Introduction

Contexte

6.1 Lors de la conférence des Nations Unies sur les changements climatiques de 2015, le Canada et 194 autres parties ont adopté l’Accord de Paris, l’un des principaux engagements internationaux à réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’Accord de Paris est la plus récente tentative internationale de lutte contre les changements climatiques d’une série remontant à 1992. L’Accord de Paris a pour objectif de limiter l’augmentation de la température moyenne mondiale en dessous de 2 degrés Celsius, et si possible à 1,5 degrés Celsius, par rapport aux niveaux préindustriels. En 2021, le gouvernement du Canada s’est engagé à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % à 45 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030.

6.2 L’un des outils utilisés par le gouvernement est la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, qui est entrée en vigueur le 29 juin 2021. Cette loi vise à promouvoir la transparence et la responsabilité dans le contexte des efforts déployés par le gouvernement fédéral pour que l’économie du Canada atteigne la carboneutralité^{Définition 1} d’ici 2050. Selon la Loi, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique doit établir des cibles en matière d’émissions et publier des plans de réduction des émissions ainsi que des rapports d’étape.

6.3 En mars 2022, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a publié le Plan de réduction des émissions pour 2030. Il s’agissait du premier plan au titre de la Loi. Le plan doit comprendre les principales mesures d’atténuation que le gouvernement fédéral entend prendre pour atteindre l’objectif du Canada pour 2030. Le plan doit aussi comprendre un objectif provisoire de réduction des émissions pour 2026. Cet objectif a été fixé dans le plan à une quantité d’émissions située à 20 % sous le niveau de 2005. La Loi exige que le ministre prépare un rapport d’ici la fin de 2023 sur les progrès réalisés dans l’atteinte de l’objectif de 2030.

6.4 La Loi exige en outre que le commissaire à l’environnement et au développement durable fasse rapport sur la mise en œuvre par le gouvernement des mesures d’atténuation des changements climatiques, à savoir les mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il doit présenter un rapport au moins tous les cinq ans à compter de la fin de 2024, au plus tard. Étant donné le besoin pressant de résultats dans la lutte menée par le Canada contre les changements climatiques catastrophiques, nous avons décidé de présenter un rapport en 2023, c’est‑à‑dire plus d’un an avant la date exigée par la Loi. Nous présenterons par la suite un rapport chaque année. Ainsi, notre objectif est de mieux aider le gouvernement fédéral à apporter les correctifs qui s’imposent assez tôt pour qu’il puisse atteindre son objectif provisoire de réduction des émissions pour 2026 et son objectif pour 2030. La pièce 6.1 présente une frise chronologique montrant à quel moment les divers types de rapports et autres renseignements requis au titre de la Loi doivent être communiqués.

6.5 Depuis 1990, le gouvernement fédéral a établi plus de dix plans de réduction des émissions. Il a dépensé des dizaines de milliards de dollars à la conception et à la mise en œuvre de ces plans. Malgré ces efforts, les émissions de gaz à effet de serre du Canada étaient plus élevées en 2021 qu’elles ne l’étaient en 1990 (qui est l’année de référence établie pour l’établissement de rapports sur les émissions et l’évaluation des progrès réalisés par le Canada et les autres pays industrialisés ayant ratifié la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques). La pièce 6.2 illustre les émissions annuelles totales du Canada et son objectif d’émissions pour 2030.

6.6 De 2005 à 2021, les émissions ont diminué de seulement 8 % (2005 est l’année de référence choisie par le Canada pour son objectif de 2030 dans le cadre de l’Accord de Paris). Ainsi, la plus grande partie des réductions doit survenir au cours des années à venir pour atteindre l’objectif de 2030. Le Canada se classe au dernier rang parmi tous les pays membres du Groupe des Sept (G7)^{Définition 2} depuis 1990 et depuis 2005 pour ce qui est de la réduction des émissions (voir la pièce 6.3).

6.7 En novembre 2021, nous avons publié un rapport intitulé « Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques ». Le rapport examinait les mesures de lutte contre les changements climatiques que le Canada avait pris au cours des 30 années précédentes et les travaux d’audit que nous avions effectués à ce sujet depuis 20 ans. Il a relevé les principaux obstacles aux progrès et proposé des solutions.

6.8 Environnement et Changement climatique Canada — Il s’agit du ministère responsable au premier chef des mesures d’atténuation des changements climatiques. Dans le cadre de son mandat, ce ministère est chargé d’instaurer des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de faire rapport sur les émissions historiques, d’estimer les émissions futures et de diriger, au nom du gouvernement fédéral, la coordination des mesures de lutte contre les changements climatiques avec les responsables au sein des provinces et des territoires.

6.9 Ressources naturelles Canada — Ce ministère est responsable, après Environnement et Changement climatique Canada, de l’élaboration et de la mise en œuvre de la plupart des mesures d’atténuation du Plan de réduction des émissions pour 2030 du Canada. Il s’agit notamment de mesures à l’appui de l’électricité propre, du captage, de l’utilisation et du stockage du carbone, et des combustibles propres. Le Ministère copréside, avec Environnement et Changement climatique Canada, les comités interministériels sur la mise en œuvre du plan climatique.

6.10 Bureau du Conseil privé — Ce bureau est chargé de conseiller le premier ministre en ce qui a trait à la planification stratégique des politiques et à la coordination des objectifs stratégiques du gouvernement, comme l’avancement du programme sur les changements climatiques. Le Bureau fournit également des directives et des conseils aux ministères fédéraux au sujet de leurs propositions de politiques au Cabinet et s’emploie à assurer la conformité avec les objectifs en matière de politiques du gouvernement. Le Secrétariat du changement climatique du Bureau du Conseil privé est chargé de promouvoir une approche pangouvernementale afin d’appuyer la mise en œuvre des politiques climatiques dans l’ensemble des organisations publiques fédérales.

6.11 Ministère des Finances Canada — Ce ministère fournit des analyses et un suivi des risques économiques et financiers, des possibilités, ainsi que des investissements liés aux changements climatiques. Il est également responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre de certaines mesures d’atténuation dans le cadre du Plan de réduction des émissions pour 2030 du Canada. De plus, il participe aux comités interministériels sur la mise en œuvre du plan climatique.

Objet de l’audit

6.12 Cet audit visait à déterminer si Environnement et Changement climatique Canada, en consultation avec les principales organisations publiques fédérales, avait conçu un plan de réduction des émissions pour 2030 crédible et inclusif et si les organisations fédérales responsables avaient mis en œuvre des mesures d’atténuation pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Nous avons évalué la performance des organisations en fonction de divers résultats attendus. Ceux‑ci avaient été établis notamment d’après la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité et la Loi sur le vérificateur général.

6.13 Cet audit est important parce qu’il aidera le Parlement à tenir le gouvernement responsable de ses plans de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de ses progrès vers l’atteinte de son objectif à cet égard et de ses engagements envers la population canadienne et la communauté internationale. Il sert de référence pour mesurer les réussites actuelles et futures. Il est d’autant plus important compte tenu du fait que le Canada n’a pas réussi à atteindre ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre par le passé, et qu’il reste peu de temps pour atteindre les objectifs de 2030 et de 2050.

6.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Le Plan de réduction des émissions pour 2030 ne suffit pas pour atteindre l’objectif de réduction des émissions pour 2030

6.15 Cette constatation est importante parce que le Plan de réduction des émissions pour 2030 est le premier plan préparé conformément aux exigences de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité. Comme il s’agit du premier plan, il représente une occasion d’exposer la manière d’atteindre l’objectif du Canada de réduire de 40 % à 45 % les émissions par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030. Pour que l’objectif soit atteint, le plan doit prévoir des mesures susceptibles d’entraîner des réductions suffisantes.

6.16 Le Plan de réduction des émissions pour 2030 expose les réductions possibles d’émissions par secteur économique et comporte quelque 80 mesures (voir la pièce 6.4). Certaines de ces mesures, comme la tarification du carbone, étaient des mesures existantes qui avaient déjà été mises en œuvre. Le plan prévoyait également d’autres mesures, notamment l’engagement de lancer un fonds pour accélérer l’adoption de codes du bâtiment prêts à la carboneutralité. (Voir à l’annexe la liste des mesures figurant dans le plan, incluant les 80 mesures désignées comme étant « actuelles » et les 37 mesures désignées comme étant « nouvelles » et qui devraient contribuer à l’atteinte de l’objectif pour 2030.)

6.17 Lors de l’élaboration du plan, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a dû tenir compte de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones ainsi que des soumissions du Groupe consultatif pour la carboneutralité, constitué par la Loi.

Les mesures potentiellement rigoureuses du plan

6.18 Bon nombre d’experts considèrent qu’un ensemble de politiques comprenant un éventail de mesures d’atténuation réglementaires et économiques, comme la tarification du carbone, peut contribuer à une réduction considérable des émissions si les mesures sont assez rigoureuses et appliquées à grande échelle. Ces experts comprennent ceux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat et de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Nous avons constaté que le Plan de réduction des émissions pour 2030 comportait plusieurs de ces mesures, et qu’Environnement et Changement climatique Canada s’employait à les renforcer.

6.19 Nous avons constaté que le Ministère avait veillé à ce que toutes les administrations provinciales et territoriales aient instauré des systèmes de tarification du carbone au plus tard en 2019. Il s’employait aussi à renforcer cette mesure d’atténuation. Par exemple, dans notre rapport 5 de 2022 sur la tarification du carbone, nous avions constaté que la conception de la mesure comportait des lacunes, et que le Ministère avait resserré cette mesure en août 2021. Par ailleurs, le Ministère a indiqué que le prix allait augmenter de façon constante jusqu’en 2030 et qu’il envisageait des mesures pour améliorer la certitude quant au prix futur. L’objectif de ces changements est de donner aux entreprises du secteur privé l’assurance que le prix augmentera comme prévu. Cette assurance vise à les motiver à investir plus tôt dans la réduction ou l’élimination de leurs émissions de gaz à effet de serre, ce qui améliorerait l’efficacité de la tarification.

6.20 Environnement et Changement climatique Canada avait aussi mis en œuvre plusieurs règlements visant à réduire les émissions. Dans le Plan de réduction des émissions pour 2030, le Ministère s’était engagé à renforcer davantage certaines de ces mesures d’atténuation. En voici quelques exemples :

• Électricité — En 2018, le Ministère a modifié le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon de manière à exiger que toutes les centrales au charbon respectent une limite prescrite d’intensité des émissions d’ici 2030. Ce règlement a eu pour effet d’accélérer la fermeture de la plupart des centrales au charbon. Dans le plan pour 2030, le Ministère s’est engagé de nouveau à établir des règlements plus rigoureux qui engloberaient toutes les sources d’émissions provenant de la production d’électricité, y compris les centrales au gaz naturel. L’objectif du renforcement du règlement était de faire en sorte que la production d’électricité au Canada atteigne la carboneutralité d’ici 2035.
• Pétrole et gaz — Le Ministère s’est engagé à établir un règlement plus rigoureux pour le secteur du pétrole et du gaz que celui qui est entré en vigueur en 2018, soit le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont).
• Transports — En 2010, le Ministère a publié le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers. Ce règlement établissait les normes en matière d’émissions de gaz à effet de serre de véhicules pour les années modèles 2011 à 2016. En 2015, une modification a été apportée qui établissait des normes plus rigoureuses pour les années modèles 2017 à 2025. Dans le plan pour 2030, le Ministère s’est engagé à établir un mandat de vente de véhicules légers à émission zéro. Cette norme établirait le pourcentage de nouveaux véhicules légers vendus qui doivent être des véhicules à émission zéro. Ce pourcentage augmenterait chaque année, pour atteindre 100 % d’ici 2035.
• Combustibles — En 2010, le Ministère a publié le Règlement sur les carburants renouvelables, qui a établi une exigence en matière de contenu moyen en carburant renouvelable. Dans le plan pour 2030, le Ministère s’est engagé à élaborer le Règlement sur les combustibles propres, qui est plus rigoureux. Celui‑ci exigerait que les fournisseurs d’essence et de diesel réduisent, au fil du temps, l’intensité en carbone des combustibles qu’ils produisent et vendent aux fins d’utilisation au Canada.

6.21 Un autre point fort du plan pour 2030 est qu’Environnement et Changement climatique Canada et Ressources naturelles Canada avaient fait des efforts pour recenser les groupes susceptibles d’être touchés de façon disproportionnée par les mesures du plan. Ils avaient également établi des mesures de soutien ciblées, notamment :

• du financement en faveur des projets d’énergie propre dans le Nord;
• du financement pour appuyer les projets de transport public dans les collectivités rurales;
• certaines exemptions de la tarification du carbone et une aide ciblée à l’intention de groupes comme les agricultrices et agriculteurs, les pêcheuses et pêcheurs, et les résidentes et résidents des collectivités rurales.

L’insuffisance des réductions d’émissions attendues selon le plan

6.22 Environnement et Changement climatique Canada avait estimé que les mesures du Plan de réduction des émissions pour 2030 ne réduiraient pas suffisamment les émissions pour que l’objectif soit atteint. Le Ministère prévoyait que le plan pour 2030 permette de réduire les émissions totales du Canada de sorte qu’elles se situent à environ 470 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone (Mt éq. CO₂)^{Définition 3} en 2030. Pour atteindre l’objectif fixé dans le plan pour 2030, les émissions devraient être réduites de façon à ne pas dépasser 443 Mt éq. CO₂. En pourcentage, le plan prévoyait que les émissions en 2030 représenteraient une baisse de 36,4 % par rapport au niveau de 2005. Même s’il s’agissait d’une réalisation considérable et d’un changement de trajectoire pour les émissions du Canada, ce résultat ne suffirait pas à respecter l’engagement du Canada de réduire les émissions de 40 % à 45 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030.

6.23 En décembre 2022, une mise à jour des émissions projetées à la suite de la mise en œuvre du plan pour 2030 avait établi celles‑ci à 491 Mt éq. CO₂. Il s’agit d’une insuffisance encore plus importante que ce que le plan avait prévu initialement (c’est‑à‑dire une insuffisance de 46 Mt éq. CO₂ par rapport à l’objectif au lieu de l’insuffisance de 27 Mt éq. CO₂ attendue initialement). En pourcentage, cette quantité représenterait une réduction de 34 % par rapport au niveau de 2005, plutôt qu’une réduction de 40 % à 45 %.

6.24 Compte tenu de l’insuffisance des réductions d’émissions attendues, le gouvernement fédéral ne prévoit pas atteindre l’objectif de développement durable 13 des Nations Unies (Lutte contre les changements climatiques). Le Canada a fondé son engagement à prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs effets sur l’objectif de réduction des émissions de 40 % à 45 % sous le niveau de 2005 d’ici 2030. Le Canada a également établi sa Stratégie fédérale de développement durable en fonction des objectifs des Nations Unies et de l’objectif pour 2030. Par conséquent, le Canada ne répond pas non plus aux exigences quant à l’atteinte de l’objectif de réduction des émissions de la stratégie selon le plan actuellement en vigueur.

Des informations manquantes et incohérentes concernant les mesures

6.25 Nous avons constaté que bon nombre des 80 mesures du Plan de réduction des émissions pour 2030 n’étaient pas assorties d’un échéancier qui précisait la date limite de mise en œuvre, les jalons et les cibles. Par exemple, une date limite pour la mise en œuvre n’était indiquée que pour 45 % (36) des mesures du plan (voir la pièce 6.5).

6.26 Nous nous attendions à ce que le plan fasse état des cibles d’atténuation de chaque mesure, et qu’il précise en outre comment les organisations surveilleraient la mise en œuvre des mesures. Nous avons noté que le plan ne comportait pas de cible ou n’indiquait pas les réductions d’émissions attendues pour 76 (95 %) de ses 80 mesures. Les organisations fédérales s’attendaient à ce que seulement 34 (43 %) des 80 mesures aient une incidence directe sur les émissions. Environnement et Changement climatique Canada nous a informés que, parmi les 46 autres mesures, certaines visaient à permettre à d’autres mesures de réduire les émissions ou contribueraient à réduire les émissions de façon indirecte seulement. Par exemple, la mesure visant à bâtir une nouvelle infrastructure de transmission d’électricité interprovinciale permettrait de distribuer davantage d’énergie renouvelable, mais la construction de cette infrastructure ne réduirait pas les émissions en soi. Le Ministère nous a également indiqué que, dans le cas de certaines mesures, il était trop complexe d’établir une estimation précise des réductions attendues, étant donné que plusieurs mesures se chevauchaient et interagissaient.

6.27 Si le plan n’expose pas de projections en matière de réductions d’émissions de manière transparente, il est impossible de savoir quelles mesures d’atténuation sont essentielles pour réduire les émissions. Sans jalon ni date limite, il est impossible de savoir si toutes les mesures ont été mises en œuvre à temps. Il est important que cette information soit publiée dans un format accessible pour que la population canadienne et les parlementaires puissent tenir le gouvernement responsable de ses engagements.

6.28 Il est indiqué dans le Plan de réduction des émissions pour 2030 que « l’atteinte des objectifs climatiques du Canada pour 2030 et 2050 permettra de créer de bons emplois pour la classe moyenne et de développer une économie compétitive, durable et inclusive ». Nous avons constaté que le concept d’économie inclusive n’était pas défini dans le plan. De plus, compte tenu de cette affirmation, nous nous attendions à ce que les groupes susceptibles d’être touchés de manière disproportionnée par le plan y soient répertoriés, de même que les mesures permettant d’atténuer ces effets et le processus d’évaluation de l’efficacité de ces mesures. Toutefois, les organisations fédérales ne disposaient pas d’un ensemble complet d’indicateurs de rendement assortis de données désagrégées (c’est‑à‑dire les données séparées sur les groupes touchés) qui étaient nécessaires pour comprendre les effets du plan sur certains groupes. Par exemple, le plan comprenait le mandat selon lequel une proportion croissante des véhicules vendus devait être à émission zéro (soit au moins 20 % d’ici 2026, au moins 60 % d’ici 2030 et 100 % d’ici 2035). Le plan indiquait que les Canadiennes et Canadiens à faible revenu pourraient avoir du mal à se procurer des véhicules à émission zéro et avait mis en place des mesures d’incitation et des subventions pour les aider à cet égard. Toutefois, il n’existait pas encore d’indicateurs ni de données désagrégées permettant de mesurer l’efficacité de ces mesures d’incitation.

6.29 Le Bureau du vérificateur général du Canada avait noté dans des rapports précédents un problème systémique au sein des organisations fédérales selon lequel ces dernières ne disposaient pas et n’utilisaient pas de données désagrégées pour analyser des questions portant sur la diversité et l’inclusion. (Voir le rapport 1, « La mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes », de 2015, et le rapport 3, « Audit de suivi de l’analyse comparative entre les sexes plus », de 2022.)

6.30 Le gouvernement du Canada a reconnu son obligation de tenir compte de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones lors de l’élaboration des plans de réduction des émissions. Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait sollicité les commentaires des partenaires des Premières Nations et des Inuits et des Métis sur les mesures possibles. Il leur avait également demandé comment le plan pourrait tenir compte de leurs circonstances, de leurs ambitions et de leur leadership uniques en matière d’atténuation des changements climatiques. Toutefois, des groupes autochtones ont relevé certaines difficultés liées au processus de consultation. Par exemple, l’Assemblée des Premières Nations a indiqué n’avoir pas eu suffisamment de temps pour formuler des commentaires approfondis et a souligné le fait que le plan pour 2030 ne tenait pas encore entièrement compte des normes de la Déclaration.

6.31 Pour améliorer la transparence et l’efficacité de la mise en œuvre des mesures, Environnement et Changement climatique Canada devrait publier un calendrier indiquant une date limite de mise en œuvre, les jalons et les réductions d’émissions attendues pour chacune de ses mesures. De plus, le Ministère devrait veiller à inclure cette information dans les plans de réduction des émissions et les rapports d’étape subséquents, en commençant par le rapport d’étape de 2023.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

6.32 Pour veiller à ce que le prochain Plan de réduction des émissions soit inclusif, Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec les organisations fédérales chargées de la mise en œuvre des mesures du plan, devrait réaliser une analyse approfondie de toutes les mesures du plan afin de déterminer comment certains groupes seront touchés par le plan et ses mesures. À la lumière de cette analyse, le Ministère devrait collaborer avec les autres organisations fédérales pour mettre en place des mesures visant à atténuer ces effets, établir des indicateurs de rendement et recueillir des données désagrégées afin d’évaluer l’efficacité des mesures.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée en partie.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le manque de fiabilité des projections d’émissions issues de la modélisation économique

6.33 Dans le cadre de notre examen de la modélisation ayant servi à l’établissement du Plan de réduction des émissions pour 2030, nous avons relevé bon nombre des mêmes problèmes que nous avions signalés dans des audits antérieurs. Parmi ceux‑ci, mentionnons les hypothèses trop optimistes, l’analyse limitée des incertitudes et l’absence d’examen par les pairs. La modélisation est un outil important pour évaluer l’efficacité potentielle des mesures d’atténuation contenues dans un plan et pour aider à déterminer si des ajustements sont nécessaires. Il est d’autant plus important de pouvoir s’appuyer sur une modélisation de grande qualité étant donné que les émissions du Canada n’ont affiché aucune tendance soutenue à la baisse depuis 2005. La mise en œuvre de nombreux plans d’atténuation des changements climatiques qui projetaient une réduction des émissions n’a pas renversé la tendance. Seulement deux baisses marquées des émissions sont survenues comme des phénomènes isolés. Environnement et Changement climatique Canada a attribué la première à la crise financière de 2008 et la seconde à la pandémie de 2020 (voir la pièce 6.2).

6.34 Voici des exemples d’hypothèses trop optimistes utilisées dans les modèles économiques du Ministère que nous avons relevés :

• Les modèles supposaient qu’il n’y aurait pas de retard dans la conception et la mise en œuvre des mesures d’atténuation. Par exemple, ils présumaient qu’en raison de la mise en œuvre du Règlement sur l’électricité propre, aucune nouvelle centrale électrique au gaz naturel (sans installations de captage et de stockage du carbone) ne commencerait à être construite à partir de 2023. Cependant, en août 2023, le règlement provisoire venait à peine d’être publié. Des problèmes similaires ont été constatés dans les hypothèses concernant le Règlement sur les combustibles propres, l’initiative Accélérateur net zéro, l’engagement d’élaborer un règlement sur la récupération du méthane provenant des lieux d’enfouissement et les mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments.
• D’après les modèles, certains résultats se produiraient en fonction des suppositions fournies par le ministère responsable de la mise en œuvre d’une mesure. Dans ces cas, les modèles n’avaient pas présenté de simulation de l’incidence d’une mesure sur les autres mesures telles qu’elles avaient été conçues. Au lieu de cela, la mesure avait été incluse dans le modèle comme s’il s’agissait d’un fait s’étant intégralement réalisé. Par exemple, selon les suppositions avancées par les modèles d’Environnement et Changement climatique Canada, tous les nouveaux autobus seraient électriques d’ici 2040. Or, même si le plan prévoyait des engagements en matière de financement visant les autobus électriques, il ne contenait aucune mesure et n’en avait modalisé aucune exigeant ce résultat.
• Selon les modèles, certaines des technologies nécessaires pour réduire les émissions seraient disponibles sous peu. Par exemple, les résultats de la modélisation semblaient indiquer que des installations de captage et de stockage du carbone seraient construites, grâce auxquelles 27 Mt éq. CO₂ d’émissions seraient évitées par année d’ici 2030.
• La modélisation n’avait pas pris en compte les conséquences et les coûts des changements climatiques pour l’environnement, l’économie ainsi que la richesse et la santé de la population canadienne. Par exemple, elle n’avait pas tenu compte de la mesure dans laquelle l’évolution du climat augmenterait le nombre de journées chaudes et donc la hausse de la demande d’énergie attribuable à la climatisation.

6.35 En outre, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas adéquatement évalué l’incertitude liée aux résultats des projections ni communiqué cette incertitude aux décisionnaires et au public. Les nombreuses hypothèses sur lesquelles s’appuient les modèles sont incertaines par nature. Le Ministère n’avait pas analysé l’incidence que des changements d’hypothèses auraient sur les projections des niveaux d’émissions dans le cadre du plan pour 2030.

6.36 Comparativement à ses plans antérieurs, le Ministère avait amélioré la transparence en incluant dans le plan pour 2030 des éléments d’information sur la modélisation utilisée, en faisant état entre autres de certaines hypothèses stratégiques. Toutefois, cette information n’avait pas été suffisante pour permettre aux spécialistes externes de la modélisation de comprendre et de reproduire les résultats du Ministère. Par exemple, les coûts présumés du captage et du stockage du carbone ne figuraient pas dans le plan.

6.37 Nous avons constaté que l’examen de la modélisation entrepris par les pairs avait été insuffisant. Un examen par les pairs officiel et approfondi serait essentiel compte tenu de la complexité de la méthode de modélisation, de la coordination importante qui était nécessaire entre les différentes équipes de modélisation et du manque de transparence susmentionné. Il serait aussi important étant donné les inquiétudes soulevées par les experts quant à la façon dont les deux modèles du Ministère interagissaient pour la projection des réductions d’émissions attendues du plan. Étant donné que chaque mesure d’atténuation avait été traitée dans un modèle ou dans l’autre, les effets du chevauchement des mesures pouvaient ne pas être pris en compte. Il pourrait donc y avoir une comptabilisation en double des effets et une surestimation des réductions d’émissions totales attendues du plan de 2030.

6.38 Dans le plan, le Ministère s’était engagé à organiser un processus dirigé par des expertes et experts pour fournir des conseils indépendants sur sa modélisation et améliorer la transparence. Le Ministère avait élaboré un plan d’action pour améliorer sa modélisation après avoir pris connaissance des observations du Groupe consultatif pour la carboneutralité et d’un petit groupe d’expertes et d’experts de la modélisation provenant de l’extérieur du Ministère. Il avait ensuite consulté un plus grand groupe d’expertes et d’experts de la modélisation afin de déterminer si les mesures proposées répondaient de manière satisfaisante aux problèmes relevés. Cette consultation élargie a donné lieu à la formulation de huit recommandations pour améliorer le plan d’action. Nous avons constaté que le Ministère avait apporté des améliorations au plan d’action, mais que des lacunes demeuraient. Par exemple, le Ministère ne s’était pas engagé à analyser de quelle manière les changements dans les hypothèses, comme les coûts futurs liés à la technologie, influeraient sur les résultats. Le Ministère n’avait pas non plus publié le rapport d’examen découlant de ce processus et du plan d’action.

6.39 En 2022, Ressources naturelles Canada a investi 5 millions de dollars pour établir le Carrefour de modélisation énergétique. Ce carrefour est un réseau national de modélisatrices et modélisateurs, de responsables des politiques et d’autres expertes et experts en énergie et en électricité. Le carrefour est dirigé par des universitaires et des expertes et experts de l’extérieur du gouvernement. Même si le projet visait principalement le secteur de l’électricité au départ, les responsables de sa direction nous ont affirmé que le carrefour vise à englober l’ensemble de l’économie canadienne. Cette initiative est une démarche positive pour améliorer la qualité et la transparence de la modélisation au Canada.

6.40 Les expertes et experts et les utilisatrices et utilisateurs des résultats de la modélisation ont recommandé qu’Environnement et Changement climatique Canada améliore la transparence et la fiabilité des renseignements utilisés dans sa modélisation et issus de cette modélisation. Par exemple, l’une des recommandations du rapport d’examen aux fins d’amélioration de la transparence était que le Ministère fournisse tous les renseignements détaillés sur les hypothèses et méthodes de modélisation dans les rapports ultérieurs à l’égard des projections d’émissions de gaz à effet de serre. Nous avons formulé des recommandations semblables à maintes reprises au cours des 20 dernières années. Nous avons constaté que le Ministère avait accepté la plupart de nos recommandations, mais qu’il n’avait pas fait de démarches importantes pour y donner suite.

6.41 Pour améliorer la transparence et la crédibilité de sa modélisation, Environnement et Changement climatique Canada devrait collaborer avec des scientifiques, des ingénieures et ingénieurs et des économistes indépendants et appliquer leur expertise au sein d’un forum pancanadien sur la modélisation. Le forum pourrait intégrer le Carrefour de modélisation énergétique en son cadre pour éviter tout chevauchement. La collaboration devrait comprendre, en temps opportun, un examen exhaustif par les pairs visant les hypothèses de modélisation du Ministère, les structures de ses modèles et les interactions entre ceux‑ci. L’examen devrait également permettre d’améliorer les données d’entrée des modèles et les valeurs présumées de façon à les rendre aussi réalistes que possible. Environnement et Changement climatique Canada devrait officialiser cette collaboration et rendre les résultats publics.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée en partie.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La mise en œuvre des mesures d’atténuation comportait des failles considérables qui augmentent le risque de ne pas atteindre l’objectif pour 2030

6.42 Cette constatation est importante parce que la mise en œuvre efficace et en temps opportun des mesures d’atténuation est indispensable à la réussite du Plan de réduction des émissions pour 2030. La hiérarchisation des mesures qui devraient contribuer le plus à la réduction des émissions pourrait aider les organisations fédérales à obtenir de meilleurs résultats.

6.43 Au titre de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le commissaire à l’environnement et au développement durable doit examiner la mise en œuvre des mesures d’atténuation des changements climatiques prévues par le gouvernement du Canada et en rendre compte.

6.44 Tous les trois mois depuis juin 2022, Environnement et Changement climatique Canada avait reçu des mises à jour des organisations fédérales chargées de mettre en œuvre les mesures d’atténuation. Les mises à jour comprennent l’état de la mise en œuvre, les montants du financement prévu et des fonds affectés, l’information sur la surveillance des risques ainsi que les objectifs de réduction des émissions correspondant aux mesures en cours de mise en œuvre. Le Ministère avait conçu un outil interne, le centre de données sur le climat, pour y consigner l’information reçue.

6.45 Le Plan de réduction des émissions pour 2030 présente 80 mesures désignées comme étant « actuelles » et propose 37 nouvelles mesures (voir la liste complète à l’annexe). Certaines mesures ont été divisées en 2 ou en plusieurs sous‑mesures. La plupart (115 au total) des mesures sont consignées dans le centre de données sur le climat où elles font l’objet d’un suivi.

6.46 Au moment de notre audit, Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec les organisations chargées de la mise en œuvre des mesures d’atténuation, était sur le point de parachever un cadre horizontal de résultats en matière d’atténuation des changements climatiques. Il s’agit d’un outil leur permettant de suivre les résultats annuels obtenus grâce aux mesures d’atténuation du plan, ainsi que leurs progrès dans l’atteinte des objectifs climatiques pour 2030 et 2050.

Les retards dans la mise en œuvre et les renseignements manquants

6.47 Nous avons examiné un sous‑ensemble de mesures du Plan de réduction des émissions pour 2030 qui étaient considérées comme parmi les plus importantes pour réduire les émissions. Nous avons constaté que certaines mesures clés avaient été retardées (voir la pièce 6.6). Ces retards augmentent la probabilité que le Canada rate son objectif pour 2030. Ils pourraient aussi faire en sorte que le Canada rejette une quantité beaucoup plus élevée de gaz à effet de serre dans l’atmosphère au fil du temps que si les mesures n’avaient pas été retardées. Ce constat est important parce que les augmentations de la température moyenne mondiale sont déterminées par la concentration totale moyenne de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Les gaz à effet de serre peuvent rester dans l’atmosphère pendant des centaines d’années.

6.48 De plus, le centre de données sur le climat ne contenait aucune information ou contenait des informations incorrectes sur les mesures clés que nous avons examinées. Le centre de données faisait un suivi de 115 mesures, dont 98 (85 %) étaient encore en cours. Dans l’ensemble, il n’y avait aucune information permettant de savoir si 30 % de ces mesures (29) étaient ou non en voie d’être mises en œuvre selon les délais établis.

6.49 Nous avons constaté que, si l’information sur l’état d’avancement de la mise en œuvre présentait des lacunes, le centre de données recueillait en revanche de l’information plus exhaustive concernant les risques susceptibles d’avoir une incidence sur la mise en œuvre des mesures. Environnement et Changement climatique Canada assurait un suivi des risques signalés et collaborait avec les organisations responsables pour élaborer des stratégies d’atténuation des risques.

6.50 Pour contribuer à assurer la mise en œuvre en temps opportun des mesures liées au climat, Environnement et Changement climatique Canada devrait vérifier que l’information contenue dans le centre de données sur le climat est complète, exacte, concise et pertinente. Si l’information ne répond pas à ces critères, Environnement et Changement climatique Canada devrait assurer un suivi sans délai auprès des organisations chargées de la mise en œuvre. Il devrait également harmoniser l’information du centre de données avec celle du cadre horizontal de résultats en matière d’atténuation des changements climatiques d’ici la fin de 2024.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Aucune hiérarchisation des mesures

6.51 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas systématiquement cerné les mesures du Plan de réduction des émissions pour 2030 qui seraient les plus importantes pour aider le Canada à atteindre ses objectifs de réduction des émissions, et qu’il n’avait pas évalué ni hiérarchisé leur mise en œuvre.

6.52 Par exemple, l’une des mesures les plus importantes pour la réduction des émissions d’ici 2030 était celle du Règlement sur les combustibles propres. Comme le montre la pièce 6.6, cette mesure avait été retardée de trois ans à cause d’autres questions jugées prioritaires. Dans notre rapport de 2023 sur la réduction des émissions par la réglementation des gaz à effet de serre, nous avions constaté que le retard avait été attribuable au fait que le règlement était en concurrence avec d’autres règlements hautement prioritaires. Ce retard dans la mise en œuvre d’une mesure clé pourrait compromettre encore davantage la capacité du Canada à atteindre ses objectifs en matière d’émissions.

6.53 Il était attendu que moins de la moitié des mesures qui faisaient l’objet d’un suivi par le centre de données sur le climat réduiraient directement les émissions. L’une de ces mesures était le Règlement sur les combustibles propres qui, selon les estimations, devrait réduire les émissions de 26,6 Mt éq. CO₂ d’ici 2030. D’autres mesures étaient présentées comme susceptibles de contribuer indirectement à la réduction des émissions ou d’apporter d’autres avantages malgré leur contribution moins importante à la réduction des émissions. Par exemple, il était attendu que la mesure de financement supplémentaire pour les bornes de recharge des véhicules à émission zéro appuie indirectement les réductions d’émissions. Selon les estimations, le programme Énergie propre pour les collectivités rurales et éloignées devrait réduire les émissions de seulement 0,14 Mt éq. CO₂ par année d’ici 2030, mais elle a aussi pour objectif d’accroître l’accès à une énergie propre dans les collectivités autochtones, rurales et éloignées.

6.54 Le ciblage des secteurs où les émissions sont les plus élevées serait un procédé utile pour hiérarchiser les mesures. Le secteur pétrolier et gazier est le secteur économique du Canada qui produit le plus d’émissions, soit 28 % des émissions totales en 2021 (voir la pièce 6.7).

6.55 Le plan pour 2030 contenait cinq mesures consacrées à la réduction des émissions dans ce secteur, et trois étaient encore en cours d’élaboration. Sur ces cinq mesures, seulement deux étaient assorties de cibles de réduction des émissions. Il était attendu que certaines mesures de réduction à l’échelle de l’économie, comme la tarification du carbone et le Règlement sur les combustibles propres, permettent aussi de réduire les émissions provenant du secteur pétrolier et gazier.

6.56 Le plan présente une proposition de réduction des émissions pour chaque secteur en vue d’atteindre l’objectif du Canada pour 2030. Afin de définir ces réductions, le Ministère avait présumé dans son modèle que les émissions provenant du secteur pétrolier et gazier en 2030 seraient de 31 % inférieures par rapport au niveau de 2005 et que les émissions à l’échelle de l’économie en 2030 seraient de 40 % inférieures par rapport au niveau de 2005. Il avait ensuite calculé où les réductions les plus efficaces économiquement pourraient être réalisées ailleurs que dans le secteur pétrolier et gazier. Le Ministère avait indiqué que les secteurs du pétrole et du gaz, des transports et des bâtiments présentaient le plus grand potentiel de réalisation de réductions supplémentaires s’ajoutant à celles qui pouvaient être attendues grâce aux mesures d’atténuation du plan. Cette approche de modélisation pourrait servir à hiérarchiser les secteurs pour lesquels des mesures devraient être renforcées ou ajoutées.

6.57 Environnement et Changement climatique Canada, de concert avec les organisations fédérales chargées de la mise en œuvre et les comités interministériels sur la mise en œuvre du plan climatique, devrait recenser de façon systématique les mesures clés qui sont nécessaires à l’atteinte des objectifs de réduction des émissions du Canada pour 2030 et 2050 et hiérarchiser leur mise en œuvre. Il devrait également publier cette information dans le rapport d’étape de 2025.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La responsabilité fragmentée à l’égard de la réduction des émissions empêche de corriger le tir en vue d’atteindre l’objectif de 2030

6.58 Cette constatation est importante parce qu’il est essentiel que les organisations fédérales sachent si elles sont en voie d’atteindre l’objectif de réduction des émissions pour 2030 et qu’elles apportent les correctifs qui s’imposent si elles ne le sont pas. Il est indispensable de mettre au point un système qui permet la collecte des premiers résultats et progrès réalisés de façon à avoir suffisamment de temps pour corriger le tir et éviter de rater l’objectif. Une reddition de comptes et des responsabilités clairement définies en matière de réduction des émissions et la transparence des renseignements sont d’autres facteurs essentiels de réussite.

6.59 Environnement et Changement climatique Canada regroupe les données sur les émissions de gaz à effet de serre du Canada dans un inventaire, soit le Rapport d’inventaire national. Le Ministère envoie le rapport chaque année en avril à la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Le Rapport d’inventaire national présente les émissions historiques depuis 1990. La Convention‑cadre des Nations Unies exige que les pays communiquent de l’information sur leurs émissions pour une période allant de 1990 jusqu’à deux ans avant la date d’envoi prévue de l’inventaire. Cela signifie que le rapport que le Ministère a soumis en avril 2023 contenait de l’information sur les émissions de gaz à effet de serre pour la période allant de 1990 à 2021.

Un outil prometteur pour corriger le tir s’il est renforcé

6.60 Nous avons constaté que le cadre horizontal de résultats en matière d’atténuation des changements climatiques propose une approche prometteuse qui pourrait servir de base pour corriger le tir. Toutefois, il doit être renforcé. Au moment de notre audit, ce cadre était sur le point d’être achevé. Nous avons constaté que ses cibles de rendement manquaient de précision et que bon nombre d’entre eux ne permettaient pas d’obtenir l’information sur les progrès qui était nécessaire pour corriger le tir.

6.61 Le cadre provisoire comprenait des mesures qui respectaient au moins un des critères précis suivants :

• celles qui devraient entraîner des réductions de plus de 0,5 Mt éq. CO₂ en 2030;
• celles pour lesquelles la réduction des émissions était un objectif principal explicite;
• celles qui appuyaient indirectement les efforts de réduction des émissions ou qui jouaient un rôle clé dans le soutien des réductions futures;
• celles qui, en plus des avantages climatiques, faisaient l’objet d’un financement important ou présenteraient un intérêt particulier pour la population canadienne.

Le cadre comprenait des indicateurs de rendement pour les mesures individuelles et pour les secteurs économiques. Environnement et Changement climatique Canada avait prévu que le premier rapport au titre de ce cadre serait publié en novembre 2024.

6.62 Le Ministère avait élaboré le cadre en y intégrant les indicateurs de rendement existants et les cibles établies par les organisations fédérales chargées de la mise en œuvre. Nous avons constaté que 41 % des mesures étaient assorties d’au moins une cible de rendement spécifique et liée aux réductions d’émissions. Pour moins de la moitié d’entre elles, des jalons précis avaient été établis de façon à suivre les progrès annuels. C’est donc dire que, pour plus de la moitié de ces mesures, les fonctionnaires du Ministère ne savaient pas quelle était l’ampleur des progrès annuels à réaliser pour être sur la voie d’atteindre l’objectif (dans certains cas, l’objectif était pour 2030).

6.63 À l’échelle des secteurs, 22 cibles sur 26 n’étaient pas suffisamment précises pour permettre de déterminer si des progrès étaient réalisés vers l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de 2030 et de 2050. Par exemple, une cible du cadre liée au secteur du bâtiment était une « tendance annuelle à la baisse » des émissions annuelles projetées et historiques par rapport au niveau de 2005, l’année de référence. Bien que le Ministère avait fourni le niveau d’émissions de l’année de référence, il n’avait pas précisé un niveau d’émissions à atteindre d’ici 2030. Sans cette donnée clé, personne ne peut déterminer dans quelle mesure le secteur devrait réduire ses émissions pour contribuer à l’atteinte de l’objectif global de réduction des émissions de 40 % à 45 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030.

6.64 À titre de comparaison, le Comité sur le changement climatique du Royaume‑Uni a mis au point un cadre de suivi qui comporte de multiples indicateurs par secteur étayés par des données présentées en temps opportun. Ce cadre a servi à détecter rapidement là où des améliorations pourraient s’avérer nécessaires et il fait office de modèle pour l’amélioration des pratiques.

Le décalage ou le manque de renseignements pour corriger le tir

6.65 Nous avons constaté que bon nombre des indicateurs à l’échelle des secteurs s’appuyaient sur des données historiques sur les émissions présentées dans les rapports d’inventaire nationaux pour montrer si des progrès avaient été réalisés. Ces données servaient aussi à alimenter les projections qu’Environnement et Changement climatique Canada prévoyait d’inclure dans son rapport d’étape de la fin de l’année de 2023.

6.66 Le rapport d’inventaire national n’est pas un outil aussi efficace qu’il pourrait l’être pour suivre les progrès et corriger le tir en temps opportun. La situation s’explique par le délai de 16 mois pour la publication des données de l’inventaire qui satisfait aux exigences minimales relatives à la production de rapports de la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. La population canadienne ne saura pas avant avril 2032 si l’objectif de réduction des émissions de 2030 a été atteint.

6.67 D’autres pays tels que la Finlande, les Pays‑Bas et la Suède ont mis au point des méthodes de calcul des données sur les émissions historiques permettant d’obtenir ces données dans un délai de trois mois à un an, comme c’est le cas pour les données économiques. Les estimations trimestrielles d’émissions de gaz à effet de serre sont moins précises, mais permettent tout de même d’analyser plus rapidement les effets des mesures d’atténuation et des événements économiques sur les émissions de gaz à effet de serre.

6.68 Nous avons constaté que le Ministère n’apportait pas de correctifs en temps opportun. Le Ministère nous a dit qu’il ne prévoyait pas rendre compte des correctifs apportés au Plan de réduction des émissions pour 2030 avant la publication de son rapport d’étape, prévue pour la fin de 2023, et ce, même si le plan de mars 2022 ne devait pas atteindre l’objectif de 2030 et que les données du plus récent inventaire indiquaient une augmentation des émissions entre 2020 et 2021.

6.69 En outre, il manquait dans le plan certains renseignements nécessaires pour corriger rapidement le tir. La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité exige que le Ministère établisse un objectif de réduction des émissions provisoire pour 2026, ce qu’il a fait en visant une réduction des émissions de 20 % par rapport au niveau de 2005. Toutefois, le plan ne contenait pas les projections du Ministère sur les réductions d’émissions pour 2026 qui découleraient de la mise en œuvre des mesures.

6.70 Nous avons constaté que le Ministère planifiait de mettre à jour sa méthode de calcul des émissions historiques en prévision du rapport d’inventaire de 2024. Selon les attentes, les émissions des années antérieures, y compris 2005, seraient nettement plus élevées que ce qui avait été déclaré dans les rapports précédents. Étant donné le niveau accru de l’année de référence 2005, le niveau d’émissions qui correspondra à une réduction d’au moins 40 % par rapport au niveau de référence d’ici 2030 sera lui aussi plus élevé. Selon le Rapport d’inventaire national de 2023, cela signifie que l’atteinte de l’objectif de 2030 représentera un total d’émissions plus élevé que le niveau maximal visé de 439 Mt éq. CO₂. En raison de ce changement d’ambition de la part du Canada et des exigences de l’Accord de Paris appelant à une action climatique de plus en plus ambitieuse, le Canada risquerait de subir des pressions pour adopter un nouvel objectif correspondant aux preuves scientifiques qui sous‑tendent l’Accord de Paris.

6.71 Un outil efficace pour éviter de déroger aux visées ambitieuses et pour corriger le tir serait l’établissement de jalons annuels ou de « bilans du carbone ». Un bilan du carbone fixe la quantité totale d’émissions de gaz à effet de serre permise au cours d’une période donnée, au lieu d’établir un seul pourcentage de réduction, ou un niveau d’émissions, pour une année cible. Ce bilan peut par la suite être ventilé et affecté à des régions ou à des industries particulières. D’autres pays se servent de cette approche pour définir des attentes et maintenir les progrès sur la bonne voie. Par exemple, le Royaume‑Uni a établi des bilans du carbone sur cinq ans prévus par la loi pour soutenir la planification en vue de l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050.

6.72 En s’appuyant sur des outils existants, Environnement et Changement climatique Canada, de concert avec les organisations fédérales chargées de la mise en œuvre, devrait élaborer un cadre de suivi complet permettant d’évaluer rapidement si les résultats attendus sont en voie d’être atteints. Le cadre devrait comprendre de multiples indicateurs de rendement par secteur et par mesure assortis de cibles et de jalons intermédiaires établis en collaboration avec le groupe chargé de la modélisation au Ministère.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

6.73 Pour soutenir la capacité de corriger le tir en temps opportun, Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec les organisations fédérales, dont Statistique Canada, devrait s’employer à élaborer des méthodes d’estimation des données sur les émissions de gaz à effet de serre avec un décalage d’au plus un an, idéalement moins.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Une responsabilité fragmentée à l’égard de la réduction des émissions

6.74 Nous avons constaté que la responsabilité liée à la réduction des émissions et à l’atteinte des objectifs de 2030 et de 2050 était répartie entre diverses organisations fédérales qui ne relèvent pas du ministre de l’Environnement et du Changement climatique, qui est responsable du Plan de réduction des émissions pour 2030 (voir la pièce 6.8).

6.75 La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité ne tient pas le ministre de l’Environnement et du Changement climatique ni aucune autre partie responsable de l’atteinte des objectifs de réduction des émissions. Toutefois, si le Canada ne réussit pas à atteindre ses objectifs, la Loi exige que le ministre explique pourquoi et qu’il propose des mesures pour corriger les lacunes. Même si le ministre de l’Environnement et du Changement climatique peut soutenir d’autres ministres et collaborer avec eux en vue de l’atteinte des objectifs de 2030 et de 2050, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique ne dispose pas de moyens pour les obliger à en faire plus pour atteindre les objectifs.

6.76 Les ministres sont responsables de respecter les engagements énoncés dans leurs lettres de mandat et de fournir une orientation en temps opportun à leur ministère quant à la mise en œuvre des mesures du plan. Les fonctionnaires au sein des organisations sont responsables de la mise en œuvre de leurs mesures respectives du plan en respectant les échéances et le budget et de veiller à l’atteinte des résultats. Toutefois, nous avons constaté que dans les cas où une réduction directe d’émissions était attendue pour une mesure, sans qu’une cible quantitative précise n’ait été définie, personne n’était tenu responsable ou chargé de veiller à ce que la mesure réduise effectivement les émissions de façon significative et qu’elle contribue à l’atteinte de l’objectif du Canada pour 2030.

6.77 Même si les organismes centraux, notamment le Secrétariat du changement climatique au sein du Bureau du Conseil privé, peuvent exercer un rôle de leadership en aidant les organisations fédérales à créer les conditions propices à la mise en œuvre de mesures d’atténuation efficaces, nous avons constaté que, au moment de notre audit, ils avaient surtout assumé un rôle de coordination et de soutien.

6.78 Au Canada, le Groupe consultatif pour la carboneutralité est chargé de conseiller le ministre de l’Environnement et du Changement climatique sur l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050. Au Royaume‑Uni, le comité sur les changements climatiques a été constitué dans le cadre de la loi sur les changements climatiques du pays (Climate Change Act 2008). Le comité se compose d’expertes et d’experts du monde universitaire qui conseillent le gouvernement sur les cibles en matière d’émissions et sur la préparation et l’adaptation aux effets des changements climatiques. Le comité fait aussi rapport sur les progrès réalisés dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Contrairement au Groupe consultatif pour la carboneutralité au Canada, le Comité sur le changement climatique du Royaume‑Uni rend compte au Parlement. Il a joué un rôle de premier plan pour cimenter le consensus et tenir le gouvernement responsable afin de veiller à ce que l’action climatique demeure une priorité. Il s’agit d’un point important étant donné qu’il peut y avoir des programmes politiques concurrents et des changements périodiques de gouvernement. Nous sommes d’avis que les rapports présentés au Parlement donnent à ce comité un atout précieux qui rehausse le niveau d’indépendance et de transparence.

6.79 Le Bureau du Conseil privé devrait collaborer avec d’autres organisations fédérales pour examiner les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte des dirigeantes et dirigeants en matière d’atténuation des changements climatiques. À la lumière de cet examen, il devrait élaborer un plan d’action sur les changements qui sont nécessaires pour faire en sorte que l’atténuation des changements climatiques soit une priorité. Le plan d’action devrait être accessible au public.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le manque de renseignements accessibles

6.80 Nous avons jugé préoccupant l’accès public limité à l’information sur les changements climatiques. Par exemple, lorsque nous avons demandé des renseignements qui aideraient le public à comprendre certaines des initiatives du gouvernement et les progrès réalisés, les documents que nous avons reçus avaient été lourdement caviardés et nous avons appris que parmi les renseignements demandés, certains se trouvaient seulement dans des documents confidentiels qui ne pouvaient être mis à la disposition du public.

6.81 Nous avons tenté d’obtenir de l’information concernant l’application de l’optique intégrée des changements climatiques. Il s’agissait d’un outil conçu par le gouvernement du Canada en 2021 et géré par Environnement et Changement climatique Canada. Il en était à l’étape de projet pilote au moment du présent audit. L’optique a comme objectif de tenir compte des facteurs liés au climat et à l’économie pour éclairer l’élaboration des politiques et les processus décisionnels du gouvernement dans l’ensemble des organisations fédérales. Nous souhaitions passer en revue les évaluations des mesures du plan pour déterminer si elles avaient servi à appuyer la cohérence de la planification. L’information avait été fournie aux décisionnaires, mais ni notre équipe d’audit ni le public n’y avaient accès. À notre avis, cette information et les analyses à l’appui devraient figurer dans les dossiers ministériels mis à la disposition de la population canadienne.

6.82 En outre, nous avons demandé à Environnement et Changement climatique Canada quelle était l’origine de la contribution proposée du secteur pétrolier et gazier dont les émissions étaient censées diminuer de 31 % par rapport au niveau de 2005 en 2030. Dans le plan, il était expliqué que les projections par secteur avaient été établies d’après la modélisation de la voie la plus efficace sur le plan économique pour atteindre l’objectif de 2030. Toutefois, le Ministère nous a dit que sa modélisation n’avait pas produit cette valeur, et nous n’avons vu aucune analyse documentée à l’appui.

6.83 Compte tenu de ce qui précède, nous sommes préoccupés par le manque de transparence entourant les renseignements sur l’atténuation des changements climatiques. À notre avis, les responsables au sein du gouvernement, les parlementaires et la population canadienne devraient avoir plus facilement accès à ces renseignements. Ceux‑ci les guideraient dans les délibérations, la collaboration et la coordination absolument indispensables à la réussite en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre au Canada.

6.84 Environnement et Changement climatique Canada et le Bureau du Conseil privé devraient rendre publics les renseignements importants des analyses effectuées à l’aide de l’optique intégrée des changements climatiques afin de réaliser l’objectif de l’optique. Le Plan de réduction des émissions pour 2030 mentionne que l’optique tiendra compte des considérations climatiques et économiques pour éclairer l’élaboration des politiques et la prise de décisions dans toutes les organisations fédérales.

Réponse d’Environnement et Changement Climatique Canada — Recommandation acceptée.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans la section Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Leçons tirées en vue de la mise en œuvre efficace du plan

6.85 À l’automne 2021, le commissaire à l’environnement et au développement durable a publié un rapport intitulé « Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques ». Prenant appui sur trois décennies d’expérience, le rapport relevait les tendances quant aux efforts du Canada dans la lutte contre les changements climatiques ainsi que huit leçons tirées des réalisations et des erreurs du Canada. Nous avions noté dans le rapport que le Canada n’avait jamais réussi à atteindre ses objectifs de réduction des émissions.

6.86 Tout au long de notre audit, nous avons observé de nombreux cas où les leçons tirées présentées dans notre rapport de 2021 demeuraient pertinentes. Par exemple :

• Le renforcement du leadership et de la coordination à l’échelle nationale (leçon numéro 1) pourrait aider à résoudre les problèmes associés à la responsabilité fragmentée à l’égard de la réduction des émissions.
• Nos constatations sur le manque de données désagrégées concernant les effets du Plan de réduction des émissions pour 2030 sur des groupes précis de la population pourraient appuyer les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour procéder à une transition en libérant l’économie et les collectivités touchées des secteurs qui produisent de grandes quantités d’émissions (leçon numéro 2).
• Le fait que le Canada n’a pas encore appuyé les objectifs climatiques par des plans vigoureux et des mesures efficaces (leçon numéro 6) est pertinent pour l’audit dans son ensemble. Nos constatations sur les déficiences importantes dans la mise en œuvre du plan sont tout particulièrement pertinentes. Les problèmes de retards dans la mise en œuvre, de renseignements manquants et d’absence de hiérarchisation des mesures doivent être résolus pour que les objectifs climatiques du Canada puissent être atteints.

6.87 Nous reconnaissons les progrès que le gouvernement a réalisés à ce jour, notamment l’annonce et le début de la mise en œuvre de certaines mesures économiques et réglementaires visant à réduire les émissions. Toutefois, nous sommes préoccupés par le fait que les nombreuses lacunes relevées dans des rapports antérieurs persistaient au moment du présent audit. Malgré les progrès réalisés, le niveau d’émissions du Canada en 2021 était encore nettement supérieur à celui de 1990, date à laquelle le Canada s’était engagé pour la première fois dans la lutte contre les changements climatiques. Depuis, les enjeux sont devenus de plus en plus importants et le rythme des mesures nécessaires à la lutte contre la crise climatique doit s’accentuer.

6.88 Le présent audit a donné lieu à la formulation de neuf recommandations à mettre en œuvre par des organisations fédérales. Ces recommandations combinées, si elles sont entièrement mises en œuvre, constituent une assise solide qui permettra au Canada d’atteindre, pour la première fois, son objectif de réduction des émissions.

Conclusion

6.89 Nous avons conclu que les mesures d’atténuation du Plan de réduction des émissions pour 2030 étaient insuffisantes pour atteindre l’objectif du Canada pour 2030. Les renseignements manquants et incohérents, les retards dans la mise en œuvre de mesures importantes et le manque de fiabilité des projections avaient entravé la crédibilité du plan. Même si le plan contenait des mesures conçues pour entraîner des réductions importantes, les responsabilités fragmentées liées à la réduction des émissions et l’absence de hiérarchisation des mesures étaient des obstacles à la réussite.

6.90 Les organisations fédérales avaient fait des efforts en matière d’inclusivité en précisant pour certaines mesures du plan les groupes qui étaient touchés de façon disproportionnée et en élaborant des mesures pour soutenir les groupes touchés. Cependant, le plan n’avait pas été conçu de sorte à être entièrement inclusif, car les organisations fédérales ne disposaient pas d’indicateurs de rendement et des données désagrégées nécessaires pour évaluer si ces mesures fonctionnaient.