.15, ces renseignements n’étaient pas appliqués ou utilisés à l’échelle du Ministère.

4.18 Au cours de l’audit, la non‑disponibilité de renseignements essentiels comme les rapports d’étape des projets constituait un problème grave. Le Ministère ne pouvait pas utiliser ces renseignements pour assurer la surveillance des progrès globaux en vue de l’atteinte de résultats en matière d’égalité des genres. Il ne pouvait pas non plus démontrer qu’il évaluait l’incidence de ses dépenses ou qu’il utilisait les renseignements qui, autrement, seraient consignés dans les documents clés pour prendre des décisions sur les nombreux projets qu’il devait gérer.

4.19 Affaires mondiales Canada devrait immédiatement prendre des mesures pour investir dans ses systèmes et ses pratiques de gestion de l’information, y compris dans la formation appropriée, afin que le Ministère dispose d’une approche exhaustive et fiable pour stocker, récupérer et utiliser l’information sur ses projets.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Aucun suivi des résultats ministériels

4.20 Les indicateurs permettent de mesurer les activités et les résultats des projets. Les activités d’un projet génèrent des résultats à court terme, tandis qu’à long terme, les renseignements relatifs aux résultats permettent d’évaluer si une situation en particulier a évolué. Les résultats peuvent être difficiles à mesurer pour diverses raisons, notamment le temps nécessaire pour qu’un changement se produise.

4.21 Par exemple, dans de nombreux pays, les filles s’absentent souvent de l’école pendant leurs menstruations en raison du manque d’installations sanitaires. L’un des projets que nous avons examinés avait pour objectif d’améliorer l’infrastructure adaptée aux genres afin de rendre les écoles plus accueillantes pour les filles et les jeunes femmes. Affaires mondiales Canada a surveillé les améliorations dans les collectivités où les fonds ont servi à construire des toilettes séparées et des postes de lavage des mains. Cependant, le Ministère n’a pas recueilli certains résultats, comme l’augmentation de l’assiduité scolaire des filles, qui est une des mesures décrites dans la politique pour assurer le suivi des réussites.

4.22 Affaires mondiales Canada a établi des indicateurs pour surveiller les progrès réalisés relativement à l’atteinte des objectifs de la politique. Toutefois, nous avons constaté que 24 indicateurs de la politique du Ministère sur 26 ne mesuraient pas les résultats. Le nombre de personnes qui ont bénéficié d’un soutien nutritionnel en est un exemple; il ne s’agit pas d’un résultat, mais d’un extrant. Un résultat serait l’amélioration de l’état de santé ou l’accroissement de l’espérance de vie. Les rapports du Ministère contenaient des renseignements qui représentaient avec exactitude une partie des travaux du Ministère, mais qui ne brossaient pas un tableau complet des résultats.

4.23 Nous avons évalué 60 projets pour déterminer si le Ministère avait démontré qu’il assurait le suivi des indicateurs de la politique. Nous avons constaté que le Ministère avait seulement utilisé les résultats de 35 de ces projets pour rendre compte des objectifs de la politique. À notre avis, des rapports qui omettent près de la moitié des projets sont incomplets.

4.24 En 2015, le Canada a adopté le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies et s’est engagé à faire progresser les objectifs de développement durable des Nations Unies au Canada et à l’étranger. Les activités d’aide internationale permettent de réaliser des progrès par rapport à bon nombre de ces objectifs. Le Ministère a établi des correspondances entre les indicateurs de la politique et les objectifs de développement durable connexes afin de pouvoir mesurer les contributions des projets à l’égard de chacun de ces objectifs. Plus précisément, l’objectif 1 concerne la réduction de la pauvreté et l’objectif 5, l’égalité des genres.

4.25 Comme le Ministère n’utilisait pas ses indicateurs liés à la politique pour saisir les résultats de nombreux projets, il n’assurait pas non plus le suivi des contributions aux Objectifs de développement durable. Par conséquent, le Ministère a raté une occasion de démontrer la valeur de l’aide internationale.

4.26 La Politique sur les résultats du Conseil du Trésor exige que la direction mesure et évalue les progrès accomplis par un ministère en vue de réaliser ses objectifs en matière de politique afin qu’il puisse améliorer ses programmes, ses politiques et ses services. Nous avons examiné les documents pertinents émanant des comités de la haute direction pour la période de juin 2017 à septembre 2022, et nous n’avons trouvé aucun élément probant indiquant que les cadres supérieurs examinaient régulièrement les résultats en matière d’égalité des genres ou les progrès à l’égard des objectifs de la politique.

4.27 Cela signifie que la haute direction n’a pas examiné l’incidence complète des programmes et n’était pas en mesure de le faire. Sans un compte rendu exhaustif des résultats des projets, la haute direction ne pouvait pas tenir compte de l’évolution des conditions ni apporter des changements pour améliorer la mise en œuvre de la politique. Une saine gestion de l’information ainsi qu’une meilleure surveillance et une meilleure évaluation des projets par rapport aux objectifs de la politique permettraient à la haute direction de prendre des décisions fondées sur des données probantes afin d’améliorer les résultats pour les femmes et les filles.

4.28 Affaires mondiales Canada devrait modifier ses indicateurs de rendement afin de mesurer à la fois les extrants et les résultats, de sorte que le Ministère puisse rendre pleinement compte de l’incidence du financement par rapport aux objectifs et aux priorités en matière de politique en vue d’améliorer l’égalité des genres et les résultats pour les femmes et les filles.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Principes de l’analyse comparative entre les sexes mis en application

4.29 L’analyse comparative entre les sexes plus est un processus analytique qui permet d’évaluer les inégalités systémiques et de déterminer l’incidence que le genre et d’autres divers facteurs identitaires peuvent avoir sur l’accès aux programmes et aux services. L’analyse comparative entre les sexes a initialement été conçue pour révéler et réduire les inégalités que vivent les femmes et les filles lors de la mise en œuvre de politiques, de programmes et d’initiatives. L’analyse comparative entre les sexes « plus » a été créée afin de reconnaître l’importance d’analyser d’autres facteurs comme l’âge, l’origine ethnique, l’orientation sexuelle, les handicaps et le lieu géographique, car ils peuvent se combiner avec le sexe et l’identité de genre et renforcer les inégalités de genre. Le gouvernement du Canada s’attend à ce que l’analyse comparative entre les sexes plus soit utilisée pour éclairer la prise de décisions en faisant ressortir l’incidence que différents facteurs identitaires peuvent avoir sur la conception et la mise en œuvre de politiques, de programmes et d’initiatives pour lesquels l’analyse sous un seul angle ne permettrait pas de répondre aux besoins des bénéficiaires prévus.

4.30 Afin d’harmoniser la conception de projet avec les objectifs en matière d’égalité des genres de la politique, et dans le cadre de sa méthode d’application de l’analyse comparative entre les sexes plus, Affaires mondiales Canada a effectué des évaluations des répercussions sur le genre pour les projets proposés. L’objectif principal de ces évaluations était de déterminer dans quelle mesure l’égalité des genres était intégrée aux projets et d’assurer une surveillance appropriée des dépenses.

4.31 Étant donné les retards dans la réception des documents de projets, nous avons sélectionné seulement 10 projets aux fins d’analyse approfondie de l’intégration du genre. Dans le cadre de notre analyse, nous avons consulté les directives ministérielles, qui établissent les attentes quant à l’uniformité et à l’exactitude des évaluations. Selon les directives, il fallait également évaluer l’analyse comparative entre les sexes plus relativement aux répercussions des projets, aux résultats attendus ainsi qu’aux compétences et à la formation du personnel et des bénévoles associés aux projets.

4.32 Nous avons constaté que le Ministère avait intégré l’égalité des genres, respectant ainsi ses directives internes sur le plan de l’uniformité et de l’exactitude. Nous avons également constaté que les évaluations de l’égalité des genres comprenaient suffisamment de détails pour établir que les projets que nous avons examinés respectaient les normes du Ministère en matière d’intégration du genre.

4.33 Cependant, nous avons constaté que le processus d’évaluation relative à l’égalité des genres pour les projets du Ministère ne comprenait pas systématiquement des analyses de facteurs identitaires liés à l’intersectionnalité, à part l’âge. Sans intégrer des facteurs comme le lieu géographique ou la situation de famille dans les évaluations relatives à l’égalité des genres, il était difficile de savoir comment le Ministère estimait dans quelle mesure les projets étaient destinés à mettre en œuvre des programmes inclusifs.

4.34 Affaires mondiales Canada devrait tenir compte de facteurs identitaires au‑delà de l’âge dans ses évaluations de projets relativement à l’égalité des genres afin de soutenir des programmes inclusifs.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le Ministère n’a pas réalisé deux engagements en matière de dépenses sur trois

4.35 Cette constatation est importante parce que les engagements ont été conçus dans le but d’accroître les avantages de l’aide internationale en réduisant les inégalités de genre et en renforçant le pouvoir des femmes et des filles.

4.36 Dans le cadre de la Politique d’aide internationale féministe du Canada, Affaires mondiales Canada a établi trois engagements quant à l’affectation des fonds bilatéraux pour l’aide au développement à des projets dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (voir la pièce 4.3) :

• 80 % des fonds sont consacrés à des projets qui tiennent compte de l’égalité des genres et du renforcement du pouvoir des femmes et des filles;
• 15 % des fonds sont consacrés à des projets axés sur l’égalité des genres et le renforcement du pouvoir des femmes et des filles;
• 50 % des fonds sont destinés à des pays de l’Afrique subsaharienne.

Lorsque le Ministère consacre plus de 85 % des fonds à des projets qui tiennent compte de l’égalité des genres, il n’est plus possible de consacrer 15 % de l’aide bilatérale totale à l’autre engagement relatif au genre. Bien que l’engagement de 50 % ne soit pas expressément axé sur l’égalité des genres, les dépenses de projet dans les pays de l’Afrique subsaharienne pourraient être les plus avantageuses à l’égard de la réduction de la pauvreté et de la promotion de l’égalité des genres.

4.37 Lorsque des projets sont financés de façon bilatérale, le Ministère choisit des projets individuels en fonction des objectifs de la politique, comme la prise en compte de l’égalité des genres. De plus, les organisations bénéficiaires sont tenues de rendre compte des progrès réalisés, et le Ministère utilise cette information pour évaluer les résultats.

4.38 L’aide internationale accordée chaque année par le Ministère entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2022 s’élevait en moyenne à 5,2 milliards de dollars. Au cours de la même période, les dépenses annuelles d’aide bilatérale au développement du Ministère se sont élevées en moyenne à 3,5 milliards de dollars.

4.39 Les dépenses ministérielles au cours des exercices 2020‑2021 et 2021‑2022 ont été touchées par les événements mondiaux. Au cours de cette période, le Ministère a réaffecté des fonds pour répondre aux besoins découlant de la pandémie de la maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 2} et de l’invasion de l’Ukraine; ces réaffectations ont eu une incidence sur la capacité du Ministère à atteindre les cibles de dépenses.

Un seul engagement respecté

4.40 Nous avons constaté que la Politique d’aide internationale féministe du Canada comportait des engagements décrivant la façon de dépenser les fonds, sans aucun objectif lié aux améliorations précises apportées aux circonstances des personnes bénéficiant des fonds.

4.41 Affaires mondiales Canada avait respecté un seul engagement en matière de dépenses formulé dans la politique sur trois. Nous avons examiné les données du système de gestion financière du Ministère. Nous avons calculé la proportion des fonds que le Ministère avait consacrée à des projets financés de façon bilatérale entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2022. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas respecté ses engagements visant à :

• dépenser 15 % des fonds pour des projets axés sur l’égalité des genres;
• consacrer 50 % des fonds bilatéraux aux pays de l’Afrique subsaharienne (voir la pièce 4.4).

Les projets axés sur l’égalité des genres, auxquels se rapporte l’engagement de 15 %, sont essentiels à l’atteinte des objectifs de la politique. La recherche universitaire montre que les projets qui appuient directement le renforcement du pouvoir des femmes et des filles ont une plus grande incidence sur les résultats en matière d’égalité des genres que les projets qui tiennent compte de l’égalité des genres, lesquels sont visés par l’engagement de 80 %.

4.42 Le Ministère a respecté son engagement de 80 % et a augmenté la proportion des dépenses d’une année sur l’autre au cours de la période de l’audit :

• Il a systématiquement surpassé son engagement visant à ce que 80 % des fonds soient attribués à des projets qui tiennent compte de l’égalité des genres, la proportion de dépenses ayant atteint un sommet de 90 % au cours de l’exercice 2018‑2019.
• Il a augmenté le pourcentage des dépenses affectées à des projets axés sur le genre, qui est passé de 2 % durant l’exercice 2016‑2017 à un sommet de 14 % au cours de l’exercice 2019‑2020.
• Il a augmenté le pourcentage des fonds destinés aux pays de l’Afrique subsaharienne, passant de 35 % au cours de l’exercice 2016‑2017 à un sommet de 49 % au cours de l’exercice 2017‑2018.

4.43 Le dépassement de l’engagement de 80 % de projets tenant compte de l’égalité des genres dans le cadre de leur conception et de leur réalisation signifie que le montant de financement disponible pour les projets qui visent directement le renforcement du pouvoir des femmes et des filles est réduit. Nous avons constaté que les projets tenant compte de l’égalité des genres comportaient des approches très variées, allant d’une grande proportion des activités axées sur les femmes et les filles à une simple collecte de données sur le genre.

Conclusion

4.44 Nous avons conclu qu’Affaires mondiales Canada n’a pas été en mesure de montrer comment la Politique d’aide internationale féministe du Canada contribuait à l’amélioration de l’égalité des genres dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Des lacunes importantes dans les pratiques de gestion de l’information d’Affaires mondiales Canada ont empêché le Ministère d’évaluer les résultats et d’en rendre compte entièrement au Parlement et à la population canadienne.