La gestion du développement durable

Un document de discussion du commissaire à l’environnement et au développement durable

Sommaire

En qualité de vérificateur externe de l’administration fédérale, le Bureau du vérificateur général exécute des vérifications de gestion qui établissent si les programmes du gouvernement sont gérés avec le souci de l’économie, de l’efficience, ainsi que de l’incidence environnementale des dépenses, et si des mesures sont en place pour assurer leur efficacité. Pour mener ces travaux en tenant compte du développement durable, le Bureau doit cerner les principaux processus et pratiques de gestion qui témoignent de l’importance accordée à l’incidence environnementale et qui peuvent être utilisés pour évaluer les pratiques de gestion du développement durable du gouvernement.

Du point de vue de la gestion, le développement durable comporte des enjeux distincts pour lesquels il n’existe que peu de directives pratiques. L’objectif principal de la présente étude vise à cerner les aspects importants de la gestion du développement durable et à fournir aux gestionnaires des exemples de pratiques et de techniques d’analyse qui les aideront à relever ces défis.

L’étude vise aussi à sensibiliser les hauts fonctionnaires fédéraux à la façon d’appliquer ces pratiques et techniques et à encourager les échanges. Elle constitue la première étape dans la détermination des critères de vérification des pratiques de gestion et du rendement en matière de développement durable.

En raison de leurs politiques, programmes et règlements ainsi que de leurs dépenses, qui se chiffrent en milliards de dollars chaque année, les ministères et organismes fédéraux exercent une influence considérable sur presque tous les aspects de la société canadienne. Leur contribution au développement durable peut donc être importante.

La Loi fédérale sur le développement durable définit le développement durable comme le « développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs ». L’article 5 de la Loi précise que le gouvernement du Canada « reconnaît la nécessité de prendre ses décisions en tenant compte des facteurs environnementaux, économiques et sociaux ».

Le développement durable nécessite la prise en compte non seulement des objectifs environnementaux, économiques et sociaux dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et des programmes gouvernementaux, mais aussi des besoins des générations actuelles et futures. La planification et la prise de décision intégrées à long terme définissent les caractéristiques du développement durable et représentent les principaux défis de gestion. La présente étude illustre au moyen d’exemples la façon dont ces aspects distincts et exigeants de la gestion du développement durable peuvent être abordés dans la pratique.

Nous avons cerné trois exigences importantes s’appliquant à la gestion du développement durable au gouvernement fédéral :

• Application de pratiques et de techniques d’analyse appropriées. La gestion du développement durable exige des techniques d’analyse et des pratiques de gestion qui permettent de comparer et d’intégrer les objectifs environnementaux, sociaux et économiques et d’aborder les problèmes qui perdurent. Les techniques d’analyse telles que l’analyse coûts-avantages et l’analyse multidimensionnelle peuvent faciliter l’intégration des considérations d’ordre environnemental, économique et social. L’analyse prévisionnelle, la gestion de la transition et la modélisation sont utiles pour déterminer les effets possibles à long terme des projets de politiques et de programmes. La participation des parties intéressées au processus de planification est jugée essentielle pour aider les organisations à améliorer leurs connaissances, leur légitimité et leur rendement.
• Collecte et utilisation d’informations de qualité. Des données fiables et probantes sur les effets potentiels et réels des politiques et des programmes sur l’économie, l’environnement et la société sont nécessaires pour gérer efficacement le développement durable. Les analyses et les données scientifiques, des indicateurs de rendement fiables ainsi que des systèmes comptables et de mesure efficaces sont des outils importants pour comprendre et surveiller les effets environnementaux, économiques et sociaux des initiatives de politiques et de programmes.
• Application des directives et des cadres fédéraux pertinents. Les lois, les directives du Cabinet et les cadres fédéraux actuels indiquent que la prise en compte des incidences environnementales, économiques et sociales lors de l’élaboration des projets de politique et de programme (c’est-à-dire une approche intégrée pour la planification) constitue une bonne pratique de gestion et une condition préalable au développement durable.

Introduction

1. En 2007, la vérificatrice générale a demandé à un groupe d’experts indépendants, le Groupe d’experts en environnement et développement durable, d’examiner la manière dont le Bureau du vérificateur général avait rempli son mandat en matière d’environnement et de développement durable, comme cela avait été prescrit par la loi en 1995, et de lui proposer des moyens, conformes à ce mandat, de mieux servir le Parlement.

2. Dans son rapport, le Groupe a fait remarquer que depuis 1995, le Bureau du vérificateur général a concentré ses efforts sur le risque environnemental dans le cadre de son processus de sélection des vérifications. Il a également mis en évidence le fait que le mandat du commissaire à l’environnement et au développement durable comprend l’environnement et le développement durable et a recommandé que le commissaire définisse, en toute priorité, la manière dont le développement durable s’inscrirait dans son plan de travail. La présente étude se veut une étape importante dans ce sens.

3. En tant que vérificateur externe du gouvernement fédéral, le Bureau exécute des vérifications de gestion qui examinent la mesure dans laquelle les activités et les programmes gouvernementaux sont bien gérés. Il a recours à des critères tels que les suivants :

• les exigences réglementaires;
• les engagements stratégiques et de programme du gouvernement fédéral;
• les normes généralement reconnues;
• les bonnes pratiques de gestion reconnues.

4. De bonnes pratiques de gestion, telles que celles correspondant au modèle classique « planification-exécution-contrôle-amélioration », les normes relatives aux systèmes de gestion de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) et les critères de contrôle de l’Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA), sont de mise dans la gestion de tout enjeu, y compris le développement durable. Comme ces bonnes pratiques sont déjà reconnues et bien documentées, le présent rapport met l’accent sur deux aspects particulièrement importants de la gestion du développement durable :

• tenir compte des incidences environnementales, économiques et sociales et les intégrer;
• tenir compte de ces incidences sur un horizon qui se mesure sur plusieurs générations.

5. L’un des aspects clés du mandat de vérification du Bureau consiste à déterminer si la direction a dépensé des sommes d’argent en accordant l’importance voulue à « l’effet de ces dépenses sur l’environnement dans le contexte du développement durable »¹. Pour le développement durable, cela signifie se servir de pratiques et de techniques pour déterminer et comparer les répercussions possibles à long terme des projets de politique et de programme sur l’environnement, l’économie et la société.

6. On trouve peu de directives sur la manière dont il faut intégrer ou évaluer les questions de développement durable dans les politiques et les programmes publics. L’objectif premier de la présente étude est de combler cette lacune en déterminant les bonnes pratiques de gestion et les techniques d’analyse qui peuvent être utilisées pour relever les principaux défis de gestion en matière de développement durable.

7. L’étude a également pour but de mieux faire connaître ces défis et de susciter un dialogue avec les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral sur les moyens à prendre pour intégrer aux projets de politiques et de programmes les pratiques et les techniques de développement durable présentées.

8. Les principaux défis de gestion posés par le développement durable ainsi que les techniques d’analyse, les bonnes pratiques et les exigences en matière d’information qui sont exposées dans la présente étude ont pour but d’orienter la gestion. Cette étude constitue un premier pas dans la détermination des critères qui serviront, dans le cadre de nos vérifications, à examiner les pratiques de gestion ainsi que le rendement du gouvernement fédéral à l’égard du développement durable.

9. La présente étude se divise en quatre parties :

• La première partie présente la définition du développement durable, telle que l’énonce la loi fédérale, et énumère ses caractéristiques distinctives du point de vue de la gestion.
• La deuxième partie décrit les principaux défis en matière de gestion du développement durable ainsi qu’une sélection de techniques d’analyse et de pratiques utiles pour relever ces défis et mettre en pratique le développement durable.
• La troisième partie traite de la mesure du rendement et des rapports sur le rendement en matière de développement durable et fournit des précisions sur les normes et les meilleures pratiques pour les indicateurs, les pratiques comptables, la certification et les rapports.
• Enfin, la quatrième partie résume les directives et les cadres fédéraux qui existent actuellement en vue de faciliter la planification et la prise de décisions en matière de développement durable.

La section intitulée À propos de l’étude, à la fin du document, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue et la méthode.

Cette étude n’étant pas un rapport de vérification, nos observations ne doivent pas être interprétées comme une évaluation ou une critique des pratiques ou du rendement actuels du gouvernement fédéral.

Observations

Définition du développement durable

10. La définition du développement durable contenue dans la Loi sur le vérificateur général a constitué notre point de départ pour l’examen des pratiques de gestion et du rendement du gouvernement. Elle est tirée du rapport de 1987 de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, aussi appelé rapport Brundtland, selon lequel le développement durable « permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs ». Cette définition a récemment été ajoutée dans la Loi fédérale sur le développement durable.

11. L’alinéa 7(2) f) de la Loi sur le vérificateur général recommande que le Bureau attire l’attention sur les cas où il a constaté que des sommes d’argent ont été dépensées « sans égard à l’effet de ces dépenses sur l’environnement dans le contexte du développement durable ». Ce mandat reflète l’attente du Parlement voulant que le gouvernement fédéral évalue les conséquences environnementales possibles de ses politiques et de ses programmes, de même que leur incidence socioéconomique prévue.

12. Un grand nombre de définitions du développement durable et de la durabilité, qui reposent sur la définition du rapport Brundtland, ont été recensées au cours des vingt dernières années. Selon une estimation, il existe plus de 200 définitions ou interprétations différentes du développement durable, ce qui démontre que de nombreuses opinions ont cours au sujet de la signification, en théorie et en pratique, du développement durable. En dépit du fait que les opinions divergent, un large consensus se dégage sur l’idée que le développement durable concerne l’intégration d’aspects environnementaux, économiques et sociaux dans les politiques et les programmes publics ainsi que la planification de leur mise en œuvre à long terme.

13. Cependant, les concepts essentiels de la prise de décision et de la planification à long terme intégrées se retrouvent dans toutes ces définitions. Ainsi, l’article 5 de la Loi fédérale sur le développement durable reconnaît le besoin pour le gouvernement « de prendre ses décisions en tenant compte des facteurs environnementaux, économiques et sociaux ».

14. Selon le Department for Environment, Food and Rural Affairs du Royaume-Uni, une politique ou un plan de développement durable [traduction] « favorise simultanément un environnement sain, une société juste et une économie durable »². De telles politiques doivent :

• contribuer à long terme à ces trois éléments du développement durable;
• être conçues et mises en œuvre par le truchement de pratiques de gouvernance participative;
• faire appel à des données éprouvées et fiables pour déterminer leurs effets.

La pièce 1 expose plus en détail les principales caractéristiques du développement durable.

Pièce 1 — Principales caractéristiques du développement durable

Les principaux défis de la gestion du développement durable

Intégration

15. Ordinairement définie comme un ensemble de parties ou d’éléments constituant un tout, l’intégration s’est révélée difficile à mettre en pratique lorsque l’on gère le développement durable. Les ministères et organismes gouvernementaux tendent à se structurer en fonction de mandats distincts comportant des processus de planification et de prise de décision qui ciblent des enjeux particuliers, comme l’industrie, le transport ou les ressources naturelles. Toutefois, le développement durable nécessite l’intégration simultanée de questions économiques, environnementales et sociales.

16. Pour qu’il y ait intégration efficace, les décideurs doivent déterminer, évaluer et comparer des valeurs et des objectifs pouvant se révéler contradictoires. Des chercheurs dans des disciplines telles que l’économie des ressources naturelles et l’économie de l’environnement tentent depuis plus de 40 ans de donner une valeur pécuniaire aux coûts (souvent appelés facteurs externes de l’établissement des prix du marché) et avantages environnementaux. Des outils permettant de comparer de multiples buts potentiellement contradictoires sont indispensables pour l’intégration des politiques.

17. Les analyses coûts-avantages et multidimensionnelle comptent parmi les outils et les méthodes d’évaluation environnementale utilisés pour évaluer et comparer les différents objectifs et les valeurs sous-jacentes. Ces méthodes peuvent aider à comprendre les compromis à faire entre, par exemple, les coûts associés à la réduction des émissions d’un polluant donné et les avantages de cette réduction — notamment la diminution des maladies, de l’absentéisme et des coûts des soins de santé —auxquels on attribue une valeur pécuniaire. La comparaison des coûts et des avantages renseigne les décideurs sur l’étendue et l’ampleur des compromis à faire entre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux.

18. Les connaissances concernant ces techniques d’analyse et les résultats qui en découlent peuvent être imparfaits et, au moment de prendre des décisions, les décideurs n’accordent pas toujours une importance égale aux valeurs environnementales, sociales et économiques qui peuvent entrer en conflit. Toutefois, les techniques d’analyse aident les décideurs à examiner les coûts et les avantages de façon plus générale et à prendre des décisions plus éclairées.

19. Vu que le développement durable comporte la prise en compte de multiples objectifs, il nécessite l’engagement et la coopération des ministères et organismes et entre les différents ordres de gouvernement. L’amélioration de la prise de décision intégrée ou la cohérence des politiques représente un aspect exigeant de la gestion du développement durable. Ainsi, en 2007, le Department of Health du Royaume-Uni a conclu qu’il ne pourrait probablement pas atteindre bon nombre de ses cibles d’activité physique (d’importance cruciale pour le succès de sa stratégie contre l’obésité) si le Department for Transport, au lieu de dépenser plus d’argent pour améliorer les routes ou en construire de nouvelles n’investissait pas davantage dans les sentiers cyclables et de marche³.

20. Un certain nombre de gouvernements, dont celui du Canada, ont pris des mesures pour faciliter l’intégration et la cohérence de leurs politiques. En voici quelques-unes :

• Le gouvernement suédois a nommé sept organismes pour piloter seize objectifs nationaux relatifs à la qualité de l’environnement, et trois organismes pour rendre compte de tous les enjeux de portée générale.
• Le gouvernement britannique a créé le Department of Energy and Climate Change ainsi que la Sustainable Development Commission afin de mieux coordonner les enjeux intersectoriels.
• Le gouvernement du Canada a mis sur pied des comités du Cabinet pour examiner ces enjeux, notamment le Comité du Cabinet chargé de la croissance économique et de la prospérité à long terme (chargé particulièrement du développement durable) et le Comité du Cabinet sur l’environnement et la sécurité énergétique.

21. L’article 6 de la Loi fédérale sur le développement durable stipule aussi qu’un comité du Conseil privé de la Reine pour le Canada⁵ « assure la supervision de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie fédérale de développement durable ».

22. Les techniques d’analyse et les pratiques telles que l’analyse coûts-avantages, l’analyse multidimensionnelle et la participation des parties intéressées peuvent aider les gestionnaires du gouvernement à intégrer les questions d’ordre environnemental, économique et social à leurs projets de politique et de programme.

23. Analyse coûts-avantages. L’analyse coûts-avantages constitue l’une des techniques d’analyse les plus répandues pour la planification et la prise de décision. Utilisée pour la première fois au cours des années trente, elle continue à se développer comme outil pouvant être utilisé dans de nombreux secteurs, et s’avère particulièrement utile pour mesurer les coûts et les avantages de la conformité au fil du temps. Ce type d’analyse est généralement utilisée pour quantifier les avantages, les coûts et les avantages nets d’une option stratégique ou d’un règlement, et notamment de voir comment les répercussions d’une politique et d’un règlement peuvent être réparties entre les divers secteurs ou régions et les parties intéressées. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié pour la première fois un guide sur l’analyse coûts-avantages en 1976. L’utilisation de cette technique d’analyse est devenue obligatoire en 1999 pour tous les projets de règlement importants⁶.

24. L’analyse coûts-avantages s’avère un outil précieux pour la planification et la prise de décision en matière de gestion environnementale et de développement durable, mais on reproche aux utilisateurs de cette technique d’appliquer des taux d’actualisation qui accordent une valeur moindre aux avantages et aux coûts environnementaux des futures générations qu’aux avantages et aux coûts des générations actuelles. Les taux d’actualisation peuvent faire paraître les mesures de protection de l’environnement comme trop coûteuses par rapport aux avantages futurs d’un environnement sain.

25. Cela dit, les gestionnaires qui ont recours à l’analyse coûts-avantages peuvent choisir un taux d’actualisation plus bas afin d’équilibrer davantage les coûts et les avantages actuels et futurs. Ainsi, dans le document The Economics of Climate Change⁷, un examen effectué en 2006 pour le gouvernement du Royaume-Uni, on a utilisé un faible taux d’actualisation de 0,1 %.

26. Analyse multidimensionnelle. L’analyse multidimensionnelle est une autre technique répandue qui est utilisée pour l’analyse des politiques. Elle permet aux décideurs de tenir compte d’un éventail complet de critères sociaux, environnementaux, techniques, économiques et financiers pour évaluer les options de politiques ou de programmes. Contrairement à l’analyse coûts-avantages, l’analyse multidimensionnelle tient formellement compte du fait que les valeurs non financières, tout comme les valeurs financières, ont une influence déterminante sur la prise de décisions stratégiques, et elle inclut des techniques pour prendre en compte l’opinion des parties intéressées et classer différents résultats.

27. Étant donné qu’elle permet d’appliquer divers critères et d’intégrer les valeurs des parties intéressées, et que l’on peut l’adapter à différents contextes, l’analyse multidimensionnelle est utile pour la planification et la prise de décisions en matière d’environnement durable.

28. Dans son ouvrage intitulé Multi-Criteria Analysis: A Manual, paru en janvier 2009, le Department of Communities and Local Government du Royaume-Uni définit l’analyse multidimensionnelle comme [traduction] « toute méthode structurée permettant de faire globalement des choix parmi des solutions de remplacement offrant la possibilité de réaliser plusieurs objectifs »⁸.

29. L’évaluation des effets financiers et non financiers des politiques et des programmes pose problème. Le milieu naturel offre aux individus un ensemble complexe de valeurs ainsi que des avantages à la société. Ainsi, les personnes sont attirées par le panorama des régions côtières; elles se nourrissent des poissons et autres produits de la mer, se prélassent et font de l’exercice sur les plages et s’adonnent à l’ornithologie. Les régions côtières présentent d’autres attraits, notamment :

• des conditions climatiques tempérées;
• la protection offerte par les récifs;
• la séquestration de carbone et le contrôle de l’érosion grâce aux forêts côtières;
• la biodiversité, comme en témoigne la présence de certains groupes d’espèces tels que les baleines, les récifs de corail et les plantes.

30. Ces exemples représentent un petit sous-ensemble d’une gamme beaucoup plus étendue d’écoservices et un capital naturel pouvant avoir une pertinence lors d’une évaluation environnementale. Par contre, il n’est pas toujours possible d’évaluer, à l’aide de références directes aux prix du marché observés, les effets des politiques et programmes gouvernementaux sur les écoservices et le capital naturel. Il importe néanmoins de quantifier et d’attribuer une valeur à ces effets (aussi bien positive que négative) pour que les décideurs puissent comparer tous les coûts et avantages des projets de politique. Le défi pour les analystes consiste à attribuer une valeur à ces effets dans des termes comparables. Diverses techniques ont été conçues à cette fin (pièce 2).

Pièce 2 — Techniques d’évaluation environnementale

31. Participation des parties intéressées. La participation des parties intéressées est importante à chaque étape du cycle de gestion « planification-exécution-contrôle-amélioration » pour recueillir des idées et des données, pour déterminer les connaissances et les lacunes en matière de connaissances et pour assurer la pertinence et la rigueur des politiques, des plans et des stratégies de mise en œuvre d’un point de vue sociétal. Cette pratique est utile pour recueillir de l’information sur les valeurs subjectives, au sein de la société, des divers choix de politiques. Elle permet aussi de trouver des solutions novatrices aux problèmes complexes ou des solutions gagnant-gagnant aux conflits portant sur le développement durable. Reconnaissant l’importance de la participation des parties intéressées, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a élaboré, en 2007, les Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation. Santé Canada a aussi conçu un document intitulé Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décisions, qui renferme des principes, des directives et de l’information en vue d’assurer une participation efficace des citoyens au processus décisionnel du gouvernement sur les questions de santé.

32. On s’entend généralement pour dire que la participation des parties intéressées est essentielle en matière de développement durable. Les organismes qui s’engagent régulièrement à faire participer les gens qu’ils touchent par leurs activités, ou qui peuvent exercer une influence sur le déroulement de celles-ci, et qui tiennent compte de leurs préoccupations, enrichissent leurs connaissances et rehaussent leur légitimité et leur rendement. Des valeurs telles que la reddition de comptes et la transparence, confirmées dans le processus, peuvent elles aussi rehausser la réputation et l’envergure d’un organisme aux yeux du public.

33. L’étude de cas qui suit montre comment la participation des parties intéressées et d’autres techniques d’analyse ont servi à évaluer les valeurs environnementales et sociales et comment elles ont été intégrées à la planification et à la prise de décisions.

Étude de cas 1 — Le processus décisionnel de BC Hydro qui favorise le développement durable

Planification à long terme

34. L’horizon prévisionnel constitue un autre aspect exigeant de la gestion du développement durable. Les définitions du développement durable contenues dans le rapport Brundtland, la Loi sur le vérificateur général et la Loi fédérale sur le développement durable recommandent que les décideurs examinent les effets possibles des choix stratégiques actuels sur les générations futures.⁹

35. Il est courant et nécessaire, dans de nombreux domaines, d’adopter des perspectives à long terme. Pour les grands projets de génie et d’infrastructure, l’horizon prévisionnel se mesure généralement en décennies. Par exemple, la durée de vie prévue du Pont de la Confédération situé entre le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard a été établie à un siècle. Les effets combinés de facteurs environnementaux évolutifs ont été étudiés tout comme une longue liste d’autres contraintes qui pourraient à long terme s’exercer sur le pont. Les mesures visant à atténuer l’incidence des projets de développement sur l’environnement peuvent donc se poursuivre même après leur achèvement. À ce sujet, mentionnons que la Commission d’examen conjoint du projet d’exploitation des sables bitumineux de Kearl (2007), une initiative fédérale-provinciale, a prévu que des mesures d’atténuation seraient nécessaires pour protéger la rivière Athabasca jusqu’en 2065 et peut-être au-delà.

36. Les sciences sociales examinent les effets sur plusieurs générations des populations vieillissantes et des taux de natalité en déclin. La gestion des assurances et des caisses de retraite comprend l’analyse démographique, l’analyse de la mortalité et d’autres données afin de prévoir les coûts escomptés, d’évaluer les risques et d’établir les politiques sur les primes et les paiements. Dans le domaine de la gestion des caisses de retraite, la hausse de l’espérance de vie après la retraite accroît le besoin de planifier à long terme. Une bonne pratique comprend également l’analyse de sensibilité pour comprendre l’effet des changements dans les variables.

37. Bien que la planification à long terme soit répandue dans d’autres secteurs, elle pose un défi pour les gouvernements qui élaborent des plans sur plusieurs années. Ainsi, le Fonds monétaire international (FMI) a indiqué que les gouvernements se heurtent à des problèmes systémiques lorsqu’il s’agit de prévoir les incertitudes et de planifier leur budget¹⁰. En ce qui a trait à la gestion du développement durable, la difficulté consiste surtout à harmoniser les objectifs à court terme avec les buts sociaux, économiques et environnementaux à long terme. Les trois techniques suivantes peuvent faciliter la planification à long terme ainsi que l’harmonisation des objectifs à court terme avec les buts à long terme : analyse prévisionnelle, gestion de la transition et modèles numériques.

38. Analyse prévisionnelle. L’analyse prévisionnelle a recours à un certain nombre de techniques telles que l’analyse des coûts-avantage, la participation des parties intéressées, l’analyse des tendances et les prévisions pour déterminer comment les décisions et les actions courantes pourraient influer sur la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins et comment appliquer les connaissances actuelles et les nouvelles technologies en vue de répondre à ces besoins.

39. L’analyse prévisionnelle fait intervenir la détermination et l’évaluation des risques futurs et des lacunes relatives aux politiques, de même que la préparation de scénarios de rechange ou pour l’avenir, notamment les politiques et stratégies nécessaires pour améliorer les résultats. Les entreprises et les gouvernements de certains pays y ont recours, dont l’Allemagne, les Pays-Bas, la France, l’Australie, le Royaume-Uni, les États-Unis et le Canada. Il s’agit d’une pratique utile pour gérer le développement durable parce qu’elle a l’avantage de :

• constituer des réseaux interdisciplinaires pour régler les problèmes;
• créer une culture axée sur la prévoyance;
• favoriser l’atteinte de consensus, parmi les parties intéressées, sur les tendances, les risques, les résultats souhaités et les mesures qui s’imposent;
• intégrer les résultats aux politiques et aux programmes.

40. Gestion de la transition. La gestion de la transition allie l’analyse prévisionnelle et les expériences à court terme pour régler les problèmes de longue date. Cette approche favorise une réflexion dynamique sur la transformation concrète et sur l’innovation technologique et sociale. Elle s’avère surtout utile lorsqu’une amélioration ou un changement graduels sont jugés insuffisants et qu’un changement plus fondamental s’impose. La gestion de la transition débouche sur un programme de transition ayant pour objet de modifier la politique et d’accélérer l’émergence et la diffusion de pratiques plus durables.

41. Un document récent issu du Projet de recherche sur les politiques, un organisme fédéral qui fournit au sous-ministre un appui à la recherche sur les questions stratégiques, mettait récemment en évidence la gestion de la transition. L’Allemagne et les Pays-Bas l’utilisent aussi dans les secteurs de l’énergie durable, de la mobilité, de l’agriculture et du logement. L’étude de cas qui suit décrit comment l’analyse prévisionnelle et la gestion de la transition étaient appliquées dans le secteur des services publics allemand pour aider les parties intéressées à comprendre et à composer préventivement avec les difficultés que présente la durabilité à long terme.

Étude de cas 2 — L’analyse prévisionnelle et la gestion de la transition dans le secteur des services publics allemand

42. Modèles numériques. Les modèles numériques peuvent être utilisés pour examiner les systèmes ou les processus qui ne peuvent être observés directement, comme les préférences des consommateurs, l’économie nationale, les processus au sein des écosystèmes ou le système climatique planétaire. Les équations appliquées dans de tels modèles peuvent reposer sur la preuve empirique ainsi que sur les hypothèses sur le système ou le processus à l’étude. Les équations visent à déterminer les aspects du système ou du processus et à simplifier ou à omettre le reste. Les modèles reproduisent approximativement le monde réel et servent souvent à étudier divers scénarios de politique à moyen et à long terme.

43. Ainsi, Environnement Canada a élaboré un modèle pour évaluer les répercussions environnementales et économiques des politiques sur les changements climatiques. Le modèle énergie-émissions-économie du Canada représente les différents secteurs de l’économie canadienne, la demande et l’offre pour tous les combustibles du système énergétique de même que les gaz à effet de serre libérés dans l’environnement par les activités économiques.

44. Ce modèle indique comment les différentes politiques et les prix de l’énergie peuvent exercer une influence sur le type et la quantité d’énergie réclamés par les consommateurs et les entreprises. Il montre aussi comment ces changements peuvent se répercuter sur les émissions de gaz à effet de serre ainsi que sur l’épargne et les investissements dans l’économie. La modification de la structure de consommation, de l’épargne et des investissements touche la production, les décisions en matière de commerce, la consommation, les revenus et les investissements dans l’économie en général — et donc la devise et l’équilibre budgétaire du pays de même que ses taux d’intérêt et de change. Ce modèle comprend des prévisions jusqu’en 2020 pour les émissions de gaz à effet de serre et pour le produit intérieur brut (PIB) selon différents scénarios de politiques. Ces deux grands indicateurs – émissions de gaz à effet de serre et PIB — peuvent servir à évaluer l’effet des politiques de rechange.

45. Les modèles peuvent se révéler des outils valables, mais plus le modèle est complexe et plus l’horizon envisagé est étendu, plus les résultats dépendront des hypothèses premières et soulèveront d’incertitudes. Les meilleures pratiques prévoient des modèles fondés sur des données exactes et validés à l’aide des tendances historiques, dans la mesure du possible. Étant donné que la modélisation des systèmes complexes comporte des incertitudes, il faut communiquer clairement aux parties intéressées les limites du modèle et les incertitudes qui planent sur les résultats.

Relever les défis

46. La Commission européenne et un certain nombre de pays membres de l’OCDE ont recours à des techniques et à des pratiques comme l’analyse coûts-avantages, l’analyse multidimensionnelle, la modélisation numérique, l’analyse prévisionnelle, la gestion de transition et la participation des parties intéressées pour examiner les options et les solutions de rechange devant permettre d’atteindre les objectifs des politiques. L’étude de cas qui suit illustre comment la Commission européenne met à profit un outil d’analyse appelé « évaluation de la durabilité » pour examiner les effets positifs et négatifs des projets de politique.

Étude de cas 3 — L’évaluation de la durabilité à la Commission européenne

Mesure du développement durable et rapport sur le développement durable

Collecte et utilisation d’informations de qualité

47. Les décideurs et les gestionnaires ne peuvent prendre des décisions éclairées s’ils ne possèdent pas des informations de qualité, notamment au chapitre des données scientifiques, des données axées sur les mesures, des statistiques et de l’information sur les coûts et le rendement. Pour évaluer les politiques de développement durable, les gestionnaires doivent disposer de données mesurables (indicateurs) qui expriment les valeurs environnementales, économiques et sociales. Pendant des décennies, l’observation des taux d’inflation, de chômage et d’intérêt ainsi que de la croissance économique a servi à appuyer l’analyse des politiques et la prise de décisions économiques.

48. Une des principales difficultés dans la gestion du développement durable consiste à déterminer à l’avance comment l’organisation et les parties intéressées sauront quand un programme ou une politique a obtenu les résultats escomptés et contribué au développement durable. Les gestionnaires doivent pour cela disposer d’indicateurs de rendement et de la capacité d’acquérir et d’analyser les données scientifiques et autres données factuelles sur les effets. En l’absence d’objectifs mesurables et d’indicateurs généralement reconnus de développement durable, il serait plus difficile d’obtenir la participation du public, d’évaluer le rendement de la gestion ou d’apprécier les progrès d’ensemble.

49. Plusieurs cadres ayant pour fonction d’organiser l’information et les indicateurs pertinents sont en place, dont l’approche du cadre de capital, proposé par Statistique Canada, et le cadre pression-état-réponse, qui a été adopté par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au cours des années 1990. Le cadre pression-état-réponse a par la suite été élargi par l’Agence européenne pour l’environnement, qui a inclus les causes agissantes et leur incidence¹¹ (voir la pièce 3). Les catégories sont reliées logiquement : les éléments moteurs de l’économie exercent des pressions sur l’environnement, ce qui provoque la modification de l’état de l’environnement. À son tour, l’état de l’environnement a des répercussions sur la société, induisant notamment des problèmes de santé, d’où la nécessité d’intervenir au moyen de politiques afin d’atténuer les pressions, d’améliorer l’état de l’environnement et de réduire ou d’éliminer les répercussions.

Pièce 3 — Cadre des indicateurs de rendement

50. Le défi pour la direction consiste à examiner un projet de politique ou de programme pour déterminer la façon dont il pourrait influencer le modèle pression-état-réponse. Lorsque les relations ont été cernées, il incombe à la direction d’établir le rendement attendu, les mesures connexes et les indicateurs de rendement, et d’obtenir de l’information de bonne qualité ainsi que des statistiques pour évaluer les progrès réalisés.

51. Statistique Canada définit les éléments des statistiques de bonne qualité dans son Cadre d’assurance de la qualité (pièce 4). Certains de ces éléments peuvent être qualifiés de statiques du fait qu’ils ont tendance à évoluer relativement lentement et qu’ils sont toujours un facteur à considérer dans la gestion de la qualité. Ces éléments sont la pertinence, l’exactitude, l’utilité dans le temps, l’accessibilité, l’interprétabilité et la cohérence. Les autres aspects de la qualité sont plus dynamiques et peuvent évoluer rapidement au fur et à mesure de l’évolution du processus de mesure. Ces aspects sont la portée, l’échantillonnage et la non-réponse.

Pièce 4 — Statistique Canada — Cadre d’assurance de la qualité

52. Pour mesurer les progrès réalisés en matière de développement durable, il faut des systèmes et des outils de mesure et de comptabilité performants qui permettent de recueillir et d’analyser des données et de l’information sur le rendement qui sont pertinentes.

Indicateurs et comptes nationaux

53. Les comptes nationaux indiquent l’état et le comportement de l’économie d’un pays. Ils présentent la production, les revenus et les dépenses du gouvernement, des sociétés et des ménages d’un pays; ses relations économiques avec d’autres pays et sa situation économique globale par rapport à celle des autres pays¹².

54. Les indicateurs et les comptes nationaux aident les parties intéressées à vérifier si les conditions s’améliorent ou se détériorent, au regard des objectifs globaux du gouvernement pour la société. Par exemple, des indicateurs économiques comme les taux d’inflation, de chômage, d’intérêt et de croissance économique sont suivis de près; et les politiques budgétaires et monétaires du gouvernement, de même que les programmes et activités, sont ajustés pour veiller à ce qu’ils répondent continuellement à ses objectifs globaux. Au cours des dernières décennies, les indicateurs et les comptes nationaux ont évolué pour englober des indicateurs sociaux et environnementaux, au lieu de comprendre uniquement des indicateurs économiques.

55. Indicateurs nationaux. Certains pays ont récemment mis au point des indicateurs nationaux pour mesurer les progrès réalisés dans l’atteinte de leurs objectifs sociaux-économiques et environnementaux. Depuis 2005, le gouvernement du Canada publie des indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement, qui comprennent trois des six indicateurs recommandés par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie¹³ : les indicateurs de la qualité de l’air, des émissions de gaz à effet de serre et de qualité de l’eau douce. Ces indicateurs visent à donner aux Canadiens de l’information sur l’état de leur environnement et sur les liens entre l’environnement et l’activité humaine.

56. L’Union européenne (UE), la Suède, le Royaume-Uni (R.-U.) et d’autres pays ont établi des indicateurs nationaux de l’environnement et du développement durable pour suivre leurs progrès. Les indicateurs de l’UE et du R.-U. sont liés à leur stratégie fédérale de développement durable¹⁴. Les 16 objectifs nationaux de l’environnement de la Suède et les indicateurs de rendement connexes peuvent servir de guide pour la conception d’initiatives et de programmes gouvernementaux visant la réalisation des objectifs du pays¹⁵.

57. La Norvège a adopté une série d’indicateurs du développement durable; certains de ces indicateurs sont liés aux principaux éléments de sa richesse nationale, par exemple, le niveau d’éducation, la qualité de l’eau douce, la consommation énergétique et les sources de revenus. Le pays envisage aussi de se doter d’un indicateur de la consommation durable. Contrairement au Canada et à certains pays de l’OCDE où la gestion des indicateurs de développement durable relève du ministère de l’Environnement, en Norvège, la surveillance des indicateurs incombe au ministère des Finances. Parmi ses principaux objectifs, ce ministère doit contribuer au développement durable¹⁶.

58. Des indices ont aussi été mis au point pour mesurer la richesse d’un pays. Un des meilleurs exemples connus est l’épargne nette ajustée de la Banque mondiale (appelée aussi indice de l’épargne véritable). Selon la Banque mondiale, cet indicateur mesure [traduction] « le taux d’épargne véritable d’une économie après avoir tenu compte des investissements dans le capital humain, de la baisse des ressources naturelles et des dommages causés par la pollution »¹⁷. Un chiffre négatif indique que la richesse totale d’un pays diminue et que ses politiques ne sont pas viables. La Banque mondiale publie des estimations de l’épargne nette ajustée de plus de 100 pays, dont le Canada¹⁸.

59. Un autre exemple connu est l’Indice du développement humain des Nations Unies, qui fait la synthèse des indicateurs d’espérance de vie, d’alphabétisation, du niveau d’études et du PIB par habitant. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement, le « développement humain » consiste à élargir les choix offerts aux gens et à leur donner un meilleur accès aux connaissances, à des services de santé, à des sources de revenus, à des emplois et ainsi de suite¹⁹. L’Indice du développement humain mesure et classe les progrès réalisés par les pays dans ce domaine.

60. Récemment, l’Institut du mieux-être de l’Université de Waterloo, en Ontario, a publié de l’information sur l’Indice canadien du mieux-être, qu’il est en train de mettre au point²⁰. L’Institut cherche ainsi à établir un indicateur unique du mieux-être au Canada. Lorsqu’il sera au point, l’indice fera la synthèse des mesures portant sur huit aspects de la vie, notamment la qualité de l’environnement, la santé des Canadiens et leur niveau de vie global. Cette initiative vise à donner un tableau plus exact et plus complet de la qualité de la vie au Canada que celui qu’offre le PIB.

61. L’utilisation des indicateurs du développement durable continue de poser des problèmes et des défis de taille, notamment en ce qui concerne la disponibilité et la qualité des données. Cependant, il est essentiel d’établir des indicateurs pertinents pour les décideurs, les citoyens et les parties intéressées qui ne sont pas des scientifiques ou des spécialistes afin de créer et de maintenir la demande de données et de statistiques fiables et éprouvées. Il est donc important que les parties intéressées participent à la mise au point des indicateurs nationaux du développement durable.

62. Comptes nationaux. Action 21 est un vaste plan d’action à l’intention des organisations des Nations Unies, des gouvernements et de la société civile²¹, qui doit être mis en œuvre à l’échelle mondiale, nationale et locale. Tout comme d’autres membres des Nations Unies, le Canada a adopté Action 21 lors de la conclusion du Sommet de la Terre de 1992. L’un de ses volets visait à établir des systèmes de comptabilité intégrée sur l’environnement et l’économie, dont l’objectif principal est d’étendre les systèmes de comptes économiques nationaux existants pour intégrer les dimensions sociales et environnementales au référentiel comptable. Ces systèmes devaient être mis en place par tous les États membres dans les plus brefs délais²².

63. Les comptes satellites permettent [traduction] « de cibler un domaine ou un aspect de la vie sociale et économique en particulier. Produits dans le cadre des comptes nationaux, ces comptes offrent plus de souplesse, car on peut y modifier les concepts, les définitions, les règles de comptabilité et les classifications et réaliser une analyse plus fine »²³. Les comptes satellites de l’environnement servent de cadre pour l’organisation de l’information sur l’état, l’utilisation et la valeur des ressources naturelles et des actifs environnementaux (appelés parfois capital naturel), ainsi que sur les dépenses engagées pour la protection de l’environnement et la gestion des ressources. Ces comptes peuvent aider les décideurs à comprendre l’apport de l’environnement à l’économie et l’incidence de l’économie sur l’environnement et la société.

64. En 2003, un rapport publié par la Table ronde nationale sur l’économie et l’environnement indiquait que les comptes nationaux et les indicateurs économiques actuels du Canada ne fournissent « qu’une vue partielle des facteurs qui ont une incidence sur le développement et ne tiennent pas pleinement compte des coûts et des avantages réels et globaux des décisions économiques »²⁴. Le Rapport préconisait six indicateurs de l’environnement et du développement durable, qui viendraient « s’ajouter aux indicateurs macroéconomiques comme le PIB »²⁵. Il recommandait que le gouvernement améliore et « élargisse le Système de comptabilité nationale du Canada pour y inclure de nouveaux comptes portant sur le capital naturel, humain et social ». Il recommandait également que le gouvernement « investisse dans l’amélioration des systèmes de surveillance et d’information afin de pallier le manque d’information nationale de qualité sur les questions environnementales »²⁶.

65. Depuis, Statistique Canada a entrepris la mise au point du Système des comptes de l’environnement et des ressources du Canada. Le Système est composé des trois éléments suivants :

• Comptes de stocks en ressources naturelles — mesurent les quantités de stocks en ressources naturelles (pétrole, gaz naturel, minéraux et bois d’œuvre) et les changements annuels qui se produisent dans ces stocks à la suite des processus naturels et de l’activité humaine.
• Comptes de flux de matières et d’énergie — enregistrent les flux de matières et d’énergie, sous forme de ressources naturelles et de déchets, entre l’économie et l’environnement au Canada.
• Comptes des dépenses de protection de l’environnement — mesurent les dépenses actuelles et en immobilisations engagées par les entreprises et le gouvernement pour protéger l’environnement.

L’information extraite de ces comptes est utilisée pour présenter les actifs environnementaux du Canada ainsi que les actifs produits par le pays dans les comptes du bilan national, qui sont tenus par Statistique Canada dans le cadre des comptes nationaux.

Nouvelles pratiques comptables

66. La comptabilité environnementale a évolué, depuis la comptabilisation des frais d’assainissement de l’environnement et des amendes au fur et à mesure qu’ils étaient imposés jusqu’au recensement et à la comptabilisation des passifs environnementaux qui risquent d’être enregistrés et qui pourraient influer sur la situation financière d’une organisation. Citons par exemple la comptabilisation :

• des passifs estimatifs associés à l’assainissement de terrains contaminés;
• de l’enlèvement des réservoirs souterrains qui fuient et de l’assainissement du terrain;
• de l’enlèvement de l’amiante se trouvant dans des bâtiments;
• de l’enlèvement et du remplacement des ballasts de lampe et des transformateurs contenant des PCB.

67. Depuis peu, des organisations internationales, telles que le World Business Council for Sustainable Development et la Fédération des Experts Comptables Européens, recommandent fortement aux organisations et aux gouvernements de commencer à comptabiliser leurs charges et passifs éventuels qui pourraient être associés à la gestion de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES). Récemment, la Nouvelle-Zélande a comptabilisé dans ses comptes publics des actifs et des passifs au titre des coûts prévus d’acquisition de droits d’émission de GES en vertu du Protocole de Kyoto.

68. La comptabilisation des coûts financiers peut aider les organisations à comprendre qu’il est rentable de réduire le gaspillage, les emballages ainsi que la consommation d’eau et d’énergie. Les pressions exercées en faveur de la gestion des coûts et la volonté de maintenir ou d’améliorer leur réputation incitent les organisations à mieux gérer l’environnement et à s’acquitter de leurs responsabilités sur le plan social.

69. L’International Federation of Accountants a conçu un cadre de développement durable pour aider les experts-comptables à influer sur la façon dont les organisations intègrent les considérations environnementales, économiques et sociales dans leurs objectifs, leurs stratégies, leur gestion et leurs définitions de la réussite. Le cadre comprend des conseils sur la façon d’intégrer les questions environnementales et les autres questions liées à la durabilité dans la gestion, les états financiers et les rapports des organisations²⁷.

Normes en matière d’environnement et de développement durable et programmes de certification

70. Afin de répondre aux préoccupations croissantes des consommateurs et des investisseurs à l’égard de l’environnement et du développement durable, certaines organisations ont adopté des normes et des principes pour mieux intégrer ces préoccupations à leurs décisions opérationnelles et à leur philosophie de gestion.

71. Ainsi, les normes pour les systèmes de management environnemental (ISO 14001) de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) aident les organisations à élaborer et à mettre en œuvre des politiques et des objectifs de gestion environnementale qui tiennent compte des exigences juridiques et des effets sur l’environnement. Selon l’ISO, le succès d’un système dépend de l’engagement à tous les niveaux et de toutes les fonctions de l’organisation, et particulièrement des dirigeants.

72. Les normes qui définissent les bonnes pratiques en matière de responsabilité sociale des entreprises gagnent en importance. La Norme de responsabilité sociale (SA8000) a été élaborée en 1997 par des représentants de syndicats, des organisations de droits de la personne, des universitaires, des détaillants, des manufacturiers et des entrepreneurs (ainsi que des cabinets d’experts-conseils, de comptabilité et de certification sous l’égide de Social Accountability International). Cette norme internationale visant l’amélioration des conditions de travail a été adoptée par des centaines d’entreprises dans le monde. Basée sur les principes de 13 conventions internationales sur les droits de la personne, la norme SA8000 est un outil qui aide les organisations à appliquer ces normes au travail. L’ISO élabore aussi une « norme sur la responsabilité sociétale » (ISO 26000) pour guider les organisations dans ce domaine.

73. Un vaste éventail de programmes d’étiquetage et de certification en matière d’environnement et de développement durable est maintenant utilisé pour encourager les organisations à assumer leur responsabilité environnementale. Ces programmes, en grande partie facultatifs, renseignent le public sur des questions environnementales. En permettant la prise en considération de critères environnementaux dans les décisions d’achat, les programmes d’étiquetage et de certification aident les consommateurs à exiger que le marché leur offre des produits plus respectueux de l’environnement²⁸.

74. Dans de nombreux secteurs, dont les secteurs minier, forestier, agricole, des transports et du tourisme, des systèmes de certification par des tiers ont été mis en place depuis plus d’une décennie et continuent d’évoluer. Ainsi, dans le secteur forestier, des entreprises ont adopté les principes et les normes de gestion forestière et de produits de la forêt responsable du Forest Stewardship Council. Le Conseil affirme que son logo établit un lien crédible entre la production et la consommation responsable de produits de la forêt. Il permet aux consommateurs et aux entreprises d’acheter des produits fabriqués dans le respect des personnes et de l’environnement tout en offrant un bon rapport qualité-prix²⁹.

75. Le rendement en matière de développement durable des entreprises chefs de file dans ce domaine est également mesuré par l’indice de développement durable Dow Jones (DJSI). Avant d’être admises dans le DJSI, les sociétés sont évaluées suivant des critères tels que les stratégies sur les changements climatiques, la consommation d’énergie, le développement des ressources humaines, la gestion des connaissances, les relations avec les parties intéressées et la gouvernance d’entreprise. Le DJSI permet aux investisseurs de déterminer quelles entreprises tiennent compte des principes du développement durable tant dans les stratégies de l’entreprise que dans les stratégies d’investissement. Le Jantzi Social Index est un indice équivalent au Canada³⁰.

Évolution des rapports

76. La publication par les entreprises de rapports sur la gestion de l’environnement et le développement durable est relativement nouvelle. Les premiers rapports environnementaux ont été publiés vers la fin des années 1980 par des entreprises de l’industrie chimique soucieuses de redorer leur image³¹. Dans les années 1990, les rapports environnementaux ont été influencés par le système d’écogestion et d’audit EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) de l’Union européenne, un outil de gestion pour aider les entreprises et les autres organisations à évaluer et à améliorer leur rendement environnemental et à en rendre compte³².

77. En l’an 2000, de plus en plus d’entreprises avaient commencé à inclure dans leurs rapports des questions sociales, ouvrant ainsi la voie à la publication de rapports sur la durabilité. Les Lignes directrices de la Global Reporting Initiative (GRI) ont une influence prépondérante sur la qualité des rapports sur la durabilité. Plus de 1 500 organisations du secteur privé et du secteur public dans le monde utilisent maintenant les méthodes de rapport sur la durabilité établies par le GRI. Le GRI fixe des principes et des indicateurs que les organisations peuvent utiliser pour mesurer leur rendement économique, social et environnemental et en rendre compte³³.

78. Le Bureau du vérificateur général a établi des critères pour évaluer la justesse et la fiabilité de l’information sur le rendement publiée par les organisations qu’il vérifie :

• Justesse. L’information sur le rendement en regard des objectifs est jugée juste si elle est pertinente, compréhensible, imputable et équilibrée. Les résultats communiqués doivent porter sur les conséquences et indiquer les types d’activité de programme et les extrants. Ils doivent aussi présenter les résultats attendus et les données repères utilisées pour comparer le rendement.
• Fiabilité. L’information sur le rendement est jugée fiable si elle est valable, systématique et comparable et si elle peut être reproduite facilement de façon à obtenir des résultats semblables.

Processus de planification du gouvernement fédéral

Une pierre d’assise pour le développement durable

79. Il existe toute une panoplie de cadres, de politiques, de lignes directrices et de directives au niveau fédéral au Canada qui invitent les gestionnaires à tenir compte des effets et des objectifs environnementaux, au même titre que des avantages sociaux et économiques, dans leur planification et leur prise de décision. La section suivante met en lumière certains de ces instruments qui incitent les ministères et organismes à prendre en compte les questions liées à l’environnement et au développement durable.

80. Cadre d’application de la précaution (2003). Le Cadre d’application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque peut être appliqué à la planification et à la prise de décisions en matière de développement durable. Instauré par le Bureau du Conseil privé, le Cadre établit les modalités d’application du principe de précaution dans la prise de décisions lorsqu’il y a absence de certitude scientifique pouvant entraîner un risque de préjudice grave ou irréversible³⁴.

81. Cadre applicable aux avis en matière de sciences et de technologie (2000). Pour garantir que les décisions de politique, de réglementation et de gestion ont un fondement scientifique et technologique solide, le gouvernement fédéral a adopté le Cadre applicable aux avis en matière de sciences et de technologie : Principes et lignes directrices pour une utilisation efficace des avis relatifs aux sciences et à la technologie dans le processus décisionnel du gouvernement. Selon le Cadre, la direction doit :

• prévoir le besoin d’avis scientifiques;
• obtenir des avis d’un éventail de sources;
• s’assurer de la qualité, de l’intégrité et de l’objectivité des données scientifiques utilisées;
• appliquer le principe de précaution;
• se servir de mécanismes de décision ouverts et transparents³⁵.

82. Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale stratégique (2004). Les évaluations environnementales stratégiques permettent aux décideurs d’analyser les effets environnementaux possibles, tant positifs que négatifs, des projets du gouvernement au même titre que les effets économiques et sociaux. La Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes oblige tous les ministères et organismes à évaluer les effets environnementaux de leurs projets de politiques, de plans et de programmes³⁶. La directive prévoit qu’une évaluation environnementale stratégique est effectuée lorsqu’un projet pouvant entraîner des effets environnementaux, tant positifs que négatifs, est soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet.

83. La directive du Cabinet favorise aussi la réalisation d’évaluations environnementales stratégiques dans le cas d’autres projets de politiques, de plans et de programmes. Ainsi, une initiative pourrait faire l’objet d’une évaluation pour aider à la mise en œuvre des objectifs de développement durable des ministères ou s’il existait de fortes préoccupations du public à l’égard des répercussions environnementales possibles.

84. La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (2007). La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation exige que les ministères et organismes tiennent compte de l’incidence possible de toute réglementation, nouvelle ou existante, sur la santé, la sûreté et la sécurité, l’environnement et le bien-être social et économique des Canadiens³⁷. Elle prévoit aussi que les ministères et organismes doivent donner aux parties intéressées et touchées l’occasion de prendre part à des consultations à toutes les étapes du processus de réglementation. À cette fin, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a adopté, en 2007, les Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation³⁸.

85. La Directive du Cabinet réitère l’importance du principe de précaution comme suit :

« Le gouvernement reconnaît que l’absence de certitude scientifique totale ne devrait pas constituer un motif pour retarder la prise de décisions visant à protéger la santé et la sécurité des Canadiens, l’environnement ou à assurer la conservation des ressources naturelles lorsqu’il existe un risque de préjudice grave ou irréversible³⁹. »

86. La Directive du Cabinet indique aussi que le gouvernement s’engage à prendre des règlements à partir de décisions « fondées sur des données probantes et les connaissances scientifiques et empiriques les plus perfectionnées dont on dispose au Canada et dans le monde ». Elle indique qu’il « incombe aux ministères et aux organismes de respecter les obligations internationales du Canada dans des domaines comme les droits de la personne, la santé, la sécurité, le commerce international et l’environnement » et insiste sur l’importance de déterminer, prévenir, atténuer et suivre les effets négatifs d’un règlement, y compris ses effets sur l’environnement⁴⁰.

87. La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation est accompagnée du Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada : Propositions de réglementation (2007), qui prévoit que :

« tous les ministères et organismes de réglementation doivent démontrer que l’option qu’ils recommandent est, à long terme, celle qui permet d’optimiser les avantages nets pour les Canadiens, les entreprises et le gouvernement sur les plans économique, environnemental et social par rapport à tout autre type de mesure réglementaire ou non réglementaire⁴¹. »

88. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a établi le Centre de compétences en réglementation pour aider les ministères à mieux mettre en œuvre la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation. Le Centre offre des conseils d’experts, de la formation et un examen par des pairs, particulièrement pour ce qui est de l’élaboration des résumés d’étude d’impact de la réglementation, des analyses coûts-avantages et de la mesure du rendement.

89. Mémoire au Cabinet. Lorsque les ministères conçoivent de nouveaux projets de politique et de programme, ils préparent un mémoire au Cabinet pour demander l’autorisation du Cabinet. Les mémoires au Cabinet doivent présenter une justification de la politique ou du programme en précisant clairement les objectifs, les résultats attendus et les répercussions, les choix possibles et les risques. Les ministères doivent aussi inclure dans leur mémoire, au besoin, « les aspects et les résultats liés au développement durable des évaluations environnementales stratégiques ». Ils sont également tenus d’indiquer « les résultats escomptés et les moyens de les évaluer (c.-à-d. nommer les indicateurs clés de nature sociale, économique, environnementale, etc.) »⁴². Dans la description de son rôle, le Bureau du Conseil privé indique qu’il travaille avec le ministère ou l’organisme qui prépare le mémoire pour veiller à ce qu’il soit prêt à être étudié par le Cabinet avant de lui être soumis et qu’il aide les ministères ou organismes à intégrer les aspects liés au développement durable dans leur projet de politique et de programme.

90. Présentations au Conseil du Trésor. Les présentations au Conseil du Trésor concrétisent la justification et les objectifs des politiques en programmes qui permettront d’atteindre ces objectifs. Le Guide que les fonctionnaires fédéraux doivent suivre pour préparer les présentations au Conseil du Trésor indique que, « le cas échéant, il faut tenir compte des répercussions des initiatives présentées au Conseil du Trésor sous l’angle du développement durable »⁴³.

91. Dans l’ensemble, notre étude des lois et règlements fédéraux, des directives du Cabinet, des cadres de gestion, des processus, des autres directives et guides montre que l’on insiste sur la responsabilité de la direction à l’égard des effets et des objectifs sociaux, économiques et environnementaux lorsqu’elle élabore des projets de politique et de programme. Cependant, les guides et directives à l’intention des gestionnaires sur la façon de s’acquitter de leurs responsabilités demeurent limités et n’accordent pas beaucoup d’importance à la prise en compte des effets à long terme lors de la planification.

Conclusion

Prise de décision intégrée et réflexion à long terme

92. La gestion du développement durable commence à l’étape de la planification du cycle de gestion « planification-exécution-contrôle-amélioration ». Elle exige que l’on tienne compte des effets sociaux, économiques et environnementaux interdépendants et que l’on envisage les objectifs des politiques et des programmes sur un horizon intergénérationnel. La gestion du développement durable exige une approche intégrée et à long terme, ce qui pose des défis majeurs.

93. La gestion du développement durable exige :

• des techniques d’analyse, comme l’analyse coûts-avantages et l’analyse multidimensionnelle, qui font intervenir des facteurs sociaux, économiques et environnementaux;
• des outils comme les analyses prévisionnelles, la gestion de la transition et la modélisation sur des horizons de plusieurs décennies plutôt que quelques mois ou années;
• des données scientifiques et probantes fiables, y compris des indicateurs de rendement.

94. Elle exige aussi l’application des directives et des guides pertinents du gouvernement afin d’appuyer une approche du développement durable pendant tout le cycle de gestion « planification-exécution-contrôle-amélioration ».

95. Le Groupe d’experts indépendants en environnement et développement durable a recommandé que le commissaire détermine la façon dont il intégrera le développement durable à son plan de travail. À la lumière de notre étude, nous avons conclu que les bonnes pratiques en matière de développement durable pouvaient être réparties en trois catégories :

• l’application de pratiques et de techniques d’analyse appropriées;
• la collecte et l’utilisation d’informations de qualité;
• l’application des directives et des cadres fédéraux pertinents.

96. Dans une prochaine étape, le commissaire à l’environnement et au développement durable compte établir des critères pour examiner les pratiques de gestion et le rendement du gouvernement fédéral en matière de développement durable.

Application de pratiques et de techniques d’analyse appropriées

97. Pour être appropriées, les pratiques et les techniques de gestion du développement durable font intervenir les parties intéressées et facilitent la réflexion à long terme. En outre, elles permettent de comparer et d’intégrer véritablement les coûts et les avantages sur le plan social, économique et environnemental. Elles peuvent susciter les questions de vérification suivantes :

• La direction a-t-elle appliqué des pratiques et des techniques d’analyse qui facilitent tant la prise de décision intégrée que la planification à long terme?
• Lors de l’analyse des politiques et des programmes, a-t-on comparé les avantages et les coûts sociaux, économiques et environnementaux et déterminé les mesures d’atténuation nécessaires?
• A-t-on pris des mesures pour faire participer les parties concernées au processus de planification?

Collecte et utilisation d’informations de qualité

98. Pour élaborer des politiques et des programmes d’intérêt public, il est important de disposer d’informations de qualité pour bien comprendre les effets sociaux, économiques et environnementaux possibles et pour s’assurer que les objectifs de ces trois aspects du développement durable peuvent être pris en compte de manière appropriée, et cela avant que des mesures ne soient prises. Il est également essentiel de disposer d’informations de qualité pendant toute la mise en œuvre des politiques et des programmes, de manière à pouvoir évaluer les progrès au regard du rendement prévu, prendre les mesures correctives nécessaires et rendre compte des progrès réalisés en matière de développement durable.

99. Les indicateurs, les cadres et les critères existants en matière de qualité de l’information ainsi que des données statistiques peuvent aider la direction à structurer et à assurer la qualité des informations nécessaires à la gestion des initiatives liées au développement durable et à la reddition de comptes. La collecte, la tenue à jour et l’utilisation d’informations de qualité pour la planification et la prise de décision constituent une bonne pratique de gestion. Elles peuvent susciter les questions de vérification suivantes :

• Des indicateurs et des comptes ont-ils été établis pour mesurer les progrès réalisés?
• Le ministère ou l’organisme s’est-il doté de moyens pour mesurer les progrès réalisés à l’égard de ces indicateurs et tenir à jour ses comptes?

Application des directives et des cadres fédéraux pertinents

100. La reconnaissance et la gestion du caractère interdépendant de la qualité de l’environnement, de la prospérité économique et des progrès sociaux à long terme représentent un aspect fondamental de la gestion du développement durable. Un certain nombre de directives et de cadres fédéraux exigent que la direction planifie ses activités et prenne les décisions en tenant compte des effets et des objectifs environnementaux, au même titre que les avantages sociaux et économiques. L’article 5 de la Loi fédérale sur le développement durable stipule que « le gouvernement du Canada... reconnaît la nécessité de prendre ses décisions en tenant compte des facteurs environnementaux, économiques et sociaux ».

101. L’application des guides, qui ont été publiés de manière à respecter pleinement les directives fédérales en vigueur liées à la prise de décisions intégrées et au développement durable, constitue une bonne pratique de gestion, et peut susciter les questions de vérification suivantes :

• Les directives et les guides fédéraux pertinents ont-ils été respectés?
• Des mécanismes de gestion efficaces (par exemple de la formation, une revue et une coordination) ont-ils été mis au point et des ressources de gestion ont-elles été obtenues pour appliquer ces directives et guides?

À propos de l’étude

Objectifs

Le principal objectif de cette étude était de cerner les défis de taille que pose une approche de la gestion axée sur le développement durable, et de donner des exemples des types de pratiques et de techniques d’analyse qui peuvent aider les gestionnaires à relever ces défis.

L’étude visait aussi à sensibiliser les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral aux moyens de mettre en œuvre de telles pratiques et techniques axées sur le développement durable, et à servir de point de départ à des échanges avec eux. L’étude représente une première étape en vue de l’établissement de critères pour examiner les pratiques de gestion et la performance en matière de développement durable.

Étendue et méthode

Afin de délimiter l’étendue de notre étude, nous avons convenu de mettre l’accent sur les bonnes pratiques de gestion de la création et de la mise en œuvre des politiques et des programmes du gouvernement qui ont une vaste influence sur la société canadienne. Il existe peu de lignes directrices sur la manière d’intégrer ou d’évaluer les composantes du développement durable dans les politiques et les programmes. Nous avons donc voulu tenir compte de cette lacune dans notre étude en faisant ressortir les bonnes pratiques de gestion et les techniques d’analyse qui peuvent aider à relever les principaux défis liés à la gestion du développement durable.

Nous avons étudié les lois et règlements fédéraux, les guides et d’autres documents ainsi que des publications sur le développement durable, qui comprenaient des techniques d’analyse et des processus de planification et de prise de décision. Nous avons résumé les études de cas existantes sur l’utilisation de ces pratiques pour atteindre les objectifs fixés en faveur du développement durable. Ces exemples ont été tirés de documents publics. Nous n’avons pas effectué de travaux additionnels pour valider les résultats ou les déclarations présentés.

Nous avons tiré parti des connaissances et des conseils de hauts fonctionnaires de l’ensemble du gouvernement fédéral, y compris des organismes centraux et des ministères, et d’experts dans les domaines de l’administration publique et de la planification du développement durable du Canada, de la Commission européenne, de la Norvège, de la Suède, du Royaume-Uni et des États-Unis.

Au cours de l’étude, nous avons mis en lumière une sélection de pratiques et de techniques d’analyse décrites dans les publications et appliquées au Canada et ailleurs. Nous avons sélectionné celles qui, à notre avis, témoignent d’une approche du développement durable et qui sont conformes à l’attente, exprimée dans la Loi sur le vérificateur général, voulant que le gouvernement fédéral tienne compte des conséquences environnementales de ses dépenses dans le contexte du développement durable.

Les travaux de vérification dont il est question dans la présente étude ont été pour l’essentiel terminés le 24 novembre 2009.

Équipe d’étude

Directeur principal : Andrew Ferguson
Directeur : Jacques Prescott

Marc-André Lafrance
Boris Romaguer
Stéphane Thériault

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Notes :

1. Loi sur le vérificateur général, alinéa 7 (2) f). (Retourner)

2. Site Web du Department for Environment, Food and Rural Affairs du Royaume-Uni, What Makes a Policy Sustainable? (consulté le 28 janvier 2010). (Retourner)

3. Royaume-Uni, National Heart Forum, Cross-Government Obesity Unit, Faculty of Public Health, Healthy Weight, Healthy Lives: A Toolkit for Developing Local Strategies, 2008, p. 44; United Kingdom National Institute of Health and Clinical Excellence, NICE Public Health Guidance 8: Promoting and Creating Built or Natural Environments that Encourage and Support Physical Activity, 2008, p. 8; Porritt, J., The Standing of Sustainable Development, novembre 2009, p. 16. (Retourner)

4. Organisation de coopération et de développement économiques, Policy Brief: Policy Coherence: Vital for Global Development, juillet 2003, p. 2. (Retourner)

5. Les membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada sont nommés par le gouverneur général. Le Conseil privé de la Reine pour le Canada inclut non seulement les membres du gouvernement en poste, mais aussi d’anciens ministres et d’autres personnalités de marque recommandés par le premier ministre (consulté le 2 février 2010). (Retourner)

6. Bureau du Conseil privé, Politique de réglementation du gouvernement du Canada, novembre 1999. (Retourner)

7. Nicholas Stern, Office of Climate Change, The Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006. (Retourner)

8. Department for Communities and Local Government, Multi-Criteria Analysis: A Manual, 2009, p. 151. (Retourner)

9. Loi sur le vérificateur général, article 2; Loi fédérale sur le développement durable, article 2. (Retourner)

10. Peter Heller, Fonds monétaire international, Who Will Pay? Coping with Aging Societies, Climate Change and other Long-term Fiscal Challenges, 2003. (Retourner)

11. Agence européenne pour l’environnement, 1999. Rapport technique n^o 25. Environmental Indicators: Typology and Overview. (Retourner)

12. Adapté du site Web de Statistique Canada, sous Comptes nationaux des revenus et dépenses, consulté le 1^er février 2010. (Retourner)

13. Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, Les Indicateurs d’environnement et de développement durable pour le Canada, 2003. La Table ronde, qui a été créée pour jouer un rôle dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous les secteurs de la société canadienne, du développement durable (p. i), a établi six indicateurs qui tiennent compte des biens qu’elle juge « nécessaires au maintien d’une économie, d’une société et d’un environnement sains pour les Canadiens » (p. xi). Il s’agit des indicateurs des tendances de la qualité de l’air, de la qualité de l’eau douce, des émissions de gaz à effet de serre, du couvert forestier, de l’étendue des terres humides et du capital humain (niveau de scolarité) (p. xviii-xix). (Retourner)

14. Eurostat, Measuring Progress Towards a More Sustainable Europe: 2007 Monitoring Report of the EU Sustainable Development Strategy, 2007, p. 2; Organisation de coopération et de développement économiques, Stratégies nationales de développement durable, Bonnes pratiques dans les pays de l’OCDE, 2006. (Retourner)

15. Agence de la protection de l’environnement de la Suède, Sweden’s Environmental Objectives in Brief, 2008, p. 2. (Retourner)

16. Ministère des Finances de la Norvège, Long-term Perspectives for the Norwegian Economy, 2009. (Retourner)

17. Site Web de la Banque mondiale, Adjusted Net Saving (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

18. Site Web de la Banque mondiale, Adjusted Net Saving—ANS 2006 by countries (chiffrier Excel) (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

19. Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), Rapport mondial sur le développement humain 2007/2008, La lutte contre le changement climatique : un impératif de solidarité humaine dans un monde divisé, 2009, p. 83; Site Web du PNUD, Le concept du développement humain (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

20. Institut du mieux-être, Comment les Canadiennes et les Canadiens se portent-ils vraiment? Premier rapport de l’Institut du mieux-être, 2009. (Retourner)

21. Site Web de la Division du développement durable, Département des affaires économiques et sociales, Nations Unies, Action 21 (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

22. Division du développement durable, Département des affaires économiques et sociales, Nations Unies, Action 21, 1992. (Retourner)

23. Site Web du UK National Statistics Publication Hub (à la rubrique Satellite Accounts, consulté le 1^er février 2010). (Retourner)

24. Table ronde nationale sur l’économie et l’environnement, Les Indicateurs d’environnement et de développement durable pour le Canada, 2003, p. xviii. (Retourner)

25. Ibid. (Retourner)

26. Ibid. (Retourner)

27. Site Web de l’International Federation of Accountants, Sustainability Framework, (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

28. Rotherham, Tom. Selling Sustainable Development: environmental labeling and certification programs, Dante B. Fascell North-South Center, University of Miami, 1999 (consulté le 4 février 2010). (Retourner)

29. Site Web du Forest Stewardship Council, About FSC (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

30. Site Web de Jantzi-Sustainalytics, Jantzi Social Index (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

31. Notamment, après la catastrophe qui s’est abattue en 1984 à l’usine d’Union Carbide au Bhopal, en Inde; le pire accident mettant en cause des produits chimiques à s’être jamais produit, qui a fait plus de 3000 morts et plus de 100 000 blessés. (Retourner)

32. Site Web du système de management environnemental et d’audit (EMAS) de l’Union européenne, What is EMAS? (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

33. Site Web de la Global Reporting Initiative, « World Governments Take Notice of Sustainability Reporting » (consulté le 29 janvier 2010). (Retourner)

34. Gouvernement du Canada, Cadre d’application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque, 2003. (Retourner)

35. Gouvernement du Canada, Cadre applicable aux avis en matière de sciences et de technologie : Principes et lignes directrices pour une utilisation efficace des avis relatifs aux sciences et à la technologie dans le processus décisionnel du gouvernement, 2000. (Retourner)

36. Agence canadienne d’évaluation environnementale, La directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, 2004. (Retourner)

37. Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la reglémentation, 2007. (Retourner)

38. Secrétariat du Conseil du Trésor, Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation, 2007. (Retourner)

39. Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, 2007, p. 5. (Retourner)

40. Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, 2007. (Retourner)

41. Secrétariat du Conseil du Trésor, Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada : Propositions de réglementation, 2007, p. 1. (Retourner)

42. Bureau du Conseil privé, « Mémoire au Cabinet (gabarit) », 2008, p. 1-2. (Retourner)

43. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor, 2007, p. 19. (Retourner)