Observations sur la version provisoire de la Stratégie fédérale de développement durable 2022 à 2026
Selon la Loi fédérale sur le développement durable, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique doit préparer au moins une fois chaque trois ans une stratégie fédérale de développement durable depuis 2010, celle de cette année constitue de ce fait la cinquième stratégie fédérale de développement durable.
Aux termes de la Loi, le ministre doit soumettre la version préliminaire de la Stratégie au commissaire à l’environnement et au développement durable pour qu’il en fasse l’examen et présente ses observations, notamment sur la question de savoir si chacune des cibles est mesurable et comprend un échéancier prévisionnel.
Le commissaire à l’environnement et au développement durable a fait part de ses commentaires au ministre au moyen de lettres en date du 29 avril 2022 et le 8 juillet 2022. Ici suit un sommaire consolidé de ces lettres, qui sont disponibles dans leurs formes originales en faisant une demande à notre bureau.
Bien que l'ébauche soit la cinquième stratégie fédérale de développement durable, il s'agit de la première à être élaborée en vertu de la nouvelle version de la Loi fédérale sur le développement durable (la Loi modifiée-voir la pièce 1) impliquant quelque 100 organisations fédérales.
Pièce 1 — Modifications apportées à l’objet de la Loi fédérale sur le développement durable
| Loi fédérale sur le développement durable (2008) | Modifications apportées à la Loi fédérale sur le développement durable (2020) |
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3 La présente loi vise à définir le cadre juridique pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie fédérale de développement durable qui rend le processus décisionnel en matière d’environnement plus transparent et fait en sorte qu’on soit tenu d’en rendre compte devant le Parlement. |
3 La présente loi vise à définir le cadre juridique pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie fédérale de développement durable qui accroît la transparence du processus décisionnel en matière de développement durable et fait en sorte qu’on soit tenu d’en rendre compte devant le Parlement, qui favorise la coordination des moyens d’action dans l’ensemble du gouvernement du Canada afin de faire progresser le développement durable et qui respecte les obligations du Canada à l’échelle nationale et internationale dans ce domaine de façon à améliorer la qualité de vie des Canadiens. |
Source : Nations Unies, « Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030 »
Version textuelle
17 objectifs de développement durable
1. Pas de pauvreté
2. Faim « zéro »
3. Bonne santé et bien-être
4. Éducation de qualité
5. Égalité entre les sexes
6. Eau propre et assainissement
7. Énergie propre et d’un coût abordable
8. Travail décent et croissance économique
9. Industrie, innovation et infrastructure
10. Inégalités réduites
11. Villes et communautés durables
12. Consommation et production responsables
13. Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques
14. Vie aquatique
15. Vie terrestre
16. Paix, justice et institutions efficaces
17. Partenariats pour la réalisation des objectifs
« Du côté positif, la Stratégie aborde maintenant 17 objectifs correspondant aux 17 objectifs de développement durable du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Mais, la Stratégie demeure axée sur un « processus décisionnel en matière d’environnement » plutôt que sur un « processus décisionnel en matière de développement durable ». Cela ne reflète pas l’importance des modifications qui ont été apportées à l’objet de la Loi fédérale sur le développement durable. »
Version textuelle
17 objectifs
50 cibles
122 plans d’action
81 jalons à court terme
Le gouvernement du Canada s’est engagé à travailler avec tous les partenaires afin d’accélérer les progrès des 17 objectifs de développement durable au Canada et contribuer à leur réalisation au niveau international.
Résultats de l’examen : Problèmes primordiaux
Recommandation numéro 1 : Nous recommandons d’ailleurs fortement que la version provisoire de la Stratégie intègre pleinement les facteurs de développement durable environnementaux, économiques et sociaux dans le processus décisionnel afin que le gouvernement fédéral puisse respecter efficacement ses engagements et ses initiatives en matière de développement durable.
La version provisoire de la Stratégie n’intègre pas entièrement les facteurs environnementaux, économiques et sociaux du développement durable
La version provisoire de la Stratégie demeure axée sur un « processus décisionnel en matière d’environnement » plutôt que sur un « processus décisionnel en matière de développement durable ». Cela ne reflète pas l’importance des modifications qui ont été apportées à l’objet de la Loi.
La version provisoire de la Stratégie énonce les objectifs, les cibles, les jalons et les stratégies de mise en œuvre du gouvernement en matière de développement durable selon une « perspective environnementale ». Même si les chapitres de la version provisoire de la Stratégie sont organisés en fonction des 17 objectifs de développement durable, ils ne mettent explicitement l’accent que sur un seul facteur. L’effet concret de cette vision étroite est bien illustré au chapitre 1, qui porte sur l’objectif de développement durable 1, Pas de pauvreté. Au lieu d’aborder les principaux éléments du travail de grande envergure du gouvernement fédéral visant à éliminer la pauvreté, le chapitre 1 met l’accent sur le soutien de la préparation de la population canadienne aux catastrophes et aux urgences. Bien qu’une telle préparation soit sans aucun doute importante, la « perspective environnementale » de la Stratégie entraîne l’exclusion de la plupart des nombreuses autres initiatives fédérales qui portent sur l’objectif de développement durable 1, Pas de pauvreté (voir la pièce 2).
Pièce 2 — Le chapitre 1 de la version provisoire de la Stratégie, qui porte sur la préparation de la population canadienne aux catastrophes et aux urgences, ne reflète pas entièrement l’objectif de développement durable 1, Pas de pauvreté
| Chapitre 1 de la version provisoire de la Stratégie portant sur le soutien à la préparation de la population canadienne aux catastrophes naturelles et aux urgences | Exemples d’autres initiatives du gouvernement fédéral qui portent sur l’objectif de développement durable 1, Pas de pauvreté, mais qui ne sont pas abordées dans le chapitre |
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Question traitée : Gestion des urgences et réduction des risques de catastrophe Cible : D’ici mars 2023, 55 % des Canadiens seront conscients des risques de catastrophes auxquels fait face leur ménage (ministre de la Sécurité publique; ministre de la Protection civile) Jalon à court terme : Publier des rapports sur le Profil national des risques. Publier des rapports publics sur le Profil national des risques tous les deux ans. Ces rapports permettront aux Canadiens de mieux comprendre et de mieux connaître les risques de catastrophe. Appuie la cible 1.5 du Cadre mondial d’indicateurs relatifs aux objectifs de développement durable : D’ici 2030, renforcer la résilience des pauvres et des personnes en situation de vulnérabilité et leur capacité à se défendre et à se remettre des phénomènes extrêmes liés aux changements climatiques et des autres catastrophes et chocs économiques, sociaux et environnementaux. |
Emploi et Développement social Canada est le ministère responsable de la stratégie intitulée « Une chance pour tous : la première Stratégie canadienne de réduction de la pauvreté », qui comprend une cible nationale de « réduction du taux de pauvreté de 50 % d’ici 2030 par rapport au taux de 2015 », ce qui est lié à la cible 1.5 des objectifs de développement durable. La Stratégie de réduction de la pauvreté comprend aussi des dizaines de stratégies, de programmes et de prestations interreliés sous trois piliers qui abordent de multiples aspects de l’objectif de développement durable 1, dont voici des exemples : Aider les Canadiens à sortir de la pauvreté en s’assurant de répondre à leurs besoins fondamentaux
Aider les Canadiens à se joindre à la classe moyenne en favorisant la pleine participation à la société et l’égalité des chances
Soutenir la classe moyenne en s’assurant que les Canadiens ne sombrent pas dans la pauvreté et en favorisant la sécurité financière et la résilience
Autres cibles de l’objectif de développement durable 1 non abordées dans ce chapitre 1.1 D’ici à 2030, éliminer complètement l’extrême pauvreté dans le monde entier (s’entend actuellement du fait de vivre avec moins de 1,25 dollar par jour). 1.2 D’ici à 2030, réduire de moitié au moins la proportion d’hommes, de femmes et d’enfants de tout âge souffrant d’une forme ou l’autre de pauvreté, telle que définie par chaque pays. 1.3 Mettre en place des systèmes et mesures de protection sociale pour tous, adaptés au contexte national, y compris des socles de protection sociale, et faire en sorte que, d’ici à 2030, une part importante des pauvres et des personnes vulnérables en bénéficient. 1.4 D’ici à 2030, faire en sorte que tous les hommes et les femmes, en particulier les pauvres et les personnes vulnérables, aient les mêmes droits aux ressources économiques et qu’ils aient accès aux services de base, à la propriété foncière, au contrôle des terres et à d’autres formes de propriété, à l’héritage et aux ressources naturelles et à des nouvelles technologies et des services financiers adaptés à leurs besoins, y compris la microfinance. |
Des problèmes semblables se posent dans plusieurs autres chapitres de la version provisoire de la Stratégie, où la « perspective environnementale » a pour effet d’exclure les principaux aspects économiques et sociaux du travail du gouvernement dans la mise en œuvre des divers objectifs de développement durable.
Les modifications apportées à la Loi visaient à appuyer une approche pangouvernementale en élargissant considérablement la liste des entités fédérales qui sont tenues de préparer des stratégies de soutien au développement durable. Dans sa forme actuelle, la version provisoire de la Stratégie demeure une stratégie de « prise de décisions en matière d’environnement ». Cette « perspective environnementale » limitée de la Stratégie pose des risques importants quant à sa mise en œuvre au niveau pangouvernemental :
- elle n’apporte pas de changement significatif au processus décisionnel en matière de développement durable à l’échelle du gouvernement fédéral, notamment en continuant à dissocier les considérations environnementales des décisions clés prises par les organismes centraux du gouvernement
- elle augmente le risque que le gouvernement fédéral continue d’adopter une approche cloisonnée de la gestion des questions environnementales, indépendamment des autres décisions gouvernementales qui ont trait à la notion plus large de développement durable
- elle risque de limiter de façon significative la participation de bon nombre des nouvelles organisations qui doivent maintenant se soumettre à la Loi, ce qui aurait pour effet d’exclure plusieurs contributions plus générales en matière de développement durable que ces organisations pourraient apporter dans le cadre de leurs propres stratégies ministérielles de développement durable.
Il devrait y avoir l’intégration complète des facteurs environnementaux, économiques et sociaux du développement durable dans la Stratégie pour refléter non seulement l’intention de la version modifiée de la Loi, mais aussi rendre le processus décisionnel en matière de développement durable plus efficace, inclusif et responsable.
Un manque de cohérence entre les cadres du gouvernement fédéral liés au développement durable pour la population canadienne crée de la confusion
Le gouvernement fédéral canadien a divers cadres établissant différents objectifs, cibles ou mesures en matière de développement durable. Ces divers cadres sont dirigés par des ministères fédéraux distincts (voir la pièce 3).
Pièce 3 — Exemples de cadres du gouvernement fédéral liés au développement durable
| Cadre | Objectif déclaré | Responsables fédéraux |
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Stratégie fédérale de développement durable |
Établit les objectifs et les cibles de développement durable du gouvernement du Canada |
Environnement et Changement climatique Canada |
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Cadre des résultats relatifs aux genres |
Incarne la vision du gouvernement du Canada en matière d’égalité des genres et met en lumière les enjeux prioritaires. |
Femmes et Égalité des genres Canada |
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Cadre d’indicateurs canadiens pour les objectifs de développement durables |
Série d’indicateurs élaborés par Statistique Canada en collaboration avec l’unité des objectifs de développement durable d’Emploi et Développement social Canada et d’autres ministères fédéraux. |
Statistique Canada, Emploi et Développement social Canada |
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Mesurer ce qui importe : Vers une stratégie sur la qualité de vie pour le Canada |
Englobe cinq grands domaines de qualité de vie des Canadiens : la prospérité, la santé, l’environnement, la société, et la saine gouvernance. |
Ministère des Finances Canada |
Tous ces cadres visent à établir des objectifs ou des cibles pour la population canadienne qui sont mesurés au moyen d’indicateurs. Le problème persistant est le manque de coordination entre les organisations fédérales et au sein de celles-ci. Surtout depuis l’introduction en 2021 du nouveau cadre de bien-être : « Mesurer ce qui importe : Vers une stratégie sur la qualité de vie pour le canada ».
Ce manque de coordination crée une confusion au sein de la population canadienne et au sein de ces organisations même augmentant la probabilité que les moyens d’actions nécessaires ne soient pas mis en œuvre ou que des moyens d’actions qui semblent avoir des objectifs doubles ou contradictoires soient mis en œuvre.
Bien que le gouvernement fédéral utilise de nombreux cadres, la Stratégie fédérale de développement durable demeure la seule à être prévue par la Loi. Par conséquent, la Stratégie devrait refléter de façon exhaustive le travail du gouvernement fédéral dans son ensemble et la façon dont les trois facteurs de développement durable sont pris en compte pour la population canadienne. L’intégration complète des divers cadres relatifs au développement durable au sein d’une stratégie globale serait une première étape importante pour généraliser un processus décisionnel en matière de développement durable dans l’ensemble du gouvernement fédéral, comme le prévoit la Loi.
Résultats de l’examen : Commentaires spécifiques sur le contenu de la version provisoire de la Stratégie
- Il est impossible de suivre les progrès réalisés par rapport à de nombreuses cibles.
- Des cibles ne sont pas liées à des stratégies de mise en œuvre et à des jalons à court terme.
- Des cibles reportées de la version précédente de la stratégie ont été révisées à la baisse.
- Une meilleure harmonisation avec les principes de la Loi fédérale sur le développement durable est nécessaire, notamment en adoptant une approche axée sur les résultats et l’exécution pour atteindre les cibles mesurables.
- La majorité des cibles des objectifs de développement durable des Nations Unies ne sont pas prises en compte.
Il est impossible de suivre les progrès réalisés par rapport à de nombreuses cibles
La Stratégie provisoire propose 50 cibles visant à la réalisation de 17 objectifs de développement durable. Selon la Loi fédérale sur le développement durable chaque cible doit être mesurable et comprendre un échéancier prévisionnel.
Mesurabilité des cibles
Au total, nous avons constaté que 15 cibles sur 50 comportent des problèmes de mesurabilité. Elles ne sont pas suffisamment précises parce qu’elles présentent plusieurs conditions et dates ou parce qu’elles sont vagues.
Indicateur de rendement
Nous avons constaté que 12 cibles sur 50 n’étaient pas assorties d’un indicateur de rendement pertinent.
Échéancier prévisionnel
Nous avons constaté que l’une des 50 cibles comportait un échéancier qui se situe déjà dans le passé.
En définitive, en tenant compte de la mesurabilité des cibles, des écarts quant aux indicateurs de rendement et de la cible ayant un échéancier prévisionnel dans le passé, nous concluons qu’il y a 22 cibles pour lesquelles il est impossible de suivre adéquatement le progrès comme l’exige la Loi.
Recommandation numéro 2 : Nous recommandons que les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable de 2022-2026 soient révisées de façon à être mesurables de manière systématique, assorties d’échéanciers et appuyées par des indicateurs qui représentent les cibles avec exactitude et permettent d’effectuer une comparaison au fil du temps.
Des cibles ne sont pas liées à des stratégies de mise en œuvre et à des jalons à court terme
Les stratégies de mise en œuvre visent à présenter les mesures que le gouvernement du canada prendra pour atteindre ses objectifs et ses cibles.
Les jalons à court terme désignent ce qui est ajouté aux cibles afin de d’exposer les étapes à franchir pour s’assurer que le gouvernement du Canada reste sur la bonne voie vers la réalisation de ses objectifs pour l’année 2022 à 2026.
La version provisoire contient 13 objectifs de développement durables comportant plusieurs cibles. Ces objectifs proposent plusieurs jalons à court terme et stratégies de mise en œuvre dans une liste.
Nous avons pourtant constaté que les éléments de la liste étaient rassemblés sans qu’un lien explicite aux cibles ne soit établit (Au total 37 cibles n’avaient pas de stratégie de mises en œuvre et de jalons à court terme clairement associés). Dans ce cas, non seulement il n y a pas respect de l’une des exigences de la Loi, mais il n’y a aussi aucun lien entre les stratégies de mise en œuvre, les jalons à court terme et les cibles. Ceci empêche les parlementaires et la population canadienne d’accéder à certaines informations en lien avec les mesures adoptées par le gouvernement ou d’être communiqués des progrès par rapport aux cibles.
Recommandation numéro 3 : Nous recommandons que la Stratégie fédérale de développement durable 2022-2026 établisse clairement le lien entre les cibles, les jalons à court terme et les stratégies de mise en œuvre afin de favoriser une meilleure compréhension des efforts déployés par le gouvernement et d’améliorer la capacité d’évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des stratégies.
Des cibles reportées de la version précédente de la stratégie ont été révisées à la baisse
Comparativement aux 32 cibles de la Stratégie fédérale de développement durable de de l’année 2019-2022, les 50 cibles pour l’année 2022-2026 comportent : 27 nouvelles cibles, et 23 cibles provenant de l’ancienne stratégie.
Nous avons remarqué que 10 cibles parmi les 23 avaient été révisées à la baisse, c’est-à-dire que les attentes établies quant aux résultats escomptés pour le cycle 2022-2026 avaient diminué par rapport aux objectifs établis.
Nous pensons que réviser les attentes à la baisse ou changer la façon dont le progrès est suivi pour des cibles déjà établies va à l’encontre des principes de transparence et de reddition de compte de la Loi.
Recommandation numéro 4 : Nous recommandons que les cibles de la stratégie précédente qui ont été reportées dans la nouvelle Stratégie fédérale de développement durable 2022-2026 aient une portée au moins aussi ambitieuses que celles établies dans la stratégie précédente, que la nature et l’ampleur des questions à traiter soient définies avec précision et que les résultats attendus et les moyens pris pour énoncer les progrès soient énoncés clairement.
Une meilleure harmonisation avec les principes de la Loi fédérale sur le développement durable est nécessaire, notamment en adoptant une approche axée sur les résultats et l’exécution pour atteindre les cibles mesurables
Les modifications apportées à la Loi fédérale sur le développement durable en 2019 ont introduit des principes de base à considérer lors de l’élaboration de toute stratégie de développement durable.
La version provisoire tente de respecter ces principes pourtant nous avons remarqué que sur 50 cibles, 22 n’étaient pas axées sur les résultats. Principalement parce qu’au lieu de présenter ces cibles comme des extrants ou des résultats, ils les présentent comme des activités, des intrants ou des indicateurs.
Recommandation numéro 5 : Nous recommandons de mieux harmoniser la Stratégie fédérale de développement durable 2022-2026 avec les principes de la Loi fédérale sur le développement durable, notamment en veillant à ce que toutes les cibles soient axées sur les résultats et présentées comme des résultats attendues à court, à moyen ou à long terme plutôt que comme un intrant, une activité ou un indicateur.
La majorité des cibles des objectifs de développement durable ne sont pas prises en compte
Il est attendu dans la mesure du possible que la version provisoire de la Stratégie fédérale de développement durable présente des cibles clairement associées à des objectifs de développement durable des Nations Unies sous l’optique de l’environnement.
Nous avons constaté, après évaluation de la stratégie provisoire, que seulement 43 des 169 cibles du Programme 2030 des Nations Unies étaient prises en compte dans la version provisoire du développement durable.
Le fait que la version provisoire soit axée sur les aspects environnementaux met de côté les efforts importants déployés par le gouvernement en ce qui concerne les dimensions économiques et sociales du développement durable.
Recommandation numéro 6 : Nous recommandons que la Stratégie fédérale de développement 2022-2026 intègre mieux toutes les cibles des objectifs de développement durables des Nations Unies qui sont pertinentes pour le Canada.
Conclusion
Dans l’ensemble, nous avons constaté que si l'ébauche de stratégie demeure axée sur la « processus décisionnel en matière d’environnement » au lieu d’un « processus décisionnel en matière de développement durable », les Canadiens se retrouveraient avec une stratégie fédérale de durabilité inférieure qui ne parvient pas à apporter les améliorations significatives attendues en matière de qualité de vie.
Aussi, bon nombre de cibles de la version provisoire de la stratégie ne sont pas mesurables, et, conjugué avec des lacunes observées quant aux indicateurs de rendement, nuit dans une grande mesure à la capacité du gouvernement à présenter des rapports d’étape et à rendre des comptes.
Les cibles ne sont pas non plus associées aux jalons à court terme et aux stratégies de mise en œuvre comme elles devraient l’être. De plus, environ de la moitié des cibles de la stratégie ne sont pas axées sur les résultats et de nombreuses cibles reportées de stratégie précédente ont été révisées à la baisse.
Enfin l’harmonisation entre la stratégie et les cibles associées aux dimensions sociales et économiques des objectifs de développement durable des nations unies n’est pas adéquate.