Introduction

Contexte

2.1 L’accès au logement est un problème de longue date pour de nombreuses collectivités des Premières Nations vivant dans les réserves. Les mauvaises conditions de logement des collectivités des Premières Nations ont une incidence importante sur la santé et le bien‑être des personnes et des familles, et exacerbent les difficultés sociales et économiques dans les réserves. Des problèmes comme le surpeuplement sont associés à la violence familiale et à la violence conjugale. Les mauvaises conditions de logement contribuent également aux problèmes de santé et à la propagation de maladies transmissibles.

2.2 Selon le recensement de 2021 du Canada, les personnes habitant dans les collectivités des Premières Nations sont quatre fois plus susceptibles que la population non autochtone de vivre dans un logement surpeuplé, c’est‑à‑dire que l’habitation n’a pas assez de chambres à coucher pour la taille et la composition du ménage. Les personnes habitant dans les collectivités des Premières Nations étaient également six fois plus susceptibles de vivre dans un logement nécessitant des réparations majeures. Les réparations majeures comprennent les réparations de la plomberie, du câblage électrique, des murs, des planchers et des plafonds.

2.3 Selon Services aux Autochtones Canada et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada , il y a environ 600 collectivités des Premières Nations dans les provinces. Les données de Services aux Autochtones Canada pour l’exercice 2021‑2022 indiquaient qu’environ 119 000 unités de logement sont situées dans ces collectivités (voir la pièce 2.1).

2.4 Il peut être difficile de construire dans les collectivités des Premières Nations, car bon nombre de ces collectivités sont situées dans des régions rurales et éloignées. Dans ces régions, la saison de construction peut être écourtée et l’accès à de la main‑d’œuvre qualifiée et à l’expertise technique nécessaires pour planifier et exécuter des projets de construction peut être limité. C’est pourquoi les coûts de construction y sont généralement plus élevés qu’ailleurs au Canada. En outre, pendant la pandémie de coronavirus (COVID‑19), de nombreuses Premières Nations ont fermé leurs collectivités aux personnes non résidentes afin de contenir la propagation du virus. Cela a entraîné des retards dans la réalisation des projets de logement.

2.5 Nous avons présenté un rapport sur le logement dans les collectivités des Premières Nations en 2003 et encore en 2006 et en 2011. Nous y avions formulé des recommandations pour faciliter la résolution des problèmes que nous avions constatés, notamment l’élaboration d’une stratégie pour lutter contre les moisissures, l’obtention d’une assurance à l’égard de la conformité des logements aux codes du bâtiment requis et la simplification des programmes de logement.

2.6 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement — Selon la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones et la Loi nationale sur l’habitation, le Ministère et la Société sont les organisations fédérales responsables au premier chef d’appuyer le logement dans les collectivités des Premières Nations. Les deux organisations gèrent des programmes qui fournissent un financement aux Premières Nations pour divers besoins en matière de logement, notamment la construction de nouvelles unités de logement, la réparation d’unités de logement existantes et le renforcement de la capacité des Premières Nations à gérer le logement. Le Ministère et la Société s’étaient engagé à travailler en partenariat avec les Premières Nations pour les aider à répondre à leurs besoins en matière de logement.

2.7 Le gouvernement fédéral a souligné l’importance de la réconciliation et du renouvellement de la relation de nation à nation entre le Canada et les collectivités autochtones qui est fondée sur la reconnaissance des droits des peuples autochtones, le respect, la collaboration et le partenariat. La réconciliation nécessite un leadership conjoint, la création de liens de confiance, la reddition de comptes et la transparence. Dans le cadre du processus de réconciliation, Services aux Autochtones Canada a le mandat légal de transférer ses responsabilités, notamment en matière de logement, aux Premières Nations. Cela demande beaucoup plus que de fournir un financement. Pour remplir ce mandat, le gouvernement fédéral doit tirer parti de son expertise et de ses ressources pour veiller à ce que les Premières Nations aient accès aux services dont elles ont besoin.

2.8 Premières Nations — Les Premières Nations sont responsables de fournir et de gérer des logements dans les réserves, notamment l’établissement des priorités de la collectivité; la planification, la construction, la réparation et l’entretien des unités de logement; la conformité aux codes du bâtiment et aux normes applicables; et la perception des loyers.

Objet de l’audit

2.9 Cet audit visait à déterminer si Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement avaient aidé les Premières Nations à combler l’écart en matière de logement en améliorant les conditions de logement et en renforçant la capacité des Premières Nations à gérer le logement. De plus, nous avons examiné si Services aux Autochtones Canada, en partenariat avec les Premières Nations, avait réalisé des progrès dans le processus de transfert de la responsabilité à l’égard du logement aux Premières Nations. Notre audit visait à examiner les collectivités des Premières Nations situées dans les provinces et non dans les territoires, car presque toutes les collectivités des Premières Nations vivant dans les réserves se trouvent dans les provinces.

2.10 Cet audit est important parce que l’amélioration de l’accès au logement dans les collectivités des Premières Nations est essentielle à la santé et au bien‑être physique, mental et économique des résidentes et résidents. L’amélioration du logement et le transfert de la responsabilité à l’égard du logement aux Premières Nations jouent également un rôle important dans l’avancement de l’autodétermination et de la réconciliation.

2.11 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’avaient pas fourni le soutien nécessaire aux Premières Nations

2.12 Cette constatation est importante parce que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement sont responsables de fournir un soutien aux Premières Nations par l’intermédiaire de leurs programmes de logement. Si ces programmes n’offrent pas les mesures de soutien nécessaires, les membres des collectivités des Premières Nations continueront d’habiter dans des logements non sécuritaires et en mauvais état, qui sont souvent associés à divers enjeux : violence familiale, alcoolisme et toxicomanie, suicide, mauvaise santé physique et mentale, obstacles à la poursuite d’études, obstacles économiques et exode des membres de la collectivité entraînant une perte de culture.

2.13 Services aux Autochtones Canada recueille des renseignements auprès des Premières Nations au sujet des conditions de logement par l’intermédiaire de son rapport annuel sur l’infrastructure communautaire et le logement. L’information demandée aux Premières Nations comprend des données sur le nombre d’unités de logement qui doivent être remplacées ou qui nécessitent des réparations majeures, ainsi que sur le nombre d’unités de logement desservies par les réseaux de services essentiels, comme l’électricité, l’eau et les égouts, la voirie et Internet.

2.14 En 2019, le gouvernement du Canada s’est engagé à travailler avec les Premières Nations afin de combler l’écart en matière de logement dans les collectivités des Premières Nations d’ici 2030. L’écart en matière de logement est la différence entre l’état du logement dans les collectivités des Premières Nations et les besoins de celles‑ci. Cet écart a une incidence sur la qualité de vie des membres des Premières Nations et sur leur capacité à bâtir des collectivités fortes et en santé.

2.15 Services aux Autochtones Canada a financé de nombreux rapports pour cerner les besoins en matière de logement des Premières Nations. Le rapport le plus récent a été réalisé en 2021 par l’Assemblée des Premières Nations. Selon ce rapport, pour corriger l’écart en matière de logement tel qu’il existait en 2021, les collectivités des Premières Nations avaient besoin d’un total de 44 milliards de dollars pour :

• construire 55 320 nouvelles unités de logement afin de répondre aux enjeux de logements à remplacer et de logements surpeuplés;
• construire 78 000 nouvelles unités de logement destinées aux personnes qui retournent dans les collectivités des Premières Nations;
• réparer 80 650 unités existantes;
• viabiliser 112 000 nouveaux terrains (y compris l’accès à l’eau potable et à l’électricité et la gestion des eaux usées).

2.16 Le rapport avait également estimé qu’un montant supplémentaire de 16 milliards de dollars serait nécessaire pour répondre aux besoins en logement futurs liés à la croissance de la population, de 2022 à 2040.

2.17 En 2022, Services aux Autochtones Canada et l’Assemblée des Premières Nations ont commencé à mettre à jour l’estimation des besoins en matière de logement des Premières Nations. Ces travaux s’inscrivaient dans la continuité du rapport produit par l’Assemblée en 2021. Même si le rapport n’était pas achevé au moment de l’audit, l’Assemblée et le Ministère avaient déclaré que le coût estimatif des mesures nécessaires pour combler l’écart en matière de logement avait triplé, passant de 44 milliards de dollars à 135 milliards de dollars. Dans la version provisoire du rapport, il était indiqué que la hausse du coût estimatif pour combler l’écart en matière de logement était attribuable à divers facteurs, dont l’inflation, la hausse importante des coûts de construction ainsi que d’autres facteurs qui n’avaient pas été pris en compte dans l’estimation précédente, comme les coûts relatifs à l’adaptation aux changements climatiques, à l’efficacité énergétique et à l’entretien des unités de logement.

Risque élevé de ne pas combler l’écart en matière de logement d’ici 2030

2.18 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement avaient accepté l’estimation de l’écart en matière de logement établie en 2021 par l’Assemblée des Premières Nations. Toutefois, le Ministère et la Société n’avaient aucune stratégie pour aider les Premières Nations à combler l’écart en matière de logement d’ici 2030. En 2022, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes avait également constaté que le gouvernement n’avait pas élaboré de plan détaillé établissant les investissements prévus de 2022 à 2030 pour corriger les écarts en matière d’infrastructure dans les collectivités autochtones.

2.19 Le Ministère et la Société ont indiqué que la Stratégie nationale décennale sur le logement et les infrastructures connexes des Premières Nations était leur stratégie visant à combler l’écart en matière de logement d’ici 2030. Le gouvernement fédéral et l’Assemblée des Premières Nations avaient conjointement élaboré la stratégie en 2018. Cette dernière avait pour objectif d’établir la feuille de route pour le transfert des pouvoirs en matière de logement et d’infrastructure du gouvernement fédéral aux Premières Nations. Nous avons examiné la stratégie et avons constaté qu’elle ne comprenait aucune information sur la façon dont le Ministère et la Société aideraient les Premières Nations à combler l’écart d’ici 2030. La stratégie n’indiquait pas dans quelle mesure le Ministère et la Société coordonneraient leurs efforts ni comment ils détermineraient les besoins et le financement requis et surveilleraient les progrès réalisés pour combler cet écart.

2.20 Il importe de disposer d’une stratégie, compte tenu de la courte période restante pour corriger l’écart à laquelle le gouvernement s’est engagé, de la taille de l’écart, des fonds disponibles limités et des difficultés que les Premières Nations doivent surmonter pour la construction des infrastructures.

2.21 En outre, nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’étaient pas en voie d’aider les Premières Nations à combler l’écart en matière de logement d’ici 2030. Au cours de 5 exercices, de 2018‑2019 à 2022‑2023 (la période visée par notre audit), le Ministère et la Société ont accordé des fonds aux Premières Nations pour la construction de 21 % des 55 320 nouvelles unités de logement et la réparation de 20 % des 80 650 unités de logement devant être réparées pour combler l’écart tel qu’il existait en 2021. À notre avis, l’écart en matière de logement recensé en 2021 continuera vraisemblablement à croître en raison de divers facteurs, notamment la croissance de la population, l’inflation et l’augmentation du nombre de logements devant être remplacés ou réparés. Étant donné qu’au moment de l’audit, il ne restait que 7 ans avant 2030, il est peu probable que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement puissent respecter l’engagement du gouvernement visant à combler l’écart en matière de logement (voir la pièce 2.2).

2.22 Nous avons également constaté que les fonds engagés par le gouvernement fédéral pour le logement étaient inférieurs à la somme estimée de 44 milliards de dollars qui était nécessaire pour corriger l’écart en matière de logement. Dès l’exercice 2016‑2017, le gouvernement fédéral a engagé environ 4,15 milliards de dollars de nouveaux fonds pour améliorer le logement en investissant dans les collectivités des Premières Nations. Les fonds étaient répartis sur une période de 11 ans, prenant fin le 31 mars 2027.

2.23 Nous avons constaté que, grâce à ces nouveaux fonds, le financement annuel existant et le financement fourni par les programmes de la Stratégie nationale sur le logement, Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement avaient dépensé, de 2018‑2019 à 2022‑2023, un total de 3,86 milliards de dollars (voir la pièce 2.3). Les fonds avaient été répartis entre quatre enveloppes :

• Financement ciblé de Services aux Autochtones Canada (1,26 milliard de dollars) — Le Ministère a fourni un financement aux Premières Nations pour la construction de nouveaux logements, la réparation de logements et le renforcement de la capacité à gérer le logement dans les collectivités des Premières Nations. Les Premières Nations devaient présenter une demande et compétitionner avec d’autres Premières Nations pour recevoir ce financement.
• Financement de la Stratégie nationale sur le logement de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (933,63 millions de dollars) — À compter de 2020‑2021, la Société a fourni aux Premières Nations du financement dans le cadre de ses programmes pancanadiens de la Stratégie nationale sur le logement. Pour obtenir un financement dans le cadre de ces programmes, les Premières Nations devaient compétitionner avec d’autres collectivités partout au Canada.
• Financement annuel de Services aux Autochtones Canada (905,47 millions de dollars) — Ce financement pouvait servir à couvrir les coûts liés au logement, y compris la construction, la réparation et l’entretien de logements et la formation de gestionnaires du logement. Les Premières Nations ne devaient pas soumettre de demande pour obtenir un financement annuel, à l’exception des Premières Nations en Colombie-Britannique, qui avaient une entente de financement différente.
• Financement annuel de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (757,76 millions de dollars) — La Société fournissait un financement annuel par l’entremise de divers programmes pour la construction et la réparation d’unités de logement et pour le renforcement de la capacité de gestion du logement. Les Premières Nations devaient présenter une demande et compétitionner avec d’autres Premières Nations pour recevoir un financement.

2.24 Nous avons constaté que le financement annuel de Services aux Autochtones Canada et de la Société canadienne d’hypothèques et de logement était demeuré relativement le même depuis les années 1990. Le financement n’avait donc pas suivi la hausse de la demande et du coût des nouveaux logements et des réparations aux logements existants. De 1996 à 2023, en supposant un taux annuel moyen d’inflation d’un peu plus de 2 %, les biens d’une valeur de 100 $ en 1996 auraient une valeur approximative de 177 $ en 2023. Statistique Canada a estimé que le coût de la construction de bâtiments résidentiels a augmenté de plus de 60 % au cours de la période de 5 ans allant d’avril 2018 à mars 2023. Par conséquent, les Premières Nations pouvaient en faire moins à l’aide du financement annuel reçu.

2.25 Nous avons également constaté qu’il n’y avait eu aucune amélioration significative des conditions de logement dans les collectivités des Premières Nations. Selon des données fournies par les Premières Nations à Services aux Autochtones Canada, au cours des exercices 2015‑2016 à 2021‑2022, le pourcentage de logements nécessitant des réparations majeures est passé de 20,8 % à 19,7 %, tandis que le pourcentage des logements dans les collectivités des Premières Nations qui devaient être remplacés a augmenté, passant de 5,6 % à 6,5 % (voir la pièce 2.4).

2.26 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement, en collaboration avec les Premières Nations, devraient élaborer et mettre en œuvre une stratégie pour combler l’écart en matière de logement d’ici 2030. Cette stratégie devrait établir la façon dont ils coordonneront leurs efforts, détermineront les besoins et les fonds nécessaires, et définiront des cibles mesurables pour faire le suivi des progrès.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Problèmes de moisissure persistants et non résolus

2.27 Dans notre rapport d’audit de 2003, nous avions recommandé que le gouvernement élabore une stratégie afin de régler le problème de moisissure dans les logements des Premières Nations. Une stratégie a été élaborée en 2008 par Services aux Autochtones Canada (autrefois appelé « Affaires indiennes et du Nord Canada »), la Société canadienne d’hypothèques et de logement et la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits de Services aux Autochtones Canada (il s’agissait autrefois d’une direction générale de Santé Canada), en partenariat avec l’Assemblée des Premières Nations. Cela comprenait de cibler les collectivités ayant des problèmes de moisissure graves et d’évaluer l’efficacité générale de la stratégie. Notre rapport Le Point de 2011 avait signalé que les progrès à l’égard de la mise en œuvre de la stratégie n’étaient pas satisfaisants. Dans ce rapport, nous avions constaté que le Ministère et la Société n’avaient pas déterminé l’ampleur du problème ni estimé le financement dont les Premières Nations auraient besoin pour régler ce problème. Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’utilisaient plus leur stratégie de lutte contre les moisissures mise en place en 2008. Ni les personnes responsables du Ministère ni celles de la Société n’ont été en mesure d’expliquer pourquoi cette stratégie n’était plus utilisée.

2.28 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada ne disposait pas de renseignements exhaustifs sur l’ampleur des moisissures dans les logements des collectivités des Premières Nations. Le Ministère a recueilli des données sur les résultats des inspections sanitaires dans les collectivités des Premières Nations, qui comprenaient la moisissure dans les logements. Toutefois, selon les renseignements du Ministère, nous avons constaté que de 2018‑2019 à 2021‑2022, le Ministère avait inspecté, en moyenne, moins de 1 % des logements dans les collectivités des Premières Nations. Ces inspections avaient été réalisées seulement si une Première Nation en faisait la demande.

2.29 De plus, nous avons constaté que le bureau régional de l’Alberta de Services aux Autochtones Canada était le seul bureau régional qui avait recueilli des données auprès des Premières Nations sur l’incidence de la moisissure dans les logements situés dans les réserves. Entre 2018‑2019 et 2021‑2022, 38 des 48 Premières Nations en Alberta ont fourni au Ministère de l’information sur la moisissure. Au total, 15 de ces 38 collectivités ont déclaré qu’au moins 30 % de leurs unités de logement avaient de la moisissure. Aucun élément probant n’indiquait que le Ministère avait utilisé cette information pour éclairer les décisions en matière de financement. À partir de l’exercice 2020‑2021, le bureau régional ne demandait plus aux Premières Nations de fournir cette information dans le but de réduire le fardeau administratif, même si certaines Premières Nations ont continué de fournir ces renseignements.

2.30 Même si le Ministère recueillait des renseignements auprès des Premières Nations au sujet des conditions de logement par l’intermédiaire de ses rapports annuels sur l’infrastructure communautaire et le logement, nous avons constaté qu’il ne recueillait aucune information concernant les moisissures. À notre avis, en ne demandant pas de tels renseignements, le Ministère a raté une occasion de mieux comprendre l’ampleur du problème de moisissures dans les collectivités des Premières Nations.

2.31 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement devraient collaborer avec les Premières Nations afin d’améliorer leur compréhension de l’ampleur du problème de moisissure dans les logements situés dans les collectivités des Premières Nations et utiliser cette information pour aider les Premières Nations à réduire la moisissure dans les logements.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Financement inéquitable pour les collectivités ayant les pires conditions de logement

2.32 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement ont tous les deux utilisé des formules pour allouer des fonds à leurs bureaux régionaux à l’égard des logements dans les collectivités des Premières Nations. Ces formules tenaient compte de facteurs, comme la population dans les réserves, le surpeuplement des unités de logement et les unités de logement nécessitant des réparations majeures dans chaque région.

2.33 Nous avons constaté que la Société canadienne d’hypothèques et de logement s’appuyait sur les données du recensement de 2001 du Canada dans ses formules pour l’allocation du financement annuel à ses bureaux régionaux dans le cadre de ses programmes de prêts pour de nouveaux logements et la réparation de logements destinés aux Premières Nations. C’est donc dire que les allocations de la Société ne tenaient pas compte de plus de 20 ans de changements démographiques ni de l’évolution des besoins des Premières Nations qui en découlent.

2.34 Selon une analyse réalisée par la Société canadienne d’hypothèques et de logement en 2023, la désuétude de ses formules a entraîné un important sous‑financement pour les Premières Nations situées en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba. Par conséquent, elles n’ont pas reçu leur part équitable du financement (voir la pièce 2.5). Par exemple, en 2022, la région de l’Alberta a reçu près de 19 millions de dollars de financement. Si la formule avait été mise à jour au moyen des données du récent recensement, cette région aurait reçu environ 35 millions de dollars. La Société a déterminé qu’il manquait à cette région plus de 140 millions de dollars, de 2008‑2009 à 2022‑2023. Ce sous‑financement est important, car les collectivités des Premières Nations dans la région de l’Alberta ont continuellement eu la plus grande proportion d’unités de logement nécessitant des réparations majeures ou devant être remplacées.

2.35 Nous avons aussi constaté que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement avaient fourni la plupart de leur financement en matière de logement au moyen de programmes fondés sur des propositions pour des projets prêts à être réalisés ou qui pouvaient être réalisés rapidement. Cette approche a permis aux Premières Nations de soumettre des propositions pour demander des fonds concernant les projets les plus bénéfiques selon elles. Le Ministère et la Société nous ont informé qu’en raison du financement limité pour des projets en matière de logement, il faut déterminer les propositions des Premières Nations pouvant être financées. À notre avis, cette approche ne garantit pas que les Premières Nations ayant une capacité limitée de demander du financement, de présenter des projets prêts à être réalisés ou de réaliser rapidement des projets en matière de logement puissent recevoir leur part équitable des fonds.

2.36 Services aux Autochtones Canada a recueilli annuellement auprès des Premières Nations des renseignements sur les conditions de logement, notamment sur le nombre d’unités de logement devant être remplacées ou réparées dans leurs collectivités. Le Ministère s’appuie également sur ces renseignements pour rendre compte du caractère adéquat des logements dans les collectivités des Premières Nations dans ses rapports sur les résultats ministériels. Ces renseignements sont aussi communiqués à la Société canadienne d’hypothèques et de logement pour éclairer la gestion des ses programmes de logement. Cependant, nous avons constaté que le Ministère et la Société n’utilisaient pas cette information pour allouer de manière ciblée leur financement limité aux collectivités des Premières Nations ayant les pires conditions de logement, c’est‑à‑dire celles ayant la plus forte proportion de logements à remplacer ou à réparer.

2.37 Nous avons analysé les données du Ministère pour déterminer si les Premières Nations ayant les pires conditions de logement avaient reçu une part équitable du financement. Dans l’ensemble, nous avons constaté que, parmi les collectivités de tailles comparables, les collectivités ayant les pires conditions de logement recevaient moins de financement ciblé que les collectivités ayant de meilleures conditions de logement. À titre d’exemple, sur les 210 petites collectivités de moins de 100 logements, nous avons constaté que celles ayant les pires conditions de logement avaient reçu moins de financement ciblé que les petites collectivités ayant de meilleures conditions de logement (voir la pièce 2.6). L’évaluation de programme de 2017 du Ministère et celle de 2023 de la Société ont également révélé que le financement n’était pas toujours attribué aux Premières Nations ayant les pires conditions de logement.

2.38 La Société canadienne d’hypothèques et de logement devrait utiliser les données les plus récentes de recensement dans ses formules d’allocation pour le logement des Premières Nations afin de garantir que les régions reçoivent un financement qui tient compte des changements démographiques au sein des collectivités des Premières Nations.

Réponse de la Société — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

2.39 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement devraient collaborer avec les collectivités des Premières Nations ayant les pires conditions de logement pour s’assurer qu’elles reçoivent l’aide dont elles ont besoin afin d’améliorer leurs conditions de logement.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée en partie.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Aucune vue d’ensemble des besoins des Premières Nations en matière de capacité de gestion du logement

2.40 Nous avons constaté que ni Services aux Autochtones Canada ni la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’avaient collaboré avec les Premières Nations pour cerner les besoins de ces dernières liés à leur capacité de gestion du logement. La capacité de gestion du logement comprend les personnes formées et dédiées au logement qui peuvent concevoir des plans de logement pluriannuels pour la collectivité, créer des politiques sur le logement et les mettre en application, présenter des demandes de financement et assurer la collecte des loyers.

2.41 Nous avons constaté que ce n’était pas avant 2022 que Services aux Autochtones Canada avait mené un sondage pour déterminer la capacité des Premières Nations en matière de gestion du logement. Bien que moins de 10 % des Premières Nations y aient répondu, le sondage a permis de constater que les petites collectivités des Premières Nations ayant moins de 50 unités de logement étaient moins susceptibles d’avoir une ou un gestionnaire dédié au logement que les plus grandes collectivités des Premières Nations.

2.42 Dans l’ensemble, au cours des exercices 2018‑2019 à 2022‑2023, le Ministère et la Société ont fourni 149,30 millions de dollars aux collectivités et aux organisations des Premières Nations pour renforcer la capacité de gestion du logement.

2.43 En 2022‑2023, le Ministère a reçu 223 millions de dollars sur 5 ans pour fournir aux Premières Nations un soutien réservé à la gestion du logement, qui comprenait le financement du salaire et de la formation des gestionnaires du logement. À l’avenir, il sera important que le Ministère travaille avec les Premières Nations afin d’obtenir une vue d’ensemble des besoins des Premières Nations en matière de capacité et de veiller à ce que le financement réservé au renforcement de la capacité soit accordé là où les besoins sont les plus criants.

2.44 Nous avons constaté qu’une difficulté importante éprouvée par les Premières Nations en général était la maîtrise des différentes exigences des processus de demande et de présentation des rapports des nombreux programmes par l’entremise desquels Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement offraient un financement aux Premières Nations. Par exemple, la Société offrait 13 programmes distincts qui fournissaient un financement pour la construction ou la réparation d’unités de logement ou pour le renforcement de la capacité de gestion du logement dans les collectivités des Premières Nations. Il était donc difficile pour les Premières Nations de connaître les programmes de logement auxquels elles étaient admissibles et de déterminer lesquels répondraient le mieux à leurs besoins. Cela a aussi créé un fardeau administratif, car les collectivités devaient souvent soumettre des demandes à plusieurs programmes pour obtenir le financement dont elles avaient besoin. En raison de cette complexité, une ressource dédiée à la gestion du logement était encore plus essentielle.

2.45 Nos constatations cadrent avec l’évaluation de programme que le Ministère a effectuée en 2017 et celle que la Société a effectuée en 2023. Ces évaluations avaient permis de constater que les processus de demande étaient complexes, et il avait été recommandé que le Ministère et la Société simplifient leur approche concernant le financement du logement destiné aux collectivités des Premières Nations.

2.46 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement, en collaboration avec les collectivités des Premières Nations, devraient recenser les collectivités des Premières Nations dont les besoins en matière de financement du renforcement de la capacité sont les plus grands et veiller à ce qu’elles reçoivent les fonds pour assurer une capacité de gestion du logement durable.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

2.47 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement, en collaboration avec les Premières Nations, devraient revoir la structure et la prestation de leurs programmes de logement afin d’en simplifier le processus de demande et de faciliter l’accès au financement.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Assurance limitée que tous les logements financés par le gouvernement fédéral respectent les normes du code du bâtiment

2.48 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’avaient pas l’assurance que toutes les unités de logement construites et réparées avec l’aide de leurs programmes de financement respectaient les normes du code du bâtiment applicables. Nous avons formulé cette même constatation dans notre rapport d’audit de 2003 sur le logement dans les collectivités des Premières Nations. Les deux organisations exigeaient que les projets de logement financés respectent le Code national du bâtiment du Canada ou un code plus rigoureux. La conformité au code du bâtiment permet de veiller à ce que les logements atteignent leur durée de vie utile, que les coûts d’entretien demeurent raisonnables et que la santé et la sécurité des occupantes et occupants des logements soient protégées.

2.49 Nous avons constaté que le programme de logement de Services aux Autochtones Canada exigeait que le Ministère obtienne auprès des Premières Nations des documents justificatifs attestant que les unités de logement nouvellement construites ou les unités existantes réparées étaient conformes au code. Toutefois, nous avons constaté que le Ministère disposait seulement de ces documents justificatifs pour moins de la moitié des projets de notre échantillon. Plus précisément, le Ministère avait des documents justificatifs attestant la conformité aux normes du code du bâtiment pour seulement 8 des 22 projets examinés visant la construction de nouvelles unités de logement (soit 36 % de ces projets). Nous avons également constaté que le Ministère avait des documents justificatifs attestant la conformité au code du bâtiment pour seulement 9 des 22 unités existantes réparées que nous avons examinées (soit 41 % de ces unités).

2.50 Nous avons constaté que seulement le programme de soutien à la construction de nouvelles unités de logement de la Société canadienne d’hypothèques et de logement exigeait que la Société obtienne auprès des collectivités des Premières Nations des documents justificatifs attestant que les logements avaient été construits conformément au code. Dans le cadre de ce programme, les collectivités des Premières Nations devaient fournir à la Société trois attestations de conformité au code du bâtiment, y compris une attestation d’une inspection finale menée une fois la construction du logement terminée. Nous avons constaté que la Société disposait de documents justificatifs attestant que 19 des 21 projets de construction de nouvelles unités de logement que nous avons examinés étaient conformes aux normes du code du bâtiment (soit 90 % des projets). En revanche, les programmes de réparation de logements de la Société n’exigeaient pas de preuve de conformité au code du bâtiment. Ainsi, la Société n’avait pas l’assurance que les réparations financées étaient conformes aux normes du code du bâtiment.

2.51 Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement devraient obtenir l’assurance que tous les logements financés par le gouvernement fédéral dans les collectivités des Premières Nations respectent le Code national du bâtiment du Canada ou un code plus rigoureux. Si des lacunes liées à la conformité au code sont relevées, le Ministère et la Société devraient aider les Premières Nations à corriger ces lacunes.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les travaux pour transférer le logement aux Premières Nations en étaient aux premières étapes

2.52 Cette constatation est importante parce que Services aux Autochtones Canada doit disposer d’une approche bien définie élaborée en collaboration avec les Premières Nations pour assurer la réussite du transfert du logement. La prise en charge par les Premières Nations de la conception et de la prestation des services liés au logement est primordiale pour fournir des services culturellement adaptés de grande qualité qui, au bout du compte, produisent de meilleurs résultats socioéconomiques pour les membres des Premières Nations, leurs familles et leurs collectivités.

2.53 Selon la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones, Services aux Autochtones Canada a le mandat de collaborer avec les Premières Nations en vue de leur transférer progressivement les responsabilités ministérielles, y compris en matière de logement. En date du 31 mars 2023, la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’avait pas le mandat légal de transférer ses responsabilités aux Premières Nations.

2.54 Le processus de transfert n’est pas imposé aux Premières Nations. Les Premières Nations doivent exprimer un intérêt à l’égard de la prise en charge des responsabilités du Ministère. Les organisations des Premières Nations souhaitant un transfert des responsabilités doivent obtenir un mandat des Premières Nations qu’elles représentent.

Manque de cadre stratégique global pour orienter le transfert des services de logement aux Premières Nations

2.55 En 2020, Services aux Autochtones Canada a commencé à travailler à l’élaboration d’un cadre stratégique global pour le transfert des responsabilités ministérielles aux Premières Nations pour l’ensemble des programmes, comme la santé, l’éducation, l’infrastructure et le développement économique. Selon le Ministère, un cadre stratégique global éclaircirait le processus de transfert en précisant les composantes essentielles des ententes de transfert, en définissant le processus de conclusion des ententes et en indiquant les grandes lignes des accords de financement ultérieurs. Nous avons constaté qu’en date du 31 mars 2023, le Ministère n’avait pas achevé ce cadre. De plus, le Ministère n’a pas encore consulté les Premières Nations sur l’élaboration du cadre.

2.56 À notre avis, sans cadre stratégique global pour le transfert des responsabilités ministérielles, chaque programme au sein du Ministère devrait concevoir son propre processus de transfert. Cela entraînerait une approche décousue et pourrait créer des incohérences et de l’ambiguïté pour les Premières Nations participant au processus de transfert avec le Ministère.

2.57 Nous avons constaté que, même si aucun cadre stratégique global n’était en place, le Ministère avait élaboré un processus et obtenu du financement pour le transfert du logement et d’autres infrastructures. Ce processus comportait 3 étapes et devait prendre environ 10 ans une fois que les organisations amorçaient le processus (voir la pièce 2.7).

2.58 Nous avons constaté que Services aux Autochtones Canada avait alloué 108,89 millions de dollars pour soutenir des activités liées au transfert des responsabilités ministérielles à l’égard du logement et d’autres infrastructures. Ce financement a commencé à être fourni au cours de l’exercice 2017‑2018 et devait prendre fin au cours de l’exercice 2025‑2026. En date du 31 mars 2023, Services aux Autochtones Canada a dépensé environ 43,63 millions de dollars pour toutes les initiatives de transfert. De ce montant, 18,28 millions de dollars ont servi à soutenir les organisations des Premières Nations dans la prise en charge de la responsabilité du logement. Ces organisations ont reçu des fonds pour mobiliser les collectivités des Premières Nations qu’elles représentaient en vue de réaliser un éventail d’activités, y compris l’élaboration d’une approche pour la prestation de services de logement et l’établissement de normes de service.

2.59 Nous avons constaté qu’en date du 31 mars 2023, 9 organisations des Premières Nations avaient reçu du financement pour étudier le transfert du logement. Nous avons également constaté qu’une organisation des Premières Nations est passée à la deuxième phase du processus de transfert. Étant donné que le financement du transfert du logement et de l’infrastructure devait prendre fin au cours de l’exercice 2025‑2026 et qu’il ne reste donc que trois années de financement, nous craignons qu’il soit peu probable que les versions définitives des ententes de transfert soient achevées avant la fin du financement.

2.60 Services aux Autochtones Canada, en collaboration avec les Premières Nations, devrait achever l’élaboration du cadre stratégique global pour le transfert des responsabilités ministérielles aux Premières Nations afin de veiller à l’application d’une approche cohérente au transfert.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

2.61 Nous avons conclu que Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement n’avaient pas fourni aux Premières Nations le soutien au logement dont ces dernières avaient besoin. Services aux Autochtones Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement avaient fait peu de progrès pour améliorer les conditions de logement dans les collectivités des Premières Nations. Le Ministère et la Société n’étaient pas en voie de respecter l’engagement du gouvernement visant à combler l’écart en matière de logement d’ici 2030. Le Ministère et la Société n’avaient pas veillé à ce que les collectivités des Premières Nations dont les conditions de logement étaient les pires et dont les besoins en matière de capacité étaient les plus grands reçoivent une part équitable du financement.

2.62 Nous avons également conclu que Services aux Autochtones Canada en était seulement aux premières étapes du transfert de la responsabilité à l’égard du logement aux Premières Nations. Il n’avait toujours pas collaboré avec les Premières Nations à l’élaboration d’un cadre stratégique global pour orienter ces travaux. Jusqu’à ce que Services aux Autochtones Canada transfère la totalité de ses responsabilités à toutes les Premières Nations, le Ministère demeure responsable du logement dans les collectivités des Premières Nations.