Introduction

Contexte

3.1 La Loi sur les espèces en péril reconnaît que le patrimoine naturel du Canada fait partie intégrante de l’identité et de l’histoire du pays. Non seulement la faune a une valeur en soi, mais elle est également importante sur les plans culturel, spirituel, esthétique, écologique, scientifique, récréatif et médical. Les espèces sauvages sont à la base des systèmes naturels dont les humains dépendent pour l’eau potable, l’air pur, les sols sains, la pollinisation et la nourriture. En raison de la perte et de la dégradation de leur habitat, des espèces envahissantes, de la pollution, de la surexploitation des ressources et des changements climatiques, certaines espèces sauvages ont disparu du Canada et de nombreuses autres sont en voie de disparition. L’extinction d’une espèce est irréversible et affecte les autres espèces apparentées. Ces pertes, qui se produisent actuellement au Canada et dans le monde à un taux alarmant et accéléré, ont de vastes répercussions sur les écosystèmes, les collectivités et les générations futures.

3.2 L’Organisation des Nations Unies reconnaît que le monde est confronté à une crise de la biodiversité, soit une crise de la variété des espèces, des écosystèmes et des processus écologiques, et qu’il s’agit d’un défi tout aussi urgent que la pollution et les changements climatiques. L’objectif de développement durable 15 des Nations Unies (Vie terrestre) vise à enrayer et à inverser le processus de dégradation des terres et l’appauvrissement de la biodiversité. Il appelle à prendre d’urgence des mesures énergiques pour protéger les espèces menacées et prévenir leur extinction. De plus, en décembre 2022, dans le contexte du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming à Montréal, le gouvernement fédéral s’est engagé à freiner et à inverser la perte de la biodiversité au Canada d’ici 2030. Le gouvernement s’est aussi engagé à parvenir à un rétablissement complet des milieux naturels d’ici 2050.

3.3 La Loi sur les espèces en péril est entrée pleinement en vigueur en juin 2004. Elle constitue la principale mesure législative fédérale qui traite précisément de la protection et du rétablissement des espèces sauvages en péril au Canada. Elle a pour but :

• de prévenir la disparition des espèces sauvages du pays ou de la planète;
• de permettre le rétablissement des espèces sauvages qui, par suite de l’activité humaine, sont disparues du pays, en voie de disparition ou menacées;
• d’éviter que les espèces préoccupantes deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées.

(Pour connaître la définition des termes « disparues du pays », « disparues », « en voie de disparition », « menacées » et « préoccupantes », voir la pièce 3.1.)

3.4 La Loi constitue un élément clé de la réponse du Canada à la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies. La Loi renferme des obligations juridiques visant à protéger les espèces sauvages inscrites et à établir des mesures de rétablissement à mettre en œuvre.

3.5 En 1996, dans le cadre de l’Accord national pour la protection des espèces en péril, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables de la faune ont convenu d’« établir une législation et des programmes complémentaires qui assureront la protection efficace des espèces en péril ». La Loi sur les espèces en péril soutient les engagements pris dans le cadre de l’Accord national en vue de disposer d’une législation complémentaire dans l’ensemble du Canada pour protéger les espèces en péril.

3.6 Selon le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada^{Définition 1}, le nombre d’espèces sauvages évaluées comme étant en péril a augmenté d’environ 4 % en moyenne chaque année au cours des 25 dernières années. Le nombre d’espèces sauvages que le Comité a évaluées comme étant disparues du pays, en voie de disparition, menacées ou préoccupantes au Canada est passé de 307, en 1998, à 866, en 2022. Ces nombres comprennent les espèces aquatiques et terrestres, notamment le satyre fauve des Maritimes, un papillon qui existe seulement dans le Nord du Nouveau-Brunswick et en Gaspésie, au Québec, la céphalanthère d’Austin, une orchidée parasite en Colombie-Britannique qui tire ses nutriments d’un champignon plutôt que de la lumière du soleil et de la photosynthèse, et la population des Prairies de la salamandre tigrée de l’Est, qui compte parmi les plus grandes salamandres terrestres d’Amérique du Nord et qui, au Canada, se trouve uniquement au Manitoba. La biodiversité au Canada : engagements et tendances, un document d’information publié en 2022 par le commissaire à l’environnement et au développement durable, présente des renseignements sur la situation et les tendances relatives aux espèces en péril.

3.7 Malgré l’Accord national, l’ensemble des mesures prises par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux n’ont pas assuré la « protection efficace des espèces en péril partout au Canada » au moyen d’une « protection légale immédiate pour les espèces menacées et en danger de disparition ». En juillet 2022, le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada avait examiné 695 espèces sauvages terrestres (autres que les espèces aquatiques, mais comprenant les oiseaux migrateurs) au Canada. Sur les 695 espèces, 22 ont été classées dans la catégorie « données insuffisantes » et 100 ont été évaluées comme n’étant pas en péril. Les 573 espèces restantes ont été évaluées comme étant en péril ou disparues (voir la pièce 3.1). La majorité des espèces a ensuite été inscrite^{Définition 2} sur la liste de la Loi sur les espèces en péril par la gouverneure ou le gouverneur en conseil^{Définition 3}.

3.8 Le gouvernement fédéral a des responsabilités directes à l’égard des espèces aquatiques et des oiseaux migrateurs, peu importe l’endroit où ils se trouvent, et des espèces terrestres se trouvant sur le territoire domanial^{Définition 4}. Lorsque la protection des espèces en péril n’est pas assurée efficacement à l’échelle provinciale et territoriale, le gouvernement fédéral a le pouvoir d’intervenir afin de protéger les espèces sauvages en péril et leur habitat sur le territoire non domanial au moyen des dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence de la Loi sur les espèces en péril (voir la pièce 3.2). Cette approche du filet de sécurité diffère de certaines autres lois fédérales sur l’environnement, notamment en matière de pollution, qui prévoient que les mesures de protection fédérales s’appliquent automatiquement en l’absence de protections provinciales équivalentes.

3.9 Trois types de dispositions relatives au filet de sécurité prévues dans la Loi sur les espèces en péril s’appliquent aux espèces se trouvant sur le territoire non domanial. Ces dispositions peuvent être utilisées dans les circonstances suivantes :

• Dispositions relatives au filet de sécurité pour une espèce — Les articles 34 et 35 de la Loi obligent le ministre de l’Environnement (titre utilisé aux termes de la Loi) à recommander à la gouverneure ou au gouverneur en conseil de prendre un décret pour protéger les individus d’une espèce ou la résidence de ceux‑ci s’il estime que les lois de la province ou du territoire ne les protègent pas efficacement.
• Dispositions relatives au filet de sécurité pour l’habitat essentiel (soit l’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce inscrite) — L’article 61 de la Loi exige que le ministre de l’Environnement recommande à la gouverneure ou au gouverneur en conseil de prendre un décret interdisant la destruction de l’habitat essentiel d’une espèce menacée ou en voie de disparition s’il estime (1) qu’aucune disposition ou mesure de la Loi sur les espèces en péril ni aucune autre loi du Parlement ne protège l’habitat essentiel et (2) que les lois de la province ou du territoire ne la protègent efficacement. En outre, lorsque le ministre se forge une opinion sur le fait de recommander d’appliquer une disposition fédérale relative au filet de sécurité conformément à l’article 61, il doit déterminer s’il existe des accords de conservation aux termes de l’article 11 qui protègent la partie visée de l’habitat essentiel. Un accord de conservation qui est bénéfique pour une espèce sauvage en péril ou qui améliore ses chances de survie à l’état sauvage peut être conclu avec un gouvernement au Canada, une organisation ou une personne. La pièce A‑1 présentée en annexe du présent rapport montre le processus de recours aux dispositions relatives au filet de sécurité pour l’habitat essentiel au titre de l’article 61 de la Loi.

3.10 Ces dispositions relatives au filet de sécurité (les articles 34, 35 et 61) ne s’appliquent ni aux espèces aquatiques ni aux oiseaux migrateurs. La Loi prévoit d’autres dispositions pour protéger l’habitat essentiel des espèces aquatiques, des oiseaux migrateurs et des espèces inscrites se trouvant sur le territoire domanial (article 58) ainsi que celui des espèces se trouvant sur le territoire domanial classées comme espèces en voie de disparition par les provinces ou les territoires (article 60).

3.11 Les dispositions relatives aux décrets d’urgence de la Loi (article 80) assurent la protection des espèces sauvages inscrites et visent à interdire les activités susceptibles de nuire aux espèces ou à leur habitat ou imposer des mesures de protection des espèces. Conformément aux dispositions, le ministre de l’Environnement ou la ministre des Pêches et des Océans, selon l’espèce concernée, doit recommander la protection d’une espèce inscrite si le ou la ministre estime que l’espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement. La pièce A‑2 à l’annexe du présent rapport illustre le processus de recours aux dispositions sur les décrets d’urgence aux termes de l’article 80 de la Loi.

3.12 Depuis que la Loi sur les espèces en péril est entrée pleinement en vigueur il y a 19 ans, la gouverneure ou le gouverneur en conseil a, sur recommandation de la ou du ministre de l’Environnement, pris au total trois décrets d’urgence (article 80), soit en 2013, en 2016 et en 2021. Ces décrets visaient à protéger des espèces exposées à des menaces imminentes sur le territoire non domanial et ont tous été pris en réponse à des demandes officielles assorties de menaces de poursuite en justice provenant de parties prenantes. La gouverneure ou le gouverneur en conseil n’a pris aucun décret relatif au filet de sécurité au titre des articles 34, 35 ou 61.

3.13 Environnement et Changement climatique Canada est responsable au premier chef de l’application de la Loi sur les espèces en péril. Le Ministère assume la responsabilité des espèces terrestres inscrites à l’Annexe 1 de la Loi, à l’exception de celles se trouvant sur des terres dont la gestion relève de Parcs Canada. Le rôle du Ministère est le suivant :

• fournir des conseils opportuns et fondés sur des éléments probants^{Définition 5} au ministre de l’Environnement pour appuyer la prise de décisions et la formulation de recommandations à l’intention de la gouverneure ou du gouverneur en conseil sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence aux termes de la Loi afin de protéger les espèces terrestres en péril inscrites et leur habitat essentiel sur les terres provinciales, territoriales et privées;
• collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les groupes autochtones et les propriétaires fonciers afin d’établir des mesures de protection et de conservation (telles que des accords entre le gouvernement fédéral et ces groupes pour protéger l’habitat et les espèces en péril) et d’en évaluer l’efficacité.

Objet de l’audit

3.14 Cet audit visait à déterminer si Environnement et Changement climatique Canada avait adopté une approche opportune et fondée sur des éléments probants pour fournir des conseils au ministre de l’Environnement et du Changement climatique quant à la possibilité de recommander le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité (articles 34, 35 et 61) et aux décrets d’urgence (article 80) contenues dans la Loi sur les espèces en péril à l’égard des espèces sauvages terrestres se trouvant sur le territoire non domanial.

3.15 Nous avons également examiné ce qui suit :

• la façon dont le Ministère utilisait les renseignements sur les résultats attendus ou obtenus des accords de conservation (aux termes de l’article 11) pour fournir dans les meilleurs délais des conseils fondés sur des éléments probants au ministre en ce qui concerne l’application des dispositions relatives au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence sur le territoire non domanial, conformément à la Loi;
• si le Ministère disposait de lignes directrices et de politiques complètes et s’il les suivait pour appuyer la prestation de conseils au ministre afin d’éclairer ses décisions sur la pertinence de recommander à la gouverneure ou au gouverneur en conseil le recours à ces dispositions pour protéger les espèces en péril et leur habitat.

3.16 Cet audit portait sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence visant les espèces terrestres se trouvant sur le territoire non domanial. L’audit n’a pas porté sur ce qui suit :

• les interdictions générales de la Loi qui protègent légalement les espèces en péril et leur habitat sur le territoire domanial à la suite de leur inscription;
• les dispositions relatives aux décrets d’urgence visant les oiseaux migrateurs, les espèces aquatiques ou les espèces se trouvant sur le territoire domanial, ou la disposition relative à l’inscription d’urgence d’une espèce à la liste des espèces en voie de disparition (article 29).

3.17 Cet audit est important parce que le monde est confronté à une crise de la biodiversité. Pour que le Canada soit en mesure d’agir afin de protéger les espèces terrestres qui nécessitent une plus grande attention, le gouvernement doit disposer de politiques et de systèmes qui facilitent la prestation de conseils opportuns et fondés sur des éléments probants au ministre en ce qui concerne le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence. De tels systèmes et politiques offrent par ailleurs de la transparence et de la prévisibilité aux parties prenantes touchées par les décisions d’appliquer ces dispositions. Le gouvernement peut atténuer les menaces qui pèsent sur les espèces et prévenir leur déclin accru en établissant que ces dispositions sont des avenues viables en cas de menaces imminentes ou en l’absence de mesures de protection visant une espèce, son habitat essentiel ou les résidences de ses individus.

3.18 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Environnement et Changement climatique Canada ne disposait pas d’une approche proactive pour fournir des conseils opportuns sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence

3.19 Cette constatation est importante parce que la pratique consistant à recueillir et à évaluer de façon proactive les renseignements et les données disponibles peut contribuer à garantir que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique reçoive des conseils opportuns lui permettant de déterminer s’il y a lieu de protéger un habitat essentiel ou une espèce qui se trouve sur le territoire non domanial. Cette approche fait également en sorte que le ministre reçoive des conseils opportuns sur la pertinence de recommander à la gouverneure ou au gouverneur en conseil la prise de mesures visant à interdire des activités qui représentent une menace imminente pour une espèce ou son habitat.

3.20 La Loi sur les espèces en péril confère certaines attributions à Environnement et Changement climatique Canada, à Pêches et Océans Canada et à Parcs Canada. Le ministre de l’Environnement et la ministre des Pêches et des Océans sont les ministres compétents, et des responsabilités leur ont été confiées au titre de la Loi (voir la pièce 3.3).

3.21 La pièce 3.3 montre le nombre d’espèces terrestres en péril inscrites comme étant en voie de disparition ou menacées aux termes de la Loi dans chaque province et territoire. Toutefois, les provinces et territoires n’ont pas tous une loi équivalente pour protéger les espèces en péril. De plus, la liste des espèces inscrites à la loi des provinces et des territoires qui disposent d’une loi visant les espèces en péril ne comprend pas nécessairement toutes les espèces terrestres inscrites à la liste fédérale.

3.22 L’article 15 de la Loi confère au Comité sur la situation des espèces en péril au Canada le pouvoir d’évaluer et de classifier les espèces sauvages qu’il estime en péril. Conformément à l’article 24 de la Loi, le Comité doit réviser la classification de chaque espèce sauvage précédemment classée dans une catégorie de risque au moins une fois tous les dix ans ou à tout moment s’il a des motifs de croire que la situation de l’espèce a changé de façon significative. Conformément à l’article 25 de la Loi, les évaluations de la situation des espèces sauvages doivent être transmises au ministre de l’Environnement une fois qu’elles sont terminées.

3.23 Aux termes de l’article 63 de la Loi, si une partie de l’habitat essentiel d’une espèce inscrite n’est toujours pas protégée après un délai de 180 jours suivant l’inclusion dans le Registre public des espèces en péril du programme de rétablissement ou du plan d’action, le ministre est tenu de faire rapport sur les mesures prises pour protéger cet habitat. Le rapport est exigé tous les 180 jours, jusqu’à ce que l’habitat essentiel soit protégé ou ne soit plus désigné comme habitat essentiel. Les trois premiers rapports produits dans le cadre de l’article 63 portaient uniquement sur le caribou boréal, et le premier de ces rapports a été publié en avril 2018. La portée des rapports subséquents relatifs à l’article 63 a été élargie afin d’inclure plusieurs autres espèces terrestres en péril. Ces rapports ont été publiés environ tous les 180 jours, à compter de juin 2019.

Absence d’approche proactive visant à cerner les risques et à utiliser l’information en vue de fournir des conseils

3.24 Étant donné qu’Environnement et Changement climatique Canada n’est pas responsable de la gestion de la plupart des territoires et des espèces terrestres inscrites aux termes de la Loi sur les espèces en péril, il doit se fier principalement à des sources d’information externes. L’information sur les espèces sauvages, y compris sur leur situation et la protection de leur habitat essentiel, était accessible par l’entremise du Registre public des espèces en péril. Nous avons constaté que des renseignements avaient également été mis à la disposition du Ministère par les provinces, les territoires, les groupes autochtones et le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada. Ces renseignements pouvaient être utilisés pour aider le Ministère à décider s’il y avait lieu de conseiller le ministre de l’Environnement et du Changement climatique sur la possibilité de recourir à une disposition relative au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence.

3.25 Même si le Ministère avait accès à l’information par l’entremise de ces sources externes, nous avons constaté qu’il ne disposait pas d’un système pour faire le suivi et l’analyse des données afin de mieux comprendre les tendances concernant les espèces sauvages en péril inscrites et les menaces pesant sur elles et sur leur habitat essentiel se trouvant sur le territoire non domanial. Le Ministère ne disposait pas de processus pour évaluer les rapports et les recherches provenant de l’extérieur et visant à déterminer quand il était opportun de conseiller le ministre sur le recours à une disposition relative au filet de sécurité ou au décret d’urgence. Cela a nui à la capacité du Ministère d’utiliser les renseignements de façon efficace afin de formuler des conseils sur la situation d’espèces en péril et de leur habitat essentiel à l’intention du ministre.

3.26 Un exemple de source d’information d’origine externe que le Ministère pourrait utiliser dans le cadre d’une approche proactive est le rapport annuel du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada traitant des réévaluations d’espèces terrestres que le Comité a effectuées depuis 2003. Les rapports de 2021 et de 2022 contenaient des données sur la réévaluation de 352 espèces terrestres. Dans l’ensemble, ces données montraient une absence de progrès global dans le rétablissement des espèces terrestres. Sur les 168 espèces terrestres évaluées au départ ou réévaluées comme étant en voie de disparition, les résultats étaient mitigés :

• 107 espèces sauvages (64 %) avaient été réévaluées et étaient demeurées dans la catégorie des espèces en voie de disparition, ce qui signifie qu’elles étaient toujours exposées à un risque important de disparaître à l’état sauvage au Canada ou de disparaître de la planète;
• 34 espèces sauvages (20 %) étaient passées à une catégorie supérieure, passant d’espèces menacées ou préoccupantes à espèces en voie de disparition;
• 27 espèces sauvages (16 %) étaient passées à une catégorie inférieure, passant d’espèces en voie de disparition à espèces menacées ou préoccupantes.

3.27 Nous avons constaté que dans les cas où le ministre avait recommandé le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence ou lorsqu’il avait émis une opinion à cet effet, le Ministère n’avait pas utilisé une approche proactive pour formuler des conseils. Il avait plutôt élaboré des conseils après avoir reçu une demande externe ou à la suite de menaces de poursuite en justice contre le ministre. Même si le Ministère a adopté une approche plus proactive dans un cas récent en incitant la province de Québec à prendre des mesures pour protéger le caribou boréal, il n’a pas utilisé la même approche dans les cas de la rainette faux-grillon de l’Ouest et de la chouette tachetée du Nord (voir la pièce 3.4).

3.28 Nous avons constaté que le fait qu’Environnement et Changement climatique Canada s’appuyait sur des sources externes pour motiver les décisions de conseiller le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence n’était pas bien communiqué au public. Ce processus était seulement communiqué dans l’ébauche de la politique interne du Ministère sur l’évaluation des menaces imminentes aux termes des articles 29 et 80 de la Loi sur les espèces en péril et n’était pas affiché sur le site Web du Ministère. Si le Ministère sensibilisait davantage le public au fait que la population peut soumettre des renseignements sur les menaces, cela pourrait avoir pour effet :

• d’améliorer la surveillance et la connaissance du Ministère sur les enjeux et les menaces;
• d’assurer l’utilisation efficace des renseignements détenus par les organisations environnementales;
• d’inciter les personnes et les collectivités à transmettre des renseignements sur les menaces pesant sur des endroits précis de l’habitat essentiel.

3.29 Afin d’aider à formuler des conseils sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence conformément à la Loi sur les espèces en péril, et pour reconnaître les responsabilités provinciales et territoriales ainsi que le rôle important que joue la population canadienne dans son ensemble dans la prévention de la disparition des espèces sauvages, Environnement et Changement climatique Canada devrait s’appuyer sur les processus existants pour :

• recueillir systématiquement des renseignements auprès de groupes autochtones et d’autres parties prenantes externes au gouvernement fédéral (comme des organisations non gouvernementales et les citoyennes canadiennes et citoyens canadiens) au sujet des mesures de protection existantes des espèces sauvages et de leur habitat et des menaces éventuelles pesant sur les espèces sauvages et leur habitat;
• mettre à la disposition du public l’information sur la façon de soumettre des renseignements sur les mesures de protection existantes des espèces sauvages et de leur habitat et sur les menaces éventuelles pesant sur les espèces sauvages;
• élaborer des directives internes sur la façon dont les renseignements soumis par le public sont intégrés dans les conseils formulés sur le recours aux dispositions de la Loi relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence ainsi que sur la prise en compte d’autres outils prévus par la Loi.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Absence d’échéanciers pour la formulation de conseils

3.30 Nous avons constaté que les versions provisoires des politiques d’Environnement et Changement climatique Canada sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité ne comprenaient pas d’échéanciers pour la formulation de conseils à l’appui de la prise de décisions. Par exemple, aucune politique n’exigeait que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique soit informé en temps opportun ou dans un délai précis suivant le moment où il avait été déterminé que l’habitat essentiel d’une espèce n’était pas protégé efficacement. De plus, aucun échéancier n’était établi pour la formulation de conseils à l’intention du ministre sur les espèces inscrites aux termes de la Loi qui avaient été réévaluées et classées dans une catégorie de risque supérieure. L’ébauche de la Politique sur la protection de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial ne renfermait pas de renseignements précis sur le processus à suivre pour la formulation de conseils à l’intention du ministre, par exemple :

• les étapes, et les échéanciers connexes, à respecter concernant le moment où la politique devait être appliquée et les modalités d’application;
• les conditions à remplir pour savoir à quel moment les conseils seraient formulés.

3.31 Par conséquent, il n’y avait aucune garantie que les conseils seraient transmis au ministre de façon proactive. Cette situation pouvait créer un risque supplémentaire pour les espèces et les habitats essentiels en raison des retards dans l’examen des mesures appropriées à prendre.

3.32 Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec les provinces et les territoires et avec l’apport de Pêches et Océans Canada et de Parcs Canada, devrait établir une approche transparente pour fournir des conseils sur la protection des espèces sauvages et de leur habitat essentiel afin de permettre la formulation de recommandations opportunes et éclairées sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence. Cette approche devrait être prévisible et comprendre les échéanciers pour la formulation de conseils en fonction de la situation (par exemple la taille de la région géographique en question et l’ampleur des consultations). Le Ministère devrait rendre disponibles au public les échéanciers prévus associés aux différents scénarios (tels que des scénarios déployés à l’échelle locale ou des scénarios plus complexes déployés à l’échelle nationale).

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Caractère incomplet des analyses et des rapports sur les mesures de protection de l’habitat essentiel

3.33 Nous avons constaté que les rapports préparés par Environnement et Changement climatique Canada dans le cadre de l’article 63 de la Loi sur les espèces en péril n’étaient pas conçus comme des rapports d’étape portant sur les parties non protégées de l’habitat essentiel. Par exemple, les rapports sur les mesures prises pour protéger l’habitat (comme la désignation de régions protégées, l’adoption de nouveaux règlements et de nouvelles politiques et les mesures de contrôle des activités) ne comportaient pas d’information sur la partie non protégée de l’habitat essentiel d’une espèce à laquelle les mesures s’appliqueraient. Nous avons également constaté que les rapports successifs ne contenaient aucune information sur la façon dont les mesures mises en œuvre par le passé contribuaient à protéger l’habitat essentiel. Les rapports n’indiquaient pas clairement quelles parties précises de l’habitat essentiel demeuraient non protégées. Le Ministère doit disposer de l’information complète pour pouvoir intervenir de manière adaptée afin de protéger efficacement l’habitat essentiel. Cela permet également au Ministère d’informer le ministre de l’Environnement et du Changement climatique lorsqu’une partie de l’habitat essentiel n’est plus désignée comme étant non protégée.

3.34 Aux termes de l’article 61 de la Loi sur les espèces en péril, le ministre de l’Environnement doit recommander à la gouverneure ou au gouverneur en conseil qu’un décret soit pris pour interdire la destruction de l’habitat essentiel d’une espère inscrite comme étant menacée ou en voie de disparition s’il estime que les lois d’une province ou d’un territoire ne protègent pas efficacement l’habitat essentiel. Nous avons constaté que même si le Ministère avait recueilli de l’information sur les lois des provinces et des territoires, il n’avait pas fourni une analyse claire de cette information. Par exemple, les rapports produits dans le cadre de l’article 63 de la Loi comprenaient seulement des analyses limitées de la question de savoir si les lois provinciales et territoriales protégeaient efficacement l’habitat essentiel des espèces sauvages inscrites se trouvant sur le territoire non domanial. Par conséquent, le Ministère ne pouvait pas confirmer si toutes les espèces bénéficiaient d’une protection efficace à l’échelle provinciale et territoriale.

3.35 Nous sommes d’avis que la mise en place d’un processus bien défini à l’appui de l’élaboration des rapports conformément à l’article 63, ainsi qu’une analyse claire, est essentielle en raison des différences entre les lois et les approches selon les provinces et les territoires. Ces différences ajoutaient à la complexité du maintien des connaissances sur les mesures de protection en vigueur. Par exemple, 6 provinces et territoires sur 13 ne possédaient pas de loi consacrée aux espèces en péril et à leur habitat. Alors que ces provinces et territoires disposent parfois de lois sur les espèces sauvages qui protègent des espèces en péril, ces lois ne protègent généralement pas leur habitat. Dans les provinces et territoires qui disposaient de lois distinctes sur les espèces en péril, il y avait des incohérences dans le calendrier et la coordination des évaluations avec le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada ainsi que des différences dans la description des catégories de risque et des inscriptions. De plus, des vérificatrices générales ou des vérificateurs généraux des provinces ont fait état de problèmes importants dans la mise en œuvre de programmes et de lois sur les espèces en péril dans certaines provinces.

3.36 Nous sommes d’avis que, parce que certaines provinces et certains territoires ne possèdent pas de lois équivalentes à la Loi sur les espèces en péril, l’approche adoptée par le Ministère en matière d’analyse et de rapport conformément à l’article 63 était insuffisante. En outre, les rapports produits dans le cadre de l’article 63 pourraient être accompagnés d’une analyse uniforme :

• de l’efficacité des lois provinciales et territoriales;
• des activités mises en place pour protéger l’habitat essentiel des espèces en péril sur le territoire non domanial.

Une telle analyse constituerait une source de données utiles pour conseiller le ministre au sujet des menaces prioritaires ou sur le recours à la disposition relative au filet de sécurité.

3.37 Environnement et Changement climatique Canada devrait fournir des renseignements complets dans les rapports d’étape produits dans le cadre de l’article 63 de la Loi sur les espèces en péril en veillant à présenter un compte rendu exhaustif des mesures de protection prises à l’égard des espèces dans chaque province et territoire. Les rapports devraient faire état de ce qui suit :

• les espèces dont l’habitat essentiel se trouve sur le territoire non domanial et qui ne sont pas protégées;
• l’étendue de l’habitat essentiel où aucune mesure de protection de l’habitat essentiel n’a été mise en place.

Le Ministère devrait aussi utiliser les connaissances issues des rapports de situation et d’autres renseignements sur l’habitat pour appuyer ses évaluations et les responsabilités du ministre de l’Environnement et du Changement climatique en ce qui concerne les dispositions relatives au filet de sécurité aux termes de l’article 61 de la Loi.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le Ministère a pris des premières mesures importantes en concluant des accords de conservation visant le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud

3.38 Cette constatation est importante parce que les accords de conservation concernant le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud peuvent favoriser :

• la coordination des mesures prises par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue de prévenir la destruction de l’habitat essentiel;
• la coordination de mesures qui contribuent aux efforts de rétablissement d’espèces en péril, telles que le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud.

3.39 De tels accords offrent également des avantages à d’autres espèces se trouvant dans le même habitat. En outre, les renseignements recueillis sur les résultats de la mise en œuvre de ces accords pourraient aider à indiquer au ministre de l’Environnement et du Changement climatique si l’habitat essentiel est protégé ou si un décret devait être envisagé pour protéger l’habitat essentiel du caribou boréal ou du caribou des montagnes du Sud contre sa destruction.

3.40 La Loi sur les espèces en péril exige que le ministre de l’Environnement tienne compte des accords de conservation, aux termes de l’article 11 de la Loi, lorsqu’il formule une opinion sur la protection de l’habitat essentiel d’une espèce. L’ébauche de la Politique sur la protection de l’habitat essentiel au moyen d’accords de conservation en vertu de l’article 11 de la Loi sur les espèces en péril de 2016 comporte un énoncé de politique sur les critères qui doivent être appliqués pour déterminer si un accord de conservation particulier protège l’habitat essentiel.

Le recours aux accords de conservation pour renforcer les relations avec les provinces et les territoires

3.41 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait pris des premières mesures importantes en concluant des accords de conservation visant le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud dans le cadre de l’article 11 de la Loi avec les provinces, les territoires et des groupes autochtones. Ces accords de conservation comportaient des obligations générales de collaboration en vue de cerner des occasions de protéger les espèces sauvages en péril et de veiller à leur rétablissement.

3.42 Depuis 2019, 11 accords de conservation visant le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud ont été signés dans le cadre de l’article 11. Des accords de conservation visant d’autres espèces ont aussi été conclus avec des propriétaires fonciers, mais ces accords n’ont pas fait l’objet d’un examen dans le cadre du présent rapport. Nous avons constaté que les accords de conservation visant le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud ne contenaient généralement pas les cibles mesurables importantes requises pour protéger l’habitat essentiel visé par les programmes de rétablissement fédéraux (voir la pièce 3.5).

3.43 Le Programme de rétablissement du caribou des bois (Rangifer tarandus caribou), population boréale, au Canada demandait la gestion des aires de répartition du caribou boréal. (Pour obtenir la définition des termes « aire de répartition » et « plan par aire de répartition », voir la pièce 3.5.) Selon le Document d’orientation sur les plans par aires de répartition du caribou des bois, population boréale, les provinces et les territoires ont été fortement encouragés à préparer des plans par aire de répartition. L’augmentation des perturbations des aires de répartition du caribou boréal fait augmenter le risque de déclin de la population. De nombreuses aires de répartition dépassent largement le seuil de perturbation recommandé pour veiller à l’autosuffisance des populations. Le Ministère nous a indiqué que ses principaux objectifs lors de la négociation des accords de conservation consistaient à obtenir l’un ou l’autre des éléments suivants :

• l’engagement de la part des provinces et des territoires à réaliser des plans par aire de répartition pour l’espèce;
• des documents similaires de planification à l’échelle du paysage qui décrivent comment les provinces et les territoires assureront la gestion et la protection de l’habitat essentiel afin de rendre les populations locales autosuffisantes.

3.44 Malgré les objectifs du Ministère, nous avons constaté que près de 80 % des plans par aire de répartition accusaient des retards ou n’étaient pas entamés. Les retards dans l’élaboration de plans par aire de répartition du caribou boréal par les provinces et les territoires peuvent retarder d’autres mesures de rétablissement et de protection. Les retards risquent également de contribuer à l’aggravation de la détérioration de l’habitat essentiel de la forêt boréale dans de nombreuses aires de répartition dans l’ensemble du pays où il a été démontré que les populations de caribous sont en déclin.

3.45 Environnement et Changement climatique Canada devrait collaborer avec ses partenaires pour renforcer ses accords de conservation en y incluant des jalons, des cibles mesurables, des mesures de reddition de comptes claires et suffisamment de renseignements pour pouvoir suivre et évaluer les progrès et les résultats significatifs de sorte que ces accords de conservation puissent être utilisés comme moyens de protection de l’habitat essentiel.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Absence de processus permettant d’utiliser l’information provenant des accords de conservation sur le caribou boréal et le caribou des montagnes du Sud pour formuler des conseils

3.46 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas de processus pour utiliser l’information sur les résultats des accords de conservation du caribou boréal et du caribou des montagnes du Sud pour appuyer les conseils qu’il fournissait au ministre. Les accords de conservation du caribou boréal et du caribou des montagnes du Sud visaient à contribuer à :

• la mise en œuvre des programmes de rétablissement et des plans d’action du gouvernement fédéral;
• l’atteinte de l’objectif de rétablissement à long terme visant à rendre les populations locales autosuffisantes.

3.47 La plupart des provinces et des territoires se servaient des rapports annuels sur les subventions et les contributions pour rendre compte des engagements pris ou des activités de planification particulières réalisées ayant trait aux accords de conservation. Certaines provinces et certains territoires se sont engagés à produire des rapports publics. Toutefois, aucun rapport de ce genre n’avait été publié à la fin de la période d’audit. Environnement et Changement climatique Canada nous a indiqué que les mesures de conservation prévues dans les accords de conservation, tout particulièrement l’élaboration de plans par aire de répartition, visaient à favoriser la protection et le rétablissement afin que la prise de dispositions relatives au filet de sécurité ne soit pas nécessaire. Cependant, nous n’avons pas été en mesure de déterminer, d’après les renseignements contenus dans les rapports sur les subventions et les contributions, si les accords de conservation progressaient de manière adéquate ou s’ils contribuaient à l’atteinte des objectifs des programmes de rétablissement.

3.48 Nous avons constaté que le Ministère n’utilisait pas l’information à sa disposition sur la mise en œuvre des accords de conservation pour fournir au ministre de l’Environnement et du Changement climatique des conseils fondés sur des éléments probants concernant le recours aux dispositions relatives à la protection de l’habitat essentiel, y compris aux dispositions relatives au filet de sécurité aux termes de l’article 61 de la Loi sur les espèces en péril. Il pourrait s’écouler des décennies avant que les populations de caribous boréaux et de caribous des montagnes du Sud se rétablissent complètement et parviennent à un état d’autosuffisance. Toutefois, le Ministère aurait intérêt à recueillir des renseignements sur les accords de conservation, à en assurer le suivi et à s’en servir. Ces renseignements pourraient être mieux utilisés pour :

• contribuer aux efforts de rétablissement et remédier aux lacunes dans la protection de l’habitat essentiel;
• déterminer quand recourir aux dispositions relatives au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence;
• éclairer la prise de décisions sur la possibilité que le ministre recommande à la gouverneure ou au gouverneur en conseil d’émettre un décret pour protéger l’habitat essentiel du caribou boréal ou du caribou des montagnes du Sud contre sa destruction.

3.49 Environnement et Changement climatique Canada devrait recueillir, regrouper et utiliser l’information provenant des accords de conservation pour veiller à ce que ceux‑ci contribuent aux efforts de rétablissement des espèces et qu’ils appuient les décisions quant à la protection des espèces et de leur habitat, notamment en ayant recours aux dispositions relatives au filet de sécurité aux termes de l’article 61 de la Loi sur les espèces en péril.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le Ministère n’avait pas de politiques ni de lignes directrices complètes sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence

3.50 Cette constatation est importante parce que l’absence de politiques et de lignes directrices approuvées aux termes de la Loi sur les espèces en péril peut entraîner un manque de clarté quant aux conditions d’application de ces pouvoirs, ce qui peut empêcher le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux de prendre, dans les meilleurs délais, des mesures efficaces pour protéger les espèces et leur habitat.

3.51 Environnement et Changement climatique Canada travaille de concert avec Pêches et Océans Canada et Parcs Canada dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions relatives aux décrets d’urgence de la Loi sur les espèces en péril pour les espèces aquatiques en péril et les espèces présentes sur les terres ou dans les eaux relevant de Parcs Canada. Par conséquent, les ministères travaillent également en collaboration lorsqu’ils élaborent des politiques et des lignes directrices visant les dispositions relatives aux décrets d’urgence et les politiques générales liées aux dispositions de la Loi sur les espèces en péril.

Ensemble incomplet de politiques et de lignes directrices approuvées sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence

3.52 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada ne disposait pas d’un ensemble complet de politiques et de lignes directrices approuvées au sujet des dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence de la Loi sur les espèces en péril. Le Ministère a travaillé en collaboration avec Pêches et Océans Canada et Parcs Canada, notamment dans le cadre de groupes de travail, pour établir les politiques applicables. Parmi les 13 politiques et lignes directrices sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence, 10 en étaient toujours à l’état d’ébauche (voir la pièce 3.6), et ce, 19 ans après la pleine entrée en vigueur de la Loi.

3.53 Le Ministère disposait d’une politique provisoire sur la protection de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial aux termes de l’article 61. Toutefois, nous avons constaté qu’il ne disposait d’aucune politique ou ligne directrice sur la prise de dispositions relatives au filet de sécurité pour une espèce ou la résidence de ses individus se trouvant sur le territoire non domanial aux termes des articles 34 et 35 de la Loi. Le Ministère nous a indiqué qu’il ne disposait pas d’une telle politique parce que ces dispositions n’avaient « jamais été utilisées ». À notre avis, une politique sur ces dispositions devrait être en place pour que le Ministère soit prêt à y recourir de manière efficace.

3.54 Nous avons constaté que l’ébauche de 2021 de la ligne directrice du Ministère sur l’élaboration et la mise à jour des politiques relatives à la Loi sur les espèces en péril n’était pas approuvée et qu’elle était incomplète. Le document visait à expliquer le but des politiques et des lignes directrices sur les espèces en péril et à résumer les exigences communes à tous les instruments de politique.

3.55 Le Ministère nous a dit que la complexité de la Loi, ainsi que la nécessité de travailler en collaboration avec les provinces et les territoires tout en encourageant la prise de mesures et le respect des rôles respectifs, a contribué à la difficulté d’obtenir un consensus qui était jugé nécessaire pour achever les politiques. Le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité ou aux décrets d’urgence pourrait avoir d’importantes répercussions sur le développement économique, sur les activités liées aux ressources naturelles, sur les emplois et sur les collectivités qui dépendent de ces emplois et ressources. À notre avis, le Ministère doit jouer un rôle de chef de file en collaborant avec ses parties prenantes pour achever les politiques et les lignes directrices qui ne sont pas encore définitives.

3.56 Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec Pêches et Océans Canada et Parcs Canada, au besoin, devrait achever ses lignes directrices sur l’élaboration et la mise à jour des politiques relatives à la Loi sur les espèces en péril. Ce document d’orientation devrait comprendre des éléments comme une approche uniforme pour l’élaboration de politiques et un processus d’examen périodique des politiques.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Lacunes dans les politiques et les lignes directrices sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence

3.57 Nous avons constaté que les politiques et lignes directrices provisoires et définitives sur les dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence ne concordaient pas pleinement avec les Principes des politiques de la Loi sur les espèces en péril ci‑après, qui ont été approuvés par Environnement et Changement climatique Canada :

• Transparence — Sur les 13 politiques et lignes directrices, seulement 4 ont été publiées (2 versions définitives et 2 versions provisoires) dans le Registre public des espèces en péril, qui est tenu par le Ministère. Aucune approche uniforme n’a été adoptée pour communiquer l’information au public.
• Approche de précaution^{Définition 6} — Les renvois à ce principe dans l’ébauche des politiques n’étaient pas systématiques. Deux politiques clés — l’ébauche de la Politique sur la protection de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial et l’ébauche de la Politique sur la protection de l’habitat essentiel au moyen d’accords de conservation aux termes de l’article 11 de la Loi sur les espèces en péril — ne faisaient pas référence au respect du principe de précaution.
• Favoriser la capacité d’adaptation — Le Ministère n’avait pas terminé l’examen des politiques ni la mesure de leur rendement pour déterminer si elles permettaient d’obtenir les résultats environnementaux escomptés.

3.58 De plus, les lignes directrices provisoires sur l’élaboration et la mise à jour de politiques relatives à la Loi sur les espèces en péril proposaient que chaque politique soit révisée deux ans après la parution de la première version, puis tous les cinq ans. Toutefois, nous avons constaté :

• que l’ébauche et la version définitive des politiques ne renfermaient pas d’exigences quant à leur révision et à leur mise à jour;
• qu’il n’existait aucune ligne directrice ni aucun processus sur la façon dont cela serait fait de manière systématique.

Il y avait donc un risque que les politiques du Ministère sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence ne soient pas revues périodiquement de manière à garantir qu’elles permettent d’obtenir les résultats escomptés. Le fait que des politiques restaient dans un perpétuel état d’ébauche a engendré une situation où leur rendement n’était pas mesuré.

3.59 Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec Pêches et Océans Canada et Parcs Canada, au besoin, devrait renouveler et achever ses politiques pertinentes sur le recours aux dispositions de la Loi sur les espèces en péril pour les articles 11, 61 et 80 et devrait élaborer des politiques sur le recours aux dispositions de la Loi pour les articles 34 et 35. Ce faisant, Environnement et Changement climatique Canada devrait régler certaines questions, notamment les lacunes et les incohérences dans ses politiques, et faire activement appel aux groupes autochtones et aux autres parties prenantes de l’extérieur du gouvernement fédéral (par exemple d’autres ordres de gouvernement, des organisations non gouvernementales ainsi que les citoyennes canadiennes et citoyens canadiens) et tenir compte de leurs commentaires.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

3.60 Nous avons conclu qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas adopté une approche opportune et fondée sur des éléments probants pour fournir des conseils au ministre de l’Environnement et du Changement climatique sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence contenues dans la Loi sur les espèces en péril pour protéger les espèces terrestres en péril et leur habitat sur le territoire non domanial. Le Ministère disposait de renseignements et de connaissances sur les menaces pesant sur les espèces sauvages et leur habitat, sur les tendances des populations d’espèces en déclin et sur la protection inadéquate de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial. Malgré cela, le Ministère ne s’est pas servi de ces renseignements de manière proactive pour donner des conseils au ministre sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence pour protéger les espèces sauvages en péril et leur habitat essentiel lorsque les circonstances le justifiaient. Une approche proactive est importante pour veiller à ce que le ministre ait l’information nécessaire pour prendre rapidement des décisions sur la possibilité de recommander à la gouverneure ou au gouverneur en conseil de protéger l’habitat essentiel et d’atténuer le risque de menaces qui pèsent sur les espèces sauvages en péril. De façon plus générale, une telle approche appuierait les engagements du gouvernement fédéral concernant les espèces en péril, notamment celui de s’efforcer à freiner et à inverser la perte de milieux naturels d’ici 2030 au Canada.

3.61 Dix‑neuf ans après la pleine entrée en vigueur de la Loi sur les espèces en péril, le Ministère ne disposait toujours pas de politiques complètes et approuvées sur le recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence. Toutefois, le Ministère suivait les politiques qui étaient en place. En outre, le Ministère a pris de premières mesures importantes pour établir des accords de conservation initiaux avec les provinces, les territoires et les groupes autochtones.

3.62 Les résultats de la réévaluation du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada indiquent que, même si certains progrès avaient été réalisés dans le cadre de la Loi et des divers textes législatifs provinciaux et territoriaux, le gouvernement fédéral doit prendre des mesures plus rigoureuses pour protéger efficacement les espèces en péril et leur habitat et en assurer le rétablissement. Il doit notamment avoir recours aux dispositions relatives au filet de sécurité et aux décrets d’urgence que le Parlement a établies à cet effet.