Introduction

Information générale

2.1 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a lancé la Stratégie pour un gouvernement vert en 2017. Il est chargé de diriger la Stratégie pour aider le gouvernement fédéral à réduire son impact environnemental et à assurer sa transition vers des activités à faibles émissions de carbone et résilientes au climat.

2.2 Un des principaux engagements de la Stratégie de 2017 était de réduire les émissions de gaz à effet de serre produites par les activités gouvernementales de 80 % par rapport au niveau de référence de 2005‑2006 d’ici à 2050. En 2020, le Secrétariat a révisé la Stratégie afin d’augmenter la cible à 90 %, sans le recours à des mesures d’élimination du carbone. L’objectif ultime de la Stratégie est d’atteindre la carboneutralité^{Définition 1} d’ici 2050.

2.3 Cela signifie que l’administration publique fédérale doit réduire ses émissions à un niveau aussi proche que possible de zéro, puis compenser toutes les émissions restantes par une quantité équivalente d’élimination du carbone. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement fédéral a établi des cibles précises pour ses activités et ses biens, qui sont conformes à l’Accord de Paris de 2016, et il devra réduire considérablement ses émissions de gaz à effet de serre.

2.4 Plus les réductions se produiront rapidement, plus l’impact environnemental global sera grand. Le calendrier des réductions d’émissions dépendra, en partie, de la rapidité de l’adoption des technologies et des approches existantes et futures dans le cadre des activités gouvernementales.

2.5 Le gouvernement du Canada a fait part de son engagement à donner l’exemple dans le cadre de la transition, autant à l’échelle nationale qu’internationale, vers une économie à faibles émissions de carbone. Plusieurs autres pays, dont les États‑Unis, le Royaume‑Uni et la France, ont également mis en place des stratégies ou des plans pour réduire les émissions générées par les activités de leurs gouvernements nationaux.

2.6 En 2019, le Canada a, en tant que pays, produit au total 730 mégatonnes^{Définition 2} d’émissions de gaz à effet de serre, dont 2,1 mégatonnes provenaient, selon le gouvernement fédéral, de ses propres activités (exclusion faite des sociétés d’État). Ces émissions sont du même ordre de grandeur que les émissions produites par certaines des plus grandes sociétés privées du pays.

2.7 Le gouvernement fédéral divise les émissions de gaz à effet de serre en deux grandes catégories :

• Les émissions des ministères, qui comprennent toutes les émissions des installations des ministères qui possèdent des biens immobiliers ou 50 véhicules ou plus, exclusion faite des véhicules utilisés dans le cadre des activités liées à la sûreté et à la sécurité nationales.
• Les émissions du parc de véhicules du secteur de la sûreté et de la sécurité nationales, qui comprennent les émissions des navires, des aéronefs et des véhicules utilisés pour assurer la sûreté et la sécurité nationales, comme les navires de guerre et de la Garde côtière, les avions et les chars d’assaut. Les ministères et organismes qui utilisent de tels véhicules sont la Défense nationale, la Garde côtière canadienne et la Gendarmerie royale du Canada.

2.8 Le gouvernement fédéral décrit également ses sources d’émissions de gaz à effet de serre en fonction de leur champ d’application, conformément à la terminologie utilisée dans les normes internationales (voir la pièce 2.1). Le présent rapport s’appuie sur cette terminologie.

2.9 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Le Secrétariat est chargé de diriger les efforts du gouvernement du Canada visant à faire la transition vers des activités gouvernementales écologiques, à faibles émissions de carbone et résilientes au climat et de présenter des rapports sur les résultats obtenus. Il a aussi pour mission de piloter et de coordonner les efforts déployés, d’intégrer les connaissances et d’assurer le suivi et la communication de l’information sur le rendement.

2.10 Défense nationale et Transports Canada — Ces deux ministères, comme tous les ministères, doivent établir des plans pour atteindre la carboneutralité d’ici à 2050 et concrétiser leurs engagements à l’égard de leurs biens immobiliers, de leurs parcs de véhicules, de l’approvisionnement et de leurs activités en général. Ils doivent aussi présenter des rapports annuels sur les résultats qu’ils ont obtenus.

Objet de l’audit

2.11 Cet audit visait à déterminer si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a dirigé la Stratégie pour un gouvernement vert de manière à aider le gouvernement fédéral à réaliser des progrès sur la voie de la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre. L’audit visait aussi à déterminer si la Défense nationale et Transports Canada ont présenté des résultats qui reposaient sur la mise en œuvre de contrôles internes et s’ils ont pris des mesures appropriées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre dans leurs secteurs de responsabilité.

2.12 Nous avons retenu ces deux ministères, car la Défense nationale produit presque la moitié de toutes les émissions des champs d’application 1 et 2 produites par les ministères fédéraux et Transports Canada fournit un exemple d’un ministère qui a un parc important de véhicules.

2.13 Cet audit est important parce que le changement climatique s’accélère et que les émissions de gaz à effet de serre provenant des activités menées par le gouvernement fédéral contribuent à ce phénomène. Le gouvernement a donc exprimé la volonté de devenir un chef de file mondial dans ce domaine et il a défini une stratégie pour réduire ses émissions. Il faut donc s’assurer que la stratégie est efficace et que les ministères font des progrès.

2.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Message général

2.15 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, en élaborant et en dirigeant la Stratégie pour un gouvernement vert, avait commencé à prendre des mesures pour appuyer les efforts déployés par le gouvernement fédéral en vue de réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, cinq ans après le lancement de la Stratégie, les efforts de réduction des émissions du Secrétariat n’étaient pas aussi avancés qu’ils auraient pu l’être, surtout si l’on tient compte de l’engagement pris publiquement par le gouvernement du Canada d’atteindre la carboneutralité d’ici à 2050 et de devenir un chef de file de la transition vers des activités gouvernementales neutres en carbone à l’échelle nationale et internationale.

2.16 Ce point est important parce que le gouvernement fédéral constitue une entreprise appréciable au Canada et que les gaz à effet de serre produits par ses activités contribuent aux émissions rejetées par l’ensemble du pays. Il faut donc vérifier que la Stratégie pour un gouvernement vert produira les résultats escomptés. Il faut aussi s’assurer que les ministères et les organismes publics qui en dépendent ont des instructions claires et des méthodes et des plans rigoureux, et qu’ils réalisent des progrès.

2.17 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait fourni aux ministères des directives et des outils utiles afin de les aider à établir des plans de réduction des émissions et à rendre compte des résultats obtenus. Il a aussi élaboré un système de suivi et d’établissement de rapport pour les émissions des champs 1 et 2 produites par les ministères. Les deux ministères audités, la Défense nationale et Transports Canada, ont communiqué au Secrétariat de l’information sur leurs émissions, conçu des plans de réduction des émissions, pris des mesures pour les mettre en œuvre et réussi à réduire leurs émissions. À notre avis, toutefois, les mesures décrites dans le plan de la Défense nationale n’étaient pas assez détaillées pour donner une idée précise de la manière dont il atteindrait l’objectif de 2050. Par ailleurs, Transports Canada n’a pas fourni de renseignements contextuels suffisants sans ses rapports sur ses émissions ou résultats parce qu’il a présenté cette information selon des formats autres que ceux souhaités par le Secrétariat. Les ministères devraient continuer d’élaborer des initiatives qui réduiront leurs émissions et une approche de gestion des risques afin d’accroître leurs chances de succès.

2.18 Nous avons aussi constaté que le Secrétariat avait une approche limitée pour recenser, surveiller ou atténuer les menaces à la capacité du gouvernement d’atteindre ses objectifs et de profiter au mieux des occasions qui se présentaient pour y arriver. De plus, certains renseignements fournis par le Secrétariat sur les progrès réalisés par le gouvernement étaient difficiles à trouver, manquaient de clarté ou étaient incomplets. Par conséquent, il est difficile à l’heure actuelle pour les décideurs publics, les parlementaires et la population canadienne de déterminer avec exactitude si le gouvernement atteindra son objectif de 2050. À notre avis, le Secrétariat doit améliorer son approche pour cerner et atténuer les risques liés à ses plans, rendre compte plus clairement de toutes les sources d’émissions de gaz à effet de serre et faire le suivi des estimations de coûts et d’économies associés à l’atteinte de la cible de carboneutralité de 2050 et présenter des rapports à ce sujet.

Diriger la mise en œuvre de la Stratégie pour un gouvernement vert

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’a pas présenté des rapports sur toutes les sources d’émissions de gaz à effet de serre du gouvernement fédéral

2.19 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’avait pas déclaré certaines sources fédérales d’émissions de gaz à effet de serre. Nous avons aussi constaté qu’il n’avait pas inclus des renseignements contextuels qui auraient aidé les décideurs publics, les parlementaires et la population canadienne à comprendre les progrès réalisés à ce jour et les défis à relever au cours des années à venir.

2.20 En 2021, le Secrétariat avait fait état d’une réduction totale de 731 kilotonnes (40,6 %) des émissions des champs d’application 1 et 2 à l’échelle des 27 ministères par rapport au niveau de référence de 2005‑2006. Il avait aussi rendu compte des résultats relatifs aux émissions découlant des activités liées à la sûreté et à la sécurité nationales de trois ministères. Le Secrétariat n’avait toutefois pas présenté de résultats sur la majorité des émissions (indirectes) du champ d’application 3 produites par les ministères ni sur les émissions produites par les sociétés d’État.

2.21 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• certaines sources d’émissions et des renseignements contextuels utiles qui n’ont pas été inclus dans les rapports.

2.22 Cette constatation est importante parce que s’il ne dispose pas de rapports complets et clairs sur les émissions, le gouvernement ne peut pas savoir s’il doit modifier ses plans pour atteindre la carboneutralité d’ici à 2050. Il ne peut pas non plus avoir la certitude d’atteindre l’objectif qu’il s’est fixé de devenir un chef de file à l’échelle nationale et internationale en matière de réduction des émissions.

2.23 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.35.

Certaines sources d’émissions et des renseignements contextuels utiles n’ont pas été inclus dans les rapports

2.24 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait élaboré un système permettant de surveiller les émissions des champs d’application 1 et 2 du Ministère et de produire des rapports à ce sujet. Nous avons également constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait communiqué de l’information sur certaines sources d’émissions fédérales, mais qu’il n’avait pas fourni de renseignements contextuels qui auraient aidé les lectrices et lecteurs à comprendre les progrès réalisés à ce jour et les défis à venir.

2.25 Nous avons constaté que le Secrétariat avait mesuré les émissions de gaz à effet de serre provenant de certaines grandes sources du gouvernement du Canada, ce qui l’avait aidé à évaluer les progrès réalisés par le gouvernement du Canada pour réduire ses émissions. Ces évaluations cadrent avec l’objectif de développement durable 13 (Lutte contre les changements climatiques) des Nations Unies, particulièrement l’indicateur 13.2.2. Cet indicateur porte sur l’intégration d’indicateurs relatifs aux changements climatiques dans les politiques, stratégies et plans nationaux et sur la planification, à savoir, dans le cas présent, la Stratégie pour un gouvernement vert, et l’évaluation de la quantité totale d’émissions de gaz à effet de serre rejetées annuellement.

2.26 En se fondant sur les données fournies par les ministères, le Secrétariat a fait état d’une réduction de 731 kilotonnes (40,6 %) des émissions des champs d’application 1 et 2 pour 27 ministères en 2020‑2021 par rapport au niveau de référence de l’exercice 2005‑2006. C’est donc dire que l’objectif de réduction de 40 % des émissions à l’horizon 2025 a été atteint. Même si le Secrétariat a aussi rendu compte des émissions provenant des activités liées à la sûreté et à la sécurité nationales, il ne les a pas incluses dans le total susmentionné.

2.27 Nous avons constaté, comme l’illustrent les pièces 2.2 et 2.3 du présent rapport, que le Secrétariat n’avait pas publié de données sur :

• les émissions des sociétés d’État;
• la majorité des émissions du champ d’application 3 pour 27 ministères détenant des biens immobiliers ou d’importants parcs de véhicules;
• la majorité des émissions du champ d’application 3 associées aux ministères menant des activités liées à la sûreté et à la sécurité nationales.

2.28 Nous avons constaté que les résultats globaux des sociétés d’État n’avaient pas été publiés sur le site Web du Secrétariat ni cumulés en vue d’établir le total des émissions produites par les activités du gouvernement fédéral. Selon la Stratégie pour un gouvernement vert, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’avait pas à rendre compte des émissions produites par les sociétés d’État. La Stratégie encourage les sociétés d’État à déclarer leurs propres émissions, sans toutefois leur indiquer comment procéder.

2.29 Nous avons constaté que le Secrétariat avait fourni des directives aux ministères sur l’établissement de rapports sur leurs émissions de gaz à effet de serre. Le logiciel spécialisé mis au point par le gouvernement fédéral, appelé RETScreen, a aussi aidé les ministères à planifier, à mettre en œuvre et à surveiller leurs réductions d’émissions de gaz à effet de serre et à rendre compte des progrès réalisés.

2.30 Nous avons constaté que les résultats des activités d’écologisation du gouvernement et le point de référence retenu pour mesurer les émissions de gaz à effet de serre produites par les ministères n’avaient pas fait l’objet d’un examen indépendant. Or la Stratégie pour un gouvernement vert, le Cadre de responsabilisation de gestion et la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et les normes internationales exigent la présentation de rapports exacts et complets sur les émissions de gaz à effet de serre. Les directives du Secrétariat indiquent que les ministères peuvent retenir les services d’un examinateur indépendant pour améliorer le processus de vérification. Les normes internationales, notamment les normes de qualité de l’Organisation internationale de normalisation, exigent la réalisation d’audits et d’évaluations pour vérifier les méthodes utilisées et confirmer les normes utilisées et les données obtenues.

2.31 Depuis 2019, le Secrétariat exige que les sous‑ministres adjointes et sous‑ministres adjoints confirment, par une attestation officielle, l’intégrité des données sur les émissions des ministères. Toutefois, nous n’avons pu valider que sept attestations sur les 27 ministères ayant présenté des rapports.

2.32 Nous avons constaté que le Secrétariat avait élaboré un système de suivi et d’établissement de rapports pour les émissions des champs d’application 1 et 2. Il a aussi publié de l’information à ce sujet sur son site Web selon divers paramètres, notamment par ministère et installation. Nous avons toutefois constaté que le Secrétariat n’avait pas présenté de rapports sur l’ensemble des résultats obtenus grâce à la Stratégie pour un gouvernement vert qui étaient suffisamment clairs pour permettre aux décideurs publics, aux parlementaires et à la population canadienne de les comprendre facilement. Il avait publié des renseignements importants à divers endroits et, dans certains cas, ne les avait pas rendus accessibles.

2.33 Selon nous, le Secrétariat a également omis de présenter des renseignements contextuels importants dans ses rapports, notamment ce qui suit :

• un aperçu de toutes les grandes sources d’émissions du gouvernement et le total des résultats obtenus;
• toutes les activités importantes menées par le Secrétariat et d’autres organisations fédérales, ou les circonstances qui ont entraîné des réductions ou des augmentations considérables des émissions;
• les occasions, les risques et les mesures d’atténuation connexes qui auront vraisemblablement une incidence sur la capacité du gouvernement à mettre en œuvre la Stratégie au cours des 28 prochaines années;
• des renseignements sur la manière dont la Stratégie appuie le Programme à l’horizon 2030 des Nations Unies.

2.34 Nous avons constaté que le leadership du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada à l’égard de la Stratégie pour un gouvernement vert avait aidé le gouvernement du Canada à réduire ses émissions de gaz à effet de serre, conformément à la cible 13.2 de l’objectif de développement durable 13 des Nations Unies (Lutte contre les changements climatiques) : «  Incorporer des mesures relatives aux changements climatiques dans les politiques, les stratégies et la planification nationales  ».

2.35 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait recueillir les données sur l’ensemble des sources d’émissions de gaz à effet de serre produites par le gouvernement du Canada et les publier de manière claire et exhaustive dans un rapport sommaire annuel.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

Le Secrétariat a défini la Stratégie pour un gouvernement vert et fourni des directives et des outils aux ministères

2.36 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait défini la Stratégie pour un gouvernement vert en y intégrant des éléments importants, comme une vision à long terme et des cibles de réduction des émissions, mais qu’il manquait certains détails sur les plans du gouvernement. Le Secrétariat avait aussi fourni aux ministères des directives et des outils sur la manière d’atteindre leurs objectifs.

2.37 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• l’élaboration d’une stratégie efficace, mais il faut des détails supplémentaires;
• les directives et les outils fournis.

2.38 Cette constatation est importante parce que des directives et des outils aident les ministères à définir et à mettre en œuvre leurs propres plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre et à présenter des rapports sur leurs émissions.

2.39 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.43.

Élaboration d’une stratégie efficace, mais il faut des détails supplémentaires

2.40 Nous avons constaté que l’approche du Secrétariat pour réduire les émissions de gaz à effet de serre grâce à la Stratégie pour un gouvernement vert comprenait :

• une vision à long terme;
• des considérations liées au développement durable et à l’adaptation;
• des objectifs à long terme de réduction des émissions;
• des échéances pour atteindre les objectifs étalées dans le temps;
• des considérations relatives à la mise en œuvre et au suivi.

2.41 Toutefois, nous avons constaté que la Stratégie pour un gouvernement vert ne donnait pas suffisamment de détails sur certains engagements importants. Des renseignements supplémentaires donneraient aux parlementaires et à la population canadienne une meilleure idée de ce qui doit être accompli, notamment en ce qui concerne les plans du gouvernement visant à :

• assurer la transition vers une économie à faibles émissions de carbone grâce à des pratiques d’approvisionnement écologiques;
• adopter des technologies propres et des produits et services écologiques;
• créer et à mettre à profit des partenariats avec des parties prenantes internes et externes;
• garantir que les politiques publiques actuelles concordent avec les objectifs de la Stratégie et que la haute direction rend compte de l’atteinte des priorités convenues;
• surveiller et à évaluer les résultats pour assurer une reddition de comptes du gouvernement dans le secteur de l’environnement.

2.42 Pour ce qui est de la cible 13.2 de l’objectif de développement durable 13 des Nations Unies (Lutte contre les changements climatiques), la Stratégie pour un gouvernement vert indique que le gouvernement du Canada a intégré des indicateurs liés aux changements climatiques à ses politiques, stratégies et plans nationaux.

2.43 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait inclure des détails supplémentaires concernant les engagements stratégiques dans la prochaine version révisée de la Stratégie pour un gouvernement vert.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

Les directives et les outils fournis

2.44 Nous avons constaté que le Secrétariat avait fourni des directives et des outils aux ministères sur la manière d’atteindre leurs objectifs. La communication annuelle transmise par le Secrétariat aux ministères comportait un lien vers le Centre pour un gouvernement vert, où se trouvent toutes les directives et tous les outils dont les ministères ont besoin pour compiler et communiquer des données sur leurs émissions de gaz à effet de serre. Le Secrétariat avait également indiqué aux ministères que des directives complémentaires sur l’écologisation des activités étaient disponibles, notamment sur les biens immobiliers à faibles émissions de carbone, l’adaptation aux changements climatiques et l’approvisionnement écologique.

2.45 Les deux ministères visés par l’audit, à savoir la Défense nationale et Transports Canada, nous ont mentionné que les directives sur l’établissement de rapports sur les émissions avaient été utiles et qu’ils avaient utilisé les outils fournis pour rendre compte de leurs émissions des champs d’application 1 et 2.

Des éléments importants et nécessaires à la gestion de la mise en œuvre de la Stratégie pour un gouvernement vert étaient incomplets

2.46 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’avait pas mis en œuvre certains éléments importants en matière de gestion qui sont, à notre avis, nécessaires pour assurer une gestion efficace de la Stratégie pour un gouvernement vert et atteindre la carboneutralité d’ici à 2050. Le Secrétariat avait une stratégie de gestion des risques qui était limitée. Ses plans de réduction des émissions liés aux biens immobiliers étaient incomplets et la plupart n’avaient pas fait l’objet d’un examen indépendant. De plus, il n’y a pas eu de suivis ni de rapports sur les coûts engagés et les économies réalisées.

2.47 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• une stratégie de gestion des risques limitée;
• des plans de réduction des émissions liés aux biens immobiliers incomplets qui n’avaient pas, pour la plupart, fait l’objet d’un examen indépendant;
• l’absence de suivi et de rapport concernant les coûts et les économies;
• la réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus.

2.48 Cette constatation est importante parce qu’un processus systématique de gestion des risques peut indiquer à la direction que des engagements risquent de ne pas être respectés. Il aide la direction à surveiller les résultats, à agir rapidement en vue d’atténuer ou de supprimer les obstacles et à tirer profit de possibilités qui se présentent. Un processus de gestion des risques efficace peut aussi faciliter la répartition des ressources et l’établissement des priorités.

2.49 De plus, pour atteindre la carboneutralité d’ici à 2050, le gouvernement fédéral a besoin de plans qui décrivent les principales mesures et technologies connexes. Par ailleurs, si les dépenses engagées et les économies réalisées ne sont pas chiffrées ni expliquées, il n’est pas possible de corriger le tir, d’évaluer les progrès réalisés ou de surveiller les écarts de coût pendant la durée prolongée de mise en œuvre de la Stratégie.

2.50 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.53, 2.56 et 2.63.

Une stratégie de gestion des risques limitée

2.51 Au début de notre audit, nous avons constaté que le Secrétariat avait une stratégie limitée pour recenser, surveiller ou atténuer les menaces possibles à la capacité du gouvernement d’atteindre son objectif de carboneutralité d’ici à 2050. Autrement dit, nous n’avons trouvé aucun élément prouvant que ses décisions étaient fondées sur des analyses des risques.

2.52 Au cours de l’audit, le Secrétariat a commencé à documenter sa stratégie d’évaluation des risques. Il a créé un registre de risques dans lequel il consignait les risques et les mesures d’atténuation proposées. Nous avons toutefois constaté que ce registre ne comprenait pas des risques que certains ministères, notamment le ministère qui émet le plus de gaz à effet de serre, à savoir la Défense nationale, avaient déjà relevés (voir le paragraphe 2.85). Nous avons aussi constaté que le Secrétariat n’avait pas indiqué comment il consulterait les ministères au sujet de leurs risques afin d’établir une liste plus exacte et complète des risques.

2.53 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait définir une stratégie exhaustive de gestion des risques qui décrit comment il recensera, surveillera et atténuera de façon périodique les risques importants.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

Des plans de réduction des émissions liés aux biens immobiliers incomplets qui n’avaient pas, pour la plupart, fait l’objet d’un examen indépendant

2.54 Nous avons constaté que seulement 8 ministères sur 27 avaient élaboré des plans de réduction des émissions relativement aux biens immobiliers détenus par l’État. Cependant, ces plans visaient 81 % du total des émissions produites par les ministères. La Stratégie pour un gouvernement vert de 2020 ne précisait pas la date à laquelle tous les ministères devaient avoir défini de tels plans. La pièce 2.4 indique l’état d’avancement des plans de réduction pour les cinq autres sources d’émissions recensées précédemment.

2.55 Le Secrétariat avait recommandé que les plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre fassent l’objet d’un examen indépendant. À notre avis, il s’agit d’une pratique exemplaire, car cela permet de faire confirmer par un expert indépendant si les plans sont suffisants pour atteindre les objectifs établis. Nous avons constaté que deux des huit plans établis avaient fait l’objet d’un examen indépendant : l’un par le Secrétariat et l’autre, par un ministère qui avait une expertise dans la gestion des biens immobiliers.

2.56 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait :

• fixer une date limite à laquelle tous les ministères devront avoir achevé leurs plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de carboneutralité;
• obliger les ministères à inclure dans leurs plans les jalons établis dans la Stratégie pour un gouvernement vert;
• faciliter la réalisation d’examens indépendants des plans fournis par les ministères afin de déterminer s’ils suffiront pour atteindre l’objectif de carboneutralité d’ici à 2050.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

L’absence de suivi et de rapport sur les coûts et les économies

2.57 Nous avons constaté que la Stratégie pour un gouvernement vert n’obligeait pas le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada à surveiller les coûts engagés et les économies réalisées ni à présenter de l’information à ce sujet. Des fonctionnaires du Secrétariat nous ont par ailleurs indiqué que celui‑ci n’avait aucune responsabilité à cet égard. Nous n’avons trouvé aucun système de suivi et d’établissement de rapports visant les dépenses, les économies et l’efficacité par rapport au coût.

2.58 En 2020, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a demandé une étude d’évaluation de la faisabilité de la carboneutralité pour les installations détenues par l’État. Une tierce partie a préparé l’étude, selon un modèle de prévision. L’évaluation intégrait les résultats des plans ministériels de réduction des émissions de gaz à effet de serre achevés (et des estimations pour les ministères qui n’avaient pas de plan achevé) afin d’obtenir un aperçu à long terme des réductions d’émissions et des investissements nécessaires pour y arriver.

2.59 Selon les principales estimations financières établies dans le cadre de cette étude, une réduction de 91 % des émissions au titre des installations d’ici à 2050 coûterait près de 9 milliards de dollars, mais permettrait de réaliser des économies d’environ 6,2 milliards de dollars. Le coût net de l’initiative s’élèverait donc à 2,8 milliards de dollars. Étant donné le long délai d’ici à 2050 — et les éléments inconnus liés aux coûts de l’élimination du carbone et aux nouvelles technologies — il est difficile d’estimer avec précision les coûts futurs de la Stratégie. Il faudra donc assurer un suivi continu des coûts afin de veiller à la transparence et à la reddition de comptes et de rendre compte de l’optimisation des ressources.

2.60 Au cours de l’audit, la Défense nationale et Transports Canada ont soulevé des problèmes potentiels à ce sujet :

• Les deux ministères ont indiqué que, selon leurs plans actuels, ils devront engager des coûts pour l’élimination du carbone en 2050 afin de contrebalancer 10 % ou plus de leurs émissions des champs d’application 1 et 2, mais qu’ils ignoraient la nature de ces coûts.
• La Défense nationale n’avait aucune idée de la facture au titre de l’élimination du carbone qu’elle aurait à payer à compter de 2050 pour contrebalancer ses émissions liées à la sûreté et à la sécurité.

2.61 Au cours de notre audit, le Secrétariat a dressé un aperçu des mesures qu’il prenait pour surveiller l’efficacité par rapport au coût de la Stratégie pour un gouvernement vert et en rendre compte. Il a indiqué qu’il n’était pas possible de faire le suivi de toutes les dépenses et économies. Des responsables ont mentionné qu’ils prendraient les mesures ci‑après pour estimer les coûts de la Stratégie :

• estimer les coûts engagés et les économies réalisées tout au long du cycle de vie des grands projets et initiatives, comme les plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre;
• fournir des directives pour garantir l’efficacité par rapport au coût, comme analyser les coûts des projets immobiliers tout au long de leur cycle de vie, des estimations du prix du carbone et des outils pour analyser les coûts des parcs de véhicules pendant leur cycle de vie;
• faire le suivi des initiatives importantes propres à l’écologisation des activités gouvernementales, comme l’acquisition d’électricité de sources renouvelables, l’acquisition de combustibles à faibles émissions de carbone, le Fonds pour un gouvernement vert et les dépenses publiques, au besoin.

2.62 Selon nous, les stratégies à long terme, surtout celles qui sont très importantes aux yeux du gouvernement et qui peuvent entraîner des coûts considérables, nécessitent l’établissement de projections financières. Nous admettons qu’il peut être difficile d’établir des projections exactes vu la complexité et la durée des stratégies et le fait, non négligeable, que les économies seront réalisées à long terme. Toutefois, en l’absence d’une liste des dépenses et des économies, le Secrétariat et les ministères ne peuvent pas corriger le tir, au besoin, ou surveiller les progrès réalisés ou les écarts de coût tout au long de la durée prolongée de la Stratégie. Sans cette information, il est difficile pour les décideurs, les parlementaires et la population canadienne de comprendre les coûts et les économies liés à la Stratégie.

2.63 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait définir une approche pour surveiller les coûts et les économies afin de fournir aux décideurs, aux parlementaires et à la population canadienne des informations suffisantes sur les économies et les coûts estimatifs liés à l’atteinte de la carboneutralité d’ici à 2050.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée en partie.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

La réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus

2.64 Nous avons constaté que le Secrétariat avait réalisé une analyse comparative entre les sexes plus^{Définition 3} à l’égard de la Stratégie pour un gouvernement vert. Nous avons conclu que les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre bénéficiaient aux femmes et aux populations vulnérables, deux groupes qui sont touchés de manière disproportionnée à l’échelle mondiale par les changements climatiques. Le Secrétariat a indiqué que les résultats de son analyse détaillée n’étaient pas assez importants pour faire l’objet d’un rapport.

2.65 Les directives du Secrétariat indiquent que tous les ministères doivent inclure des considérations liées à l’analyse comparative entre les sexes plus dans leurs demandes de financement de programme. L’analyse comparative entre les sexes plus du Secrétariat à l’égard de la Stratégie pour un gouvernement vert s’appliquait à l’ensemble des ministères fédéraux.

Mise en œuvre de la Stratégie pour un gouvernement vert

La Défense nationale et Transports Canada ont réduit leurs émissions et publié des rapports, mais ils pourraient rencontrer des difficultés pour atteindre l’objectif de carboneutralité d’ici à 2050

2.66 Nous avons constaté que la Défense nationale et Transports Canada avaient harmonisé leurs plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre avec la Stratégie pour un gouvernement vert de 2017, qu’ils avaient réduit leurs émissions et qu’ils avaient présenté des rapports annuels sur les résultats obtenus. Toutefois, les analyses de la Défense nationale ne démontraient pas comment ses mesures à court terme contribuaient à l’atteinte de la carboneutralité d’ici à 2050. Transports Canada n’a pas fourni des informations contextuelles suffisantes dans ses rapports sur ses émissions et les résultats obtenus lorsqu’il a présenté cette information selon des formats qui ne correspondaient pas à celui souhaité par le Secrétariat.

2.67 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• les réductions d’émissions déclarées;
• des progrès mitigés dans la mise en œuvre des plans de réduction des émissions.

2.68 Cette constatation est importante parce que si les ministères fédéraux n’exécutent pas leurs plans de façon suffisamment stratégique et urgente, le gouvernement du Canada ne parviendra pas à réduire ses émissions de gaz à effet de serre en vue d’atteindre la carboneutralité d’ici à 2050. Les ministères doivent surveiller et communiquer les résultats de leurs efforts de réduction des émissions afin de comprendre s’ils font des progrès suffisants. Dans le cas contraire, ils doivent prendre des mesures appropriées et faire rapport sur la situation.

2.69 Au cours de l’exercice 2020‑2021, la Défense nationale et Transports Canada étaient responsables, respectivement, de 46 % et de 5 % du total des émissions de gaz à effet de serre des champs d’application 1 et 2 produites par les ministères fédéraux, exclusion faite des émissions découlant des activités liées à la sûreté et à la sécurité nationales.

2.70 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

Les réductions d’émissions déclarées

2.71 Nous avons constaté que la Défense nationale avait réduit de 38 % ses émissions des champs d’application 1 et 2 (exclusion faite des émissions liées à la sûreté et à la sécurité nationales) entre 2005‑2006 et 2020‑2021 : le Ministère a fait état, au cours de l’exercice 2016‑2017, d’une réduction de 20 % de ses émissions par rapport au niveau de référence de 2005‑2006, et il a déclaré une réduction supplémentaire de 18 % entre les exercices 2016‑2017 et 2020‑2021. La Stratégie pour un gouvernement vert a été lancée en 2017. Près de 10 % des réductions déclarées peuvent être attribués à l’achat d’énergie propre en Alberta.

2.72 La Défense nationale a présenté des rapports sur les émissions produites par son parc de véhicules du secteur de la sûreté et de la sécurité nationales depuis l’exercice 2017‑2018. Pour l’exercice 2020‑2021, le Ministère a déclaré une réduction de 7 % des émissions par rapport au niveau de référence de 2005‑2006. Cette réduction est attribuable à l’arrêt de nombreux exercices d’entraînement et de services non essentiels en raison de la pandémie de COVID‑19.

2.73 Selon la Défense nationale :

• Les réductions d’émissions au cours des exercices 2019‑2020 et 2020‑2021 étaient en partie attribuables à une baisse des activités opérationnelles pendant la pandémie de COVID‑19. Le Ministère suppose que les émissions pourraient augmenter de nouveau avec la reprise des activités normales.
• Le Ministère a recours à diverses approches pour réduire ses émissions, notamment à des certificats d’énergie renouvelable et à des marchés de services écoénergétiques (voir la pièce 2.5).

2.74 Nous avons constaté que la Défense nationale avait déclaré ses émissions dans des rapports annuels, conformément aux exigences du Centre pour un gouvernement vert. Elle avait également fait des investissements en vue de renforcer sa capacité à présenter des données à l’échelle des bâtiments. Nous avons toutefois constaté que le Ministère n’avait pas un processus officiel de vérification des données publiées sur les émissions, qui comporterait notamment un examen des données et leur approbation par la haute direction. À notre avis, il s’agit d’une étape importante d’un contrôle qualité des données. De même, le Ministère n’avait pas prévu une évaluation indépendante de la qualité de ses données ou de l’efficacité de ses méthodes de collecte de données.

2.75 Nous avons constaté que Transports Canada avait réduit de 23 % ses émissions des champs d’application 1 et 2 entre 2005‑2006 et 2020‑2021 : il a déclaré une réduction de 13 % en 2016‑2017, par rapport au niveau de référence de 2005‑2006, et une réduction supplémentaire de 10 % de l’exercice 2016‑2017 à l’exercice 2020‑2021. La Stratégie pour un gouvernement vert a été lancée en 2017.

2.76 Le Ministère s’attend à pouvoir réduire davantage ses émissions à l’avenir grâce à des avancées technologiques et à l’utilisation de combustibles fossiles à faibles émissions de carbone pour les quatre traversiers qu’il exploite, lesquels produisent la majeure partie de ses émissions (68 % pour l’exercice 2020‑2021). Il prévoit aussi que le recours à d’autres technologies, comme des drones, devrait lui permettre de réduire les émissions liées à ses programmes et à ses activités (voir la pièce 2.6).

2.77 Nous avons constaté que Transports Canada avait présenté au Secrétariat des rapports annuels sur ses émissions. Il avait également conçu et mis en place des contrôles internes pour garantir que les données qu’il recueillait et déclarait au Secrétariat étaient exactes, exhaustives et approuvées par la haute direction. Il a notamment fait revoir les données par le conseiller en environnement du Ministère et procédé à un examen de tout changement important ou de tout écart dans les données. Le Ministère n’a toutefois pas fait évaluer de manière indépendante la qualité des données ou l’efficacité de ses méthodes de collecte des données.

Des progrès mitigés dans la mise en œuvre des plans de réduction des émissions

2.78 Nous avons constaté que le plan sur le carbone de la Défense nationale cadrait avec les objectifs de réduction des émissions décrits dans la Stratégie de 2017, mais que les mesures prévues par le plan n’étaient pas suffisamment détaillées pour expliquer comment le Ministère comptait atteindre la carboneutralité d’ici à 2050. Le plan du Ministère décrivait des stratégies à court et à long terme en vue de réduire les émissions et faisait état des progrès réalisés relativement aux mesures à court terme, mais il comprenait une analyse peu approfondie quant à la manière dont les mesures à court terme contribuaient à l’atteinte des objectifs à long terme.

2.79 Nous avons constaté que le plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre de Transports Canada cadrait avec les objectifs de la Stratégie de 2017 et que le Ministère avait décrit les activités qu’il menait pour réduire ses émissions. Le Ministère a défini des jalons et des mesures à court terme pour réduire les émissions. Il a notamment estimé les réductions d’émissions produites au titre de ses activités. Sa démarche prévoyait la mise à jour de son plan au besoin afin de tirer parti des nouvelles technologies à mesure qu’elles deviennent accessibles.

2.80 Nous avons constaté que Transports Canada n’avait pas fourni des renseignements contextuels suffisants dans ses rapports sur les émissions ou les résultats obtenus lorsqu’il avait communiqué cette information dans des formats autres que ceux souhaités par le Secrétariat. Ainsi, le Ministère a déclaré des réductions importantes d’émissions pour son parc de véhicules au cours de l’exercice 2020‑2021, sans toutefois indiquer la proportion de ces réductions qui étaient attribuables aux véhicules à zéro émission.

La Défense nationale et Transports Canada n’avaient pas de stratégie de gestion des risques liés à la réduction des émissions

2.81 Nous avons constaté que la Défense nationale et Transports Canada n’avaient pas défini une stratégie pour recenser, surveiller ou atténuer les menaces possibles à leur capacité de mettre en œuvre la Stratégie pour un gouvernement vert. Les deux ministères ont toutefois réalisé des analyses comparatives entre les sexes plus à l’égard des mesures qu’ils ont prises pour donner suite à la Stratégie.

2.82 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• une gestion des risques limitée;
• la réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus.

2.83 Cette constatation est importante parce qu’une stratégie de gestion des risques aiderait les ministères à cerner et à contrer les risques importants qui pourraient nuire à leur capacité d’atteindre l’objectif de carboneutralité d’ici à 2050.

2.84 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.88.

Une gestion des risques limitée

2.85 Nous avons constaté que la Défense nationale avait recensé certains risques importants qui pouvaient l’empêcher d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions. Le Ministère n’avait toutefois pas de stratégie pour atténuer certains de ces risques. Par exemple :

• Le Ministère a estimé qu’il pourrait réduire de 63 % ses émissions des champs d’application 1 et 2 d’ici à 2050 avec les fonds actuels (réduction de 83 % avec des fonds supplémentaires). Il y a donc un risque que l’objectif de la carboneutralité d’ici à 2050 ne soit pas atteint.
• Le Ministère pourrait devoir acheter, à compter de 2050, des éliminations de carbone pour atteindre la carboneutralité, mais il ignorait le nombre d’éliminations qui seraient nécessaires ou leurs coûts.
• Le Ministère n’avait aucune idée des technologies de pointe qui pourraient devenir accessibles pour réduire les émissions.
• Le Ministère s’est fié à divers ordres de gouvernement pour construire les infrastructures nécessaires, comme des lignes électriques, pour avoir accès à de l’énergie renouvelable.

2.86 Nous avons constaté que Transports Canada avait recensé des risques qui pouvaient l’empêcher de mener à bien son plan de réduction des émissions. Le plan actuel indique que le Ministère prévoit réduire ses émissions de 84 % d’ici 2050, selon ses estimations. Son plan désignait les risques liés à ses quatre traversiers, qui fonctionnent au diesel et produisent la majorité des émissions du Ministère. Il faisait aussi état de la possibilité que de nouvelles technologies de réduction des émissions ne soient pas mises au point suffisamment rapidement.

2.87 Toutefois, Transports Canada n’avait pas défini une stratégie de gestion des risques décrivant les rôles, responsabilités et obligations redditionnelles nécessaires pour gérer les risques qui pourraient l’empêcher d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas tenu compte de certains risques importants lors de l’élaboration de son plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de l’établissement de l’ordre de priorité des activités connexes.

2.88 Recommandation — La Défense nationale et Transports Canada devraient :

• déterminer de façon continue les activités qui contribueront de manière considérable à la réduction de leurs émissions et les placer par ordre de priorité en fonction du risque;
• définir une stratégie de gestion des risques qui cible les risques importants et décrit des mesures d’atténuation connexes.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Le tableau des recommandations à la fin du rapport présente les réponses détaillées des entités auditées.

La réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus

2.89 Nous avons constaté qu’au moment de recruter 27 gestionnaires de l’énergie et ingénieures spécialisées et ingénieurs spécialisés en efficience énergétique pour l’aider à réduire ses émissions, la Défense nationale avait réalisé une analyse comparative entre les sexes plus pour garantir la diversité de genre parmi les nouveaux membres du personnel. Le Ministère nous a mentionné qu’il avait procédé à une analyse comparative entre les sexes plus lorsque les demandes ou procédures de financement de programme l’exigeaient, comme celles liées à la conception d’un bâtiment, à l’achat d’équipements et aux pratiques d’embauche. Le Ministère nous a indiqué qu’il n’avait pas reçu de directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada concernant la réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus pour la Stratégie pour un gouvernement vert.

2.90 Nous avons constaté que Transports Canada avait réalisé des analyses comparatives entre les sexes plus pour appuyer deux demandes de financement clés portant sur des émissions importantes relativement aux services de traversier dans la région de l’Atlantique : l’acquisition du navire à moteur NM Villa de Teror à titre de traversier de remplacement provisoire et la prolongation du Programme de contributions pour les services de traversier jusqu’en 2027 afin de continuer à soutenir les collectivités locales.

2.91 Le Ministère a indiqué qu’il réalisait des analyses comparatives entre les sexes plus pour toutes ses propositions budgétaires, tous les mémoires au Cabinet et toutes les présentations au Conseil du Trésor et pour certaines activités, comme l’exige la politique en vigueur. Le Ministère considère la Stratégie pour un gouvernement vert comme un ensemble d’exigences intégrées à toutes les activités ministérielles. Le Ministère nous a indiqué qu’il n’avait pas reçu de directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada concernant la réalisation d’une analyse comparative entre les sexes plus pour la Stratégie pour un gouvernement vert.

Conclusion

2.92 Nous avons conclu que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait dirigé la Stratégie pour un gouvernement vert de manière à favoriser des progrès en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites par le gouvernement fédéral. Toutefois, il n’avait pas rendu compte de certaines sources d’émissions fédérales et il n’avait pas de stratégie de gestion des risques qui pourraient menacer l’atteinte de l’objectif de carboneutralité d’ici à 2050 de la Stratégie.

2.93 Nous avons conclu que les résultats sur les mesures de réduction des émissions présentés par la Défense nationale et Transports Canada étaient appuyés par la mise en œuvre par les ministères de contrôles internes et que les ministères avaient pris des mesures appropriées pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans leurs secteurs de responsabilité. Toutefois, les ministères n’avaient pas une stratégie de gestion des risques qui définissait les risques importants et les mesures d’atténuation connexes. Le plan de réduction des émissions de la Défense nationale devrait contenir des renseignements supplémentaires sur les activités requises pour atteindre l’objectif de carboneutralité d’ici à 2050.