Automne 2014 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Chapitre 5 — Progrès réalisés par les ministères et organismes dans la mise en œuvre des stratégies de développement durable

Automne 2014 — Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable
Chapitre 5 — Progrès réalisés par les ministères et organismes dans la mise en œuvre des stratégies de développement durable

Introduction

Importance des évaluations environnementales stratégiques

5.1 Afin de prendre des décisions éclairées favorisant le développement durable, les décideurs de tous les ordres de gouvernement doivent disposer d’information pertinente sur les facteurs environnementaux, économiques et sociaux. Cela est particulièrement important pour les ministres fédéraux dont les décisions relatives aux politiques, aux plans et aux programmes gouvernementaux peuvent avoir des répercussions considérables sur l’économie, la société et l’environnement du Canada. Il importe aussi que les parties intéressées constatent que le gouvernement prend en considération des facteurs dans chacun de ces trois domaines lorsqu’il prend des décisions.

5.2 En adoptant la Loi fédérale sur le développement durable, le gouvernement a reconnu la nécessité de tenir compte des facteurs environnementaux, économiques et sociaux dans toutes ses décisions. Selon la Loi, une stratégie fédérale de développement durable (SFDD) doit être élaborée pour rendre le processus décisionnel en matière d’environnement plus transparent et faire en sorte qu’on soit tenu d’en rendre compte devant le Parlement. À l’heure actuelle, 26 ministères et organismes doivent préparer une stratégie ministérielle de développement durable qui doit définir leurs propres objectifs et contribuer à la SFDD.

5.3 La commissaire à l’environnement et au développement durable doit faire état des progrès réalisés par le gouvernement en matière de développement durable. Elle doit également surveiller la mesure dans laquelle les ministères et les organismes ont atteint les objectifs et mis en œuvre les plans d’action définis dans leurs stratégies ministérielles de développement durable, ce qui comprend leur contribution à l’atteinte des cibles établies dans la SFDD; la commissaire produit un rapport annuel à cet égard.

5.4 La première SFDD, publiée en 2010, présentait un tableau pangouvernemental des mesures adoptées et des résultats prévus pour assurer la durabilité de l’environnement. Dans cette stratégie, le gouvernement fédéral s’engageait à renforcer l’application de l’évaluation environnementale stratégique et à tenir compte de l’environnement dans ses processus décisionnels. Faisant écho à la SFDD, de nombreux ministères et organismes ont indiqué dans leurs propres stratégies de développement durable pour l’exercice 2011-2012 qu’ils renforceraient les pratiques liées aux évaluations environnementales stratégiques. Ils s’étaient notamment engagés à mettre à jour leurs directives internes en la matière et leurs pratiques relativement à la communication des résultats de ces évaluations.

Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes

5.5 Publiée pour la première fois en 1990, la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes a fait l’objet de révisions au fil des ans, la plus récente ayant eu lieu en 2010. Selon la Directive, les ministères et les organismes doivent établir des liens entre leurs projets de politiques, de plans et de programmes et les objectifs et cibles de la SFDD. Ils doivent aussi mener une évaluation environnementale stratégique lorsqu’un projet de politique, de plan ou de programme est soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet et que la mise en œuvre du projet pourrait entraîner des effets environnementaux importants, tant positifs que négatifs. De plus, la Directive du Cabinet présente les cas spéciaux pour lesquels une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire; il s’agit notamment de cas relevant d’une situation d’urgence, de l’urgence d’un problème et de projets ayant déjà fait l’objet d’une évaluation.

5.6 Dans sa forme actuelle, la Directive du Cabinet laisse aux ministères et aux organismes une certaine flexibilité pour élaborer leurs propres mécanismes en ce qui a trait à son application. Toutefois, elle prévoit un certain nombre d’exigences :

• Les représentants des ministères et des organismes doivent s’assurer que les considérations environnementales sont intégrées convenablement à l’élaboration des projets.
• L’évaluation environnementale stratégique doit tenir compte de l’incidence possible du projet sur les objectifs et les cibles de la SFDD.
• Les ministères et les organismes doivent préparer une déclaration publique sur les effets environnementaux de toute politique et de tout plan ou programme qui ont été approuvés ou rendus publics et dont ils ont effectué une analyse détaillée au moyen d’une évaluation stratégique environnementale.
• Les ministères et les organismes doivent faire état de la portée et des résultats de leurs pratiques en matière d’évaluation environnementale stratégique dans leurs rapports sur les plans et les priorités et dans leurs rapports ministériels sur le rendement.

5.7 La Directive du Cabinet décrit un processus en plusieurs étapes pour analyser et documenter de façon systématique les évaluations environnementales stratégiques :

• La première étape, qui consiste à réaliser une analyse préliminaire, vise à déterminer, le plus tôt possible dans le processus, si le projet est susceptible de comporter des effets importants sur l’environnement, qu’ils soient positifs ou négatifs. Si des effets environnementaux importants ont été recensés, les deuxième et troisième étapes s’appliquent.
• La deuxième étape est une évaluation environnementale stratégique détaillée, qui permet d’analyser et d’évaluer en profondeur les effets environnementaux importants recensés dans l’analyse préliminaire.
• La troisième étape consiste à rendre publics les résultats des évaluations environnementales stratégiques par souci de transparence et de reddition de compte. La Directive du Cabinet encourage mais n’oblige pas les ministères et les organismes à rendre publics les résultats des analyses préliminaires.

La pièce 5.1 présente en exemple des lignes directrices de la Directive du Cabinet.

Responsabilités à l’égard de l’application de la Directive du Cabinet

5.8 La Directive du Cabinet donne à trois organismes centraux, à savoir le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada, la responsabilité de collaborer avec les ministères et organismes fédéraux lorsque ceux-ci procèdent à l’élaboration de documents destinés au Cabinet. Le rôle des organismes centraux est de s’assurer que les ministères et organismes tiennent pleinement compte de la Directive et intègrent tous les facteurs pertinents aux projets qu’ils présentent au Cabinet ou au Conseil du Trésor.

Audits antérieurs

5.9 L’audit effectué en 2004 visait à déterminer si le gouvernement avait réalisé des progrès dans la mise en œuvre de la Directive du Cabinet. On y avait constaté ce qui suit :

• l’engagement des ministères et des organismes à effectuer des évaluations environnementales stratégiques était faible;
• peu de ministères avaient mis en place des mécanismes de base pour gérer le processus;
• un manque de prise en charge et d’appui de la part des organismes centraux avait contribué à la faiblesse de l’engagement des ministères et des organismes à appliquer la Directive du Cabinet.

5.10 Dans l’audit de suivi mené en 2008, le commissaire avait constaté ce qui suit :

• la faiblesse des systèmes de gestion ministériels persistait;
• la Directive du Cabinet n’était pas appliquée de façon uniforme à tous les projets présentés par les ministères et les organismes à leur ministre ou au Cabinet;
• le Bureau du Conseil privé n’avait pas remis en question l’application de la Directive par les ministères et organismes lorsqu’ils soumettaient des projets au Cabinet.

5.11 En 2013, nous avons vérifié si les ministères retenus avaient respecté l’engagement qu’ils avaient pris de mettre à jour leurs directives internes portant sur l’évaluation environnementale stratégique; nous avions alors constaté que la plupart d’entre eux avaient réalisé des progrès satisfaisants.

Objet de l’audit

5.12 Le présent audit s’inscrit dans le suivi annuel que fait la commissaire des engagements pris dans les stratégies de développement durable. Il a porté sur l’engagement pris par le gouvernement dans la SFDD de 2010 de renforcer la prise en considération des facteurs environnementaux dans ses processus décisionnels en favorisant une application plus stricte de l’évaluation environnementale stratégique.

5.13 L’audit avait pour objectif de déterminer si les ministères retenus et deux organismes centraux (le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) avaient mis en place des mécanismes pour :

• favoriser la conformité à des éléments clés de la Directive du Cabinet et des lignes directrices connexes;
• veiller à l’intégration des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet.

5.14 Pour déterminer si les ministères avaient mis en place des mécanismes pour favoriser la conformité à la Directive du Cabinet, nous avons choisi cinq ministères qui s’étaient tous engagés à renforcer leurs processus d’évaluation environnementale stratégique dans leurs stratégies ministérielles de développement durable de 2011-2012 :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
• Citoyenneté et Immigration Canada;
• Ressources naturelles Canada;
• Santé Canada;
• Transports Canada.

5.15 Nous avons examiné un échantillon de mémoires au Cabinet et de présentations au Conseil du Trésor des cinq ministères soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor en 2012 et en 2013. Notre but était de déterminer si la Directive du Cabinet avait été appliquée et si les incidences et les considérations environnementales avaient été intégrées adéquatement aux projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor pour approbation. L’audit a porté sur la période allant de septembre 2010 à juin 2014.

5.16 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Mécanismes d’application de la Directive du Cabinet

5.17 De façon générale, nous avons constaté que la plupart des cinq ministères audités avaient mis en place des mécanismes pour appliquer la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes. Ils avaient en outre établi certaines bonnes pratiques en vue de renforcer leurs processus d’évaluation environnementale stratégique. Toutefois, la plupart des ministères examinés ne s’étaient pas dotés de mécanismes pour appliquer cette directive aux projets soumis à leur ministre. Les organismes centraux ont récemment revu leurs processus internes pour s’assurer que la Directive du Cabinet est appliquée aux projets présentés au Cabinet ou au Conseil du Trésor. Ces constatations sont importantes, car la Directive du Cabinet a été adoptée afin que les décideurs reçoivent les renseignements nécessaires pour évaluer les effets environnementaux de leurs décisions.

5.18 Nous avons examiné si les cinq ministères audités, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avaient mis en place des mécanismes pour favoriser la conformité à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes. Nous avons voulu savoir s’ils disposaient de mécanismes pour assurer l’intégration des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis à l’approbation d’un ministre, du Cabinet ou du Conseil du Trésor.

• Nous avons vérifié si les cinq ministères avaient défini leurs rôles et responsabilités, et avaient des directives internes, des mécanismes de suivi et des outils particuliers pour appuyer la préparation des évaluations environnementales stratégiques, conformément à la Directive du Cabinet. Nous avons aussi examiné si les ministères rendaient publics la portée et les résultats de leurs pratiques en matière d’évaluation environnementale stratégique, y compris le nombre d’analyses préliminaires et d’évaluations environnementales stratégiques réalisées et les liens avec les objectifs et les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable (SFDD), et s’ils avaient sur leur site Web une section consacrée à l’évaluation environnementale stratégique.
• Nous avons examiné si le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat avaient mis en place des mécanismes pour contribuer à garantir l’intégration des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis au Cabinet et au Conseil du Trésor.

5.19 Nous nous sommes entretenus avec des responsables des cinq ministères et des deux organismes centraux. Nous avons également passé en revue l’information accessible au public ainsi que des documents conservés par chacun des cinq ministères, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat.

La plupart des ministères examinés ont des mécanismes pour appliquer la Directive du Cabinet aux projets soumis au Cabinet

5.20 Nous avons constaté que quatre des cinq ministères audités — Citoyenneté et Immigration Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada — avaient élaboré les mécanismes nécessaires pour gérer adéquatement leurs processus d’évaluation environnementale stratégique et favoriser la conformité à la Directive du Cabinet. En outre, ces mécanismes contribuent au respect des engagements pris dans leurs stratégies ministérielles de développement durable respectives pour l’exercice 2011-2012 ainsi que de l’engagement formulé dans la SFDD visant à renforcer l’application de l’évaluation environnementale stratégique. Le cinquième ministère, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, dispose de mécanismes pour réaliser des évaluations environnementales stratégiques. Nous avons toutefois relevé plusieurs secteurs qui doivent être améliorés afin que le processus respecte réellement la Directive du Cabinet de 2010. Nous avons donc conclu qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada n’avait pas de mécanismes en place pour gérer adéquatement ses processus d’évaluation environnementale stratégique. Les résultats ventilés par ministère figurent à la pièce 5.2 du présent rapport. L’appréciation donnée correspond à notre conclusion générale sur le caractère adéquat des mécanismes établis par chaque ministère pour gérer ses processus d’évaluation environnementale stratégique ainsi que de ses pratiques de communication de l’information au public.

5.21 Quatre des cinq ministères examinés, c’est-à-dire Citoyenneté et Immigration Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada, ont mis sur pied des équipes centralisées qui font le suivi des processus d’évaluation environnementale stratégique. Ces équipes aident aussi le personnel qui mène les évaluations environnementales stratégiques. Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, pour sa part, a adopté un processus décentralisé où la responsabilité d’appliquer la Directive du Cabinet est déléguée à chacun de ses neuf secteurs. Nous avons constaté que les rôles et les responsabilités liés aux processus d’évaluation environnementale stratégique au sein d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada n’avaient pas été tenus à jour. Par exemple, au moment de l’audit, un groupe de travail formé de directeurs généraux qui avait été chargé de la mise à jour des directives destinées au personnel et du suivi de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet au sein du Ministère n’était plus actif. De même, un comité d’experts en matière d’évaluation environnementale stratégique qui était chargé de donner des conseils et un soutien technique au groupe de travail des directeurs généraux avait lui aussi cessé ses activités. De plus, nous avons relevé des lacunes dans le suivi qu’exerce le Ministère relativement aux activités d’évaluation environnementale stratégique. Au cours de l’audit, le Ministère avait commencé à prendre des mesures pour corriger ces problèmes.

5.22 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait mettre à jour son processus d’évaluation environnementale stratégique afin d’assurer la conformité à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes et aux lignes directrices connexes.

La plupart des ministères examinés n’ont pas établi de mécanismes pour appliquer la Directive du Cabinet aux projets soumis à leur ministre

5.23 Nous avons constaté que deux des cinq ministères examinés avaient établi des mécanismes pour aider à garantir l’application de la Directive du Cabinet aux projets soumis à l’approbation de leur ministre. Ressources naturelles Canada surveille les projets présentés au ministre afin de déterminer si une évaluation est requise. Selon la politique de Transports Canada, la Directive du Cabinet doit être appliquée à tous les projets soumis au ministre. Transports Canada a également offert à son personnel des séances de formation en ce qui a trait à cette exigence et fait le suivi du degré d’application de celle-ci.

5.24 Les autres ministères doivent renforcer leurs procédures pour garantir l’application de la Directive du Cabinet aux projets transmis aux ministres. Sinon, les ministres pourraient ne pas recevoir l’information sur les facteurs environnementaux associés au projet étudié.

5.25 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et Santé Canada devraient réviser leurs processus d’évaluation environnementale stratégique pour faire en sorte que la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes et les lignes directrices connexes soient appliquées aux projets soumis à leurs ministres respectifs.

Les ministères ont adopté certaines bonnes pratiques appuyant les processus d’évaluation environnementale stratégique

5.26 Au cours de notre examen, nous avons constaté que les ministères avaient adopté certaines bonnes pratiques pour soutenir leur processus d’évaluation environnementale stratégique et favoriser la conformité à la Directive du Cabinet.

5.27 Outils d’évaluation axée sur le développement durable — Nous avons constaté que deux ministères disposaient d’outils d’évaluation axée sur le développement durable qui leur permettaient d’analyser les incidences générales sur le développement durable d’un projet de politique, de plan ou de programme. Citoyenneté et Immigration Canada possède un Outil d’évaluation du développement durable qui exige que les responsables examinent les incidences environnementales, économiques et sociales d’un projet, comme les effets sur les changements climatiques, les ressources naturelles, l’emploi, le marché du travail, la compétitivité, l’infrastructure locale et les générations à venir. Transports Canada a élaboré l’Outil d’évaluation du transport durable, un programme informatique convivial qui permet à des non-experts du Ministère d’évaluer les incidences sociales, économiques et environnementales des projets à l’étape de l’analyse préliminaire. Les deux ministères ont adapté leurs outils à leurs mandats particuliers. L’Outil d’évaluation du développement durable et l’Outil d’évaluation du transport durable permettent aux responsables de dépasser les méthodes d’évaluation environnementale traditionnelles des politiques, des plans et des programmes pour examiner les incidences environnementales, économiques et sociales de façon intégrée.

5.28 Examen et contrôle — Ressources naturelles Canada a mis en place des contrôles pour garantir que les effets environnementaux des projets soumis à l’approbation du Cabinet ou du Conseil du Trésor ont été évalués, conformément à la Directive du Cabinet. L’un de ces contrôles relève du dirigeant principal des finances, qui s’assure que le projet a été évalué conformément à la Directive du Cabinet.

5.29 Séances de formation et de sensibilisation — Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada investissent dans la formation de leurs employés en matière d’évaluation environnementale stratégique afin de les sensibiliser davantage à la Directive du Cabinet et à l’obligation de réaliser des évaluations environnementales stratégiques.

5.30 Rapports détaillés sur la portée et les résultats des pratiques — Transports Canada présente de l’information exhaustive sur son rendement en ce qui concerne la portée et les résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique dans ses rapports annuels sur les plans et les priorités et dans ses rapports ministériels sur le rendement. Les rapports du Ministère indiquent :

• le nombre de projets soumis par le Ministère et approuvés;
• le nombre total des projets ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique;
• le degré de conformité générale aux exigences en matière d’évaluation environnementale stratégique, exprimé en pourcentage.

5.31 Rapports trimestriels à la haute direction — Santé Canada présente un rapport sommaire trimestriel à ses cadres supérieurs et au sous-ministre, qui fait le suivi du taux de conformité (le nombre de projets soumis pour approbation par rapport au nombre de projets ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique). Le rapport sommaire met en évidence les réussites, mais il recense également tout écart en matière de rendement et indique les mesures correctives qui s’imposent.

5.32 Évaluation des projets de budget — Ressources naturelles Canada a intégré l’évaluation environnementale stratégique à l’élaboration des projets de budget soumis au ministre. Le Ministère commence l’évaluation tôt dans le processus d’élaboration du budget et incorpore les conclusions au projet de budget définitif.

5.33 Mise en commun des pratiques exemplaires — Les experts de l’évaluation environnementale stratégique de Santé Canada, de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada aident d’autres ministères à élaborer leurs propres politiques, directives et outils pour appuyer l’évaluation environnementale stratégique.

Les organismes centraux ont récemment révisé leurs processus dans le but de s’assurer que la Directive du Cabinet est appliquée aux projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor

5.34 Nous avons constaté que les deux organismes centraux avaient récemment amélioré leurs mécanismes dans le but de s’assurer que la Directive du Cabinet est appliquée. Toutefois, il est encore trop tôt pour savoir si ces mécanismes contribueront à faire en sorte que les ministères appliquent la Directive du Cabinet et tiennent compte des facteurs environnementaux dans tous les projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor.

5.35 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Au début de 2014, le Secrétariat a mis à jour ses directives pour aider les ministères et les organismes à préparer les présentations au Conseil du Trésor. Le Guide de 2014 de préparation d’une présentation au Conseil du Trésor souligne que les ministères et les organismes doivent tenir compte des exigences relatives à l’environnement et au développement durable (y compris l’évaluation environnementale stratégique et l’approvisionnement écologique) dans l’élaboration des présentations. Au moment de la publication de ce guide, le secrétaire adjoint du Secteur des programmes économiques a envoyé une note de service aux analystes pour leur rappeler les exigences en matière d’évaluation environnementale stratégique. Au cours de cette même période, le Secrétariat a publié un nouveau document sur les attentes en ce qui a trait aux évaluations environnementales stratégiques dans les présentations au Conseil du Trésor, qui comporte une liste de questions pour aider les analystes à s’assurer que les ministères et les organismes incorporent les considérations environnementales dans leurs présentations au Conseil du Trésor. Cette liste devrait aussi contribuer à faire en sorte que l’information fournie dans les projets soit cohérente et concorde avec les principes directeurs de la Directive du Cabinet. En plus de ces nouvelles mesures, le Secrétariat continue à fournir aux analystes des séances de formation annuelles qui présentent notamment de l’information sur la Loi fédérale sur le développement durable, la SFDD et la Directive du Cabinet.

5.36 À la suite de ces récents changements, le Secrétariat a établi de nouvelles exigences : si un projet est exempté de l’évaluation environnementale stratégique, la présentation au Conseil du Trésor doit préciser si l’exemption est justifiée en raison d’une situation d’urgence, de l’urgence d’un problème ou de la réalisation d’une évaluation antérieure. De même, le Secrétariat exige désormais dans les cas où la conclusion d’une analyse préliminaire indique qu’il n’y a pas d’effets potentiels importants sur l’environnement liés au projet, que cette conclusion figure dans la présentation au Conseil du Trésor. Si une évaluation environnementale stratégique est réalisée, les conclusions de l’évaluation doivent être intégrées à la présentation au Conseil du Trésor.

5.37 Bureau du Conseil privé — Le Bureau du Conseil privé possède un document, intitulé Guide de rédaction des documents du Cabinet, qui aide les ministères et les organismes à préparer les mémoires au Cabinet. Conformément à la Directive du Cabinet, le guide indique que les considérations en matière de développement durable et les résultats des évaluations environnementales stratégiques doivent être pris en compte dans le mémoire, s’il y a lieu. Le Bureau du Conseil privé a créé une liste de contrôle en matière de diligence raisonnable qui exige des analystes qu’ils vérifient si une évaluation environnementale du projet a été réalisée par le ministère concerné et si des effets positifs ou négatifs sur l’environnement ont été relevés pour le projet. Au début de 2014, un responsable du Bureau du Conseil privé a envoyé une lettre aux ministères et aux organismes dans laquelle il attirait leur attention sur la Directive du Cabinet et sur la nécessité d’indiquer aux analystes du Bureau du Conseil privé le type d’analyse réalisée (analyse préliminaire ou évaluation détaillée), ainsi que les résultats de l’analyse (tant les effets positifs que négatifs sur l’environnement). La lettre mentionnait également qu’il n’était pas nécessaire de communiquer cette information dans le mémoire si aucun effet environnemental n’avait été recensé.

Résultats de l’application de la Directive du Cabinet

5.38 De façon générale, nous avons constaté des lacunes dans l’application de la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes lors de la réalisation d’évaluations environnementales stratégiques, notamment en ce qui a trait à l’information sur les aspects environnementaux intégrée aux projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor, ainsi qu’à la publication des résultats des évaluations environnementales stratégiques. Cette constatation est importante, car elle indique que les incidences et les considérations environnementales ne sont pas encore systématiquement intégrées aux projets de politiques, de plans et de programmes soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor. Sans ces renseignements, il est difficile pour les ministres de prendre des décisions éclairées qui favorisent le développement durable.

5.39 Nous avons examiné un échantillon de mémoires au Cabinet et de présentations au Conseil du Trésor pour déterminer si la Directive du Cabinet avait été appliquée et si les incidences et les considérations environnementales avaient été adéquatement intégrées aux projets. Nous avons également examiné si les ministères préparaient des déclarations publiques décrivant les effets environnementaux d’une politique, d’un plan ou d’un programme qui a été approuvé ou annoncé, conformément à la Directive du Cabinet. Notre examen a porté sur les projets soumis par les cinq ministères en 2012 et en 2013. Nous avons sélectionné ces projets en fonction de plusieurs facteurs, notamment les effets environnementaux potentiels tant positifs que négatifs, la probabilité de liens avec la Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) et l’importance des questions pour les parlementaires et la population canadienne. Nous avons aussi examiné un échantillon d’analyses préliminaires (y compris celles directement liées à l’échantillon de projets examiné) qui ont été réalisées pendant cette même période.

Les évaluations ne dépassent pas le stade de l’analyse préliminaire

5.40 Selon la Directive du Cabinet, les ministères et les organismes doivent mener une analyse préliminaire le plus tôt possible dans l’élaboration d’un projet pour déterminer si ce dernier peut entraîner des effets environnementaux importants, tant positifs que négatifs. Si l’analyse indique la possibilité d’effets environnementaux importants, le ministère doit alors réaliser une évaluation environnementale stratégique détaillée et incorporer les résultats de l’évaluation dans le projet.

5.41 Nous avons constaté qu’en 2012 et en 2013 les cinq ministères examinés avaient réalisé environ 250 analyses préliminaires et seulement une évaluation environnementale stratégique détaillée. La plupart de ces analyses préliminaires avaient été menées pour appuyer des mémoires au Cabinet ou des présentations au Conseil du Trésor. Certains ministères avaient aussi réalisé des analyses préliminaires pour appuyer des projets de budget, des plans directeurs et des initiatives de réglementation.

5.42 Nous avons examiné 47 analyses préliminaires pour déterminer si la conclusion de ne pas procéder à une évaluation environnementale stratégique détaillée était appropriée. Dans 21 cas (moins de la moitié), le projet a été exempté d’une analyse plus poussée pour diverses raisons, par exemple, parce que le projet avait déjà fait l’objet d’une évaluation. Dans 11 cas, nous avons constaté que la conclusion de l’analyse préliminaire était appropriée. Dans les 15 autres cas (environ un tiers des analyses préliminaires examinées), nous avons constaté que les motifs fournis pour ne pas procéder à une évaluation environnementale stratégique détaillée étaient contraires aux attentes de la Directive du Cabinet. Par exemple, certaines analyses préliminaires concluait qu’une évaluation environnementale stratégique détaillée n’était pas nécessaire parce que le projet n’entraînerait aucun effet environnemental important. Toutefois, selon nous, ces analyses préliminaires indiquaient en fait que les projets de politiques, de plans ou de programmes pouvaient avoir d’importants effets environnementaux positifs ou avoir une incidence sur l’atteinte des objectifs et des cibles de la SFDD. D’autres analyses préliminaires qui concluaient qu’une évaluation environnementale stratégique détaillée n’était pas nécessaire, présentaient beaucoup d’information ou d’éléments d’analyse. Nous sommes d’avis que l’analyse préliminaire doit fonctionner comme un outil de dépistage des effets potentiels importants sur l’environnement, dépistage qui entraînerait alors une évaluation environnementale stratégique détaillée.

5.43 Certaines analyses préliminaires n’ont pas abouti à des évaluations environnementales stratégiques détaillées alors qu’elles auraient pu le faire, aux termes de la Directive du Cabinet. Il y a donc un risque que les décideurs ne disposent pas d’une description complète des incidences environnementales positives et négatives des projets qui sont soumis à leur approbation ni de leurs liens possibles avec la SFDD. De plus, les ministères ne sont pas tenus de préparer une déclaration publique, car aucune évaluation environnementale stratégique détaillée n’est réalisée.

5.44 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Citoyenneté et Immigration Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada devraient s’assurer qu’ils tirent les conclusions appropriées lorsqu’ils déterminent s’il est nécessaire d’effectuer une évaluation environnementale stratégique détaillée lors de l’évaluation des incidences environnementales de chaque projet de politique, de plan et de programme.

L’information sur le processus d’évaluation environnementale stratégique n’est pas systématiquement intégrée aux projets soumis au Cabinet

5.45 Au cours de l’audit, nous avons examiné un total de 39 projets (présentations au Conseil du Trésor et mémoires au Cabinet) qui ont été soumis au Cabinet et au Conseil du Trésor par les cinq ministères en 2012 et en 2013. Nous avons constaté que 21 des projets intégraient adéquatement les incidences et les considérations environnementales. Pour les 18 autres projets examinés, nous avons relevé des cas où le document ne faisait pas mention de l’application de la Directive du Cabinet au projet. Dans d’autres cas, nous avons constaté que le projet indiquait qu’une analyse avait été réalisée et qu’aucun effet environnemental important n’avait été recensé; pourtant, le projet mettait en évidence des effets environnementaux positifs importants qui devaient découler du projet de politique, de plan ou de programme. Enfin, plusieurs projets ne contenaient aucune indication quant à l’incidence qu’ils pourraient avoir sur l’atteinte des objectifs et des cibles de la SFDD (comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre), même si ces renseignements figuraient dans les analyses préliminaires préparées pour les projets.

La plupart des ministères examinés ne font aucune déclaration publique sur les analyses préliminaires

5.46 La Directive du Cabinet exige expressément que les ministères et les organismes préparent des déclarations publiques sur les effets environnementaux de chaque politique, plan ou programme approuvé ou annoncé ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique détaillée. Les ministères et les organismes sont encouragés à faire de même pour les analyses préliminaires. Nous avons voulu savoir si les ministères retenus avaient produit des déclarations publiques conformément à la Directive du Cabinet.

5.47 Comme nous l’avons mentionné au paragraphe 5.41, une seule évaluation environnementale stratégique détaillée a été menée en 2012 et en 2013 par l’un des cinq ministères retenus. Ressources naturelles Canada a en effet réalisé une évaluation environnementale stratégique détaillée en novembre 2012 dans le cadre de la cession de la Réserve fédérale de charbon, 2 parcelles de terrain appartenant au gouvernement fédéral (environ 20 000 hectares situés dans la région de Kootenay en Colombie-Britannique). Le Ministère a fait une annonce publique en août 2013. Celle-ci a été suivie par une déclaration publique.

5.48 Nous avons relevé seulement deux cas de communication publique des résultats des analyses préliminaires en 2012 et en 2013. Ces rapports proviennent de Ressources naturelles Canada. Le reste des analyses préliminaires n’a pas fait l’objet de déclarations publiques, et ce, même si la Directive du Cabinet encourage les ministères et organismes à faire de telles déclarations. Selon nous, la communication publique des résultats des analyses préliminaires favoriserait la transparence et la reddition de comptes dans le processus décisionnel en matière d’environnement du gouvernement fédéral. Les rapports publics sont particulièrement importants lorsque la nature du projet, ses effets possibles et les liens potentiels avec la SFDD ou les raisons évoquées pour ne pas effectuer une évaluation environnementale stratégique détaillée pourraient intéresser le public.

Conclusion

5.49 Nous avons conclu que la plupart des ministères examinés avaient mis en place les mécanismes nécessaires pour gérer adéquatement leurs processus d’évaluation environnementale stratégique et favoriser la conformité à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes. De plus, les organismes centraux ont récemment mis en place de nouveaux contrôles conçus pour s’assurer que la Directive du Cabinet est appliquée aux mémoires au Cabinet et aux présentations au Conseil du Trésor. La plupart des ministères que nous avons examinés ont réalisé des progrès satisfaisants à l’égard du renforcement de l’application de la Directive du Cabinet. Ce faisant, ils ont contribué au respect de l’engagement pangouvernemental contracté dans la Stratégie fédérale de développement durable.

5.50 Toutefois, nous avons conclu que les ministères ne veillaient pas à l’intégration systématique des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis à l’approbation d’un ministre, du Cabinet ou du Conseil du Trésor. Seulement une évaluation environnementale stratégique détaillée a été réalisée et une déclaration publique sur les résultats de cette évaluation a été faite au cours de la période couvrant 2012 et 2013, par l’un des cinq ministères examinés. De plus, les résultats des analyses préliminaires ont été rendus publics dans deux cas seulement. Bien que les ministères aient réalisé des analyses préliminaires, la plupart d’entre eux ne publient pas les résultats de ces analyses, même s’ils sont encouragés à le faire par la Directive du Cabinet.

5.51 L’information sur le processus d’évaluation environnementale stratégique n’est pas toujours intégrée aux projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor. Même si la Directive du Cabinet est en vigueur depuis près de 25 ans, et en dépit de l’engagement pris récemment de renforcer son application, dans le cas des projets que nous avons examinés, le ministre concerné, le Cabinet et le Conseil du Trésor ne recevaient pas systématiquement d’information sur les incidences environnementales des projets de politiques, de plans ou de programmes.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant des stratégies de développement durable afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectif

L’audit avait pour objectif de déterminer si les ministères et les organismes retenus avaient mis en place des mécanismes pour assurer la conformité à des éléments clés de la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes et aux lignes directrices connexes, et veiller à l’intégration des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet.

Étendue et méthode

Dans le cadre de notre suivi annuel des engagements pris dans les stratégies de développement durable, nous avons examiné les mécanismes et les documents élaborés par les entités suivantes :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
• Bureau du Conseil privé;
• Citoyenneté et Immigration Canada;
• Ressources naturelles Canada;
• Santé Canada;
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada;
• Transports Canada.

Nous avons examiné principalement les mécanismes que les ministères et les organismes ont mis en place pour favoriser la conformité à la Directive du Cabinet. Nous avons aussi voulu savoir si les décideurs recevaient suffisamment d’information sur les incidences environnementales de leurs décisions. Nous n’avons pas examiné le caractère complet ou raisonnable des résultats détaillés communiqués relativement aux évaluations environnementales stratégiques.

Notre travail a consisté à analyser des documents et à avoir des entretiens avec des représentants des entités.

Notre audit a porté uniquement sur les engagements que nous avons examinés et ne rend pas nécessairement compte de l’ensemble des progrès réalisés par chaque entité dans la mise en œuvre de sa stratégie de développement durable ou dans sa contribution à l’atteinte des cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

L’audit ne visait pas le ministère des Finances Canada, car ses responsabilités liées à l’application de la Directive du Cabinet n’ont trait qu’au budget.

Critères

Pour déterminer si les ministères et les organismes retenus ont mis en place des mécanismes pour assurer la conformité à des éléments clés de la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes et aux lignes directrices connexes, et veiller à l’intégration des incidences et des considérations environnementales aux projets soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet, nous avons utilisé les critères suivants :

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité. Toutefois, le Bureau du Conseil privé n’était pas d’accord avec le principe que les considérations environnementales doivent être prises en compte dans tous les mémoires au Cabinet, qu’elles existent ou soient pertinentes ou non. Qu’une analyse préliminaire ou qu’une évaluation environnementale stratégique détaillée aient été réalisées ou non, nous nous attendions à ce que les résultats du processus d’évaluation environnemental stratégique soient mentionnés dans les projets soumis au Cabinet ou au Conseil du Trésor. Nous avons inclus cette exigence comme un critère pour veiller à ce que les décideurs soient informés des résultats de l’application de la directive.

Période visée par l’audit

L’audit a porté sur les activités réalisées et la documentation préparée entre septembre 2010 et juin 2014. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 30 juin 2014.

Équipe d’audit

Directeur principal : Jim McKenzie
Directrice : Kari Swarbrick

Hélène Charest
Christianne Curry
Marie Duchaîne
Mark Lawrence

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).
Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Mécanismes d’application de la Directive du Cabinet

Résultats de l’application de la Directive du Cabinet