Introduction

Contexte

9.1 Le Canada accueille des résidentes permanentes et des résidents permanents afin de stimuler la croissance économique, de réunir les familles et de maintenir ses valeurs humanitaires. Les programmes de résidence permanente se répartissent en trois catégories générales :

• Immigration économique — cible les personnes possédant l’expérience et les compétences nécessaires pour répondre aux besoins actuels du Canada liés à l’économie et à la main‑d’œuvre.
• Regroupement familial — pour le parrainage d’épouses et d’époux, de partenaires en union de fait, de partenaires conjugaux, d’enfants à charge et en voie d’adoption, de parents, de grands‑parents et d’autres membres de la famille admissibles.
• Personnes réfugiées et protégées à titre humanitaire — cible les personnes cherchant à se protéger contre la violence ou à échapper à d’autres situations précaires ou dangereuses et, dans des circonstances exceptionnelles, les personnes présentant une demande pour considérations d’ordre humanitaire.

9.2 Chaque année, le Canada fixe des cibles numériques d’admission de nouvelles résidentes permanentes et de nouveaux résidents permanents dans le Plan des niveaux d’immigration. Depuis 2018, ces niveaux sont en hausse (voir la pièce 9.1) et chaque année, sauf en 2020, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a atteint ces cibles. En 2022, le Ministère a atteint la cible d’admission qui consistait à accueillir 431 645 nouvelles résidentes permanentes et nouveaux résidents permanents, surpassant ainsi son nombre record de 2021. En 2025, il s’attend à en accueillir 500 000.

9.3 La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés établit des exigences sur la prise de normes uniformes, l’application d’un traitement efficace et la mise en place de procédures équitables et efficaces pour les programmes d’immigration du Canada. Toutefois, le Ministère a signalé publiquement que, pour les demandes des immigrantes et immigrants éventuels, il pouvait y avoir de longs délais de traitement.

9.4 La pandémie de maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 1} a eu des effets considérables sur les activités de traitement des demandes d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. En 2020, le Ministère a temporairement fermé ses bureaux de traitement des demandes au Canada et à l’étranger. Les personnes présentant des demandes ont aussi été touchées par les restrictions de voyage à l’échelle mondiale ainsi que l’accès restreint aux centres de réception des demandes de visa, aux examens médicaux aux fins de l’immigration, aux services de collecte de données biométriques et à la documentation nécessaire pour appuyer leur demande d’immigration. À la fin de 2021, le Ministère a signalé des retards de traitement pour tous ces programmes de résidence permanente et une accumulation de plus de 800 000 demandes dans l’ensemble de ces programmes.

9.5 Au cours de l’exercice 2021‑2022, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a dépensé environ 254 millions de dollars pour exécuter ses programmes de résidence permanente. Dans le but de soutenir ses cibles d’admission croissantes, de résorber l’accumulation actuelle de demandes et d’accélérer le traitement, le gouvernement a alloué des fonds distincts pour chacun des exercices suivants :

• 62 millions de dollars sur 5 ans à compter de l’exercice 2020‑2021 et 15 millions de dollars de façon permanente;
• 183 millions de dollars sur 5 ans à compter de l’exercice 2021‑2022 et 36 millions de dollars de façon permanente;
• 430 millions de dollars sur 5 ans à compter de l’exercice 2022‑2023 et 101 millions de dollars de façon permanente.

En outre, au cours de l’exercice 2022‑2023, le gouvernement a alloué 28 millions de plus en vue de réduire l’accumulation de demandes et les délais de traitement.

9.6 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada — Le Ministère a la responsabilité de surveiller l’efficacité et l’intégrité du système d’immigration du Canada. Il reçoit les demandes de résidence permanente, vérifie les documents soumis, rend des décisions en matière de recevabilité et d’admissibilité et communique avec les personnes ayant soumis une demande d’immigration. Il est aussi chargé d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et procédures en matière d’immigration.

Objet de l’audit

9.7 Cet audit visait à déterminer si Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait traité les demandes de résidence permanente de manière efficace et rapide dans le but de soutenir les objectifs du Canada en matière de croissance économique, de réunification des familles et d’aide humanitaire. Nous avons examiné si le Ministère traitait avec efficacité les demandes présentées dans le cadre de huit programmes de résidence permanente. Il s’agissait notamment d’examiner la façon dont le Ministère gérait les demandes à traiter ainsi que les stratégies qu’il avait adoptées pour corriger les retards de traitement, y compris ceux découlant de la pandémie de COVID‑19.

9.8 Nous avons aussi examiné la capacité de traitement et de répartition de la charge de travail du Ministère pour l’ensemble des bureaux et des programmes, ainsi que sa transition en cours vers le traitement en ligne des demandes.

9.9 Le traitement efficace et rapide des demandes de résidence permanente appuie l’objectif 10 de développement durable « Inégalités réduites » des Nations Unies, plus particulièrement la cible 10.3, qui porte sur l’égalité des chances et des résultats, et la cible 10.7, qui vise à faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable.

9.10 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Les délais de traitement s’étaient améliorés, mais pas pour toutes les demandes

9.11 Cette constatation est importante parce qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada s’est engagé à réduire les longs temps d’attente et les arriérés pour les demandes présentées au titre des programmes de résidence permanente. Un traitement rapide appuie les priorités du gouvernement en ce qui concerne la croissance économique, la réunification des familles et la réinstallation des personnes réfugiées, qui est un motif d’ordre humanitaire.

9.12 En outre, les personnes qui soumettent une demande dans le cadre des programmes de résidence permanente du Canada devraient pouvoir tirer parti des efforts déployés par le gouvernement pour améliorer la rapidité du traitement des demandes, peu importe leur pays de citoyenneté ou le bureau où leur demande est acheminée aux fins de traitement.

9.13 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada assure la gestion d’environ 50 programmes de résidence permanente qui sont répartis dans les catégories de l’immigration économique, du regroupement familial et des personnes réfugiées et protégées à titre humanitaire. Nous avons examiné huit programmes dans lesquels s’inscrit la majorité des demandes de résidence permanente réglées chaque année dans chacune des catégories (voir la pièce 9.2).

9.14 Le Plan des niveaux d’immigration établit les cibles d’admission pour l’ensemble des programmes de résidence permanente, ce qui aide ainsi à déterminer le nombre total de demandes pouvant être réglées chaque année. Le nombre de demandes à traiter^{Définition 2} par le Ministère dépend des cibles d’admission et du nombre de demandes soumises. Des programmes de la catégorie de l’immigration économique limitent le nombre de demandes qui peuvent être soumises, mais la plupart des programmes des catégories du regroupement familial et des personnes réfugiées et protégées à titre humanitaire n’imposent pas de telles limites. Cela peut entraîner un nombre de demandes à traiter qui est nettement supérieur aux cibles d’admission annuelles, ce qui a une incidence sur le délai de traitement des demandes et la taille de l’arriéré^{Définition 3}, particulièrement pour les personnes réfugiées.

9.15 En règle générale, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada vise à traiter les demandes présentées au titre de chaque programme de résidence permanente selon le principe du « premier arrivé, premier servi », c’est‑à‑dire que les cas devraient être traités selon l’ordre dans lequel les demandes sont soumises. Il est possible de déroger à ce principe de fonctionnement dans certaines circonstances, notamment dans le cadre de programmes de mesures spéciales qui accordent la priorité à certaines demandes, par exemple le Programme de mesures spéciales en matière d’immigration pour les ressortissants afghans.

9.16 Le Ministère a aussi établi des normes de service^{Définition 4} pour plusieurs programmes. Ces normes visent à donner une estimation réaliste du délai d’attente d’une décision après la présentation d’une demande. Le Ministère vise à respecter ses normes de service pour 80 % des demandes de résidence permanente soumises et considère qu’une demande est en retard si le délai de traitement ne respecte pas la norme. Dans les cas des programmes sans normes de service, le délai de traitement prévu est de 12 mois pour l’analyse et le rapport.

9.17 La pièce 9.3 présente un aperçu simplifié du processus de traitement d’une demande au titre des programmes de résidence permanente. Le délai de traitement commence dès la présentation de la demande dûment remplie et prend fin lorsque la décision définitive est communiquée à la personne à l’origine de la demande.

Le non‑respect des normes de service pour l’ensemble des programmes

9.18 Nous avons constaté qu’en 2022, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait amélioré ses délais de traitement pour la plupart des programmes de résidence permanente que nous avions examinés. Les améliorations les plus importantes aux délais de traitement en 2022 parmi les trois catégories de programmes d’immigration concernaient les demandes de la catégorie de l’immigration économique. Les demandes de la catégorie du regroupement familial avaient aussi été traitées dans de meilleurs délais, les demandes nouvelles représentant la majorité des demandes traitées. Toutefois, les délais de traitement des demandes présentées au titre des programmes de la catégorie des personnes réfugiées et protégées à titre humanitaire étaient restés longs : à la fin de 2022, les personnes présentant une demande attendaient presque trois ans avant qu’une décision ne soit rendue (voir la pièce 9.4).

9.19 Nous avons constaté que, malgré le respect de la cible d’admission globale et l’amélioration des délais de traitement pour ses programmes des catégories de l’immigration économique et du regroupement familial, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada n’avait pas respecté ses normes de service pour ce qui est de la majorité des demandes soumises en 2022 au titre des programmes que nous avons examinés (voir la pièce 9.5).

9.20 Nous avons également constaté qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada n’avait pas traité les demandes en suivant systématiquement son principe de fonctionnement du premier arrivé, premier servi. En 2022, des demandes récentes avaient été réglées avant des demandes plus anciennes dans l’ensemble des huit programmes que nous avons examinés. Par exemple, dans la catégorie du regroupement familial, plus de 21 000 demandes avaient été réglées dans les 6 mois suivant leur réception, alors qu’au moins 25 000 demandes plus anciennes étaient encore en attente de traitement à la fin de l’année. Selon l’analyse effectuée par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, la dérogation à ce principe était observée pour tous les programmes, et le Ministère indiquait qu’elle s’expliquait en grande partie par la pression opérationnelle exercée pour régler des volumes élevés de demandes en vue d’atteindre les objectifs du Plan des niveaux d’immigration.

9.21 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a depuis longtemps de la difficulté à respecter ses normes de service pour ses programmes de résidence permanente. Lorsque le Ministère a revu ses normes de service pour le traitement des demandes en 2019, il a indiqué qu’il était nécessaire de mettre à jour certaines de ces normes en raison de l’augmentation du volume de demandes à traiter. Toutefois, nous avons constaté que le Ministère n’avait revu ou mis à jour aucune de ses normes.

9.22 Il n’y avait pas de normes de service pour les délais de traitement des demandes présentées au titre des programmes pour les réfugiés, contrairement aux directives du Conseil du Trésor selon lesquelles tout service établi doit être assorti d’une norme de service. Le Ministère a désigné les deux programmes pour les réfugiés que nous avons examinés comme étant des services, mais il n’avait pas de plans pour l’établissement de normes de service, comme cela est exigé.

9.23 La capacité du Ministère à satisfaire ses normes de service est également affectée par le nombre de demandes à traiter par rapport aux cibles d’admission. De mars 2020 à 2021, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a continué d’accepter des demandes pour ses programmes de résidence permanente. Or, en raison de la fermeture des bureaux et des restrictions de voyage, le volume des demandes à traiter a augmenté. Au début de 2022, le volume de demandes à traiter excédait déjà le nombre de demandes pouvant être traitées pour atteindre les cibles d’admission dans la majorité des programmes que nous avons examinés (voir la pièce 9.6).

9.24 Le Ministère a le pouvoir d’appliquer des contrôles de réception des demandes^{Définition 5} en émettant des instructions ministérielles visant les programmes de résidence permanente (à l’exception de ceux pour les personnes réfugiées à l’extérieur du Canada). En 2022, aucune instruction n’a été émise en vertu de ce pouvoir pour appliquer des contrôles de réception des demandes à l’égard des programmes que nous avons examinés. De récentes modifications législatives (en date de juin 2023) permettent aussi le recours aux instructions ministérielles afin de limiter le nombre de demandes reçues dans le cadre du Programme de parrainage privé de réfugiés. De plus, dans le cas des programmes d’Entrée express, le Ministère a le pouvoir de limiter le nombre de demandes qu’il reçoit. C’est ce qu’il a fait en 2022, par exemple, en appliquant des contrôles de réception des demandes à l’égard du Programme des travailleurs qualifiés (fédéral). Son objectif était alors de réduire le nombre de demandes à traiter et les arriérés afin de rattraper son retard et de respecter ses normes de service pour les nouvelles demandes.

9.25 En plus de ses normes de service, en mars 2022, le Ministère avait commencé à communiquer sur son site Web les délais de traitement prévus pour bon nombre de ses programmes de résidence permanente. Toutefois, l’estimation présentée se fondait sur les temps d’attente pour les demandes réglées au cours des six mois précédents. Elle ne tenait pas compte du volume de demandes déjà reçues ou en retard, lesquelles ont une incidence importante sur les temps d’attente.

9.26 Afin de pouvoir fournir aux personnes qui soumettent une demande des attentes claires en ce qui concerne le temps d’attente probable avant d’obtenir une décision, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait établir des normes de service réalistes et réalisables pour le traitement des demandes de résidence permanente, y compris les demandes dans le cadre des programmes pour les personnes réfugiées. De plus, l’information en ligne concernant les délais de traitement prévus devrait être fournie à toutes les personnes qui soumettent une demande de résidence permanente et tenir compte du volume et de l’ancienneté des demandes que le Ministère doit déjà traiter.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Des arriérés persistants, particulièrement dans le cas des programmes pour les personnes réfugiées

9.27 Nous avons constaté qu’en 2022, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait réussi à réduire le nombre de demandes en arriéré présentées au titre de ses programmes des catégories de l’immigration économique et du regroupement familial. Par exemple, dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés (fédéral) – un programme de la catégorie de l’immigration économique –, le nombre de demandes en arriéré avait diminué, passant de 57 500 demandes en janvier 2022 à 8 200 demandes en décembre 2022 (voir la pièce 9.7).

9.28 Même si le Ministère avait réduit le nombre de demandes en arriéré, nous avons constaté qu’il subsistait un nombre important de demandes en arriéré dans l’ensemble des programmes à la fin de 2022. Le Ministère s’est donné pour objectif de traiter 80 % des demandes conformément à ses normes de service. Toutefois, le volume de demandes qui étaient toujours en arriéré à la fin de 2022 dépassait largement 20 % dans tous les programmes. Par exemple, la pièce 9.7 montre que dans le Programme des candidats des provinces (Entrée express), 83 % des demandes étaient en arriéré au début de 2022 et que la proportion était passée à 50 % à la fin de l’année.

9.29 Nous avons également constaté que l’ancienneté des demandes en arriéré avait augmenté dans l’ensemble des programmes, ce qui indiquait que le Ministère avait réglé beaucoup de nouvelles demandes au lieu de régler des demandes qui étaient en attente depuis plus longtemps. Par exemple, dans le Programme des candidats des provinces (Entrée express), l’ancienneté des demandes en arriéré avait augmenté pour passer de 12 à 20 mois, tandis que dans le Programme de parrainage d’époux ou conjoints de fait au Canada, l’ancienneté était passée de 27 à 47 mois.

9.30 De plus, nous avons constaté que le Ministère avait fait peu de progrès dans la réduction du nombre de demandes en attente de traitement depuis longtemps présentées au titre des programmes pour les réfugiés que nous avons examinés. Parmi les trois catégories de programmes de résidence permanente, la catégorie des personnes réfugiées demeurait celle dont les délais de traitement moyen des demandes étaient les plus longs. À la fin de 2022, environ 99 000 demandes au titre des programmes pour les réfugiés étaient toujours en attente de traitement, et bon nombre des personnes ayant présenté ces demandes attendront des années avant qu’une décision ne soit rendue dans le contexte de traitement actuel. La capacité du Ministère à réduire les arriérés dans ces programmes est limitée par le nombre d’admissions permises au titre des programmes pour les réfugiés selon le Plan des niveaux d’immigration. Par exemple, au début de 2022, le nombre de demandes présentées au titre du Programme de parrainage privé de réfugiés en attente de traitement était déjà trois fois plus élevé que le nombre de personnes réfugiées que le Ministère pouvait admettre au cours de cette année, en plus des 20 000 nouvelles demandes. Le tout mis ensemble, cela a limité la capacité du Ministère de réduire son arriéré de longue date (voir la pièce 9.6).

9.31 Nous avons aussi constaté qu’il y avait des écarts dans la taille et l’ancienneté des arriérés de demandes selon le pays de citoyenneté dans le cadre de sept des huit programmes de résidence permanente que nous avons examinés. Ces écarts étaient plus fréquents dans le cadre du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement, du Programme de travailleurs qualifiés (fédéral) et du Programme de parrainage d’époux ou de conjoints de fait à l’extérieur du Canada.

9.32 Par exemple, dans le cadre du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement, plus de la moitié des demandes provenant de citoyennes et de citoyens de la Somalie et de la République démocratique du Congo était en arriéré. À titre de comparaison, seulement un tiers des demandes provenant de citoyennes ou de citoyens de la Syrie était en arriéré. Ces trois pays comptaient le plus grand nombre de demandes présentées au titre du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement. La capacité limitée des bureaux chargés du traitement de ces demandes est un facteur ayant joué un rôle. (Voir les paragraphes 9.44 à 9.53 pour obtenir des précisions.)

9.33 Comme les personnes réfugiées ayant présenté une demande n’habitent plus leur pays de citoyenneté, les conditions de leur pays de résidence ont également une incidence sur le traitement de leur demande. Les fonctionnaires du Ministère nous ont dit que les délais de traitement pouvaient être allongés pour certaines personnes à l’origine des demandes selon les conditions propres à leur pays de résidence. Par exemple, il peut être impossible pour une ou un fonctionnaire de mener des entrevues dans des régions éloignées ou dangereuses. En outre, les demandeuses et demandeurs peuvent devoir attendre avant d’obtenir les documents exigés pour leur demande, comme les résultats d’un examen médical. Nous avons relevé que certains bureaux avaient élaboré des solutions en vue de surmonter ces difficultés, comme des outils d’évaluation pour déterminer si une entrevue était vraiment nécessaire ou des entrevues virtuelles (lorsque des services Internet et d’interprétation étaient disponibles).

9.34 Nous avons aussi constaté que le Ministère n’effectuait pas de suivi ou d’analyse des délais de traitement ou des arriérés par pays de citoyenneté. Il a effectué une analyse comparative entre les sexes plus^{Définition 6} pour comprendre la composition par genre des nouvelles admissions, mais cette analyse n’a pas examiné les écarts dans les résultats sur les délais de traitement selon le genre ou d’autres facteurs identitaires croisés, comme la race, la citoyenneté ou le pays de résidence.

9.35 En 2021, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada s’est engagé à recenser la discrimination systémique et les obstacles dans ses politiques, programmes et initiatives et à y remédier. Dans sa Stratégie de lutte contre le racisme 2.0 (2021‑2024), le Ministère a présenté son engagement à recenser les écarts dans les résultats pour les demandeuses et demandeurs et à y remédier, notamment en se servant de renseignements sur la race et de renseignements ethnoculturels pour évaluer les disparités dans les délais de traitement. Nous avons constaté que le Ministère ne recueillait pas ces renseignements auprès des personnes présentant une demande d’une manière qui lui permettrait de relever de telles disparités. En outre, le Ministère ne disposait d’aucun plan ni d’aucun calendrier à cette fin, malgré l’engagement qu’il avait pris dans le cadre de la Stratégie de lutte contre le racisme de surveiller les écarts dans les résultats d’ici le 31 mars 2024.

9.36 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait prendre des mesures immédiates pour relever les écarts dans les délais de traitement et y remédier afin d’appuyer le traitement en temps opportun de l’entièreté des demandes dans le cadre de tous les programmes de résidence permanente, en vue de respecter les cibles d’admission annuelles établies dans le Plan des niveaux d’immigration. En outre, il devrait élaborer et mettre en œuvre un plan pour la collecte de renseignements sur la race et de renseignements ethnoculturels directement auprès des demandeuses et demandeurs afin de s’attaquer aux disparités raciales dans les délais de traitement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les interruptions fréquentes dans le traitement des demandes

9.37 Nous avons constaté que les demandes en arriéré faisaient souvent l’objet de plusieurs retards et étaient soumises à de longues périodes d’inactivité à partir du moment où elles étaient présentées. Le traitement des demandes était souvent retardé pour de nombreuses raisons (voir la pièce 9.8). Même si certains de ces retards étaient attribuables à la personne à l’origine de la demande (notamment des délais avant de soumettre les renseignements ou les documents demandés), nous avons constaté que sur les cinq motifs de retard les plus fréquents, quatre découlaient des pratiques de gestion des demandes à traiter d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. En moyenne, chaque retard avait pour effet d’interrompre le traitement des demandes pendant une période de quatre mois à un an ou même plus.

9.38 Dans tous les programmes, les demandes étaient fréquemment en attente avant même le début de leur traitement initial. Cette situation a entraîné les retards les plus importants pour les personnes réfugiées : nous avons constaté que les demandes de ces personnes demeuraient en attente pendant une période de 15 à 20 mois (en moyenne) avant d’être préparées pour l’évaluation initiale de la recevabilité. Les retards dans les demandes présentées au titre des programmes de la catégorie de l’immigration économique et du regroupement familial variaient de 4 à 10 mois (en moyenne).

9.39 Nous avons aussi constaté que des retards s’étaient produits fréquemment tout au long de 2022, et ce, même lorsque les demandes en arriéré passaient à l’étape de l’évaluation de la recevabilité. Nous avons constaté qu’à cette étape, les agentes et agents tardaient souvent à demander les renseignements requis aux demandeuses et aux demandeurs et à évaluer les renseignements reçus.

9.40 Pour atteindre les cibles d’admission de résidentes permanentes et de résidents permanents, les agentes et agents règlent un nombre établi de demandes chaque année. En outre, des agentes et agents peuvent se faire réaffecter à d’autres programmes ou priorités, ce qui peut entraîner des retards dans le traitement de demandes en cours. Nous avons noté qu’un retard augmentait la probabilité que des documents soient nécessaires aux fins du traitement d’une demande, ce qui entraînait des retards supplémentaires. Par exemple, dans plus du tiers des demandes en arriéré que nous avons examinées, nous avons constaté que le délai de validité des examens médicaux au titre de l’immigration avait expiré. (Ce problème était particulièrement répandu pour les demandes présentées dans le cadre de programmes de parrainage de membres de la famille à l’extérieur du Canada dans la catégorie du regroupement familial.)

9.41 Certains retards sont survenus pour des motifs qui ne relevaient pas du Ministère, notamment la nécessité d’attendre que des demandeuses et demandeurs soumettent les renseignements demandés ou que les partenaires en matière de sécurité rendent une décision. Des retards liés à la sécurité se sont produits dans environ 5 % des demandes comprises dans notre échantillon.

9.42 Pour orienter le traitement des demandes, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada utilise une série de codes de dossiers électroniques, y compris les codes d’identification d’anciens membres du personnel. Nous avons examiné près de 6 000 demandes de résidence permanente et avons constaté que 57 demandes (environ 1 % des demandes) avaient été assignées à des codes d’anciens membres du personnel. Toutes ces demandes avaient été retardées, les retards allant de 4 à 22 mois. Nous avons porté ces demandes à l’attention du Ministère et celui‑ci avait réassigné toutes ces demandes à la fin de la période visée par l’audit. Nous n’avons pas constaté d’autres retards attribuables à l’utilisation par le Ministère d’autres codes de dossiers électroniques.

9.43 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait examiner les demandes en arriéré afin de relever les retards de traitement dont il est responsable et d’y remédier, ce qui comprend le fait d’attendre que les agentes et agents prennent des mesures ou fassent un suivi. Le Ministère devrait également accorder la priorité au règlement des demandes en arriéré depuis longtemps tout en s’efforçant d’atteindre les cibles d’admission annuelles établies dans le Plan des niveaux d’immigration.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les arriérés persistaient dans certains bureaux malgré l’augmentation des ressources

9.44 Cette constatation est importante parce que les personnes présentant une demande dans le cadre des différents programmes devraient pouvoir tirer parti des efforts déployés par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada pour améliorer le processus de traitement et réduire les arriérés, peu importe le bureau où leur demande est acheminée aux fins de traitement.

9.45 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada compte un effectif d’environ 2 600 personnes qui traitent les demandes de résidence permanente dans 87 bureaux au Canada et à l’étranger. Chaque bureau se voit attribuer un nombre cible de demandes à traiter chaque année en fonction des demandes soumises dans la région géographique qui lui a été attribuée. Selon le plan de ressourcement du Ministère, la capacité du bureau est censée correspondre au nombre de demandes à traiter qui lui sont assignées. Le lieu où se trouve la demandeuse ou le demandeur au moment de présenter sa demande détermine le bureau où la demande est acheminée aux fins de traitement. Tous les bureaux sont assujettis aux mêmes normes de service en matière de traitement des demandes. Le Ministère s’appuie sur des mesures à court terme, comme des affectations temporaires et des heures supplémentaires, pour augmenter la capacité au besoin.

Des capacités de traitement différentes d’un bureau à l’autre

9.46 Nous avons constaté que certaines personnes attendaient plus longtemps que d’autres avant que leur demande ne soit traitée en raison du bureau où leur demande était acheminée aux fins de traitement. En 2022, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a reçu des fonds additionnels en vue d’améliorer les délais de traitement et de résorber l’accumulation de demandes. Il a embauché près de 1 000 nouveaux membres du personnel dans l’ensemble de ses bureaux de traitement. Toutefois, nous avons encore constaté de grands écarts dans les délais de traitement et l’accumulation des demandes d’un bureau à l’autre.

9.47 Nous avons constaté une accumulation de demandes dans certains bureaux au Canada et à l’étranger qui avaient moins de personnel pour traiter les demandes. Par exemple, près de la moitié des demandes au titre du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement et du Programme de parrainage privé de réfugiés qui étaient en arriéré provenaient des bureaux de Nairobi (Kenya) et de Dar es‑Salaam (Tanzanie). Toutefois, même avec l’ajout d’agentes et d’agents temporaires en 2022, le bureau de Nairobi comptait environ la moitié du personnel, mais presque le double de la charge de travail assignée au bureau d’Ankara (Turquie). De même, le bureau de Dar es‑Salaam avait un effectif comparable, mais une charge de travail cinq fois plus élevée que la charge de travail du bureau de Rome (Italie).

9.48 Le Ministère a reconnu que ses bureaux en Afrique subsaharienne étaient touchés par un manque chronique de ressources. Néanmoins, il a continué d’attribuer à ses bureaux d’Afrique subsaharienne des volumes de demandes parmi les plus élevés au titre des programmes des catégories du regroupement familial et des personnes réfugiées, et il n’avait aucun plan immédiat pour réduire l’importante accumulation de demandes et les temps d’attente plus longs auxquels étaient assujetties les personnes à l’origine de ces demandes.

9.49 Grâce aux applications numériques, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada peut redistribuer les demandes en attente de traitement depuis longtemps vers les bureaux ayant la capacité nécessaire pour assurer un traitement plus rapide. Toutefois, nous avons constaté que les demandes présentées au titre des programmes des catégories du regroupement familial et des personnes réfugiées aux bureaux de Dar es‑Salaam ou de Nairobi, – lesquels avaient tous les deux une charge de travail élevée et une accumulation importante de demandes à traiter – ne faisaient pas l’objet d’un transfert vers un autre bureau. En outre, les fonctionnaires du Ministère nous ont indiqué qu’il n’était pas prévu de transférer les demandes en arriéré vers d’autres bureaux ayant la capacité requise pour les traiter. Les personnes ayant présenté ces demandes devaient donc redoubler de patience.

9.50 Nous avons également constaté que les bureaux en Afrique subsaharienne n’étaient pas en mesure d’atteindre certaines cibles qui leur avaient été assignées pour les programmes de regroupement familial et les programmes pour les personnes réfugiées en 2022, ce qui pénalisait encore davantage les personnes qui avaient été dirigées vers ces bureaux pour le traitement de leurs demandes. Par exemple, en ce qui concerne le Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement, les fonctionnaires nous ont indiqué que d’autres bureaux mieux pourvus en ressources, comme ceux au Moyen‑Orient, avaient reçu la consigne de dépasser les cibles qui leur avaient été assignées avec les demandes de leurs propres charges de travail, pour atteindre les objectifs du Plan des niveaux d’immigration.

9.51 En 2016, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a annoncé une transition vers un traitement axé sur les capacités, c’est‑à‑dire un traitement dans le cadre duquel les charges de travail seraient transférées en fonction des ressources disponibles dans l’ensemble de ses bureaux. Le Ministère considérait que ce changement serait déterminant pour soulager certains bureaux ayant un excédent de demandes, pour réduire les écarts régionaux dans les délais de traitement et pour réduire les arriérés. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas effectué la transition vers le traitement axé sur les capacités et qu’il continuait d’assigner les charges de travail aux bureaux en fonction des volumes de demandes dans leur région géographique assignée, sans tenir compte de leur capacité de traiter les demandes. Par conséquent, les arriérés régionaux continuaient de s’accumuler pour les demandes présentées au titre du programme de parrainage de membres de la famille à l’extérieur du Canada et des programmes pour les personnes réfugiées dans certains bureaux ayant une capacité limitée.

9.52 De plus, nous avons constaté des lacunes fondamentales dans les renseignements du Ministère concernant la capacité de traitement au sein de ses bureaux : le Ministère ne savait pas si ces bureaux disposaient des ressources requises pour assurer le traitement du volume de demandes qui leur était assigné. Nous sommes d’avis que le Ministère ne peut pas efficacement adopter un traitement axé sur les capacités en l’absence de renseignements fiables sur les capacités en place. Au moment de notre audit, le Ministère étudiait encore des façons de surveiller la capacité de chaque bureau afin de mieux favoriser le traitement rapide. Le Ministère s’attend à commencer à effectuer ce suivi à compter de 2026, soit 10 ans après avoir indiqué qu’il était passé au traitement axé sur les capacités.

9.53 Pour améliorer l’uniformité des délais de traitement dans l’ensemble de ses bureaux, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait faire correspondre les charges de travail aux ressources disponibles et devrait fonder ses décisions sur des données fiables concernant la capacité disponible dans ses bureaux. Le Ministère devrait prendre des mesures immédiates pour résorber l’accumulation des demandes dans certains bureaux dont la capacité est limitée.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les nouveaux outils numériques ne profitaient pas de façon égale à tous les programmes ou à toutes les personnes présentant une demande

9.54 Cette constatation est importante parce que les nouveaux outils numériques visent à accroître l’efficacité du traitement des demandes et à réduire les temps d’attente pour les personnes présentant une demande dans le cadre de l’ensemble des programmes. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait savoir si ses outils fonctionnent comme prévu, surveiller les effets négatifs non intentionnels sur les demandeuses et demandeurs et réduire ces effets, le cas échéant.

9.55 En raison de la pandémie de COVID‑19, le Ministère est passé à un environnement de traitement numérique plus rapidement que prévu. Il s’attendait à mettre en place son initiative de modernisation de la plateforme numérique d’ici 2026. Cette plateforme a comme objectif d’aider le Ministère à effectuer la transition des processus sur papier vers les portails en ligne et le traitement numérique pour toutes les demandes de résidence permanente. La fermeture des bureaux de traitement au début de la pandémie a entraîné la nécessité d’effectuer une transition rapide vers la présentation et le traitement des demandes en ligne. À ce moment‑là, les programmes de résidence permanente en dehors du système Entrée express s’appuyaient en grande partie sur un processus sur papier.

9.56 En avril 2021, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a lancé le Portail de résidence permanente à titre de solution provisoire pour permettre la présentation par voie électronique de demandes et de documents à l’appui. Le portail a été lancé au départ pour certains programmes de la catégorie de l’immigration économique et du regroupement familial. En date d’octobre 2022, toutes les personnes présentant une demande dans le cadre de tous les programmes de ces catégories devaient obligatoirement le faire par voie électronique. (Des exceptions étaient toutefois faites pour les personnes n’étant pas en mesure de procéder de cette façon). Le Ministère a également converti en format numérique la plupart des demandes présentées sur papier et certains répertoires de demandes en format papier aux fins de traitement. Au début de 2023, il avait numérisé plus de 180 000 demandes présentées sur papier.

9.57 Pour réduire les délais de traitement et résorber l’accumulation de demandes, le Ministère a lancé un outil automatisé d’évaluation de la recevabilité dans le cadre du Programme de parrainage d’époux ou conjoints de fait au Canada en avril 2021. Cet outil s’appuie sur des critères établis pour évaluer la recevabilité des demandes et l’admissibilité du parrainage et trier les demandes dans deux catégories. Les demandes qui répondent à ces critères pour la recevabilité sont approuvées automatiquement et passent à la prochaine étape du traitement. Les demandes qui ne satisfont pas aux critères de l’outil sont acheminées à une agente ou à un agent qui effectue manuellement une évaluation de la recevabilité. Dans les deux cas, l’admissibilité des demandes est évaluée manuellement et les décisions définitives sont rendues par une agente ou un agent.

9.58 L’outil vise à transférer une partie du temps économisé grâce à l’automatisation aux demandes qui requièrent une évaluation manuelle afin de réduire le temps d’attente pour toutes les personnes à l’origine d’une demande. Vers la fin de la période visée par notre audit, soit décembre 2022, le Ministère avait déjà commencé à élargir l’utilisation d’outils semblables dans le cadre d’autres programmes de résidence permanente, notamment le Programme de parrainage privé de réfugiés.

Les écarts dans les temps d’attente

9.59 Nous avons constaté qu’au moment d’élaborer l’outil automatisé d’évaluation de la recevabilité des demandes présentées dans le cadre du Programme de parrainage d’époux ou conjoints de fait au Canada, nous avons constaté qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait évalué les résultats de l’outil conformément aux exigences énoncées dans la Directive sur la prise de décisions automatisée. Le Ministère avait aussi réalisé les exercices d’atténuation des répercussions requis, notamment un examen par les pairs et une analyse comparative entre les sexes plus. Il avait également établi un plan d’assurance de la qualité pour vérifier si l’outil rendait la même décision qu’une agente ou un agent.

9.60 L’utilisation de l’outil pour trier les demandes en deux groupes – à savoir un groupe pour les demandes passant automatiquement l’étape de l’évaluation de la recevabilité et l’autre pour les demandes nécessitant une évaluation manuelle – ne devait pas toucher de manière importante ou disproportionnée les demandeuses et demandeurs, dans la mesure où les ressources étaient affectées de sorte à assurer des délais de traitement sensiblement égaux entre les deux groupes. Toutefois, une fois l’outil mis en oeuvre, le Ministère n’a pas effectué de suivi pour savoir si l’outil avait réussi à réduire le délai de traitement global pour toutes les personnes présentant une demande, comme prévu..

9.61 Nous avons constaté que les demandes pour lesquelles une décision sur la recevabilité avait été rendue de manière automatisée avaient été réglées, en moyenne, environ deux mois plus rapidement que les demandes pour lesquelles une décision automatisée n’avait pas été rendue (voir la pièce 9.9). Le Ministère savait que, pour répondre aux cibles d’admission en hausse, les demandes jugées recevables automatiquement par l’outil étaient réglées plus rapidement alors que celles qui faisaient l’objet d’une évaluation manuelle de la recevabilité étaient laissées pour compte. Toutefois, il n’avait pas de plan pour réduire cet écart dans la mesure du possible.

9.62 Nous avons aussi constaté que l’outil orientait les demandes des personnes originaires de certains pays vers le traitement manuel à des taux plus élevés et que les délais de traitement de ces demandes étaient plus longs que la moyenne. Par exemple, la quasi‑totalité des demandes de personnes d’origine haïtienne étaient acheminées vers le traitement manuel, et ces personnes attendaient deux fois plus longtemps avant de recevoir une décision définitive. Parallèlement, les demandes des personnes originaires d’autres pays, notamment l’Inde et la Corée du Sud, recevaient des décisions quant à leur recevabilité par l’outil automatisé à des taux plus élevés dans des délais de traitement plus rapides que la moyenne.

9.63 Nous remarquons que les demandes acheminées par l’outil vers un traitement manuel peuvent être plus complexes en raison de conditions propres aux pays, ce qui entraîne des retards et des délais prolongés de traitement. Toutefois, le Ministère n’avait pas examiné la mesure selon laquelle la complexité des demandes a des répercussions sur les délais de traitement ni réaffecté suffisamment de ressources additionnelles pour réduire les retards subis par certains groupes de demandeuses et demandeurs.

9.64 Afin d’appuyer le traitement en temps opportun de l’ensemble des demandes, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait examiner les écarts dans les résultats en ce qui concerne les délais de traitement liés à la mise en œuvre des outils de prise de décisions automatisée et réduire ces écarts dans la mesure du possible, notamment en réaffectant un nombre suffisant de ressources aux demandes dirigées vers le traitement manuel.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Incapacité pour les personnes présentant une demande dans le cadre des programmes pour les personnes réfugiées d’accéder aux portails en ligne visant à réduire les délais de traitement

9.65 Nous avons constaté qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait élargi l’accès aux portails de demandes en ligne en 2021 et en 2022, portant à 20 le nombre de programmes de résidence permanente participants. Auparavant, seules les demandes au titre des quatre programmes de la catégorie de l’immigration économique dans le cadre d’Entrée Express pouvaient être présentées par l’entremise d’un portail en ligne. Nous avons constaté que des avantages de cette transition vers des portails en ligne commençaient à se manifester en 2022. Par exemple, nous avons constaté que les demandes au titre du Programme des candidats des provinces (processus autre qu’Entrée express) présentées par l’entremise du portail au début de 2022 étaient plus susceptibles d’être réglées dans l’année en cours que les demandes présentées sur papier.

9.66 Toutefois, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada n’avait pas créé de portail en ligne pour ses programmes pour les personnes réfugiés. La plupart des demandes au titre de ces programmes étaient présentées électroniquement par courriel non sécurisé et saisies manuellement dans le système de traitement du Ministère. Il s’agit d’un processus qui comporte des risques en matière de protection des renseignements personnels et de sécurité, et des inefficacités. Le Ministère avait initialement cerné le besoin de mettre en place un portail de demande en ligne pour répondre à ces préoccupations en 2016. Toutefois, les solutions avaient sans cesse été reportées en raison d’un changement de priorités au sein du Ministère. À la fin de la période visée par l’audit, le lancement d’un portail en ligne pour le Programme de parrainage privé de réfugiés était prévu pour la fin de 2023. Un portail de demande en ligne pour tous les services offerts par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, dont le Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement, est prévu pour la fin de 2024 dans le cadre de l’initiative de modernisation de la plateforme numérique.

9.67 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada devrait, sans plus attendre, mettre en oeuvre les portails de demande en ligne pour ses programmes pour les réfugiés tout en s’efforçant d’achever son initiative de modernisation de la plateforme numérique.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

9.68 Nous avons conclu qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait amélioré le traitement des demandes de résidence permanente en 2022, mais que le Ministère était encore loin de respecter ses normes de service en ce qui concerne la rapidité du traitement des demandes. Dans l’ensemble des programmes que nous avons examiné, le Ministère avait réduit le volume de demandes en retard qui avaient été accumulées au cours de la pandémie, mais il restait un arriéré considérable de demandes.

9.69 Malgré avoir reçu des ressources additionnelles en 2022 en vue d’améliorer globalement les délais de traitement et réduire les arriérés, les bureaux de traitement dans certaines régions continuaient à composer avec une accumulation importante de demandes.