Introduction

Contexte

1. L’éclosion mondiale de la maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 1} a donné lieu à une urgence sanitaire publique qui a nécessité l’intervention d’organisations internationales et des gouvernements du Canada et du Nunavut (voir la pièce 1).

2. Les vaccins sont considérés comme étant l’un des outils de santé publique les plus importants pour prévenir les maladies graves et contrôler les éclosions de maladie infectieuse. En décembre 2020, le gouvernement fédéral ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux ont établi le Plan de vaccination du Canada contre la COVID‑19 : sauver des vies et protéger les moyens de subsistance. L’objectif de ce plan était de permettre au plus grand nombre possible de Canadiennes et de Canadiens de se faire vacciner le plus rapidement possible contre la COVID‑19, tout en veillant à ce que les populations à risque élevé soient prioritaires.

3. Dans le cadre du plan, le gouvernement fédéral a fait l’acquisition et assumé les coûts des vaccins contre la COVID‑19, de certaines pièces d’équipement nécessaires au maintien de la chaîne du froid (comme des congélateurs et des conteneurs thermiques pour conserver les basses températures nécessaires) et des fournitures essentielles requises, comme des aiguilles et des seringues. Pendant la pandémie de COVID‑19, le gouvernement fédéral a aussi géré et assumé le coût de la livraison des vaccins aux provinces et aux territoires. Le gouvernement du Nunavut était responsable de la répartition, de la livraison et de l’administration des vaccins contre la COVID‑19 sur son territoire. Il devait aussi assurer la surveillance du déploiement des vaccins et en rendre compte.

4. Les gouvernements du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord‑Ouest ont demandé au gouvernement fédéral de leur accorder la priorité pour obtenir des vaccins contre la COVID‑19 ayant les exigences les moins rigoureuses en matière d’entreposage. Cette demande a été faite en raison des difficultés associées à la livraison des vaccins dans les collectivités nordiques éloignées et isolées. Le gouvernement fédéral a accepté leur demande, et le Nunavut a reçu sa première livraison de doses du vaccin Moderna contre la COVID‑19 le 30 décembre 2020.

5. Le territoire du Nunavut s’étend sur la plus grande superficie au Canada, à savoir sur près de 1,9 million de kilomètres carrés. Le territoire est divisé en 3 régions : Qikiqtaaluk, Kivalliq et Kitikmeot, et les quelque 40 000 Nunavummiut qui vivent dans ces régions sont répartis au sein de 25 collectivités, qui dépendent du transport aérien (voir la pièce 2).

6. Des facteurs historiques et socio-économiques influent sur la santé des Nunavummiut d’origine inuite et sur leur confiance dans les pratiques de soins de santé du gouvernement. Les Inuits représentent environ 85 % de la population du Nunavut. En s’appuyant sur les données du recensement de 2021, Statistique Canada a indiqué que plus de la moitié des Inuits du Nunavut vivent dans des domiciles surpeuplés, où les virus respiratoires peuvent se propager rapidement. Tous les Nunavummiut rencontrent aussi des obstacles à l’accès aux services de soins de santé parce que peu d’établissements du territoire sont en mesure d’offrir des soins spécialisés et intensifs. Les personnes nécessitant de tels soins sont souvent transportées par avion vers l’hôpital d’Iqaluit ou un établissement de soins de santé hors territoire. La plupart des services de soins de santé du territoire sont administrés par le personnel infirmier au sein des centres de santé communautaire.

7. Avant la pandémie, il y avait des pénuries chroniques de personnel au sein du ministère de la Santé. Selon le rapport annuel de la fonction publique du gouvernement du Nunavut pour l’exercice 2020‑2021, le taux de postes vacants au ministère de la Santé était de 45 %. Au cours de l’été 2021, les centres de santé de Grise Fiord et de Resolute Bay ont dû fermer temporairement. Dans cinq autres collectivités, même si les centres de soins de santé sont restés ouverts, les pénuries de personnel les ont restreints à offrir uniquement des services d’urgence pendant en moyenne deux semaines au cours de l’été.

8. Le ministère de la Santé du gouvernement du Nunavut est responsable des mesures de santé publique du territoire, y compris de la préparation et de l’intervention en cas d’urgence sanitaire publique. Dans le cadre du déploiement des vaccins contre la COVID‑19 sur le territoire, le Ministère était expressément responsable de ce qui suit :

• la réception, l’entreposage, la répartition, la livraison et l’administration des doses de vaccins;
• les communications à la population de renseignements sur les vaccins contre la COVID‑19 et leur disponibilité;
• le suivi et la communication des données sur le déploiement des vaccins contre la COVID‑19, notamment sur les stocks de doses, la couverture et les effets secondaires.

9. Le ministère de la Santé et l’administrateur en chef de la santé publique ont la responsabilité d’établir et de mettre à jour les plans en cas de pandémie, dans lesquels sont définies les responsabilités et les mesures à prendre avant, pendant et après l’éclosion d’une pandémie par les services de santé du Nunavut à l’échelle du territoire, des régions et des collectivités.

10. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux du gouvernement du Nunavut est responsable de l’approvisionnement et de la passation de marchés au nom du gouvernement. Dans le cas du déploiement des vaccins contre la COVID‑19, ses responsabilités comprenaient aussi l’affrètement d’aéronefs pour le transport des doses de vaccins et du personnel de vaccination, l’achat d’équipement et la location de lieux pour les séances de vaccination.

11. Le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales du gouvernement du Nunavut a la responsabilité de veiller à ce que les communications du gouvernement soient opportunes, exactes, claires, objectives et exhaustives et à ce que les renseignements concernant ses politiques, programmes, services et initiatives soient communiqués dans les quatre langues officielles du territoire (inuktitut, inuinnaqtun, anglais et français). Dans le cas d’une crise à l’échelle du territoire, le Ministère doit assurer la direction et la coordination des communications du gouvernement.

12. Les valeurs sociétales des Inuits donnent au gouvernement les assises sur lesquelles s’appuyer pour établir des programmes, des politiques et des services qui sont adaptés à la culture et qui répondent aux besoins des Nunavummiut. La Loi sur la santé publique indique que le système de santé publique du Nunavut doit être fondé sur les valeurs sociétales des Inuits et que le ministre de la Santé et l’administrateur en chef de la santé publique doivent s’assurer de l’intégration des valeurs sociétales des Inuits dans l’ensemble du système de santé publique du Nunavut (voir la pièce 3).

Objet de l’audit

13. Cet audit visait à déterminer si le ministère de la Santé, le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux du gouvernement du Nunavut avaient géré le déploiement des vaccins contre la COVID‑19 d’une manière efficace et équitable afin de protéger la santé et le bien‑être des Nunavummiut.

14. Cet audit est important parce que la pandémie de COVID‑19 constitue l’éclosion la plus grave d’une maladie infectieuse depuis plus d’un siècle. Il est donc impératif de relever les points à améliorer et les leçons à tirer et de souligner les stratégies fructueuses pour appuyer les efforts dans l’éventualité d’une autre urgence sanitaire publique, notamment pour soutenir le personnel de la santé. En outre, il était important d’assurer un accès rapide et équitable aux vaccins contre la COVID‑19 pour atténuer les effets négatifs du virus sur les personnes et le système de soins de santé.

15. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Les ministères responsables avaient assuré de manière efficace et équitable la livraison et l’administration des vaccins

16. Cette constatation est importante parce qu’un accès rapide et équitable aux vaccins contre la COVID‑19 était nécessaire pour aider à réduire les risques de maladie grave, d’hospitalisation et de décès attribuables à la COVID‑19 chez les Nunavummiut. Fournir des vaccins contre la COVID‑19 était une grande priorité de santé publique pour réduire le plus possible le fardeau sur le système de santé publique du Nunavut.

17. Le vaccin Moderna destiné aux personnes de 18 ans et plus avait été choisi comme vaccin pour le Nunavut parce que, contrairement à d’autres vaccins, il ne devait pas être transporté à des températures ultra-basses. Santé Canada avait autorisé ce vaccin le 23 décembre 2020. Le Nunavut a reçu sa première livraison de doses du vaccin Moderna à la fin de décembre 2020 (voir la pièce 4), et le déploiement des vaccins sur le territoire a commencé en janvier 2021. L’Agence de la santé publique du Canada avait attribué les doses de vaccins à chaque province et territoire au prorata de la population, comme en avaient convenu le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux en décembre 2020. Le Nunavut a été l’une des premières administrations territoriales et provinciales à recevoir les vaccins contre la COVID‑19. Par conséquent, le gouvernement du Nunavut a entrepris la tâche d’acheminer les vaccins à sa population sans pouvoir tirer parti des leçons tirées d’autres administrations canadiennes.

18. Le ministère de la Santé et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux ont affrété des aéronefs en vue de livrer des vaccins aux collectivités du Nunavut et de leur fournir du personnel de vaccination. Selon le ministère de la Santé, un financement additionnel de 3,2 millions de dollars avait été consacré au déploiement des vaccins contre la COVID‑19, 78 % (soit plus de 2,5 millions de dollars) de ces fonds ayant servi à payer les services d’affrètement d’aéronefs.

La livraison en temps opportun dans les collectivités

19. Nous avons constaté que le ministère de la Santé et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux avaient livré en temps opportun les doses de vaccins contre la COVID‑19 dans l’ensemble du territoire. Selon nos calculs, les ministères recevaient les doses de vaccins et commençaient à vacciner les membres des collectivités en moyenne dans les deux semaines suivant l’arrivée des vaccins sur le territoire. À notre avis, les livraisons étaient rapides étant donné l’éventail de défis logistiques que devait relever le ministère de la Santé pour livrer les doses initiales aux collectivités. Parmi ces défis, mentionnons le recrutement et l’hébergement du personnel de vaccination, l’affrètement du transport, l’adaptation aux conditions météorologiques et le respect des exigences de la chaîne du froid pour les vaccins.

L’administration rapide des doses lors des séances de vaccination de masse

20. Au début du déploiement des vaccins en janvier 2021, le ministère de la Santé a organisé des séances de vaccination de masse dans chacune des collectivités du territoire, sauf à Iqaluit. Il a adopté cette approche en raison des facteurs logistiques à prendre en compte au moment d’envoyer par avion des vaccins et du personnel de vaccination dans les collectivités afin que les membres admissibles de la population puissent être vaccinés aussi rapidement que possible. Lorsque des vaccins supplémentaires sont devenus disponibles pour les groupes d’âge plus jeunes, les centres de santé communautaire ont offert d’autres options de vaccination, notamment un calendrier continu de rendez-vous pour la vaccination et des séances de vaccination sans rendez-vous. L’agencement d’options variait à chaque endroit, selon les besoins de la collectivité.

21. En raison de la connectivité Internet limitée dans les collectivités rurales et éloignées, il n’y avait aucun système de prise de rendez-vous en ligne pour le territoire. Les personnes qui souhaitaient prendre rendez-vous pour la vaccination devaient le faire par téléphone on en personne.

22. À Iqaluit, la plus grande collectivité du Nunavut, une approche échelonnée a été adoptée : les aînés et les membres des groupes vulnérables ciblés ont été vaccinés en premier. Par la suite, les membres de la population générale sont devenus admissibles à la vaccination selon leur groupe d’âge. Le déploiement des vaccins à Iqaluit comprenait des séances de vaccination de masse sur rendez-vous, puis des séances de vaccination sans rendez-vous et des rendez-vous habituels.

23. Nous avons constaté que pour appuyer le déploiement des vaccins, le ministère de la Santé avait embauché du personnel infirmier de l’extérieur du territoire de manière temporaire. Trois équipes de soins infirmiers se sont déplacées par transport aérien d’une collectivité à l’autre du Nunavut pour aider le personnel de la santé des collectivités locales à administrer le vaccin Moderna aux personnes de 18 ans et plus. Pendant ces premières séances de vaccination de masse dans les collectivités, le ministère de la Santé a réussi à vacciner rapidement les personnes admissibles. Les premières séances de vaccination ont duré en moyenne 2,7 jours dans chaque collectivité. Nous avons constaté qu’au cours de ces séances, 45 % de la population admissible avait reçu la première dose.

24. En juin 2021, le vaccin Pfizer est devenu disponible au Nunavut pour les personnes de 12 ans et plus. Pour administrer ces doses, le ministère de la Santé a continué d’embaucher de manière temporaire du personnel infirmier de l’extérieur du territoire et de tenir des séances de vaccination de masse. Ces séances ont duré en moyenne deux jours dans chaque collectivité, y compris à Iqaluit. Nous avons constaté que lors de ces séances, 39 % des personnes de 12 à 17 ans avaient reçu leur première dose.

25. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait offert de la formation sur la façon de manipuler et d’administrer les doses de vaccins avant que le personnel de vaccination ait exécuté ces tâches dans les collectivités. Le Ministère avait aussi fourni au personnel de vaccination une formation sur l’enregistrement et la documentation de la vaccination. Tous les membres du personnel de vaccination étaient tenus d’obtenir le certificat en immunisation du Nunavut. De plus, le Ministère avait informé le personnel de vaccination de l’extérieur du territoire qu’une formation sur la culture inuite était offerte.

26. Toutefois, nous avons constaté que le ministère de la Santé n’avait assuré aucun suivi pour savoir si le personnel de vaccination avait reçu la formation offerte. Dans le Rapport du vérificateur général du Canada à l’Assemblée législative du Nunavut de 2017 intitulé « Les services de soins de santé — Nunavut », nous avions recommandé au ministère de la Santé d’instaurer des systèmes pour surveiller et contrôler si les membres de son personnel de la santé avaient participé à des activités d’orientation et de formation en temps opportun et si leurs permis et certificats étaient à jour. Même si le Ministère avait accepté notre recommandation en 2017, nous avons constaté qu’aucun progrès n’avait été réalisé à cet égard.

27. Comme il a accepté de le faire en 2017, le ministère de la Santé devrait instaurer des systèmes pour surveiller l’achèvement des programmes d’orientation et de formation pour les membres de son personnel de la santé, surveiller si leurs permis et certificats sont à jour et rendre régulièrement compte de la formation en retard et des permis ou certificats échus.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La priorité accordée aux populations vulnérables

28. Pour appuyer l’accès équitable à la vaccination, le ministère de la Santé avait ciblé les populations vulnérables, conformément aux orientations du Comité consultatif national de l’immunisation du Canada concernant l’administration prioritaire des premières doses du vaccin. Le Ministère avait aussi pris en compte le contexte du Nunavut et son stock de doses de vaccins. Les populations désignées comme prioritaires étaient les aînés ainsi que les personnes vivant dans des centres de soins continus, des établissements correctionnels ou des refuges et, par conséquent, les populations des collectivités où ces établissements étaient situés. Le Ministère avait aussi accordé la priorité aux collectivités où sévissait une éclosion de COVID‑19 et les collectivités à haut risque d’éclosion. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait fourni à son personnel de la santé des orientations concernant la priorité à accorder aux diverses populations.

29. Nous avons constaté qu’à Iqaluit, le ministère de la Santé avait accordé la priorité aux populations vulnérables ciblées avant la population générale et que les collectivités que le Ministère avait désignées comme prioritaires avaient été vaccinées avant les autres collectivités. En moyenne, les collectivités dans lesquelles se trouvaient des établissements pour les populations vulnérables, comme des centres de soins continus, des établissements correctionnels ou des refuges, avaient reçu les doses de vaccins en deux fois moins de jours que les collectivités où il n’y avait pas de tels établissements. Toutefois, nous avons noté qu’une collectivité dans laquelle se trouvait un établissement pour une population vulnérable ciblée avait été omise de l’ordre de priorité du Ministère. Par conséquent, cette collectivité avait reçu ses premières doses au début de mars 2021, après neuf collectivités où ne se trouvait aucun établissement de ce type. Cette omission s’est produite parce que le ministère de la Santé ne disposait pas de suffisamment de renseignements nécessaires sur les populations vulnérables pour orienter la prise de décisions dans des situations d’urgence.

Les efforts pour éliminer les obstacles à la vaccination

30. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait réduit les obstacles à la vaccination que rencontraient les populations vulnérables en leur apportant les doses plutôt qu’en attendant que ces populations se présentent aux séances de vaccination. Par exemple, pour administrer les doses, le personnel infirmier communautaire du Ministère s’était rendu dans les centres de soins continus locaux, les résidences pour aînés, les établissements correctionnels et les refuges. À Iqaluit, des unités mobiles composées de membres du personnel infirmier s’étaient déplacées par autobus pour vacciner les populations difficiles à joindre.

31. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait offert de vacciner les personnes non résidentes qui se trouvaient temporairement au Nunavut. Lorsque l’approvisionnement en doses était limité dans les premiers mois du déploiement des vaccins, le Ministère avait donné la directive de vacciner en priorité les Nunavummiut et d’offrir le vaccin aux personnes non résidentes seulement si des doses additionnelles étaient disponibles pour éviter le gaspillage. En avril 2021, les personnes non résidentes sont officiellement devenues admissibles à la vaccination.

32. Afin d’éliminer les obstacles à la vaccination, le ministère de la Santé s’était assuré de la présence de représentantes et représentants en santé communautaire et d’interprètes inuits pour accueillir les personnes à leur arrivée aux séances de vaccination, offrir des services de traduction, expliquer les formulaires de consentement et remettre les fiches de renseignements sur la vaccination. Dans certaines collectivités, le personnel infirmier communiquait avec les membres admissibles de la collectivité afin que ces personnes prennent rendez-vous pour se faire vacciner lors d’une séance de vaccination.

Une couverture vaccinale plus faible en raison du grand nombre de personnes de moins de 18 ans

33. De tous les territoires et de toutes les provinces du Canada, le Nunavut avait enregistré les taux de vaccination les plus bas. En date de septembre 2022, la couverture pour deux doses du vaccin contre la COVID‑19 variait entre 73 % et 78 % dans les 3 régions du Nunavut. La couverture globale pour les 2 doses au Nunavut (77 %) était plus faible que celle du Canada (81 %) (voir la pièce 5).

34. La couverture vaccinale plus faible du Nunavut par rapport à celle du Canada s’explique par le fait que la population du territoire est considérablement plus jeune que celle du Canada. Les personnes de moins de 18 ans représentent environ 37 % des Nunavummiut. En revanche, ce même groupe d’âge ne représente que 19 % de la population canadienne. Ce constat est important parce que la couverture vaccinale contre la COVID‑19 était plus faible chez les personnes de moins de 18 ans au Canada, comparativement à la couverture vaccinale chez les adultes de 18 ans et plus. La couverture vaccinale chez les personnes de moins de 18 ans était d’environ 43 % au Nunavut et d’environ 42 % au Canada.

35. Selon nos calculs, si le Canada avait la même proportion de personnes de moins de 18 ans que le Nunavut, la couverture globale de la population du Canada serait plus faible que celle du Nunavut. Si nous mettions la proportion de personnes de moins de 18 ans du Canada et celle du Nunavut sur un pied d’égalité, la couverture du Canada chez les personnes qui ont reçu deux doses diminuerait de 10 %, ce qui donnerait une couverture de 71 % au lieu de 81 %.

Les ministères avaient collaboré au déploiement des vaccins malgré des plans désuets

36. Cette constatation est importante parce que pour limiter la portée d’une pandémie et atténuer ses effets sur la santé publique, il est primordial d’avoir un plan d’intervention en cas de pandémie en vigueur et mis à jour périodiquement qui comprend une structure de gouvernance ainsi que des buts et des objectifs clairement définis. Il est important, dans le cadre de ce plan, d’avoir une stratégie de communication exhaustive, qui présente de l’information fiable sur les avantages et les risques de la vaccination. Connaître ces avantages et ces risques permet aux personnes de prendre des décisions éclairées sur la manière de protéger leur santé.

37. Cette constatation est aussi importante parce que le déploiement des vaccins contre la COVID‑19 devait être coordonné par divers ministères du gouvernement du Nunavut. L’administrateur en chef de la santé publique et le ministère de la Santé ont dirigé les efforts, mais avaient des ressources limitées. La logistique de la planification et de la mise en œuvre du déploiement des vaccins a exigé la collaboration d’autres ministères, particulièrement du ministère des Services communautaires et gouvernementaux et du ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales.

Les lacunes dans les plans et stratégies en cas de pandémie

38. Nous avons examiné si le gouvernement du Nunavut avait des plans et des stratégies en place pour orienter ses efforts dans le cadre du déploiement des vaccins contre la COVID‑19. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait des plans et des lignes directrices d’intervention en vue d’une pandémie de grippe qui remontaient à 2012. Les responsables au sein du Ministère nous ont indiqué que ces plans et lignes directrices n’avaient pas été utilisés parce qu’ils étaient désuets. L’absence de plans en cas de pandémie avait entraîné un manque de clarté quant aux rôles et responsabilités que doivent assumer les hauts responsables de la santé durant les urgences sanitaires publiques, comme il est indiqué dans la Loi sur la santé publique. Par ailleurs, il y avait un manque d’orientation quant à la façon dont le Ministère devait collaborer avec les parties prenantes inuites et communautaires et les consulter.

39. Comme il n’avait pas de plan d’intervention en cas de pandémie, le ministère de la Santé a dû élaborer et mettre en œuvre ses plans de vaccination pendant le déploiement des vaccins. Toutefois, le Ministère nous a indiqué qu’il s’était appuyé sur les orientations du Comité consultatif national de l’immunisation sur l’administration prioritaire des premières doses du vaccin et sur les guides de l’Agence de la santé publique du Canada pour la planification des séances de vaccination et l’administration des vaccins contre la COVID‑19.

40. Nous avons constaté que le ministère de la Santé et le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales avaient établi une stratégie de communication pour le déploiement des vaccins contre la COVID‑19. Toutefois, cette stratégie n’avait pas été mise à jour après mars 2021. Pour cette raison, la stratégie ne comprenait pas d’activités de communication concernant tout particulièrement la vaccination des personnes de moins de 18 ans.

41. Nous avons également constaté que la stratégie de communication ne comportait ni indicateurs de rendement pour mesurer les résultats par rapport aux objectifs ni mécanismes de rétroaction officiels pour évaluer l’accueil réservé aux activités de communication. Nous avons constaté que les deux ministères avaient fait le suivi de la portée de leurs produits de communication, mais qu’ils n’avaient pas évalué l’efficacité de leurs efforts.

42. Nous avons constaté que, conformément à la Loi sur la santé publique, les valeurs sociétales des Inuits devaient être intégrées au système de santé publique du territoire (voir la pièce 3). Des responsables au sein du ministère de la Santé nous ont indiqué que les valeurs sociétales des Inuits étaient prises en compte parce qu’elles sont intégrées et reflétées dans toutes les activités du gouvernement du Nunavut. Toutefois, le Ministère n’a pas pu fournir de documents pour confirmer qu’il avait satisfait à cette exigence dans le cadre de sa planification du déploiement des vaccins contre la COVID‑19.

43. Le ministère de la Santé devrait actualiser ses plans d’intervention en cas d’urgence sanitaire et de pandémie afin de tenir compte des changements apportés à la Loi sur la santé publique et des leçons tirées de la pandémie de COVID‑19. Le plan devrait :

• définir clairement les rôles et responsabilités;
• préciser la façon dont les valeurs sociétales des Inuits seront prises en compte;
• comprendre une stratégie de communication élaborée en collaboration avec le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales et assortie d’indicateurs de rendement et de mécanismes de rétroaction officiels;
• inclure un processus documenté pour favoriser la mobilisation des parties prenantes inuites et communautaires.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Une solide collaboration interministérielle

44. Nous avons constaté que le ministère de la Santé et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux avaient collaboré de près, surtout au début du déploiement des vaccins, lorsqu’ils devaient composer avec des défis d’ordre logistique liés à la livraison des vaccins. Les deux ministères avaient participé au groupe de travail sur la logistique des vaccins mis sur pied lors du déploiement des vaccins. Au sein de ce groupe, les ministères avaient uni leurs efforts pour organiser l’affrètement des aéronefs transportant les doses de vaccins aux collectivités. Il y avait aussi à bord de ces aéronefs une équipe mobile de soins infirmiers qui était venue aider le personnel de la santé des centres de santé communautaire à administrer les doses de vaccins. Les doses avaient rapidement été acheminées aux collectivités en raison de cette collaboration (voir le paragraphe 19).

45. Nous avons également constaté que le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales et le ministère de la Santé avaient collaboré de près. Les deux ministères avaient uni leurs efforts pour élaborer la stratégie de communication sur la COVID‑19. Ils étaient des membres clés du groupe de travail sur la communication centrale, au sein duquel ils discutaient des activités et des produits de communication liés à la COVID‑19. La stratégie comprenait des sections sur les communications concernant la campagne de vaccination et les façons de diffuser les messages aux publics cibles.

46. Nous avons constaté que le ministère de la Santé et le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales avaient fourni des communications officielles pour les séances de vaccination dans les quatre langues officielles du Nunavut (inuktitut, inuinnaqtun, anglais et français). Nous avons sélectionné un échantillon de 10 collectivités. Nous avons examiné les communications liées à la première et à la deuxième dose du vaccin Moderna offertes aux personnes de 18 ans et plus et les communications liées aux doses du vaccin Pfizer offertes aux personnes de 12 ans et plus. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les communications étaient claires et exactes en ce qui concerne la date, l’heure et l’endroit des séances de vaccination et la façon de prendre rendez-vous pour se faire vacciner.

47. Nous avons constaté que pour renseigner les Nunavummiut de l’ensemble du territoire sur les vaccins contre la COVID‑19 et sur les séances de vaccination, le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales et le ministère de la Santé avaient utilisé divers modes de communication, y compris les réseaux sociaux, la radio, la télévision, les conférences de presse et le site Web officiel du gouvernement du Nunavut. Les deux ministères avaient aussi fait le suivi des préoccupations soulevées par les personnes ayant participé aux 38 tribunes radiophoniques avec l’administrateur en chef de la santé publique. Un service d’interprétation avait été offert lors des tribunes radiophoniques organisées dans le cadre de la campagne de vaccination pour le vaccin de Moderna visant les personnes de 18 ans et plus. Les ministères avaient recueilli et pris en considération les préoccupations soulevées par les Nunavummiut lors des conférences de presse et sur les réseaux sociaux pertinents. Les commentaires ainsi recueillis avaient permis aux ministères d’adapter les activités ultérieures afin de tenir compte des préoccupations soulevées.

48. Le ministère de la Santé avait aussi misé sur les représentantes et représentants inuits en santé communautaire, membres du personnel local du Ministère, pour mobiliser les collectivités afin de soutenir le déploiement des vaccins. Ces représentantes et représentants avaient fourni de l’information sur la COVID‑19 aux émissions de radio locale et distribué du matériel de communication du Ministère aux membres de leur collectivité.

Une bonne collaboration avec les parties prenantes externes

49. Nous avons constaté que les trois ministères responsables avaient mobilisé des parties prenantes inuites et communautaires par l’entremise de groupes de travail, au sein desquels ils recevaient de la rétroaction sur les activités de communication liées au déploiement des vaccins. Nous avons constaté qu’un groupe de travail interorganisme, composé de représentantes et de représentants de l’administrateur en chef de la santé publique, des ministères du gouvernement du Nunavut, du gouvernement fédéral et d’organisations inuites, avait organisé des rencontres au besoin et fourni de l’information sur la meilleure façon de coordonner les efforts dans le cadre du déploiement des vaccins. Les ministères responsables avaient aussi tenu des conférences opérationnelles avec les responsables municipaux, dans le cadre desquelles les ministères avaient offert d’aider à diffuser les messages liés à la vaccination contre la COVID‑19.

50. Nous avons constaté que les ministères avaient coordonné leurs efforts avec ceux d’une organisation inuite pour planifier et mener à bien les séances de vaccination de masse où des personnes de 12 ans et plus avaient reçu des doses du vaccin Pfizer. Pour offrir un soutien supplémentaire aux équipes de vaccination mobiles organisées par le ministère de la Santé et pour fournir des services en inuktitut, une organisation inuite avait pris des dispositions pour que d’autres membres du personnel infirmier, certains étant d’origine inuite, se joignent au déploiement des vaccins au Nunavut.

51. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait encouragé le personnel des centres de santé communautaire à faire appel aux parties prenantes communautaires, comme les fonctionnaires municipaux, pour faire augmenter la couverture vaccinale. Le Ministère avait reconnu l’importance d’obtenir l’aide des membres des collectivités pour faire la promotion des séances de vaccination et réduire les obstacles liés à l’accès aux doses de vaccins. L’engagement communautaire avait pris différentes formes. Par exemple, des municipalités et diverses parties prenantes communautaires avaient offert de conduire gratuitement les membres de la collectivité aux séances de vaccination et avaient fait la promotion des séances à la radio.

Le ministère de la Santé n’avait pas de systèmes adéquats de suivi et de communication de données sur le déploiement des vaccins

52. Cette constatation est importante parce que des données, notamment sur la couverture vaccinale, les stocks de doses disponibles et le taux de gaspillage des doses de vaccins, étaient essentielles pour aider le ministère de la Santé à prendre des décisions éclairées sur les besoins en matière de vaccination. Il était également important d’avoir des systèmes adéquats en place pour faire le suivi des données et communiquer des renseignements exacts et à jour aux Nunavummiut et au gouvernement du Canada.

53. Le ministère de la Santé a pu commander des vaccins auprès de l’Agence de la santé publique du Canada. Les quantités initiales ont été déterminées au prorata de la population par l’organisme fédéral, comme en avaient convenu le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Plus tard, les quantités requises ont été déterminées par le gouvernement du Nunavut en fonction des besoins. Le gouvernement fédéral a livré les doses principalement à deux pharmacies régionales du territoire, situées à Iqaluit et à Rankin Inlet, sur trois. La troisième pharmacie régionale du Nunavut, située à Cambridge Bay, est devenue plus tard un autre point de livraison. Les pharmacies régionales disposaient des installations nécessaires pour entreposer les vaccins à la température requise jusqu’à leur date de péremption. Chaque pharmacie régionale fournissait les doses de vaccins aux centres de santé communautaire de la région qu’elle servait (voir la pièce 6). La plupart des centres de santé communautaire avaient des installations d’entreposage frigorifique pouvant conserver les doses de vaccins contre la COVID‑19 pendant seulement 30 jours environ.

54. Jusqu’en mars 2022, le ministère de la Santé et le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales affichaient des rapports hebdomadaires sur la couverture vaccinale contre la COVID‑19 sur le site Web du gouvernement du Nunavut.

55. Comme elle l’avait fait pour d’autres administrations au Canada, à compter de janvier 2021, l’Agence de la santé publique du Canada a demandé au gouvernement du Nunavut de présenter des rapports au moins une fois par semaine sur :

• le nombre de doses de vaccins administrées par produit;
• les personnes vaccinées, notamment les renseignements sur le sexe, l’âge, la race, l’origine ethnique et le statut d’Autochtone ainsi que sur les populations clés (par exemple le personnel de la santé ou les personnes vivant dans des lieux collectifs);
• les doses de vaccins gaspillées;
• les effets secondaires suivant l’immunisation, accompagnés de renseignements détaillés sur les effets secondaires graves.

Des données relatives aux vaccins contre la COVID‑19 communiquées en temps opportun, mais pas toujours exactes

56. Nous avons constaté que le ministère de la Santé communiquait en temps opportun à l’Agence de la santé publique du Canada des données sur la couverture vaccinale et le gaspillage des stocks ainsi que sur la couverture vaccinale de plusieurs populations vulnérables. Nous avons analysé un échantillon de rapports et avons constaté que les rapports avaient été soumis chaque semaine comme l’avait demandé l’Agence.

57. Le ministère de la Santé recueillait des données sur les produits utilisés, les doses administrées ainsi que le sexe et l’âge des personnes vaccinées et les communiquait à l’Agence de la santé publique du Canada comme il lui avait été demandé. L’Agence avait également demandé aux provinces et aux territoires d’indiquer la couverture vaccinale des adultes dans les collectivités autochtones et nordiques éloignées et isolées. Comme l’ensemble de la population adulte du Nunavut fait partie de cette catégorie, le territoire n’avait pas ventilé davantage ces données pour rendre compte tout particulièrement de la couverture des Nunavummiut d’origine inuite.

58. Nous avons aussi constaté que le ministère de la Santé n’avait pas assuré le suivi de la couverture vaccinale contre la COVID‑19 des Nunavummiut d’origine inuite même s’il était en mesure d’identifier les personnes d’origine inuite qui avaient été vaccinées. Nous avons donc analysé les dossiers de vaccination contre la COVID‑19 recueillis par le ministère de la Santé et avons été en mesure de déterminer que 75 % de la population inuite avait reçu deux doses de vaccins. En ne procédant pas à la ventilation des données pour identifier les Nunavummiut d’origine inuite, le ministère de la Santé pourrait avoir raté des occasions d’adapter ses stratégies de santé publique.

59. Le personnel de la santé du Ministère avait utilisé des formulaires papier pour documenter les effets secondaires suivant l’immunisation. L’Agence de la santé publique du Canada définit ces effets secondaires comme étant tout événement fâcheux qui se produit à la suite de l’administration d’un vaccin et qui n’a pas nécessairement de lien causal avec celle‑ci. Ces formulaires devaient être examinés par des responsables au sein du Ministère, puis soumis à l’Agence de la santé publique du Canada. Nous avons remarqué des incohérences et des anomalies dans les feuilles de calcul utilisées par le ministère de la Santé pour assurer le suivi des effets secondaires et en faire rapport. Nous avons aussi relevé des omissions dans l’information sur la gravité de ces effets. Nous avons constaté qu’entre le 1er janvier 2021 et le 31 octobre 2022, en raison de l’inefficacité du système de gestion des effets secondaires, le Ministère avait consigné un total de 95 effets secondaires suivant l’immunisation, mais l’Agence de la santé publique du Canada n’avait reçu que 87 rapports à ce sujet. L’absence de système efficace de suivi et de rapports entraînait le risque que le Ministère ne puisse pas signaler les effets secondaires de façon appropriée et en temps opportun à l’Agence de la santé publique du Canada. Le recours à un système manuel augmentait aussi le risque d’erreurs.

60. Pour se préparer en vue d’autres urgences sanitaires publiques, le ministère de la Santé devrait mettre en œuvre un système informatisé permettant le suivi des effets secondaires et des données ventilées d’une manière exhaustive, cohérente, systématique et opportune et la production de rapports connexes.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

L’absence d’un système de gestion des stocks pour assurer le suivi des doses de vaccins

61. En date de septembre 2022, le ministère de la Santé n’avait pas de compte rendu complet et exact du nombre de doses de vaccins contre la COVID‑19 que lui avait envoyées l’Agence de la santé publique du Canada. Le ministère avait passé ses commandes par l’entremise de ConnexionVaccin, la solution technologique mise en place par l’organisme fédéral en 2021 pour gérer les programmes d’immunisation à l’échelle nationale. Toutefois, comme nous l’avons noté dans les Rapports de la vérificatrice générale du Canada au Parlement du Canada de 2022, rapport 9, « Les vaccins contre la COVID‑19 », ConnexionVaccin n’était pas pleinement mis en œuvre au début du déploiement des vaccins. Même si le ministère de la Santé ne pouvait pas générer de rapport sur toutes les doses de vaccins qu’il avait commandées et reçues du gouvernement fédéral par l’entremise de ConnexionVaccin, cette information était disponible sur demande auprès de l’Agence de la santé publique du Canada.

62. Nous avons constaté que le ministère de la Santé n’avait pas de méthode exhaustive et uniforme pour suivre le parcours des doses de vaccins depuis les pharmacies régionales jusqu’aux centres de santé communautaire. Nous avons remarqué des erreurs d’information et des incohérences dans les diverses feuilles de calcul utilisées pour surveiller les stocks et des informations clés manquantes, comme les numéros de lot et les dates de péremption. Les pharmacies régionales consignaient manuellement leur stock de vaccins, mais le Ministère n’assurait pas de suivi du nombre de doses disponibles dans les centres de santé communautaire et n’avait donc pas une vue d’ensemble des doses en stock. Pour assurer la sécurité et la rentabilité des soins de santé, il est important de disposer de renseignements complets et exacts sur les stocks de vaccins, y compris sur le nombre de doses en stock, les numéros de lot et les dates de péremption.

63. Nous avons constaté que le ministère de la Santé avait utilisé un système manuel laborieux pour assurer un suivi des doses gaspillées. Nous avons aussi constaté que le Ministère ne disposait pas d’un système efficace pour faire la distinction entre le gaspillage de fioles ouvertes et de fioles fermées. Puisque le système de suivi faisait augmenter le fardeau imposé au personnel de la santé, le Ministère a cessé d’effectuer le suivi du gaspillage dans les centres de santé communautaire en mai 2022, après avoir obtenu l’approbation de l’Agence de la santé publique du Canada. Toutefois, dans les pharmacies régionales, le ministère de la Santé continuait de rendre compte du gaspillage de fioles fermées qui avaient dépassé leur date de péremption. Il est important d’avoir un système efficace de gestion des stocks pour permettre de repérer et d’utiliser des doses dont la date de péremption approche. Cette mesure aiderait, pour sa part, à éviter les commandes excessives et à réduire le gaspillage.

64. Nous avons constaté que le Ministère avait signalé un gaspillage de 18 151 doses (soit 15 % des doses) en date de septembre 2022. Puisque le suivi du gaspillage dans les centres de santé communautaire avait cessé en mai 2022, les taux de gaspillage réels étaient vraisemblablement plus élevés que le taux de 15 % qui avait été signalé. Les sources de gaspillage comprenaient :

• les doses périmées;
• les fioles ouvertes contenant des doses non administrées;
• les fioles non conservées aux températures requises;
• les incidents liés à l’entreposage et à la manipulation.

65. Nous avons constaté qu’en raison d’une tenue inadéquate des dossiers et d’un suivi insuffisant des stocks, le ministère de la Santé n’avait pas pu suivre la trace de 19 542 doses de vaccins contre la COVID‑19 (soit 16 % des doses) en date de septembre 2022. Ce chiffre représente l’écart entre le nombre de doses que l’Agence de la santé publique du Canada avait envoyées au Nunavut et le total des doses administrées, des doses en stock dans les pharmacies régionales et des doses connues du Ministère comme étant périmées ou gaspillées.

66. Comme nous l’avons indiqué ci‑dessus, le ministère de la Santé avait signalé un taux de gaspillage des doses reçues de 15 %. Toutefois, comme le Ministère n’avait pas de système pour effectuer le suivi des stocks dans les centres de santé communautaire ou du gaspillage après mai 2022, il ne savait pas combien de ces 19 542 doses non retracées (soit 16 % des doses) étaient gaspillées ou en stock. Si les doses non retracées étaient incluses dans le taux de gaspillage, le Ministère pourrait avoir gaspillé plus du double des doses signalées (à savoir jusqu’à 31 % des doses) en date de septembre 2022 (voir la pièce 7). Un certain gaspillage était attendu en raison des facteurs logistiques liés à la livraison dans des collectivités éloignées de vaccins dont la température doit être contrôlée, de la nature évolutive du virus de la COVID‑19, des changements aux lignes directrices sur l’administration des vaccins et de la diminution de la demande pour la vaccination à mesure que la pandémie progressait. Toutefois, le gaspillage aurait pu être réduit si un système de suivi efficace avait été en place pour permettre la gestion des stocks et l’évaluation exacte des besoins.

67. Pour améliorer la gestion des stocks à l’échelle du territoire, des régions et des collectivités et pour alléger le fardeau imposé au personnel de la santé, le ministère de la Santé devrait mettre en œuvre un système de gestion des stocks informatisé ayant la capacité d’assurer le suivi des médicaments, y compris des vaccins et des fournitures médicales connexes, depuis leur entrée sur le territoire jusqu’à leur administration ou utilisation. Le système devrait notamment pouvoir suivre le parcours des médicaments sur le territoire, les numéros de lot, les dates de péremption, l’utilisation et le gaspillage.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

68. Nous avons conclu que le ministère de la Santé, le ministère de l’Exécutif et des Affaires intergouvernementales et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux du gouvernement du Nunavut avaient géré le déploiement des vaccins contre la COVID‑19 d’une manière efficace et équitable pour protéger la santé et le bien‑être des Nunavummiut. Le ministère de la Santé et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux avaient livré en temps opportun les doses de vaccins aux collectivités éloignées du Nunavut et le ministère de la Santé avait pu administrer rapidement ces doses. Ces réussites ont été le fruit d’une collaboration interministérielle efficace et de la mobilisation des parties prenantes.

69. Toutefois, le ministère de la Santé n’avait pas les systèmes d’information requis pour assurer le suivi et la surveillance des principaux éléments à communiquer quant au déploiement des vaccins, à savoir les stocks de vaccins, les taux de gaspillage, les effets secondaires et la formation suivie, ni pour produire les rapports connexes. Par conséquent, le Ministère pourrait avoir gaspillé jusqu’à 31 % des doses reçues. En outre, le Ministère n’avait pas de plan d’intervention en cas de pandémie en place pour orienter ses efforts de vaccination contre la COVID‑19.