Introduction

Information générale

1. Au Yukon, le gouvernement peut transférer des actifs monétaires ou non monétaires, comme des stocks et des immobilisations corporelles, à des particuliers, à des organisations ou à d’autres gouvernements. Les actifs ainsi transférés doivent servir à des activités qui vont aider le gouvernement du Yukon à s’acquitter de son mandat et à atteindre les buts et objectifs de ses politiques et programmes. Dans le cadre de ces opérations, qui sont appelées « paiements de transfert », le gouvernement ne reçoit aucun bien ou service en contrepartie directe. De nombreux paiements de transfert servent à financer des organisations appelées « sociétés ».

2. Le gouvernement du Yukon définit une société comme un groupe de cinq personnes ou plus qui sont constituées en personne morale et qui partagent des intérêts communs dans divers domaines : récréatif, culturel, scientifique, communautaire, social ou caritatif. Aux termes de la Loi sur les sociétés, une société ne peut pas avoir été constituée aux fins de l’exploitation d’un commerce ou d’une entreprise. Le gouvernement finance les sociétés, car il les considère comme des ressources importantes pour les collectivités et comme des mécanismes viables de prestation de nombreux services publics, par exemple l’organisation d’activités récréatives, le financement d’infrastructures ou la promotion de la santé et du bien-être.

3. Environ 730 sociétés actives sont enregistrées au Yukon. Au cours de l’exercice 2014-2015, le gouvernement territorial a versé au total quelque 40 millions de dollars à environ 300 sociétés au moyen de paiements de transfert.

4. Les paiements de transfert aux sociétés peuvent être versés dans le cadre de programmes de financement ou dans le cadre d’accords de financement à des bénéficiaires uniques. Les programmes de financement prévoient des modalités, des critères d’admissibilité et des objectifs qui sont définis comme des résultats à atteindre. Tous les programmes de financement doivent être approuvés par le Conseil de gestion. Une fois un programme approuvé, un ministère peut verser un paiement de transfert aux demandeurs qui satisfont aux critères d’admissibilité. Les bénéficiaires obtiennent des fonds soit en signant un accord de financement avec le gouvernement, soit en présentant une demande après s’être vu attribuer des fonds à l’issue d’un processus de sélection. Dans le cadre des accords de financement à des bénéficiaires uniques, les paiements de transfert sont accordés au cas par cas et ne sont pas assujettis aux exigences d’un programme en particulier.

5. En 2007, le gouvernement du Yukon a publié un rapport d’audit interne sur les paiements de transfert. Cet audit visait à déterminer si les programmes de financement et les accords de financement à des bénéficiaires uniques étaient gérés adéquatement. Le gouvernement territorial a publié un rapport d’audit interne de suivi en 2010.

6. Les ministères du gouvernement du Yukon qui financent une société au moyen d’un paiement de transfert doivent concevoir, approuver et effectuer le paiement de transfert dans le respect de toutes les politiques et directives applicables. Les ministères doivent aussi surveiller, examiner et évaluer le paiement de transfert, et faire rapport à son sujet, afin de vérifier s’il favorise l’atteinte des objectifs ministériels.

7. Le registraire des sociétés (le registraire), désigné aux termes de la Loi sur les sociétés, relève du ministère des Services aux collectivités. Les fonctions du registraire sont les suivantes :

• administrer l’enregistrement et la dissolution des sociétés;
• recueillir les renseignements que les sociétés sont tenues de communiquer aux termes de la Loi sur les sociétés, notamment une liste des dirigeants et les états financiers;
• tenir un dossier des sociétés qui sont en activité et respectent les obligations de faire rapport (et communiquer cette information aux ministères sur demande);
• faire enquête sur les plaintes déposées contre les sociétés;
• exiger que les sociétés lui remettent des états financiers audités s’il y a des motifs raisonnables de croire que leur situation financière n’a pas été présentée fidèlement.

8. Le ministère des Finances joue un rôle central dans l’élaboration des politiques et la surveillance. Il est chargé de faire appliquer la politique sur les paiements de transfert de 2008 du Manuel d’administration financière. Le Ministère surveille et évalue les paiements de transfert faits par les autres ministères et prodigue des conseils à ce sujet au gouvernement. Il lui incombe aussi de recommander aux sous-ministres des mesures correctives s’il détermine qu’un paiement de transfert contrevient à la politique de 2008 et aux directives connexes.

9. Le ministère du Conseil exécutif soutient le processus de gouvernance du Cabinet en garantissant que la planification et les politiques gouvernementales sont coordonnées et efficaces. Il lui incombe aussi de tenir à jour et de diffuser certaines parties du Manuel d’administration générale, notamment la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998 qui régit le financement des sociétés du Yukon.

Objet de l’audit

10. L’audit visait à déterminer si les ministères retenus avaient géré un échantillon de paiements de transfert aux sociétés d’une manière adéquate et conforme aux principales exigences des lois, des politiques et des directives administratives en vigueur. Les trois ministères que nous avons retenus étaient le ministère des Services aux collectivités, le ministère du Développement économique et le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources. Nous avons notamment examiné si les ministères avaient évalué les risques, s’ils avaient mesuré les résultats des paiements de transfert et s’ils avaient obtenu confirmation que les sociétés n’avaient pas de dettes envers le gouvernement et qu’elles respectaient leurs obligations de faire rapport selon la loi. Par ailleurs, nous avons examiné les rôles et les responsabilités connexes qui incombent au ministère des Finances et au ministère du Conseil exécutif en matière de coordination et de surveillance.

11. Cet audit est important parce que le gouvernement verse des paiements de transfert aux sociétés pour assurer la prestation d’une grande variété de services et de programmes destinés aux résidants du Yukon. Ces paiements de transfert contribuent à financer des activités et des projets dans divers secteurs, comme la santé et les services sociaux, les arts et la culture, ou des activités sportives et récréatives. Les activités ainsi financées aident les particuliers et les organisations à atteindre des objectifs qui cadrent avec ceux du gouvernement du Yukon : financement des services de santé mentale, subventions aux athlètes du territoire et amélioration des équipements collectifs pour les habitants, par exemple.

12. Nous n’avons pas examiné les paiements de transfert aux Premières Nations, aux municipalités, aux organisations du gouvernement du Yukon, aux organisations qui ne sont pas assujetties à la Loi sur les sociétés ou aux particuliers.

13. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Effectuer et surveiller les paiements de transfert

Message général

14. Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’il y avait des incohérences dans les politiques et méthodes visant les paiements de transfert. Nous avons constaté que les politiques comportaient des contradictions et des concepts mal définis. Par ailleurs, les ministères n’avaient pas toujours consigné en dossier les risques associés aux paiements de transfert ni vérifié si les sociétés bénéficiaires avaient respecté leurs obligations de faire rapport selon la loi. Nous avons aussi constaté que les ministères n’avaient pas entièrement mis en œuvre une stratégie fondée sur les résultats.

15. Ces constatations sont importantes parce que l’application cohérente des politiques favorise la reddition de comptes au sein des ministères et un traitement équitable des sociétés. En adoptant des systèmes et des pratiques qui appuient une gestion efficace des paiements de transfert, le gouvernement peut mieux aider les sociétés qui assurent la prestation de programmes et de services destinés aux résidants du Yukon.

16. Politiques fondatrices — Les règles qui régissent le financement public des sociétés sont énoncées dans deux politiques distinctes :

• La politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998, énoncée dans le Manuel d’administration générale, relève du ministère du Conseil exécutif. Elle vise à garantir un processus décisionnel juste, ouvert et équitable pour le financement d’organisations non gouvernementales qui offrent des services et des programmes aux collectivités.
• La politique sur les paiements de transfert de 2008, énoncée dans le Manuel d’administration financière, relève du ministère des Finances. Cette politique et les directives connexes visent à garantir que les ministères autorisent, effectuent, comptabilisent et évaluent les paiements de transfert selon les principes comptables généralement reconnus dans le secteur public; qu’ils répondent aux besoins des bénéficiaires et des parties prenantes; et qu’ils gèrent efficacement les risques.

17. Échantillon aux fins de l’audit — Pour examiner les modalités de versement et de surveillance des paiements de transfert, nous avons sélectionné trois ministères du Yukon qui faisaient des paiements de transfert aux sociétés :

• le ministère des Services aux collectivités;
• le ministère du Développement économique;
• le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources.

Nous avons ensuite sélectionné 24 sociétés, qui avaient toutes été autorisées à recevoir du financement au moyen de paiements de transfert au cours de l’exercice 2014-2015 par au moins un de ces trois ministères.

18. Ces 24 sociétés ont bénéficié au total de 53 paiements de transfert : 17 dans le cadre d’accords de financement à des bénéficiaires uniques et 36 autres versés dans le cadre des trois programmes suivants :

• le Fonds de développement communautaire;
• le Comité consultatif des loisirs du Yukon;
• le programme « Au Yukon, le sport c’est pour la vie ».

19. La pièce 1 présente des données sur les paiements de transfert aux sociétés du Yukon versés au cours de l’exercice 2014-2015 par les trois ministères retenus.

Les politiques de gestion des paiements de transfert comportaient des contradictions et des concepts mal définis

20. Nous avons constaté que les politiques de gestion des paiements de transfert présentaient des concepts qui étaient contradictoires ou mal définis.

21. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les financements de base ou les financements de fonctionnement;
• les sociétés en règle.

22. Cette constatation est importante parce que sans politiques cohérentes et bien définies, il est difficile pour les ministères de confirmer qu’ils se conforment aux exigences et aux objectifs énoncés dans les politiques lors de leur examen et de leur gestion des paiements de transfert.

23. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 31.

24. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les ministères avaient utilisé les paiements de transfert pour financer des sociétés conformément aux principales dispositions des deux politiques suivantes :

• la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998, énoncée dans le Manuel d’administration générale;
• la politique sur les paiements de transfert de 2008, énoncé dans le Manuel d’administration financière.

Nous avons aussi examiné plus attentivement les politiques elles-mêmes après la découverte de contradictions et de concepts mal définis, lors de notre examen initial.

25. Les financements de base ou les financements de fonctionnement — Les agents ministériels doivent consulter la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998 et la politique sur les paiements de transfert de 2008 avant de décider d’accorder un financement à une société donnée. Aux termes de ces deux politiques, le gouvernement peut accorder aux sociétés un « financement de fonctionnement ». Toutefois, nous avons constaté que d’une politique à l’autre, les activités admissibles à un financement de fonctionnement diffèrent. La politique de 1998 prévoit que pour recevoir un financement public à des fins générales, dites aussi de « de fonctionnement », les sociétés doivent préciser le projet, le service ou la fonction qui en découlera. La politique de 2008 donne une définition plus générale d’un financement de fonctionnement : un financement visant l’ensemble des activités d’une organisation, plutôt qu’un projet donné, ou appuyant un programme, un service ou une division en particulier de l’organisation. Cette divergence entre la définition étroite énoncée dans la politique de 1998 et la définition large énoncée dans la politique de 2008 peut semer la confusion sur les types d’activités pouvant bénéficier d’un financement de fonctionnement.

26. Par exemple, certains financements qui ont été considérés comme « de fonctionnement » par le ministère des Services aux collectivités ont été consacrés à des activités d’administration générale, comme des loyers ou des salaires. Ce type d’activité peut être financé aux termes de la politique sur les paiements de transfert de 2008, mais elle ne peut pas l’être aux termes de la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998. À notre avis, deux définitions distinctes d’un seul et même terme clé peuvent amener les ministères à prendre des décisions incohérentes à l’égard des financements et à ne pas traiter équitablement les sociétés qui sollicitent des fonds.

27. De plus, nous avons constaté qu’il y avait une contradiction, dans la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998, entre le financement de base et le financement de fonctionnement. La politique indique en effet que les ministères ne sont pas autorisés à accorder un financement de base aux organisations non gouvernementales, qui englobent les sociétés enregistrées aux termes de la Loi sur les sociétés. La même politique précise toutefois que le gouvernement peut accorder des fonds à ces organisations dans le cadre d’un financement général, dit aussi de fonctionnement. À notre avis, ces deux énoncés se contredisent, car un financement de base et un financement de fonctionnement peuvent servir à appuyer des services ou des fonctions similaires, comme payer les salaires des employés d’une société. De plus, la politique ne définit pas le terme « financement de base ». Des représentants de deux ministères nous ont fait savoir que, selon eux, les expressions « financement de base » et « financement de fonctionnement » étaient synonymes, même s’il leur était interdit d’accorder aux sociétés un financement de base.

28. Nous avons constaté que les ministères ont approuvé le versement aux sociétés de financements de base et de financements de fonctionnement, même si seuls les financements de fonctionnement étaient autorisés. Nous avons relevé deux paiements s’élevant au total à environ 140 000 $ pour lesquels il était précisé qu’il s’agissait d’un financement de base. Un de ces paiements a été versé par le ministère des Services aux collectivités; l’autre par le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources. Nous avons aussi constaté que le ministère des Services aux collectivités avait considéré que 16 paiements aux sociétés, d’une valeur totale d’environ 445 000 $, étaient des financements « de fonctionnement ».

29. Le gouvernement du Yukon avait indiqué dans son rapport d’audit interne de 2007 que les contradictions terminologiques posaient problème. Il avait aussi souligné, dans ce rapport, que les ministères accordaient souvent aux sociétés un financement de base en effectuant des paiements de transfert, ce qui contrevenait à la politique de 1998. Nous avons constaté que ce problème n’avait pas été réglé.

30. Les sociétés en règle — La politique sur les paiements de transfert de 2008 précise que les ministères devraient, avant de décider d’accorder un financement à une société, consulter le registraire, confirmer la dénomination sociale du demandeur et s’assurer que l’organisation est en règle. Nous avons constaté que la politique ne définissait cependant pas l’expression « en règle ». De plus, bien que la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998 définisse une organisation non gouvernementale comme un organisme sans but lucratif enregistré au Yukon qui est en règle, elle ne définit pas non plus l’expression « en règle ». Sans cette définition, les ministères pourraient ne pas respecter cette exigence de manière uniforme (voir les paragraphes 40 à 43).

31. Recommandation — Le ministère des Finances et le ministère du Conseil exécutif devraient collaborer, et consulter d’autres ministères au besoin, afin de réviser la politique sur le financement des organisations non gouvernementales de 1998 énoncée dans le Manuel d’administration générale, ainsi que la politique sur les paiements de transfert de 2008 énoncée dans le Manuel d’administration financière. Ils devraient corriger les contradictions qui se trouvent dans les politiques et définir les concepts clés.

Réponse du ministère des Finances — Recommandation acceptée. Le ministère des Finances, en collaboration avec le ministère du Conseil exécutif, réalisera une évaluation préliminaire de la portée des changements possibles et de la stratégie à adopter d’ici au 1^er avril 2017. Des travaux détaillés de révision des politiques et la planification de leur élaboration et leur mise en œuvre suivront. Nous prévoyons terminer cette initiative au plus tard en novembre 2018, sous réserve de la priorité qui lui sera accordée par rapport à d’autres initiatives.

Réponse du ministère du Conseil exécutif — Recommandation acceptée. Le ministère du Conseil exécutif réalisera une évaluation préliminaire de la portée des changements possibles et de la stratégie à adopter, en plus de mener des consultations pour déterminer la fonction qui sera responsable de l’évaluation de cette politique (voir la recommandation du paragraphe 84), d’ici au 1^er avril 2017. Des travaux détaillés de révision des politiques et la planification de leur élaboration et leur mise en œuvre suivront. Nous prévoyons terminer cette initiative au plus tard en novembre 2018, sous réserve de la priorité qui lui sera accordée par rapport à d’autres initiatives.

Les ministères n’avaient pas toujours respecté les principales exigences des politiques

32. Nous avons constaté que les ministères n’avaient pas toujours respecté les principales exigences des politiques applicables.

33. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les versements échelonnés et les avances;
• la vérification de la conformité aux obligations de faire rapport selon la loi;
• les dettes en cours;
• les paiements de transfert ou les contrats;
• la catégorie « autres charges ».

34. Cette constatation est importante parce que les ministères ont pour mandat de favoriser des processus décisionnels justes et responsables en matière de paiements de transfert au Yukon. Pour ce faire, les ministères doivent se conformer aux exigences des politiques applicables pour déterminer si un paiement de transfert devrait être effectué, et pour vérifier si les sociétés respectent les critères voulus pour recevoir un financement au moyen de paiements de transfert.

35. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 51.

36. Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si les ministères avaient financé les sociétés selon les directives des politiques sur les paiements échelonnés et les avances, et s’ils avaient confirmé la conformité des sociétés à leurs obligations de faire rapport selon la loi. Nous avons également vérifié si les ministères avaient obtenu l’assurance que les sociétés n’avaient aucune dette envers le gouvernement du Yukon, et s’ils avaient déterminé en bonne et due forme qu’il convenait d’avoir recours à des paiements de transfert ou plutôt à des contrats de biens et de services.

37. Les versements échelonnés et les avances — La politique sur les paiements de transfert de 2008 indique que les paiements de transfert doivent être effectués en tenant dûment compte à la fois des pratiques de gestion de la trésorerie du gouvernement et des besoins de trésorerie des bénéficiaires. C’est donc dire que les ministères ne peuvent pas toujours verser d’avance à une société le plein montant du paiement de transfert. Ils doivent plutôt suivre les directives des politiques, qui peuvent exiger des versements multiples.

38. Sur les 53 paiements de transfert de l’échantillon, 16 ont été effectués dans le cadre d’un échelonnement des versements du financement de fonctionnement accordé. Nous avons constaté que pour ces 16 paiements de transfert, les ministères avaient respecté les directives de la politique sur les paiements de transfert de 2008 et fait le nombre minimal de versements échelonnés.

39. L’échantillon comprenait aussi 31 paiements de transfert pour lesquels des avances avaient été jugées nécessaires afin de financer un projet donné. Nous avons constaté que pour 28 de ces paiements, les avances avaient été versées conformément aux directives des politiques et des programmes applicables. Nous avons constaté que pour un paiement effectué par le ministère du Développement économique et pour deux paiements effectués par le ministère des Services aux collectivités, les avances versées n’étaient pas conformes aux directives applicables.

40. La vérification de la conformité aux obligations de faire rapport selon la loi — La politique sur les paiements de transfert de 2008 indique qu’avant de décider d’accorder ou non un financement à une société, un ministère devrait consulter le registraire, confirmer la dénomination sociale de l’organisation et s’assurer que celle-ci est en règle. Nous avons cependant noté, comme cela est indiqué au paragraphe 30, que la politique ne définissait pas l’expression « en règle ». Le ministère des Finances nous a indiqué qu’une société était déclarée « en règle » lorsqu’elle respectait toutes les obligations de faire rapport décrites dans la Loi sur les sociétés et son règlement.

41. En l’absence d’une définition officielle de l’expression « en règle », nous avons vérifié si les ministères avaient, avant d’effectuer un paiement de transfert, au moins confirmé que les sociétés concernées respectaient les obligations de faire rapport qui leur étaient dévolues aux termes de la Loi sur les sociétés et son règlement.

42. Pour 38 paiements de transfert sur les 53 formant notre échantillon, nous n’avons trouvé aucun document indiquant que les ministères avaient vérifié auprès du registraire que les sociétés s’étaient acquittées de leurs obligations de faire rapport selon la loi avant de décider de leur verser les paiements de transfert :

• Pour les 34 paiements de transfert du ministère des Services aux collectivités que nous avons examinés, nous n’avons trouvé aucun élément de preuve que le Ministère avait vérifié la conformité des sociétés à leurs obligations de faire rapport selon la loi.
• Pour trois paiements de transfert sur les quatre du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources que nous avons examinés, nous n’avons trouvé aucun élément de preuve que le Ministère avait vérifié la conformité des sociétés à leurs obligations de faire rapport selon la loi.
• Pour 1 paiement de transfert sur les 15 du ministère du Développement économique que nous avons examinés, nous n’avons trouvé aucun élément de preuve que le Ministère avait vérifié la conformité de la société à ses obligations de faire rapport selon la loi.

43. En omettant de vérifier la conformité des sociétés, les ministères ont pris le risque de financer des sociétés qui n’avaient pas respecté leurs obligations de faire rapport selon la loi.

44. Les dettes en cours — La politique sur les paiements de transfert de 2008 indique que les ministères doivent déterminer si les bénéficiaires éventuels d’un paiement de transfert ont une dette envers le gouvernement du Yukon. Elle précise que le cas échéant, la société ne devrait pas être admise à bénéficier d’un financement public.

45. Nous avons vérifié s’il était énoncé, dans les paiements de transfert de notre échantillon, que les bénéficiaires potentiels n’avaient aucune dette envers le gouvernement :

• Pour 9 paiements de transfert sur les 34 de notre échantillon versés par le ministère des Services aux collectivités, nous n’avons trouvé aucune preuve que les sociétés bénéficiaires avaient confirmé qu’elles n’avaient aucune dette envers le gouvernement du Yukon.
• Nous avons constaté que les 4 paiements de transfert de notre échantillon versés par le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources étaient tous assortis d’une confirmation que les bénéficiaires n’avaient aucune dette envers le gouvernement du Yukon.
• Nous avons constaté que les 14 paiements de transfert de notre échantillon versés par le ministère du Développement économique étaient tous assortis d’une confirmation que les bénéficiaires n’avaient aucune dette envers le gouvernement du Yukon. Dans notre échantillon, 1 paiement de transfert avait été approuvé mais les fonds n’avaient jamais été versés. Une confirmation que le bénéficiaire n’avait aucune dette envers le gouvernement du Yukon n’était donc pas requise.

46. Les paiements de transfert ou les contrats — Selon la politique sur les paiements de transfert de 2008, les ministères doivent examiner tous les mécanismes de financement possibles et déterminer si le paiement de transfert est le plus adapté ou s’il conviendrait d’en utiliser un autre, comme un contrat de biens ou de services par exemple. Aux termes de la politique, si le gouvernement acquiert un actif, des biens ou des services en contrepartie directe de ressources, le financement versé doit être qualifié de contrat de biens ou de services. La politique de 2008 précise également que le recours à des contrats est parfois nécessaire si le gouvernement acquiert des biens ou services en conséquence indirecte d’un accord de financement.

47. Nous avons constaté que pour 8 des 53 paiements de transfert de notre échantillon, à savoir 5 paiements du ministère des Services aux collectivités et 3 paiements du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources, le financement accordé aux sociétés a permis au gouvernement du Yukon d’obtenir une contrepartie directe, comme des biens ou des services. Ainsi, une société a reçu environ 5 000 $ pour installer des panneaux et faire l’entretien de piscines qui appartenaient au gouvernement du Yukon. À notre avis, le recours à des contrats plutôt qu’à des paiements de transfert aurait été le mécanisme de financement approprié.

48. De même, le rapport d’audit interne de 2007 du gouvernement du Yukon présentait une constatation selon laquelle les ministères accordaient parfois des fonds au moyen de paiements de transfert alors qu’ils auraient dû avoir recours à des contrats. De plus, le ministère des Finances a récemment noté que plusieurs des paiements de transfert qu’il avait examinés lors d’un audit ne répondaient pas à la définition d’un paiement de transfert (voir le paragraphe 73). Selon le rapport d’audit, ces opérations auraient dû être qualifiées de contrats.

49. Si les ministères n’utilisent pas les mécanismes de financement appropriés, ils peuvent se fonder sur la mauvaise politique pour gérer les fonds accordés aux sociétés. À notre avis, les ministères devraient consulter le ministère des Finances au besoin pour déterminer le mécanisme le plus adapté.

50. La catégorie « autres charges » — En 2011, le club de golf Mountain View a reçu 750 000 $ du gouvernement du Yukon dans le cadre d’un accord. Ce financement avait été classé initialement comme paiement de transfert. À la fin de l’exercice 2010-2011, il a été reclassé dans la catégorie « autres charges ». Même si nous avons constaté que le financement avait été autorisé en bonne et due forme sur le plan financier, nous n’avons pas pu déterminer les autres exigences des politiques qui s’appliquaient à cette opération. Les ministères doivent respecter les règles applicables lorsqu’ils utilisent les fonds publics, de façon à gérer les dépenses selon des systèmes appropriés de reddition de comptes et de contrôle.

51. Recommandation — Le ministère des Services aux collectivités et le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources devraient respecter les exigences des politiques sur les paiements de transfert, notamment en vérifiant si une société s’acquitte de ses obligations de faire rapport selon la loi, en confirmant qu’une société n’a aucune dette envers le gouvernement du Yukon et en déterminant quand il convient d’utiliser un paiement de transfert plutôt qu’un contrat de biens et de services.

Réponse du ministère des Services aux collectivités — Recommandation acceptée. Le ministère des Services aux collectivités respectera plus rigoureusement les exigences des politiques sur les paiements de transfert en :

• veillant à consigner dans le dossier de l’accord de financement la preuve que la société se conforme à la Loi sur les sociétés;
• ajoutant un énoncé de la société confirmant qu’elle ne doit rien au gouvernement du Yukon, soit en révisant le formulaire de demande pour les programmes de financement ou en intégrant une clause dans l’accord sur le paiement de transfert pour confirmer ce fait;
• élaborant des directives qui seront communiquées à tout le personnel grâce au site Web interne et en offrant des séances de formation à des groupes ciblés sur la manière de déterminer quand il faut utiliser un paiement de transfert ou un contrat.

Cette initiative sera terminée au plus tard le 1^er avril 2017.

Réponse du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources — Recommandation acceptée. Le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources respectera les exigences relatives aux paiements de transfert. Il amorcera ses travaux à cet égard au cours des prochains mois et demandera à ce que tout accord de paiement de transfert qui est créé dans le système des engagements soit sauvegardé avec des documents prouvant que la société respecte ses obligations d’information aux termes de la loi et qu’elle ne doit rien au gouvernement du Yukon. Le Ministère examinera aussi le processus utilisé pour déterminer quand il faut avoir recours à un paiement de transfert ou à un contrat. Ces travaux seront terminés au plus tard le 1^er avril 2017.

Les ministères n’avaient pas toujours géré les paiements de transfert selon une stratégie fondée sur les risques

52. Nous avons constaté que la gestion des paiements de transfert ne reposait pas toujours sur une stratégie fondée sur les risques.

53. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’évaluation des risques.

54. Cette constatation est importante parce qu’en gérant efficacement les risques, les ministères peuvent mieux cerner les risques, définir les niveaux de risque acceptables et déterminer les outils dont ils ont besoin pour maîtriser les risques dans des cas particuliers.

55. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 62.

56. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné 53 paiements de transfert pour déterminer :

• si le processus de financement des ministères avait comporté une évaluation des risques associés au projet proposé ainsi que des risques associés à la capacité de la société;
• si deux agents de programme avaient évalué les risques, de manière à préserver l’objectivité et la vérifiabilité.

57. L’évaluation des risques — La politique sur les paiements de transfert de 2008 indique que les ministères doivent appliquer une stratégie fondée sur les risques pour gérer les demandes de paiement de transfert. Les évaluations des risques devraient mesurer les risques associés à un projet proposé ou à une demande de financement en particulier. Elles doivent aussi permettre de déterminer la capacité du bénéficiaire de s’acquitter de ses obligations aux termes de l’accord de financement. Des évaluations consignées en dossier des risques associés à des projets et à la capacité des bénéficiaires devraient permettre de définir plus facilement la nature et la portée des modalités nécessaires à un accord de financement ainsi que le niveau de surveillance requis tout au long de la période de financement.

58. Les risques associés au projet proposé et à la capacité du bénéficiaire n’avaient pas été évalués pour la plupart des paiements de transfert que nous avons examinés. Nous avons en effet constaté que 32 paiements de transfert sur les 53 (60 %) de notre échantillon qui avaient été effectués par les trois ministères retenus n’étaient pas assortis d’une évaluation des risques consignée en dossier :

• Le ministère des Services aux collectivités n’avait aucune évaluation des risques consignée en dossier pour 21 de ses 34 paiements de transfert (62 %). Ces 21 paiements de transfert totalisaient environ 2 millions de dollars (fonds approuvés). Nous avons constaté que les 13 évaluations des risques réalisées avaient conclu à un niveau de risque faible.
• Le ministère du Développement économique n’avait aucune évaluation des risques consignée en dossier pour 7 de ses 15 paiements de transfert (47 %). Les sept paiements de transfert qui n’avaient pas fait l’objet d’une évaluation des risques totalisaient environ 400 000 $ (fonds approuvés). Nous avons constaté que sur les huit évaluations des risques réalisées, six avaient conclu à un niveau de risque modéré, alors que les deux autres avaient conclu à un niveau de risque faible.
• Le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources n’avait aucune évaluation des risques consignée en dossier pour les quatre paiements de transfert de notre échantillon (100 %). Ces paiements de transfert totalisaient environ 200 000 $ (fonds approuvés).

59. À notre avis, en dépit des différents niveaux de risque assignés, les résultats des évaluations des risques n’ont pas semblé influer sur les modalités des accords connexes ni sur le niveau de surveillance et de détail des rapports exigé des sociétés.

60. La politique sur les paiements de transfert de 2008 prévoit aussi que, pour respecter les critères d’objectivité et de vérifiabilité, les ministères devraient demander à deux agents de programme d’évaluer les risques et de consigner en dossier leurs explications afin de justifier le niveau de risque évalué. Nous avons constaté que sur les 21 paiements de transfert qui étaient assortis d’une évaluation des risques, seulement 3 (14 %) étaient accompagnés de documents clairs prouvant que deux agents de programme avaient évalué les risques.

61. Il avait été recommandé, dans le rapport d’audit interne de 2007, de définir une stratégie fondée sur les risques et un processus systématique pour examiner les paiements de transfert proposés. Selon l’audit de suivi fait en 2010, la politique sur les paiements de transfert de 2008 a été élaborée suite à la recommandation d’adopter une telle stratégie. Nous avons toutefois constaté, que la stratégie fondée sur les risques n’avait pas été systématiquement appliquée pour examiner les paiements de transfert de notre échantillon. À notre avis, s’ils n’évaluent pas systématiquement, et avec des outils adéquats les risques associés aux projets et à la capacité des bénéficiaires des paiements de transfert, les ministères pourraient ne pas être en mesure de déterminer le niveau de surveillance requis.

62. Recommandation — Le ministère des Services aux collectivités, le ministère du Développement économique et le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources devraient systématiquement évaluer toutes les demandes de financement selon une stratégie fondée sur les risques. Ils devraient aussi consigner correctement en dossier les risques associés aux projets et à la capacité des bénéficiaires des paiements de transfert et intégrer, dans les accords de financement, des dispositions, des exigences de surveillance et d’autres éléments en fonction du niveau de risque déterminé.

Réponse du ministère des Services aux collectivités — Recommandation acceptée. Avant d’envisager un accord de financement, le ministère des Services aux collectivités appliquera plus méthodiquement une stratégie fondée sur les risques qui est conforme à la politique sur les paiements de transfert de 2008 du Manuel d’administration financière. Plus particulièrement, le Ministère procédera à des évaluations des risques qui permettront de déterminer à la fois les risques liés aux projets et à la capacité des bénéficiaires. Les niveaux de risques ainsi fixés (faible, modéré ou élevé) seront pris en compte lors de l’établissement des modalités des accords afin de veiller à ce que les problèmes relatifs à des risques soient cernés et que les résultats attendus soient surveillés tout au long du projet. Ces documents seront consignés dans le dossier de chaque accord. Cette initiative sera mise en œuvre au plus tard le 1^er avril 2017.

Réponse du ministère du Développement économique — Recommandation acceptée. Dans le cadre de son évaluation de toutes les demandes de financement, le ministère du Développement économique appliquera plus méthodiquement une stratégie fondée sur les risques qui est conforme à la politique sur les paiements de transfert de 2008 du Manuel d’administration financière et il exigera les documents requis dans le cadre des paiements de transfert. Plus particulièrement, le Ministère fera ce qui suit d’ici au 1^er avril 2017 :

• mettre en œuvre une évaluation des risques pour les fonds ministériels octroyés qui permettra d’évaluer, selon une note globale (de 1 à 5 par exemple), les risques liés à un projet et à un client, puis à les classer dans une des catégories suivantes : risque faible; risque modéré; risque élevé. L’évaluation sera consignée dans le dossier du client et signée par deux agents de projet (un agent de projet et un gestionnaire ou directeur);
• les notes globales attribuées seront prises en compte lors de l’établissement des modalités de l’accord de financement pour veiller à ce que les problèmes relatifs à des risques soient cernés et que les projets soient surveillés pendant toute leur réalisation.

Réponse du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources — Recommandation acceptée. Le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources évaluera toutes les demandes de financement en appliquant plus méthodiquement une stratégie fondée sur les risques et exigera les documents requis dans le cadre des paiements de transfert. Il collaborera avec le ministère des Finances pour créer et communiquer au personnel une liste de contrôle relative aux accords de paiement de transfert et une feuille de travail pour évaluer les risques. Ces nouveaux formulaires seront mis en ligne sur le site Web interne du Ministère et une courte séance de formation, à titre de cours de recyclage, sera offerte au personnel de divers niveaux hiérarchiques. Les travaux pour donner suite à cette recommandation sont déjà en cours et ils seront terminés au plus tard le 1^er avril 2017.

La surveillance des sociétés et des paiements de transfert était suffisante

63. Nous avons constaté que le registraire avait exercé une surveillance suffisante de la conformité des sociétés aux dispositions de la Loi sur les sociétés. Nous avons aussi constaté que le ministère des Finances avait joué son rôle d’organisme central de surveillance pour les trois ministères retenus.

64. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le rôle du registraire;
• la surveillance centralisée des politiques et de la conformité.

65. Cette constatation est importante parce que pour prendre des décisions éclairées sur le financement des sociétés, les ministères doivent obtenir, auprès du registraire, de l’information actualisée sur la conformité des sociétés à leurs obligations légales. La surveillance centralisée des politiques est primordiale pour cerner les problèmes de conformité et proposer des mesures correctives.

66. Nous n’avons pas présenté de recommandations relativement au secteur examiné.

67. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné la surveillance exercée par le registraire pour vérifier la conformité des sociétés aux dispositions de la Loi sur les sociétés. Nous avons aussi examiné la nature et l’étendue du soutien apporté par le ministère des Finances à titre d’organisme central de surveillance des politiques et de la conformité.

68. Le rôle du registraire — Nous avons vérifié si le registraire avait :

• recueilli les documents clés que les sociétés sont tenues de soumettre aux termes de la Loi sur les sociétés, comme des états financiers, des règlements administratifs et des rapports annuels;
• tenu un dossier indiquant quelles sociétés avaient respecté leurs obligations de faire rapport et s’il avait communiqué ces renseignements aux ministères, sur demande.

Nous avons constaté que le registraire avait mis en œuvre ces systèmes et pratiques.

69. Pour surveiller si les sociétés respectent leurs obligations légales de faire rapport, le registraire les classe dans une des deux catégories suivantes :

• Conforme — La société respecte actuellement ses obligations de faire rapport, telles qu’elles sont définies dans la Loi sur les sociétés.
• Non conforme — La société ne respecte pas actuellement ses obligations de faire rapport, telles qu’elles sont définies dans la Loi sur les sociétés.

70. Nous avons vérifié, pour les 24 sociétés de notre échantillon, si le registraire avait recueilli les documents clés (comme des états financiers, des règlements administratifs et des rapports annuels) que les sociétés sont tenues de soumettre. Nous avons constaté qu’il l’avait fait pour toutes les sociétés retenues aux fins de l’audit. Nous avons aussi vérifié si le registraire avait tenu un dossier indiquant si les sociétés respectaient leurs obligations de faire rapport selon la loi. Nous avons constaté qu’il tenait bien un tel dossier.

71. La surveillance centralisée des politiques et de la conformité — La politique sur les paiements de transfert de 2008 indique qu’il incombe au ministère des Finances de surveiller et d’évaluer la conformité des ministères à la politique et aux directives connexes et de les conseiller à ce sujet. La politique prévoit aussi que le ministère des Finances peut recommander des mesures correctives à un sous-ministre s’il constate qu’un paiement de transfert donné contrevient à la politique et aux directives connexes.

72. Pour s’acquitter de sa responsabilité, le ministère des Finances réalise des audits a posteriori des comptes créditeurs et pratique des contrôles ponctuels des paiements de transfert au sein des ministères et d’autres organisations gouvernementales. Les audits a posteriori des comptes créditeurs visent à :

• vérifier que les créditeurs d’un ministère et les processus qui s’y rattachent, notamment ceux relatifs aux paiements de transfert, sont examinés et consignés en dossier;
• évaluer les opérations, les systèmes et les procédures utilisés pour déterminer si les opérations sont conformes aux exigences législatives et à la politique, si le processus est efficient, et si des contrôles appropriés sont réalisés;
• communiquer des observations et recommandations au niveau hiérarchique approprié.

73. En examinant le calendrier des audits a posteriori des comptes créditeurs du ministère des Finances, nous avons constaté que le dernier audit au sein du ministère des Services aux collectivités avait été réalisé au cours de l’exercice 2005-2006. Nous avons aussi constaté que le ministère des Finances avait réalisé un tel audit au sein du ministère du Développement économique en 2014-2015 et au sein du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources en 2015-2016.

74. Les contrôles ponctuels réalisés par le ministère des Finances étaient des examens plus ciblés. Ils visaient à déterminer si des paiements de transfert donnés étaient conformes à la politique sur les paiements de transfert de 2008. Ces contrôles ponctuels ont aussi permis d’adresser des commentaires et des directives complémentaires aux ministères sur les paiements de transfert examinés. Nous avons constaté que le ministère des Finances avait réalisé peu de temps auparavant des contrôles ponctuels au sein des trois ministères retenus :

• Au sein du ministère des Services aux collectivités, trois contrôles ponctuels avaient été réalisés : deux au cours de l’exercice 2013-2014 et un autre en 2015-2016.
• Au sein du ministère du Développement économique, deux contrôles ponctuels avaient été réalisés au cours de l’exercice 2013-2014.
• Au sein du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources, deux contrôles ponctuels avaient été réalisés au cours de l’exercice 2013-2014.

Nous avons aussi constaté que certains de ces contrôles avaient porté sur des problèmes similaires à ceux signalés dans le présent rapport : le défaut de confirmer si les bénéficiaires des paiements de transfert avaient respecté leurs obligations de faire rapport selon la loi, ou l’utilisation insuffisante des outils de gestion des risques.

Les ministères n’avaient pas entièrement mis en œuvre une stratégie fondée sur les résultats

75. Nous avons constaté que le ministère du Développement économique et le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources avaient évalué si les objectifs des paiements de transfert avaient été atteints et qu’ils avaient consigné en dossier leurs conclusions. Par ailleurs, nous avons constaté que le ministère des Services aux collectivités n’avait pas toujours fait de même. Nous avons aussi constaté que le ministère du Conseil exécutif n’avait pas défini de politique d’évaluation générale pour aider les ministères à mesurer les résultats obtenus au niveau des programmes.

76. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les résultats au niveau des programmes;
• les résultats au niveau des accords de financement.

77. Ces constatations sont importantes parce qu’une mesure et une évaluation du rendement permettent aux ministères de recueillir l’information dont ils ont besoin pour déterminer si les objectifs des financements accordés ont été atteints dans le cadre des programmes et des accords de financement, et de faire rapport à cet égard.

78. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 84 et 90.

79. Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si une approche axée sur les résultats avait été mise en œuvre à l’échelle à la fois des programmes et des accords de financement.

80. Les résultats au niveau des programmes — Un programme de financement vise à permettre à un ministère d’atteindre ses objectifs à l’échelle de l’organisation et du programme en versant des fonds à des particuliers ou à des organisations qui ne font pas partie du secteur public. Les ministères doivent gérer leurs programmes selon une stratégie fondée sur les résultats, comme l’indique la politique sur les paiements de transfert de 2008. Ce type de stratégie doit notamment prévoir un plan de mesure du rendement comportant des indicateurs de rendement et les résultats attendus, la réalisation d’évaluations et l’établissement de rapports sur les résultats de ces évaluations. La politique de 2008 indique aussi que les ministères doivent examiner et évaluer les programmes de paiement de transfert, conformément à une politique gouvernementale d’évaluation des programmes établie par le ministère du Conseil exécutif.

81. Nous avons constaté qu’aucun des ministères n’avait évalué les trois programmes visés par l’audit. Même si le ministère du Développement économique n’avait pas évalué le Fonds de développement communautaire, il avait tout de même défini les intrants, les extrants, les résultats attendus et les objectifs pour le programme.

82. Nous avons aussi constaté que le ministère du Conseil exécutif n’avait pas établi de politique gouvernementale d’évaluation des programmes. Les ministères n’avaient donc aucune directive pour satisfaire aux exigences relatives aux examens et aux évaluations énoncées dans la politique sur les paiements de transfert de 2008.

83. Cette constatation est importante parce qu’un nombre important de sociétés reçoivent des fonds considérables. Ainsi, le Fonds de développement communautaire a versé 9,8 millions de dollars à plus de 170 sociétés entre les exercices 2010-2011 et 2014-2015. Les budgets du Comité consultatif des loisirs du Yukon et du programme « Au Yukon, le sport c’est pour la vie » ont été évalués respectivement à 5,1 millions de dollars et à 2,4 millions de dollars pour la même période.

84. Recommandation — Le ministère du Conseil exécutif devrait créer, après avoir consulté les ministères, une politique d’évaluation favorisant une stratégie fondée sur les résultats pour gérer les paiements de transfert, et ce, afin de permettre aux ministères de mesurer les résultats attendus, d’en rendre compte et de faire rapport à leur sujet.

Réponse du ministère du Conseil exécutif — Recommandation acceptée. Le ministère du Conseil exécutif convient qu’il faudrait définir une politique d’évaluation. Cependant, c’est au gouvernement du Yukon de décider du ministère qui sera chargé d’établir cette politique. Un examen préliminaire et des consultations visant à déterminer qui sera responsable de la fonction d’évaluation (un élément qui est lié au remaniement de la politique décrit dans la recommandation du paragraphe 31) seront réalisés d’ici au 1^er avril 2017. Des travaux détaillés de révision des politiques et la planification de l’élaboration et de la mise en œuvre suivront. Cette action sera menée d’ici à novembre 2018, sous réserve de la priorité qui lui sera accordée par rapport à d’autres initiatives.

85. Les résultats au niveau des accords de financement — La politique sur les paiements de transfert de 2008 précise qu’une stratégie fondée sur les résultats doit aussi être appliquée au niveau des accords de financement. Les ministères doivent en effet prouver que des résultats ont été obtenus à la fois dans le cadre des programmes de financement et des paiements de transfert à des bénéficiaires uniques.

86. Au ministère du Développement économique, nous avons constaté que pour les 12 paiements de transfert approuvés dans le cadre du Fonds de développement communautaire (notamment pour un projet qui n’a jamais réalisé), les bénéficiaires avaient été tenus de remplir une évaluation et un rapport définitif sur les réussites et les difficultés de chacun des projets financés. À notre avis, il s’agit d’une pratique exemplaire qui peut aider les bénéficiaires à renforcer leurs capacités en menant une réflexion sur ce qui a bien fonctionné, ce qui a mal fonctionné et ce qu’ils pourraient faire différemment. De plus, pour ces 12 paiements de transfert, nous avons constaté que les agents de programme avaient préparé un rapport postérieur à l’évaluation pour confirmer l’atteinte des objectifs du programme ou du projet.

87. Au ministère des Services aux collectivités, nous avons constaté que sur les 23 paiements de transfert versés par le truchement du Comité consultatif des loisirs du Yukon et du programme « Au Yukon, le sport c’est pour la vie », 3 n’étaient pas accompagnés des documents fournis par les bénéficiaires sur l’atteinte des objectifs. Nous avons aussi constaté que sur ces 23 paiements, 11 n’étaient pas accompagnés d’une évaluation consignée en dossier par un agent de programme pour confirmer l’atteinte des objectifs. Pour un de ces paiements de transfert, ni le bénéficiaire ni l’agent de programme n’avaient indiqué si les objectifs avaient été atteints.

88. Sur les 17 paiements de transfert qui n’avaient pas été versés dans le cadre d’un programme de financement par l’un ou l’autre des trois ministères retenus, 4 n’étaient pas accompagnés d’information prouvant qu’un agent de programme avait vérifié si les objectifs du projet financé avaient été atteints. Trois de ces quatre paiements de transfert à des bénéficiaires uniques avaient été versés par le ministère des Services aux collectivités et le dernier, par le ministère du Développement économique. Si aucun agent de programme ne procède à une évaluation, un ministère ne peut avoir la confirmation qu’une société obtient les résultats attendus clés qui concrétisent les objectifs fixés pour un paiement de transfert.

89. Le rapport d’audit interne de 2007 du gouvernement du Yukon avait signalé les problèmes posés par l’absence d’évaluation des programmes et d’examen systématique des projets. Ces évaluations et examens peuvent aider les ministères à déterminer s’ils atteignent leurs buts et objectifs.

90. Recommandation — Le ministère des Services aux collectivités devrait instaurer des mécanismes pour examiner systématiquement les paiements de transfert afin de déterminer si les objectifs et buts qui s’y rattachent ont été atteints, et de consigner en dossier ses conclusions à cet égard.

Réponse du ministère des Services aux collectivités — Recommandation acceptée. Le ministère des Services aux collectivités obligera les bénéficiaires à remplir une évaluation finale pour consigner en dossier si les objectifs du programme ou du projet ont été atteints, qui fera partie des résultats attendus selon l’accord conclu. Le Ministère obligera les agents de programme à établir un rapport postérieur à l’évaluation pour confirmer que les objectifs du programme ou du projet ont été atteints. Cette exigence sera instaurée au plus tard le 1^er avril 2017.

Conclusion

91. Nous avons conclu que le ministère des Services aux collectivités et le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources n’avaient pas géré les paiements de transfert à des sociétés retenus aux fins de l’audit d’une manière adéquate et conforme aux principales exigences des lois, des politiques et des directives administratives en vigueur. Nous avons également conclu que le ministère du Développement économique avait géré les paiements de transfert aux sociétés retenus aux fins de l’audit d’une manière adéquate et conforme aux principales exigences des lois, des politiques et des directives administratives en vigueur.

92. Nous avons conclu que le ministère des Finances avait exercé une surveillance suffisante pour pouvoir relever les cas de non-conformité au sein des ministères retenus aux fins de l’audit et faire rapport à cet égard. Nous avons aussi conclu que le registraire, qui relève du ministère des Services aux collectivités, avait exercé une surveillance suffisante et apporté aux ministères un soutien administratif adéquat.