Introduction

Information générale

8.1 La fréquence et la gravité des situations d’urgence comme les inondations, les feux de forêt, les glissements de terrain et les phénomènes météorologiques violents augmentent partout au Canada. Ces situations d’urgence touchent de façon disproportionnée les collectivités des Premières Nations – groupes de membres des Premières Nations vivant dans des réserves^{Définition 1} – en raison de leur éloignement géographique et de leur contexte socioéconomique. De plus, de nombreuses collectivités des Premières Nations ont été relocalisées, à partir de leurs terres ancestrales jusque dans des régions plus vulnérables aux inondations et aux feux de forêt. Les collectivités des Premières Nations sont aussi plus susceptibles d’être évacuées que les collectivités non autochtones.

8.2 Au cours des 13 dernières années, les collectivités des Premières Nations ont vécu plus de 1 300 situations d’urgence qui ont entraîné plus de 580 évacuations touchant plus de 130 000 personnes. Certaines de ces personnes ont été évacuées plus d’une fois lors d’urgences différentes (voir la pièce 8.1).

8.3 On prévoit que les changements climatiques entraîneront une augmentation continue du nombre de situations d’urgence et d’évacuations partout au Canada. C’est pourquoi le gouvernement du Canada s’était engagé, dans le document Un cadre de sécurité civile pour le Canada (2007), à mieux comprendre les risques et à prendre davantage de mesures pour aider toutes les collectivités du pays à se préparer aux situations d’urgence et à en atténuer les répercussions.

8.4 Collectivités des Premières Nations — Les collectivités des Premières Nations ont la responsabilité d’utiliser les ressources locales pour se préparer aux urgences et intervenir en conséquence. Lorsqu’une collectivité touchée par une urgence n’a pas la capacité nécessaire pour intervenir, elle peut demander l’aide du gouvernement du Canada, du gouvernement provincial ou encore d’organisations non gouvernementales, comme la Croix‑Rouge canadienne.

8.5 Services aux Autochtones Canada — Le Ministère a la responsabilité de s’assurer que les collectivités des Premières Nations reçoivent des services de gestion des urgences, notamment des services de planification des mesures d’urgence, de prévention des inondations (y compris l’aménagement de murs de sable) et de lutte contre les feux de forêt. Pendant une situation d’urgence, le Ministère doit également fournir des conseils et du soutien à la demande de la Première Nation et de la province concernées.

8.6 Le Ministère ne fournit pas de services d’intervention d’urgence directement aux collectivités des Premières Nations. Il négocie des ententes de services de gestion des urgences avec les gouvernements provinciaux et avec d’autres fournisseurs de services comme la Croix‑Rouge canadienne, pour donner accès à des services d’intervention d’urgence aux collectivités des Premières Nations. Ces ententes visent à clarifier les rôles et les responsabilités de chaque partie, à appuyer la préparation aux situations d’urgence, y compris la formation et le renforcement des capacités, et à veiller à ce que les Premières Nations reçoivent des services coordonnés d’intervention et de rétablissement en cas d’urgence.

8.7 Au cours des quatre derniers exercices (de 2018‑2019 à 2021‑2022), Services aux Autochtones Canada a dépensé environ 828 millions de dollars pour des mesures d’aide à la gestion des urgences touchant les collectivités des Premières Nations :

• Environ 754 millions de dollars ont été octroyés dans le cadre du Programme d’aide à la gestion des urgences, lequel sert à rembourser aux Premières Nations, aux provinces et à d’autres fournisseurs de services les dépenses liées aux activités d’intervention d’urgence dans les collectivités des Premières Nations. Le programme offre aussi du financement aux collectivités des Premières Nations pour les aider à se préparer aux urgences et à en atténuer les répercussions au moyen d’activités telles que la réalisation d’évaluations des risques et l’élaboration de plans communautaires de gestion des urgences, de la formation et une cartographie des inondations.
• Environ 74 millions de dollars ont été alloués au titre du Fonds d’infrastructure des Premières Nations, qui sert à financer les projets d’infrastructure des collectivités des Premières Nations, notamment des projets d’atténuation des répercussions, comme des projets de construction de ponceaux et de digues, pour réduire l’incidence des situations d’urgence.

8.8 Le gouvernement fédéral a souligné l’importance de la réconciliation et du renouvellement d’une relation de nation à nation entre le Canada et les collectivités autochtones. Cette relation est fondée sur la reconnaissance des droits des peuples autochtones, le respect, la coopération et le partenariat. Dans le cadre du processus de réconciliation amorcé par le gouvernement fédéral avec les peuples autochtones, Services aux Autochtones Canada s’est engagé à travailler en partenariat avec les Premières Nations en vue de leur transférer la gestion des services.

Objet de l’audit

8.9 Cet audit visait à déterminer si Services aux Autochtones Canada avait fourni le soutien dont les collectivités des Premières Nations avaient besoin pour gérer les urgences. Nous avons examiné les activités du Ministère relatives aux inondations, aux feux de forêt, aux glissements de terrain et aux phénomènes météorologiques violents, car il s’agit là des types de situations d’urgence les plus couramment vécues par les collectivités des Premières Nations. Notre audit visait les collectivités des Premières Nations dans les provinces, et non celles situées dans les territoires, car presque toutes les Premières Nations vivant dans des réserves se trouvent dans les provinces.

8.10 Cet audit est important parce que les situations d’urgence ont des effets considérables sur la santé, l’environnement et l’économie des peuples touchés, allant de traumatismes psychologiques à des possibilités de développement économique perdues. Les collectivités continuent de ressentir les répercussions des urgences et des évacuations même une fois ces événements passés, car le rétablissement complet des services et des infrastructures peut prendre de nombreuses années.

8.11 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Message général

8.12 Dans l’ensemble, Services aux Autochtones Canada n’a pas fourni aux collectivités des Premières Nations le soutien dont elles avaient besoin pour gérer les urgences, comme les inondations et les feux de forêt, dont la fréquence et l’intensité ne cessent d’augmenter.

8.13 Nous avons constaté que les mesures prises par le Ministère visaient plutôt à réagir aux urgences qu’à les prévenir, et ce, malgré les nombreux projets d’infrastructure cernés par les Premières Nations qui permettraient d’atténuer les répercussions des situations d’urgence. Le Ministère avait un arriéré de 112 projets de ce type qu’il avait jugé admissibles, mais qu’il n’avait pas financés. En outre, les dépenses du Ministère liées aux activités d’intervention d’urgence et de rétablissement étaient trois fois et demie plus élevées que les dépenses visant à aider les collectivités à se préparer à ces situations ou à les prévenir. Tant que ces projets ne seront pas achevés, les collectivités des Premières Nations continueront probablement de vivre des situations d’urgence qui auraient pu être évitées si des investissements avaient été faits dans les bonnes infrastructures.

8.14 Un grand nombre des problèmes que nous avions cernés dans le cadre de notre audit de 2013 sur la gestion des urgences dans les réserves n’ont toujours pas été réglés. Par exemple, Services aux Autochtones Canada n’avait toujours pas recensé les collectivités des Premières Nations qui sont les moins susceptibles d’être en mesure de gérer des situations d’urgence. Un tel recensement permettrait au Ministère d’affecter les investissements à ces collectivités, par exemple pour des projets de construction de ponceaux et de digues pour prévenir les inondations saisonnières, et ainsi éviter les coûts de certaines activités d’intervention d’urgence et de rétablissement.

8.15 Le Ministère ne savait pas non plus si les Premières Nations recevaient des services d’urgence adaptés sur le plan culturel et comparables à ceux offerts aux municipalités de taille semblable dans des situations similaires, car il n’avait pas défini les services ni les niveaux de service devant être fournis aux Premières Nations, ni surveillé rigoureusement la prestation de ces services.

Préparation aux urgences et atténuation des répercussions

Services aux Autochtones Canada n’a pas répondu aux besoins des Premières Nations concernant la préparation aux urgences et l’atténuation des répercussions

8.16 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada avait fait trois fois et demie plus de dépenses pour répondre à des situations d’urgence que pour aider les collectivités des Premières Nations à se préparer à de telles situations. Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas réglé les problèmes liés à la préparation aux urgences et à l’atténuation des répercussions que nous avions relevés dans le cadre de l’audit que nous avions réalisé à cet égard il y a près de 10 ans, en 2013. Ainsi, le Ministère n’avait pas effectué une évaluation des risques pour recenser les collectivités des Premières Nations les plus vulnérables aux situations d’urgence. Il n’a pas mis à jour les plans ministériels et régionaux désuets de gestion des urgences ni élaboré de plans régionaux de gestion des urgences pour trois de ses régions.

8.17 Nous avons constaté que le financement destiné aux projets d’atténuation structurelle ciblés par les Premières Nations ne répondait pas à leurs besoins. Le Ministère avait déterminé que 112 des projets étaient admissibles au financement mais ces projets n’étaient toujours pas financés. Le Ministère nous a indiqué que son financement était insuffisant pour tous les projets admissibles d’atténuation structurelle. Les collectivités des Premières Nations continueront probablement à vivre des situations d’urgence qui pourraient être évitées ou dont les répercussions pourraient être atténuées avec la construction de l’infrastructure.

8.18 Nous avons également constaté que les besoins des collectivités des Premières Nations concernant leur capacité n’avaient pas été cernés. Par exemple, bien que le Ministère ait accordé du financement aux Premières Nations pour l’embauche d’environ 190 coordonnatrices et coordonnateurs de la gestion des urgences^{Définition 2} (à temps plein et à temps partiel), il ne savait pas si ce nombre était suffisant pour que les Premières Nations disposent de la capacité requise pour gérer les urgences.

8.19 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• les collectivités des Premières Nations les plus à risque non recensées ni priorisées pour l’affectation de ressources;
• les besoins non satisfaits des Premières Nations en matière d’atténuation structurelle;
• des plans ministériels de gestion des urgences inexistants ou désuets;
• les besoins non cernés des coordonnatrices et des coordonnateurs de la gestion des urgences des Premières Nations.

8.20 Cette constatation est importante parce qu’il est probable que Services aux Autochtones Canada engage des coûts importants pour intervenir dans des situations d’urgence au sein des collectivités des Premières Nations — et pour les aider à se rétablir par la suite — , alors que de telles urgences pourraient être évitées ou atténuées. Les Premières Nations continueront d’être particulièrement vulnérables aux urgences si elles ne reçoivent pas un soutien adéquat pour s’y préparer et en atténuer les répercussions.

8.21 Les collectivités des Premières Nations sont en première ligne dans les situations d’urgence jusqu’à ce qu’elles puissent obtenir l’aide de la province ou d’autres fournisseurs de services. Il est donc essentiel de combler les lacunes en matière de capacité dans les collectivités. Les membres des collectivités locales sont également bien placés pour gérer les urgences dans leur collectivité puisque ces personnes connaissent bien le territoire et les pratiques traditionnelles. Le renforcement des capacités locales devrait améliorer l’état de préparation, atténuer les répercussions des situations d’urgence et accroître la résilience à long terme des collectivités.

8.22 Les activités de préparation aux urgences et d’atténuation des répercussions sont des mesures proactives qui peuvent contribuer à prévenir les situations d’urgence ou à en atténuer les effets. Par exemple, il est possible de prévenir les feux de forêt ou d’en réduire l’intensité et la propagation grâce à des travaux de débroussaillage, soit en enlevant des branches et des arbres. Des études montrent qu’il est plus économique de consacrer de l’argent aux efforts d’atténuation et de préparation qu’à intervenir en cas d’urgence. Services aux Autochtones Canada appuie les Premières Nations dans la mise en œuvre de projets d’atténuation liés ou non aux infrastructures.

8.23 Selon la Loi sur la gestion des urgences (2007), il incombe à la ministre des Services aux Autochtones de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de responsabilité ou qui y sont liés, notamment les risques qui pèsent sur les infrastructures essentielles. Conformément à cette Loi et à la Politique fédérale en matière de gestion des urgences de 2009, les ministres doivent élaborer des plans de gestion des urgences à l’égard de ces risques, et les mettre à jour, à l’essai et en œuvre.

8.24 Afin de respecter cette exigence, Services aux Autochtones Canada a élaboré le Plan national de gestion des urgences dans les réserves de 2017. Ce plan ministériel exige des bureaux régionaux qu’ils élaborent et mettent à jour, à l’essai et en œuvre des plans régionaux de gestion des urgences. Selon le Ministère, ces plans régionaux sont importants pour plusieurs raisons, notamment parce qu’ils sont censés refléter les écarts régionaux dans les approches liées à la gestion des urgences ainsi que les risques propres aux types d’urgences susceptibles de survenir dans chaque région.

8.25 Notre audit de 2013 sur la gestion des urgences dans les réserves et les audits internes menés par Services aux Autochtones Canada en 2013 et en 2017 sur le Programme d’aide à la gestion des urgences ont permis de mettre en lumière des problèmes dans la façon dont le Ministère gère les activités de préparation et d’atténuation. Ces audits ont révélé que le fait que le Ministère n’ait pas mis en œuvre une approche fondée sur les risques avait limité sa capacité à planifier les activités de préparation et d’atténuation dans les collectivités des Premières Nations et à investir stratégiquement dans ces activités. Ces audits antérieurs ont également fait ressortir l’absence ou la désuétude de plans régionaux de gestion des urgences.

Les collectivités des Premières Nations les plus à risque non recensées ni priorisées pour l’affectation de ressources

8.26 Selon la Stratégie de sécurité civile pour le Canada de 2019 de Sécurité publique Canada, pour chaque dollar investi dans les efforts de préparation et d’atténuation, six dollars peuvent être économisés en coûts d’intervention et de rétablissement en cas d’urgence. Services aux Autochtones Canada reconnaît que des investissements importants dans des initiatives de préparation et d’atténuation permettent de réduire les répercussions des situations d’urgence sur les collectivités des Premières Nations.

8.27 Bien que les dépenses de Services aux Autochtones Canada liées aux activités de préparation et d’atténuation aient augmenté au cours des exercices 2018‑2019 à 2021‑2022, nous avons constaté que les dépenses totales du Ministère liées aux activités d’intervention et de rétablissement (646 millions de dollars) étaient trois fois et demie plus élevées que celles liées aux activités de préparation et d’atténuation (182 millions de dollars) (voir la pièce 8.2).

8.28 Pour affecter efficacement le financement, Services aux Autochtones Canada doit acquérir une compréhension des risques auxquels les collectivités des Premières Nations sont exposées. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas mis en œuvre une approche fondée sur les risques pour la gestion des urgences, contrairement aux exigences de la Loi sur la gestion des urgences et de la Politique fédérale en matière de gestion des urgences (2009). Cette constatation avait été relevée dans notre audit de 2013 et dans les audits internes du Ministère menés en 2013 et en 2017. Une approche fondée sur les risques comprend le recensement, l’analyse et l’évaluation des risques visant les collectivités des Premières Nations, en plus de la détermination des mesures à prendre pour faire face à ces risques. Une compréhension approfondie des risques peut aider à réduire la probabilité et l’incidence des urgences en permettant au Ministère de prendre des décisions éclairées relativement à la planification des programmes et aux collectivités où investir dans le cadre des activités de préparation et d’atténuation.

8.29 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada n’avait pas utilisé les renseignements concernant les risques auxquels les Premières Nations sont exposées et la capacité de ces dernières à intervenir dans des situations d’urgence. Le Ministère fournit du financement aux collectivités des Premières Nations pour qu’elles élaborent des évaluations de la vulnérabilité de la communauté et des plans de gestion des urgences. Ces évaluations et ces plans sont importants parce qu’ils aident les Premières Nations à se préparer aux situations d’urgence et à en atténuer les répercussions en déterminant les risques et en décrivant la manière dont ils seront gérés. Les responsables du Ministère nous ont mentionné que, soucieux d’appuyer l’autonomie gouvernementale des Premières Nations, ils n’obligeaient pas ces dernières à fournir ces renseignements au Ministère. À notre avis, ces renseignements permettraient au Ministère d’affecter le financement destiné aux activités de préparation et d’atténuation aux collectivités qui en ont le plus besoin.

8.30 Nous avons aussi constaté que Services aux Autochtones Canada n’avait pas exploité les données ni l’information provenant d’autres sources pour déterminer quelles collectivités des Premières Nations étaient les plus à risque de ne pas pouvoir gérer les urgences, par exemple :

• le Répertoire des capacités en matière de gestion des urgences dans les collectivités autochtones, dirigé par l’Assemblée des Premières Nations et Sécurité publique Canada;
• les évaluations de la vulnérabilité aux changements climatiques de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada.

8.31 Les programmes de préparation et d’atténuation du Ministère sont fondés sur les propositions qui lui sont présentées. Cette approche permet aux collectivités des Premières Nations de cerner les activités qui, à leur avis, ont le plus d’impact. Toutefois, elle ne garantit pas que les collectivités les plus à risque de se trouver en situation d’urgence reçoivent du financement, puisque ce ne sont pas toutes les collectivités des Premières Nations qui ont la capacité de présenter une demande de financement. Par exemple, de l’exercice 2018‑2019 à l’exercice 2021‑2022, 13 collectivités des Premières Nations ont été évacuées au moins trois fois. Nous avons constaté que 4 de ces 13 collectivités n’avaient pas présenté de demande de financement pour des activités de préparation et d’atténuation non structurelle – comme une cartographie des inondations ou de la formation en gestion des urgences. La raison pour laquelle ces communautés fortement touchées par les urgences n’avaient pas présenté de demande de financement ne nous semblait pas évidente. Par conséquent, il se peut que le Ministère n’ait pas financé les collectivités qui en avaient le plus besoin.

8.32 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait collaborer avec les collectivités des Premières Nations pour mettre en œuvre une approche fondée sur les risques pour éclairer la planification de ses programmes et les décisions quant aux investissements à faire dans le cadre des activités de préparation et d’atténuation afin d’optimiser les mesures de soutien offertes aux collectivités des Premières Nations les plus à risque d’être touchées par des urgences.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les besoins non satisfaits des Premières Nations en matière d’atténuation structurelle

8.33 Le Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations dispose, jusqu’en mars 2024, d’un budget annuel de 12 millions de dollars pour financer des projets d’atténuation structurelle. Ceux‑ci visent à prévenir les situations d’urgence ou à en atténuer les répercussions, par exemple par la construction de ponceaux et de digues pour empêcher les inondations saisonnières. De plus, le Ministère peut utiliser des fonds d’infrastructure hors de ce budget lorsqu’ils sont disponibles. Nous avons constaté que, de l’exercice 2018‑2019 à l’exercice 2021‑2022, Services aux Autochtones Canada avait dépensé 73,9 millions de dollars pour des projets d’atténuation structurelle dans les collectivités des Premières Nations.

8.34 Nous avons constaté que 102 projets d’atténuation structurelle étaient soit terminés (58), soit en cours (44). Nous avons également examiné la base de données du Ministère pour déterminer le statut des propositions de projets soumises par les collectivités des Premières Nations pour atténuer les répercussions des situations d’urgence. Nous avons constaté que le Ministère avait un arriéré de 72 propositions de projets d’atténuation structurelle en attente d’un examen pour déterminer leur admissibilité au financement. La majorité (65 %, soit 47 sur 72) de ces propositions de projets non examinées ont été présentées au cours de la période allant de l’exercice 2018‑2019 à l’exercice 2021‑2022.

8.35 Par ailleurs, le Ministère a jugé que 112 projets supplémentaires étaient admissibles, sans toutefois les financer. En date d’avril 2022, 74 de ces 112 projets admissibles se trouvaient dans l’arriéré de projets du Ministère depuis plus de cinq ans, et quatre étaient admissibles et en attente depuis près de dix ans (voir les pièces 8.3 et 8.4). Le Ministère estimait que le coût total de ces 112 projets était d’au moins 291 millions de dollars. Nous avons noté qu’il s’agissait là d’une sous‑estimation, car 43 des 112 projets n’avaient pas de coûts associés. Selon le Ministère, aucune mesure n’avait été prise concernant ces projets à cause du manque de fonds. Vu le budget annuel du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations, qui est actuellement de 12 millions de dollars, il faudrait plus de 24 ans au Ministère pour financer ces projets, sans tenir compte des projets dont les coûts n’ont pas été établis ni des nouvelles propositions. Par conséquent, les collectivités des Premières Nations pourraient continuer de devoir faire face à des urgences qui pourraient être évitées ou dont les répercussions pourraient être atténuées si l’infrastructure nécessaire était construite. La pièce 8.5 fournit un exemple d’une collectivité touchée.

8.36 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait travailler avec les collectivités des Premières Nations pour s’attaquer aux arriérés de projets d’atténuation structurelle admissibles, mais pas encore financés ainsi qu’à l’arriéré de projets d’atténuation structurelle qui n’ont pas été examinés afin d’affecter efficacement les ressources pour réduire les répercussions des urgences sur les collectivités des Premières Nations.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Des plans ministériels de gestion des urgences inexistants ou désuets

8.37 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada n’avait pas de plan de gestion des urgences à jour, comme l’exige la Loi sur la gestion des urgences. Les lignes directrices de Sécurité publique Canada recommandent que les ministères mettent à jour leur plan de gestion des urgences tous les deux ans ou lorsque des modifications importantes sont apportées aux mandats ou aux rôles et responsabilités. Le plan de gestion des urgences actuel du Ministère, mis au point en juin 2017, n’avait pas été mis à jour pour refléter le mandat actuel du Ministère et son approche de collaboration avec les Premières Nations. Les plans ministériels sont importants, car ils précisent les rôles et les responsabilités et établissent le plan d’action pour aider les Premières Nations à gérer les risques croissants auxquels elles sont exposées en raison des situations d’urgence.

8.38 Le Ministère exige aussi de chacun de ses bureaux régionaux qu’il élabore un plan régional de gestion des urgences et le mette à jour au moins tous les deux à cinq ans, selon les exigences qui s’appliquent à chaque région. Nous avons constaté que seulement quatre bureaux régionaux sur sept avaient élaboré un plan régional de gestion des urgences. Ces quatre plans régionaux étaient tous désuets, et aucun n’était harmonisé avec le plan de gestion des urgences du Ministère. Des constatations similaires avaient été relevées dans le cadre de notre audit de 2013 et d’audits internes du Ministère menés en 2013 et en 2017.

8.39 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait, en se fondant sur une évaluation des risques, mettre régulièrement à jour les plans ministériels et régionaux de gestion des urgences et prendre des mesures immédiates pour élaborer des plans régionaux de gestion des urgences dans les trois régions qui n’en ont pas. Le Ministère devrait s’appuyer sur ces plans pour prendre des décisions éclairées et aider concrètement les collectivités des Premières Nations à gérer les risques liés aux urgences.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les besoins non cernés des coordonnatrices et des coordonnateurs de la gestion des urgences des Premières Nations

8.40 Services aux Autochtones Canada s’est vu accorder 43,6 millions de dollars sur 5 exercices (de 2019‑2020 à 2023‑2024) pour renforcer la capacité de gestion des urgences des Premières Nations et recevra 13 millions de dollars par année à compter de l’exercice 2024‑2025. Depuis 2019, les responsables du Programme d’aide à la gestion des urgences visent à combler les lacunes en matière de capacité dans les collectivités des Premières Nations en fournissant du financement pour l’embauche de coordonnatrices et de coordonnateurs de la gestion des urgences. Le Ministère n’embauche pas directement ces personnes. Les personnes qui coordonnent la gestion des urgences travaillent dans des collectivités des Premières Nations, pour des conseils tribaux représentant plusieurs collectivités des Premières Nations ou pour des organisations des Premières Nations.

8.41 Nous avons constaté que, de l’exercice 2019‑2020 à l’exercice 2021‑2022, Services aux Autochtones Canada avait octroyé 26,9 millions de dollars aux collectivités et organisations des Premières Nations pour l’embauche d’environ 190 personnes qui coordonnent la gestion des urgences (à temps plein ou à temps partiel). Toutefois, le Ministère n’a pas déterminé le nombre de personnes supplémentaires dont auraient besoin les Premières Nations pour assurer la coordination de la gestion des urgences.

8.42 Recommandation — Services aux Autochtones Canada, en collaboration avec les Premières Nations, devrait déterminer le nombre requis de coordonnatrices et coordonnateurs de la gestion des urgences et fournir du financement pour ces postes en fonction des risques et des besoins pour s’assurer que les Premières Nations maintiennent la capacité de gérer les urgences.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Interventions en cas d’urgence

Services aux Autochtones Canada n’a pas veillé à ce que les services d’intervention offerts répondent aux besoins des collectivités des Premières Nations

8.43 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada n’avait pas veillé à ce que les services d’urgence répondent aux besoins des collectivités des Premières Nations. Les ententes sur les services d’urgence conclues par le Ministère n’incluent pas toutes les collectivités des Premières Nations. Nous avons également constaté que le Ministère ignorait si les Premières Nations recevaient des services adaptés sur le plan culturel et comparables à ceux offerts aux municipalités de taille semblable dans des situations similaires, car il n’avait pas défini les services ni les niveaux de service devant être fournis aux Premières Nations, ni surveillé rigoureusement la prestation de ces services. En outre, le Ministère n’avait pas établi d’ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences entre lui‑même, les Premières Nations et les provinces ou les autres fournisseurs de services.

8.44 Nous avons aussi constaté que le ministère n’avait pas remédié aux problèmes cernés après les évacuations, notamment l’amélioration de l’accès aux services essentiels comme les mesures de soutien à la santé mentale et les services de soins de santé. Le Ministère n’avait pas non plus tenu compte des répercussions négatives des urgences sur les groupes marginalisés, y compris les personnes âgées, les femmes et les jeunes autochtones, dans la planification des services d’urgence et leur prestation aux collectivités des Premières Nations.

8.45 L’analyse à l’appui de la constatation porte sur :

• le fait que les ententes sur les services de gestion des urgences n’incluent pas toutes les collectivités des Premières Nations;
• la non‑satisfaction de certains besoins en matière d’évacuation;
• l’absence d’information pour ce qui est de savoir si les engagements en matière de gestion des urgences sont respectés;
• le fait que les répercussions sur les groupes marginalisés n’ont pas été prises en compte dans le mode de prestation des services.

8.46 Cette constatation est importante parce que l’absence d’ententes de services dans certaines provinces augmente le risque que des collectivités des Premières Nations ne reçoivent pas de services d’urgence lorsqu’elles en ont le plus besoin. Le fait de ne pas avoir d’entente de services peut aussi créer de l’ambiguïté et de la confusion pour les diverses parties prenantes en ce qui concerne leurs rôles et leurs responsabilités, et peut entraîner des retards dans la prestation de soutien lors d’une situation d’urgence. Il est essentiel d’intervenir rapidement lors de situations d’urgence puisque des vies humaines et des infrastructures sont en danger.

8.47 Les ententes doivent indiquer clairement les services et les niveaux de service à offrir, de sorte que les collectivités des Premières Nations puissent recevoir des services d’urgence qui sont comparables à ceux offerts aux collectivités non autochtones et qui sont adaptés sur le plan culturel. Les personnes évacuées doivent avoir accès à des services essentiels, comme les soutiens en matière de santé mentale, les services de soins de santé, les services de sécurité et les services à l’enfance et à la famille, et ce, pour leur sécurité et leur bien‑être.

8.48 L’objectif de Services aux Autochtones Canada est de veiller à ce que les collectivités des Premières Nations aient accès à des services d’urgence comparables à ceux offerts aux collectivités non autochtones. Pour ce faire, le Ministère négocie des ententes sur les services de gestion des urgences avec les gouvernements provinciaux et d’autres fournisseurs de services, comme la Croix‑Rouge canadienne. Selon le Ministère, « services comparables » s’entend de services comparables à ceux offerts aux municipalités de taille semblable dans des situations similaires. De plus, Services aux Autochtones Canada s’est engagé à fournir des services adaptés sur le plan culturel. Des services de gestion des urgences adaptés sur le plan culturel comprennent l’accès à des aliments traditionnels, des services de counseling et de soins traditionnels, et des services de traduction.

8.49 Lors d’une situation d’urgence, il peut être dangereux de rester dans la collectivité en raison de conditions telles que la montée des eaux de crues ou la fumée des feux de forêt. Dans de telles situations, le chef et le conseil de la Première Nation peuvent décider qu’il est nécessaire d’évacuer une partie ou la totalité des membres de la collectivité pour protéger leur santé et leur bien‑être.

8.50 Les évacuations sont un service d’intervention d’urgence essentiel dans les collectivités des Premières Nations. Selon une étude de 2017 réalisée par Services aux Autochtones Canada, les collectivités des Premières Nations sont environ 18 fois plus susceptibles que les collectivités non autochtones d’être évacuées lors d’une situation d’urgence puisqu’elles sont situées dans des régions éloignées et sujettes aux feux et aux inondations, que les infrastructures y sont vieillissantes et que leur situation socioéconomique est difficile.

8.51 Les évacuations exigent une coordination entre un certain nombre de parties, notamment Services aux Autochtones Canada, les fournisseurs de services provinciaux ou autres fournisseurs de services, les Premières Nations et les municipalités qui accueillent souvent les personnes évacuées. Les collectivités d’accueil jouent un rôle essentiel en offrant un hébergement et des services aux membres des Premières Nations qui sont évacués. Les personnes évacuées ont besoin d’une gamme de services, notamment des services de transport, d’alimentation et de soins de santé. Services aux Autochtones Canada rembourse le coût des évacuations s’il y a consensus entre le Ministère, la Première Nation concernée et le fournisseur de services sur la nécessité de l’évacuation.

Le fait que les ententes sur les services de gestion des urgences n’incluent pas toutes les collectivités des Premières Nations

8.52 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada n’avait pas conclu d’entente de services dans l’ensemble des provinces avec les gouvernements provinciaux ou d’autres fournisseurs de services pour assurer la prestation de services d’urgence dans les collectivités des Premières Nations. Le Ministère a signé des ententes sur les services de gestion des urgences dans six provinces (la Colombie‑Britannique, l’Alberta, le Manitoba, l’Ontario, le Québec et l’Île‑du‑Prince‑Édouard) et des ententes de lutte contre les feux de forêt dans six provinces (la Colombie‑Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario et le Québec). L’absence d’ententes dans certaines provinces augmente le risque que certaines collectivités des Premières Nations ne reçoivent pas de services d’urgence lorsqu’elles en ont le plus besoin. En outre, le fait de ne pas avoir d’ententes de services peut créer de l’ambiguïté et de la confusion pour les diverses parties prenantes en ce qui concerne leurs rôles et leurs responsabilités, et entraîner des retards dans la prestation de services aux Premières Nations lors d’une situation d’urgence. Ce problème a été cerné dans le cadre de notre audit de 2013 et des audits internes menés par le Ministère en 2013 et en 2017. Près de 10 ans plus tard, plusieurs provinces ne disposent toujours pas des ententes sur les services de gestion des urgences dont elles ont besoin pour protéger la santé et la sécurité des collectivités des Premières Nations.

8.53 Nous avons constaté que l’une des six ententes de lutte contre les feux de forêt avait été signée il y a plus de 30 ans et n’avait pas été mise à jour depuis. Il se pourrait que cette entente ne reflète pas certains changements, comme l’augmentation des coûts pour offrir les services. Nous avons aussi constaté que quatre des six ententes de lutte contre les feux de forêt ne comprenaient pas toutes les collectivités des Premières Nations dans la province en question. Dans certains cas, des collectivités n’étaient pas comprises dans les ententes en raison de leur éloignement par rapport aux ressources de lutte contre les feux de forêt, comme les casernes de pompiers. Par exemple, l’entente de lutte contre les feux de forêt entre Services aux Autochtones Canada et la Saskatchewan excluait plus de la moitié des collectivités des Premières Nations de la province (38 sur 70). Par conséquent, les collectivités qui n’étaient pas incluses dans les ententes pourraient ne pas avoir eu accès à des services comme la suppression des feux de forêt.

8.54 Nous avons examiné les progrès réalisés par le Ministère en ce qui concerne la conclusion d’ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences. Selon Services aux Autochtones Canada, en reconnaissance du droit des peuples autochtones à l’autodétermination, le Ministère modifiait son approche, passant de l’établissement d’ententes bilatérales sur les services de gestion des urgences entre le Ministère et les provinces à la conclusion d’ententes multilatérales qui incluaient les Premières Nations. Ces ententes multilatérales ont pour but de veiller à ce que les Premières Nations soient incluses en tant que partenaires égaux et à part entière dans les activités de gestion des urgences et les processus décisionnels qui touchent leurs collectivités.

8.55 Dans le budget de 2019, le Ministère a reçu un financement d’environ 1,4 million de dollars sur trois ans pour appuyer la mobilisation menée par les Premières Nations sur les ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences entre Services aux Autochtones Canada, les collectivités des Premières Nations et les provinces ou d’autres fournisseurs de services. Nous avons constaté qu’en date d’avril 2022, bien que le Ministère ait dépensé près de 790 000 $, aucune entente multilatérale n’avait été conclue. Le Ministère a indiqué que l’absence de progrès dans l’établissement de ces ententes était attribuable à la pandémie de maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 3}, qui a rendu difficile la prise de contact avec les collectivités des Premières Nations, les provinces et les autres fournisseurs de services. Notre recommandation concernant les ententes sur les services de gestion des urgences est présentée au paragraphe 8.62.

8.56 Alors qu’aucune entente multilatérale sur les services de gestion des urgences n’avait été établie, le Ministère a signé deux ententes en Colombie‑Britannique entre les Premières Nations, la province et le Ministère. Alors que ces ententes énonçaient des objectifs et priorités communs en matière de collaboration, elles ne comportaient pas de dispositions pour les services d’urgence, lesquelles devraient figurer dans les ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences.

La non‑satisfaction de certains besoins en matière d’évacuation

8.57 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada avait établi des normes de service en matière d’évacuation, convenues d’un commun accord avec les fournisseurs de services, dans une province seulement (voir la pièce 8.6). Ces normes fournissent des renseignements détaillés qui ne sont pas compris dans l’entente sur les services de gestion des urgences conclue entre le Ministère et la province. Le Ministère et la province de l’Ontario ont élaboré des normes pour les services offerts aux personnes évacuées, notamment pour les services qui ont trait à la sécurité, à l’alimentation, à l’enfance et à la famille, à la santé mentale, aux soins de santé, à l’habillement de secours et au transport. Les normes présentent aussi des lignes directrices sur la façon de gérer des situations particulières, notamment la façon d’évacuer des personnes qui se trouvent dans des établissements de santé ou de soins de longue durée et l’exécution des ordonnances du tribunal.

8.58 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas réglé les problèmes cernés à la suite des évacuations, notamment l’accès à des services essentiels durant les évacuations tels que les services de soins de santé mentale et de santé, les services d’enseignement et les services à l’enfance et à la famille.

8.59 Nous avons constaté que seulement deux des sept bureaux régionaux du Ministère avaient déterminé le nombre de personnes évacuées que les collectivités d’accueil pouvaient héberger. Le manque d’espace disponible dans les collectivités d’accueil augmente le risque que des personnes évacuées soient déplacées vers des collectivités d’accueil beaucoup plus éloignées ou dans une autre province, ce qui représente un risque de séparation des familles et des collectivités.

8.60 En raison de plusieurs facteurs, dont les effets des changements climatiques et le vieillissement des infrastructures, les évacuations des collectivités des Premières Nations deviennent de plus en plus fréquentes et longues. Nous avons constaté que des exercices 2009‑2010 à 2021‑2022, 268 collectivités avaient été évacuées 584 fois au total. Même si la majorité de ces évacuations ont duré moins d’un mois, environ 15 % d’entre elles (90) ont duré plus de trois mois, et certaines ont même duré plusieurs années. Services aux Autochtones Canada estime qu’une évacuation qui dure plus de trois mois est une évacuation à long terme. L’évacuation la plus longue est celle qui a touché la Première Nation de Peguis, au Manitoba. En 2011, cette collectivité a été évacuée en raison d’une inondation. Plus de 10 ans plus tard, 86 résidentes et résidents n’avaient toujours pas pu retourner à leur domicile en raison d’un manque de logements. Plus les évacuations duraient longtemps, plus les répercussions sur les personnes, les familles et la collectivité étaient importantes (voir la pièce 8.7).

8.61 Nous avons constaté qu’en avril 2020, pendant la pandémie de COVID‑19, Services aux Autochtones Canada avait offert aux Premières Nations du financement au titre du Programme d’aide à la gestion des urgences pour aider les collectivités à rester sur leurs terres lors de situations d’urgence au lieu d’être évacuées dans une collectivité d’accueil. Cette initiative avait un double objectif : réduire les répercussions négatives des évacuations et diminuer l’exposition potentielle au coronavirus. Selon le Ministère, le fait d’offrir aux Premières Nations un financement pour leur permettre de rester sur leurs terres est aussi plus économique qu’une évacuation dans une collectivité d’accueil. Cette initiative a également réduit la nécessité de prévoir des espaces dans les collectivités d’accueil pour héberger les personnes évacuées. La pièce 8.8 décrit la façon dont une initiative financée par le Ministère a amélioré les résultats pour les membres d’une collectivité du Nord de l’Ontario.

8.62 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait, de concert avec les Premières Nations, les gouvernements provinciaux et les autres fournisseurs de services, veiller à ce que les collectivités des Premières Nations reçoivent les services de gestion des urgences dont elles ont besoin en s’assurant de réaliser ce qui suit :

• établir des ententes sur les services de gestion des urgences et des ententes de lutte contre les feux de forêt qui visent toutes les Premières Nations, dans toutes les régions;
• établir d’un commun accord des normes de service en matière d’évacuation dans les régions où il n’y a pas de telles normes;
• accroître le soutien aux approches de gestion des urgences menées par les Premières Nations.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

L’absence d’information pour ce qui est de savoir si les engagements en matière de gestion des urgences sont respectés

8.63 L’un des objectifs de Services aux Autochtones Canada est de veiller à ce que les Premières Nations aient accès à des services d’urgence comparables à ceux offerts aux municipalités de taille semblable dans des situations similaires, dans leurs provinces respectives. Le Ministère veille également à fournir des services qui sont adaptés sur le plan culturel. Nous avons constaté que, malgré ces engagements, le Ministère n’avait pas défini ce qu’il entendait par des « services comparables » ni prévu de clause sur les services adaptés sur le plan culturel dans les ententes de services. Par conséquent, le Ministère ignorait s’il respectait ses engagements pour ce qui est de veiller à ce que les collectivités des Premières Nations aient accès à des services d’urgence comparables et adaptés sur le plan culturel.

8.64 Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas reçu de rapports sur les services fournis aux collectivités des Premières Nations pour 5 des 12 ententes de services. Ces rapports permettraient au Ministère de recevoir des renseignements sur les services offerts aux Premières Nations. Le Ministère pourrait également surveiller le rendement grâce à des exercices permettant de tirer des leçons à la suite des urgences pour recenser les éléments à améliorer. Nous avons constaté que de tels exercices n’étaient pas effectués après chaque situation d’urgence. Lorsqu’ils étaient effectués, on ignorait comment les recommandations étaient prises en compte en vue d’améliorer la prestation des services. La réalisation d’exercices visant à tirer des leçons à la suite de situations d’urgence et la correction des lacunes sont des éléments qui posent problème depuis longtemps; cet enjeu avait été cerné dans le cadre de notre audit de 2013 et des audits internes menés par le Ministère en 2013 et en 2017.

8.65 De plus, nous avons constaté que le Ministère ne pouvait pas évaluer la contribution de ses responsabilités en matière de gestion des urgences à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations Unies (voir la pièce 8.9).

8.66 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait élaborer des indicateurs de rendement lui permettant de mesurer les progrès par rapport aux objectifs de développement durable des Nations Unies et utiliser ces indicateurs pour suivre les progrès qu’il réalise et en rendre compte publiquement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le fait que les répercussions sur les groupes marginalisés n’ont pas été prises en compte dans le mode de prestation des services

8.67 Les collectivités et les populations des Premières Nations sont souvent particulièrement vulnérables aux situations d’urgence en raison de leur éloignement géographique, de leur faible densité de population, de leurs infrastructures vieillissantes et de leurs lacunes sur le plan socioéconomique. L’analyse comparative entre les sexes plus^{Définition 4} réalisée par Services aux Autochtones Canada a révélé que les personnes âgées, les femmes et les jeunes autochtones étaient particulièrement susceptibles de subir des répercussions négatives lors de situations d’urgence. Services aux Autochtones Canada a notamment relevé une augmentation du risque de violence physique et sexuelle à l’égard des femmes pendant les situations d’urgence. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas tenu compte des considérations issues de l’analyse comparative entre les sexes plus lorsqu’il a planifié les services d’urgence dans les collectivités des Premières Nations et déterminé le mode de prestation de ces services.

8.68 Recommandation — Services aux Autochtones Canada devrait, de concert avec les Premières Nations, les gouvernements provinciaux et les fournisseurs de services, veiller à ce que les collectivités des Premières Nations reçoivent les services de gestion des urgences dont elles ont besoin en s’assurant de réaliser ce qui suit :

• définir le terme « services comparables » pour les Premières Nations par rapport aux services offerts aux municipalités de taille semblable dans des situations similaires, dans chaque région;
• surveiller la prestation des services aux Premières Nations pour s’assurer que ces services sont comparables à ceux offerts aux collectivités non autochtones et adaptés sur le plan culturel, et qu’ils répondent aux besoins des groupes marginalisés;
• cerner et combler les lacunes en assurant le suivi des ententes sur les services de gestion des urgences et en réalisant des exercices visant à tirer des leçons de l’expérience acquise.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans le tableau Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

8.69 Nous avons conclu que Services aux Autochtones Canada n’avait pas fourni aux collectivités des Premières Nations le soutien dont elles avaient besoin pour gérer les situations d’urgence, comme les inondations et les feux de forêt. Le Ministère n’a pas recensé les collectivités des Premières Nations les plus à risque de ne pas pouvoir gérer les urgences, ce qui lui aurait permis de mieux cibler le financement visant à renforcer les capacités locales. Les dépenses liées à ses interventions en situation d’urgence ont été trois fois et demie plus élevées que celles visant à aider les collectivités des Premières Nations à prévenir ces situations et à s’y préparer.

8.70 Services aux Autochtones Canada n’avait pas conclu d’ententes de services dans l’ensemble des provinces, avec les gouvernements provinciaux ou d’autres fournisseurs de services, pour assurer la prestation de services d’urgence dans les collectivités des Premières Nations. En l’absence d’ententes qui visent toutes les Premières Nations, il y a un risque que certaines collectivités ne reçoivent pas les services d’intervention d’urgence dont elles ont besoin. En particulier, l’absence de normes de service détaillées concernant les évacuations dans la plupart des provinces a accru le risque que des services essentiels comme le soutien en santé mentale et les soins de santé ne soient pas offerts durant les évacuations. Un grand nombre de nos constatations avaient déjà été formulées il y a près d’une décennie, lorsque nous avons audité ce sujet en 2013.