Introduction

Contexte

3.1 Répondre aux besoins des collectivités autochtones en matière de sécurité est un défi complexe. Les services de police fournis à ces collectivités doivent tenir compte de la diversité des peuples et des collectivités autochtones. Selon Services aux Autochtones Canada et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, il y avait, en 2021, environ 680 collectivités des Premières Nations et des Inuit au Canada. Ces collectivités varient en fonction de la taille, de l’éloignement et de la densité de la population, et chacune possède sa propre histoire et langue ainsi que ses propres pratiques culturelles et croyances spirituelles. Les services de police offerts à ces collectivités doivent également reconnaître le legs de l’oppression coloniale, des pensionnats et de la rafle des années 1960 ainsi que le racisme systémique et les traumatismes intergénérationnels qui peuvent miner la confiance des Autochtones envers les services de police, y compris ceux offerts par la Gendarmerie royale du Canada.

3.2 Le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation des services de police au sein des collectivités des Premières Nations et des Inuit est ancré dans la Loi constitutionnelle de 1867. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont compétence sur l’administration de la justice, ce qui comprend les services de police. Toutefois, la compétence du gouvernement fédéral s’étend aux Autochtones et aux terres des réserves où ces personnes vivent. Pour soutenir des services de police adaptés, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent travailler en collaboration avec les collectivités autochtones.

3.3 En 1990, compte tenu des préoccupations des collectivités autochtones et du gouvernement concernant le caractère adéquat des services de police et la capacité des services existants de répondre aux besoins uniques des collectivités autochtones, un groupe d’étude fédéral a examiné les services de police dans les réserves. Le groupe d’étude a révélé que les collectivités des Premières Nations n’avaient pas accès à des services de police de même niveau et de même qualité, notamment en ce qui a trait au temps de réponse, que ceux offerts dans les collectivités non autochtones situées dans des emplacements similaires. C’est pourquoi, en 1991, le gouvernement fédéral a établi la Politique sur la police des Premières nations et a créé le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, appelé à l’origine le Programme des services de police des Premières Nations, pour mettre en œuvre la politique. En 1996, la Politique a été mise à jour afin que son but consiste à « améliorer l’ordre, la sécurité publique et la sécurité personnelle des habitants dans les collectivités des Premières Nations, y compris celle des femmes, des enfants et d’autres groupes vulnérables ». La Politique visait notamment à fournir aux collectivités des Premières Nations et des Inuit l’accès à des services de police professionnels, efficaces et adaptés aux besoins des collectivités.

3.4 Le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit est un programme de contributions^{Définition 1} établi pour le financement et la négociation d’ententes de services de police entre les gouvernements fédéral, provinciaux ou territoriaux et les collectivités des Premières Nations et des Inuit. Les coûts des ententes de service de police sont partagés entre le gouvernement fédéral (52 %) et la province ou le territoire concerné (48 %).

3.5 Le Programme a deux principaux types d’ententes sur les services de police :

• Ententes sur les services de police autogérés — Le service de police d’une collectivité des Premières Nations ou des Inuit assure les services de police quotidiens. Sécurité publique Canada fournit la part fédérale du financement au service de police inuit ou des Premières Nations.
• Ententes communautaires tripartites — La Gendarmerie royale du Canada assure des services de police dédiés à la collectivité inuit ou de la Première Nation qui complètent les services de police fournis dans la province ou le territoire.

Pour établir les ententes communautaires tripartites, Sécurité publique Canada doit d’abord conclure un accord-cadre avec la compétence provinciale ou territoriale pertinente. Ces accords-cadres définissent les modalités selon lesquelles les gouvernements appuieront la prestation du Programme au sein de la province ou du territoire. Après la signature de ces accords-cadres, Sécurité publique Canada peut négocier des ententes communautaires tripartites avec les provinces et les territoires et les collectivités des Premières Nations et des Inuit. La Gendarmerie royale du Canada agit à titre de prestataire de services; elle n’est pas signataire de l’entente communautaire tripartite.

3.6 Le type et le nombre d’ententes sur les services de police autogérés et d’ententes communautaires tripartites dans le cadre du Programme peuvent varier entre les compétences. Par exemple, il n’y a que des ententes sur les services de police autogérés au Québec, tandis que la Colombie-Britannique dispose principalement d’ententes communautaires tripartites. Une carte illustrant la répartition de chaque type d’entente au Canada par population où le service est assuré se trouve à la pièce 3.1.

3.7 La durée des ententes sur les services de police autogérés et des ententes communautaires tripartites varie entre 1 an et 10 ans. Dans le cadre de l’établissement de ces ententes, la Politique sur la police des Premières nations de 1996 souligne l’importance de favoriser les partenariats avec les collectivités des Premières Nations « fondés sur la confiance, le respect mutuel et la participation au processus de prise de décisions ». Selon Sécurité publique Canada, au cours de l’exercice 2020‑2021, le Programme avait 36 ententes sur les services de police autogérés qui visaient 155 collectivités et 140 ententes communautaires tripartites qui visaient 230 collectivités. Comme les services de police relèvent des provinces et des territoires, les collectivités non servies dans le cadre du Programme doivent compter sur les services de police offerts par l’administration municipale ou le gouvernement provincial ou territorial.

3.8 Dans notre audit de 2014 portant sur le Programme des services de police des Premières Nations de Sécurité publique Canada, nous avions conclu que le Programme n’était pas conçu de façon adéquate et n’était pas en mesure d’assurer que les services de police offerts dans les réserves soient conformes aux principes de la politique du Programme.

3.9 Outre notre audit de performance, il y a eu des rapports, des appels à la justice, des plaintes relatives aux droits de la personne et un litige qui ont soulevé des préoccupations et des défis liés aux services de police offerts aux Autochtones, et plus particulièrement, des préoccupations liées au Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit. Par exemple, en 2022, le Tribunal canadien des droits de la personne a constaté que la mise en œuvre du Programme par le gouvernement du Canada avait entraîné de la discrimination systémique à l’endroit de la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh. De plus, en 2022, la Cour d’appel du Québec a ordonné aux gouvernements du Canada et du Québec de rembourser à la Première Nation les déficits dans le financement de ses services de police. Le Tribunal et la Cour d’appel ont tous deux signalé le sous‑financement et les déficits systémiques du Programme dans leurs décisions. À l’heure actuelle, les deux décisions ont été portées en appel.

3.10 Les Premières Nations ont exprimé le besoin d’un nouveau cadre juridique et financier pour le Programme et ont également plaidé en faveur d’une loi qui reconnaîtrait les services de police des Premières Nations en tant que services essentiels, comme c’est le cas pour les services de police des municipalités, des provinces et des territoires du Canada. Le gouvernement fédéral s’est engagé à travailler en partenariat avec les collectivités autochtones, les provinces, les territoires et d’autres partenaires. En 2015, il s’est engagé à mettre en œuvre l’entièreté des recommandations de la Commission de vérité et réconciliation du Canada ainsi que le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Cet engagement comprend l’atteinte des objectifs de développement durable des Nations Unies suivants, qui sont importants pour les services de police au sein des collectivités des Premières Nations et des Inuit :

• Objectif 5 (Égalité entre les sexes)
• Objectif 10 (Inégalités réduites)
• Objectif 16 (Paix, justice et institutions efficaces)

En 2021, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones est entrée en vigueur, et le ministre de la Sécurité publique a reçu le mandat d’élaborer conjointement une loi reconnaissant les services de police des Premières Nations en tant que services essentiels.

3.11 Sécurité publique Canada — Le Ministère gère et surveille le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit. Il a la responsabilité de travailler au sein du gouvernement fédéral et avec les provinces, les territoires et les collectivités des Premières Nations et des Inuit pour négocier et mettre en œuvre les ententes sur les services de police autogérés et les ententes communautaires tripartites adaptées aux besoins de chaque collectivité. Sécurité publique Canada a cinq bureaux régionaux répartis au Canada; la responsabilité de ces bureaux consiste notamment à soutenir la prestation du Programme.

3.12 Le Secteur des affaires autochtones de Sécurité publique Canada dirige et appuie la mise en œuvre des priorités du Ministère liées aux services de police et à la justice autochtones. Ces priorités comprennent l’élaboration conjointe d’une loi sur les services de police des Premières Nations.

3.13 Gendarmerie royale du Canada (GRC) — La GRC assure des services de police dédiés et adaptés aux collectivités des Premières Nations et des Inuit qui complètent les services de police fournis dans le cadre des ententes provinciales et territoriales sur les services de police. Selon les ententes communautaires tripartites, la GRC agit à titre de prestataire de services et ne fait pas partie des signataires des ententes. Afin que la GRC s’acquitte de ses responsabilités dans le cadre du Programme, Sécurité publique Canada transfère la part fédérale du financement à la GRC. Cette dernière compte 13 divisions géographiques, en plus de sa direction générale. Au sein de chacune de ces divisions, la GRC gère des détachements afin d’appuyer les opérations policières partout au Canada.

Objet de l’audit

3.14 L’audit visait à déterminer si :

• Sécurité publique Canada, dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, avait travaillé en partenariat avec les collectivités autochtones afin de fournir un accès équitable à des services de police qui sont adaptés aux besoins des collectivités;
• la Gendarmerie royale du Canada, dans le cadre du Programme, avait travaillé en partenariat avec les collectivités autochtones afin de fournir des services de police dédiés et adaptés qui complètent les services fournis aux provinces et aux territoires dans le cadre des ententes sur les services de police.

3.15 L’audit a examiné l’accès équitable aux services de police en analysant la façon dont les fonds disponibles étaient attribués aux bénéficiaires actuels du Programme.

3.16 Cet audit est important parce que les services de police ont pour but de protéger la sûreté et la sécurité des personnes. Comme de nombreux systèmes de police au Canada ont été mis en place dans les collectivités autochtones lors de la colonisation, il est primordial de veiller à ce que les collectivités autochtones reçoivent des services de police qui reconnaissent et respectent leur culture, leur histoire et leurs droits. Le soutien à des services de police efficaces et adaptés qui répondent aux besoins des collectivités autochtones appuie également l’engagement du gouvernement du Canada à l’égard de la réconciliation.

3.17 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Sécurité publique Canada avait mal géré le Programme

3.18 Cette constatation est importante parce que les collectivités autochtones font face à des défis complexes et importants issus de la colonisation, qui sont aggravés par des iniquités socioéconomiques et relatives à la santé. L’accès à des services de police appropriés et adaptés à la culture fournis par le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit est indispensable au renforcement de la sécurité et au bien‑être des collectivités autochtones ainsi qu’aux efforts visant à appuyer l’autodétermination et la réconciliation.

3.19 Depuis notre audit de 2014, le Programme a connu une augmentation de son financement en 2018 et en 2021. Voir la pièce 3.2 pour connaître le financement annoncé et l’utilisation prévue de ces fonds.

3.20 Lorsque le Programme reçoit un nouveau financement fédéral, Sécurité publique Canada informe les provinces et les territoires du financement disponible. Selon le régime de partage des coûts du Programme, les provinces et les territoires doivent fournir 48 % des fonds pour des investissements nouveaux ou accrus dans les services de police des collectivités des Premières Nations et des Inuit. Une fois que la province ou le territoire a engagé sa part du financement, Sécurité publique Canada et la province ou le territoire négocient de nouvelles ententes ou renouvellent des ententes existantes avec les collectivités des Premières Nations et des Inuit.

3.21 Au cours des exercices 2018‑2019 à 2022‑2023, les dépenses du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit totalisaient environ 930 millions de dollars, ce qui comprenait les dépenses de Sécurité publique Canada et de la Gendarmerie royale du Canada ainsi que les ententes sur les services de police autogérés et les ententes communautaires tripartites. Ces dépenses excluent les charges salariales de Sécurité publique Canada et les autres frais d’exploitation (voir la pièce 3.3).

Mauvaise surveillance de la gestion financière

3.22 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada avait effectué une mauvaise surveillance de la gestion financière du financement du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit. Le Ministère ne connaissait pas le montant du financement de programme additionnel qu’il avait attribué aux ententes sur les services de police autogérés et aux ententes sur les services communautaires tripartites individuelles, ni le montant du financement qui restait à attribuer. Les responsables de Sécurité publique Canada nous ont indiqué que le Ministère n’avait pas de systèmes de technologie de l’information modernes pour surveiller efficacement les dépenses du Programme et en faire le suivi.

3.23 Au cours de l’exercice 2022‑2023, environ 17 millions de dollars du total approximatif de 196 millions de dollars des fonds du Programme disponibles n’avaient pas été déboursés par Sécurité publique Canada. Même si l’utilisation en 2023‑2024 de certains des fonds non déboursés avait été approuvée, il restait 9,4 millions de dollars de fonds non utilisés dans le cadre du Programme.

3.24 De plus, au cours du même exercice, Sécurité publique Canada n’a pas vérifié si les fonds transférés à la Gendarmerie royale du Canada avaient été utilisés pour couvrir les coûts du Programme ou d’autres services de police. Nous avons constaté que la GRC n’avait pas dépensé 3,6 millions de dollars du financement fourni par Sécurité publique Canada en 2022‑2023 dans le cadre du Programme. Selon Sécurité publique Canada, le dernier examen des dépenses de la GRC effectué par le Ministère pour s’assurer que les fonds avaient été utilisés pour le Programme remonte à l’exercice 2018‑2019. Toutefois, le Ministère ne pouvait pas fournir de documentation de cet examen.

3.25 L’addition des fonds du Programme non déboursés de 9,4 millions de dollars de Sécurité publique Canada et des fonds non dépensés de 3,6 millions de dollars de la Gendarmerie royale du Canada permet de relever un total de 13,0 millions de dollars lié à l’exercice 2022‑2023 non dépensé dans le cadre du Programme.

3.26 En date d’octobre 2023, Sécurité publique Canada prévoyait qu’un total de plus de 45 millions de dollars des fonds du Programme ne serait pas déboursé avant la fin de l’exercice 2023‑2024. Le défaut de débourser les fonds en temps opportun est révélateur compte tenu des préoccupations soulevées à l’égard du sous‑financement du Programme, qui vise à soutenir le bien‑être des collectivités des Premières Nations et des Inuit.

3.27 Les responsables de Sécurité publique Canada nous ont expliqué que les décisions liées à l’attribution des fonds du Programme ne relevaient pas seulement d’eux. Ces personnes ont indiqué que sans le financement des provinces ou des territoires, le Ministère ne peut pas conclure de nouvelles ententes sur les services de police ni renouveler d’ententes pour fournir des fonds additionnels, ce qui peut entraîner la non‑utilisation de fonds du Programme.

Élargissement limité de la portée du Programme malgré le financement additionnel

3.28 Grâce au financement additionnel annoncé en 2021 (voir la pièce 3.2), Sécurité publique Canada devait stabiliser le Programme et, à compter de l’exercice 2022‑2023, procéder à l’élargissement de sa portée. L’élargissement de la portée du Programme devait comprendre :

• la signature de nouvelles ententes avec les collectivités ne faisant pas encore partie du Programme ou l’ajout de collectivités aux ententes existantes;
• un soutien pour aider les collectivités visées par une entente communautaire tripartite existante à passer à une entente sur les services de police autogérés.

3.29 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada avait fait des progrès limités afin d’étendre le Programme aux collectivités des Premières Nations et des Inuit qui ne recevaient pas encore de financement dans le cadre du Programme, et ce, malgré ses engagements et ses plans en la matière. Le Ministère avait notamment prévu d’accroître le nombre de collectivités où des ententes sur les services de police autogérés sont conclues et d’étendre le Programme aux régions du Nord. Depuis la réception d’un financement additionnel pour l’élargissement de la portée du Programme, aucune collectivité n’a été ajoutée à une entente sur les services de police autogérés existante au cours de notre période d’audit. Toutefois, une entente a été conclue en septembre 2023, peu après la période de notre audit.

3.30 En ce qui concerne l’élargissement de la portée du Programme dans le Nord, le Ministère a étendu le Programme au Nunavut en signant un accord-cadre avec le gouvernement territorial en 2023. Il a également augmenté le financement alloué au titre de son accord-cadre avec les Territoires du Nord‑Ouest. Même si ces accords-cadres sont une première étape importante de l’élargissement de la portée du Programme, les collectivités des Premières Nations et des Inuit doivent, pour recevoir les services de police améliorés fournis par la GRC, signer des ententes communautaires tripartites. Aucune entente communautaire tripartite n’a encore été conclue dans ces deux territoires.

3.31 Les responsables de Sécurité publique Canada nous ont fait part de leur décision, prise conjointement avec les provinces et les territoires, de consacrer le financement additionnel de 2021 à la stabilisation des ententes existantes plutôt qu’à l’élargissement de la portée du Programme pour y inclure de nouvelles collectivités. Selon eux, cette décision visait à tenir compte des écarts entre le financement disponible et les besoins des collectivités faisant déjà partie du Programme.

3.32 Nous avons également constaté que Sécurité publique Canada ne connaissait pas l’entièreté de la demande du Programme. Le Ministère n’avait aucun processus de demande pour les collectivités des Premières Nations et des Inuit souhaitant participer au Programme ou pour les bénéficiaires existants du Programme désirant demander des fonds additionnels. Nous avions présenté une constatation similaire il y a une décennie. Dans le cadre du présent audit, les responsables du Ministère nous ont indiqué qu’il n’existait aucun processus de demande en raison du financement disponible limité. Les responsables de Sécurité publique Canada ont également indiqué que, comme l’administration de la justice, qui comprend les services de police, est une compétence partagée avec les provinces et les territoires, ceux‑ci ont un rôle important à jouer pour déterminer la façon d’attribuer les fonds additionnels aux besoins les plus pressants à l’intérieur de leurs frontières.

Aucune approche pour soutenir les décisions en matière de financement équitable

3.33 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada n’avait pas défini ce qu’il entendait par financement équitable, même si la politique du Programme indiquait que celui‑ci devait être appuyé par des ententes de financement uniformes et équitables. De plus, le Ministère n’avait pas d’approche pour allouer les fonds équitablement aux bénéficiaires du Programme.

3.34 Nous avons constaté que le Ministère, en collaboration avec ses partenaires provinciaux et territoriaux, avait élaboré des priorités ou des critères en matière de financement pour l’allocation d’une partie du financement additionnel de 2018 et de 2021. Par exemple, il avait pris en compte des questions liées à la sécurité des policières et des policiers et l’éloignement des collectivités. Toutefois, d’après les comptes rendus de décisions liées à l’allocation du financement, nous avons constaté qu’il était difficile de savoir si ces priorités ou ces critères étaient utilisés. Les responsables de Sécurité publique Canada nous ont indiqué qu’au bout du compte, le montant du financement alloué était déterminé par la mesure dans laquelle les provinces et les territoires étaient prêts à financer leur part du Programme et le financement historique reçu par les bénéficiaires du Programme.

Insuffisance des consultations auprès des collectivités et des partenariats avec celles‑ci

3.35 Nous avons constaté une insuffisance des consultations menées auprès des collectivités recevant un financement dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit ainsi qu’un manque de partenariat avec ces mêmes collectivités. Les responsables du Ministère nous ont indiqué que les consultations menées auprès des collectivités visées par des ententes communautaires tripartites étaient limitées étant donné que ces ententes comprennent une clause de renouvellement automatique et que les dernières discussions officielles entre le Ministère et la plupart des signataires d’ententes communautaires tripartites avaient eu lieu en 2018. Dans notre échantillon de 26 collectivités visées par des ententes communautaires tripartites, toutes les ententes étaient assorties d’une clause de renouvellement automatique pouvant aller de 10 à 15 ans. Cela signifie que Sécurité publique Canada pouvait reporter sa consultation auprès des collectivités pendant plusieurs années. À notre avis, il est important de consulter régulièrement les collectivités pour établir des partenariats solides et comprendre les besoins des collectivités des Premières Nations et des Inuit.

3.36 Nous avons également examiné un échantillon de 12 ententes de services de police autogérés. Nous avons constaté que Sécurité publique Canada avait davantage consulté les collectivités dans le cadre de ces ententes. Toutefois, les responsables de Sécurité publique Canada nous ont indiqué que le financement disponible pour ces collectivités avait été déterminé avant les consultations, sur la base du financement fédéral et de la mesure dans laquelle la province était prête à financer sa part.

3.37 Cette constatation est conforme aux préoccupations que nous avons entendues au sein des collectivités des Premières Nations et des Inuit pendant notre audit. Ces collectivités ont affirmé que les consultations tenues par Sécurité publique Canada ne correspondaient pas à de réelles négociations. Les occasions pour les collectivités signataires de formuler des commentaires et de participer à la prise de décisions sur les services de police sont essentielles pour appuyer l’autodétermination et les efforts de réconciliation.

3.38 Nous avions présenté une constatation similaire concernant la consultation des collectivités dans notre audit du Programme en 2014. À l’époque, Sécurité publique Canada avait accepté notre recommandation, à savoir que le Ministère devrait s’assurer que les collectivités participent de façon significative à la conclusion d’ententes en matière de service de police. Dans le cadre du présent audit, les responsables de Sécurité publique Canada ont indiqué que les niveaux de dotation actuels et passés n’avaient pas été suffisants pour appuyer de manière appropriée des consultations continues et significatives avec les collectivités financées par le Programme partout au Canada.

3.39 Nous avons également constaté que, sauf pour l’un de ses bureaux régionaux, Sécurité publique Canada n’avait pas exigé que son personnel suive une formation de sensibilisation culturelle sur la culture et l’histoire autochtones. De plus, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas de lignes directrices destinées au personnel qui travaillait directement avec les collectivités des Premières Nations et des Inuit énonçant les attentes en matière de consultation et de négociation avec les collectivités. À notre avis, de telles lignes directrices favoriseraient la consultation des collectivités des Premières Nations et des Inuit ainsi que les partenariats de travail avec ces collectivités. Ces constatations constituent un décalage par rapport à l’appel à l’action de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada visant à demander au gouvernement d’offrir de la formation aux fonctionnaires ainsi qu’à l’engagement pris dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de promouvoir la compréhension et l’établissement de bonnes relations entre le gouvernement et les Autochtones.

Manque d’information pour mesurer l’efficacité du Programme

3.40 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada ne savait pas si le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit produisait la plupart de ses principaux résultats attendus. Par conséquent, le Ministère ignorait si le Programme était efficace. Sécurité publique Canada a présenté de l’information sur l’accès au financement par les collectivités des Premières Nations et des Inuit ainsi que des statistiques sur la criminalité au sein de ces collectivités. Toutefois, le Ministère n’a pas surveillé si le Programme finançait des services de police adaptés à la culture et répondant aux besoins de ces collectivités, et il n’en a pas rendu compte. Pourtant, Sécurité publique Canada avait accepté notre recommandation en 2014 de redéfinir la stratégie de mesure du rendement du Programme.

3.41 Les ententes de services de police autogérés exigent que les services de police des collectivités des Premières Nations et des Inuit fournissent à Sécurité publique Canada des renseignements, notamment des états financiers audités et des rapports annuels sur les activités, pour obtenir du financement. Nous avons constaté qu’après avoir reçu les rapports annuels des bénéficiaires du Programme sur leurs activités, qui contenaient des renseignements propres à une collectivité en particulier, comme des statistiques sur la criminalité et les interventions ainsi que de l’information sur les plaintes, le Ministère n’avait par la suite ni regroupé ni analysé les renseignements présentés dans ces rapports. À notre avis, le Ministère a manqué des occasions d’utiliser ces renseignements pour :

• déterminer l’efficacité du Programme;
• dégager les tendances, les besoins et les risques qui pourraient éclairer les demandes de financement;
• apporter des modifications au Programme;
• fournir des renseignements utiles aux services de police autogérés et aux collectivités servies.

3.42 Nous avons également constaté que Sécurité publique Canada ne disposait pas de suffisamment d’information pour savoir si la Gendarmerie royale du Canada était en mesure de satisfaire à certaines exigences des ententes communautaires tripartites. Par exemple, le Ministère n’avait pas de système en place pour surveiller si les policières et policiers de la GRC au service d’une collectivité visée par une telle entente consacraient la totalité de leurs heures de travail à la collectivité inuit ou de la Première Nation, conformément aux exigences (voir le paragraphe 3.52 pour connaître les exigences de l’entente communautaire tripartite).

3.43 De plus, nous avons constaté que la collecte et l’analyse de données du Programme étaient si limitées que Sécurité publique Canada n’avait aucune liste précise des ententes communautaires tripartites signées. Cette information est importante pour obtenir une représentation exacte du nombre de collectivités visées par des ententes communautaires tripartites et pour favoriser la prise de décisions judicieuses et une bonne gestion du programme.

3.44 Nous avons également constaté que Sécurité publique Canada n’avait aucune information indiquant si le Programme avait été conçu et mis en œuvre de manière inclusive et sensible aux questions de genre et de diversité. Il en était ainsi en dépit du fait que la politique du Programme précisait que le Programme avait pour but d’améliorer l’ordre, la sécurité publique et la sécurité personnelle des membres des collectivités des Premières Nations, y compris celle des femmes, des enfants et d’autres groupes vulnérables.

3.45 Le rapport final de 2019 de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées demandait au gouvernement fédéral de recueillir des données fondées sur les distinctions (la façon dont chaque collectivité inuit et des Premières Nations est différente) et des données intersectionnelles (la façon dont les aspects de l’identité se chevauchent pour créer et aggraver la discrimination et les inégalités) sur les femmes, les filles et les personnes bispirituelles, lesbiennes, gaies, bisexuelles, transgenres, queers, intersexuées et autres personnes de diverses identités sexuelles et de genre (2ELGBTQI+) des collectivités autochtones. En ne recueillant pas ces données, Sécurité publique Canada ne pouvait pas examiner si le Programme aidait à réduire les inégalités vécues par ces groupes. Le Ministère manquait aussi une occasion de contribuer à l’avancement de l’objectif 5 (Égalité entre les sexes), de l’objectif 10 (Inégalités réduites) et de l’objectif 16 (Paix, justice et institutions efficaces) du Programme de développement durable des Nations Unies.

3.46 De plus, nous avons constaté qu’en date de novembre 2023 le Ministère n’avait toujours pas mis à jour la politique du Programme, et ce, malgré le fait que, pendant notre audit de 2014 du Programme, Sécurité publique Canada avait indiqué que la Politique sur la police des Premières nations de 1996 était désuète et irréaliste, et que le Ministère avait accepté notre recommandation de la mettre à jour.

3.47 Un grand nombre de nos constatations et de nos recommandations subséquentes concernant Sécurité publique Canada sont interreliées. De plus, certaines de ces constatations et recommandations concordent avec celles que nous avions formulées en 2014.

3.48 Compte tenu des problèmes de longue date liés au Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, et étant donné la volonté du gouvernement fédéral à l’égard de la vérité et de la réconciliation, Sécurité publique Canada devrait travailler avec les collectivités des Premières Nations et des Inuit, avec les provinces et les territoires et avec la Gendarmerie royale du Canada à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une approche renouvelée pour le Programme. Cette approche devrait notamment comprendre ce qui suit :

• la mise à jour de la Politique sur la police des Premières nations de 1996;
• la révision immédiate du processus d’allocation actuel afin d’assurer le versement des fonds aux bénéficiaires en temps opportun, le déboursement des fonds du Programme et le respect de l’engagement du Ministère de fournir un financement équitable. La révision devrait tenir compte du calendrier de financement des provinces et des territoires ainsi que de solutions pour débourser les fonds fédéraux disponibles lorsque les provinces et les territoires sont incapables d’engager leur part du financement;
• l’élaboration d’un mécanisme pour assurer le suivi de l’intérêt, des besoins et de la demande à l’égard du Programme par province et territoire. Les renseignements recueillis devraient servir à orienter les demandes de financement futures et l’allocation équitable des fonds dans le cadre du Programme;
• une collaboration uniforme et significative avec les bénéficiaires du Programme. Les consultations menées par les responsables du Ministère devraient être soutenues par des activités de surveillance et de rétroaction, une formation culturelle obligatoire et des directives sur la nature, le calendrier, la fréquence et les résultats mesurables attendus des consultations;
• la mise à jour du processus de mesure du rendement et de reddition de comptes afin de permettre au Ministère, aux provinces, aux territoires et aux collectivités des Premières Nations et des Inuit de savoir si le Programme produit les résultats et les extrants attendus et d’aider le Ministère à apporter des changements au besoin. Cette approche devrait être adaptée à la culture et comprendre la collecte, la surveillance et l’analyse des données sur le rendement qui sont intersectionnelles et fondées sur les distinctions ainsi que l’établissement de rapports connexes.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La Gendarmerie royale du Canada ne s’était pas acquittée de ses responsabilités de manière uniforme dans le cadre du Programme

3.49 Cette constatation est importante parce que l’objectif du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit est de fournir aux collectivités des services de police dédiés et adaptés aux besoins des collectivités des Premières Nations et des Inuit.

3.50 Les services de police fournis par la Gendarmerie royale du Canada dans le cadre du Programme ont pour but de compléter les services de police offerts dans la province ou le territoire. Cette distinction est d’une importance particulière dans les endroits où la GRC joue à la fois le rôle de service de police provincial et celui de prestataire de services de police dans le cadre du Programme. Les services de police offerts au titre du Programme visent à répondre aux besoins de la collectivité servie et à privilégier une approche proactive et axée sur la collectivité.

3.51 Seulement trois provinces au Canada ont une force policière provinciale. Pour les régions non couvertes par une telle force, les provinces et les territoires signent des contrats avec la Gendarmerie royale du Canada pour la prestation de services de police sur leur territoire. La GRC est responsable de l’affectation des policières et des policiers dans les collectivités des Premières Nations et des Inuit dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, qui s’ajoutent aux services de police provinciaux et territoriaux fournis dans le cadre de contrats distincts. Le gouvernement fédéral paye une part plus élevée (52 %) pour les services de police dans le cadre du Programme que lorsqu’il finance la GRC directement pour les contrats de services de police distincts conclus avec les provinces et les territoires (30 %).

3.52 Une fois que les membres du corps policier de la Gendarmerie royale du Canada sont affectés à un poste au titre d’une entente communautaire tripartite (une entente signée entre le gouvernement fédéral, une province ou un territoire et une collectivité des Premières Nations ou des Inuit) dans le cadre du Programme, ils doivent, entre autres :

• consacrer 100 % de leurs heures de travail normales à l’accomplissement de fonctions liées à la collectivité inuit ou de la Première Nation;
• se familiariser avec la culture et les traditions de la collectivité et fournir des services de police axés sur la prévention de la criminalité (par exemple, participer à des événements communautaires et à des activités de prévention dans les écoles);
• travailler en collaboration avec les collectivités à l’établissement des priorités pour les services de police;
• surveiller les progrès à l’égard des priorités pour les services de police de la collectivité et en rendre compte.

Un nombre insuffisant de membres du corps policier de la Gendarmerie royale du Canada attitrés aux collectivités

3.53 Nous avons examiné un échantillon de 26 collectivités signataires d’ententes communautaires tripartites pour déterminer si les policières et policiers de la Gendarmerie royale du Canada respectaient l’exigence de consacrer 100 % de leurs heures de travail normales à la collectivité au titre de l’entente. Nous avons constaté que dans seulement 10 (38 %) des 26 collectivités de notre échantillon, le service avait été assuré par des détachements de la GRC qui avaient indiqué pouvoir satisfaire systématiquement à l’exigence. Les détachements de la GRC incapables de respecter cette exigence nous ont indiqué que les membres du corps policier affectés au Programme devaient souvent assumer d’autres responsabilités en raison de pénuries dans l’ensemble du personnel. Cela signifie que les policières et policiers de la GRC peuvent ne pas être en mesure de se consacrer pleinement à la collectivité inuit ou de la Première Nation où elles et ils assurent le service.

3.54 Nous avons constaté qu’au cours des cinq dernières années, la Gendarmerie royale du Canada n’avait pas pourvu la totalité des postes liés aux ententes communautaires tripartites pour lesquels elle avait reçu un financement dans le cadre du Programme. Cela signifie que certaines collectivités signataires d’ententes communautaires tripartites n’avaient pas obtenu le nombre convenu de policières et de policiers pour accroître les services de police fournis au titre d’ententes provinciales ou territoriales de services de police.

3.55 Au cours des trois dernières années, alors que le financement dans le cadre du Programme destiné au personnel policier a augmenté, la Gendarmerie royale du Canada n’a pas été en mesure de pourvoir ces postes additionnels, ce qui a créé un écart important entre le nombre de postes financés de policières et de policiers et le nombre de postes pourvus (voir la pièce 3.4).

3.56 Nous avons constaté que même si la Gendarmerie royale du Canada reconnaissait des difficultés plus vastes liées à la dotation, elle n’avait pas adopté d’approche de dotation nationale pour s’acquitter de ses obligations à titre de prestataire de services de police dans le cadre des ententes communautaires tripartites. Les divisions de la GRC devaient travailler les unes avec les autres pour corriger les lacunes en matière de ressources. Les responsables de la GRC nous ont indiqué que celle‑ci peinait à attirer de nouvelles recrues pour pouvoir les postes dans le cadre des ententes communautaires tripartites en raison de facteurs comme l’éloignement.

3.57 Les responsables de la Gendarmerie royale du Canada nous ont indiqué que les ententes communautaires tripartites peuvent être signées avec des collectivités sans que Sécurité publique Canada détermine d’abord si des policières et des policiers de la GRC sont disponibles pour satisfaire aux conditions de l’entente. Cela concorde avec les déclarations des membres du personnel régional de Sécurité publique Canada situés dans les provinces et territoires où des ententes communautaires tripartites ont été conclues : à l’exception des membres d’une région, ces personnes ont confirmé ne pas avoir communiqué avec la GRC avant la signature de telles ententes. Cela signifie que les collectivités des Premières Nations et des Inuit signent des ententes en s’attendant à recevoir des services de police dédiés et adaptés, mais que la GRC peut ne pas être en mesure de respecter les conditions de l’entente. À notre avis, dans le contexte de la réconciliation et de l’histoire complexe entre la GRC et les collectivités des Premières Nations et des Inuit, ce processus nuit au renforcement de la confiance.

3.58 Sécurité publique Canada et la Gendarmerie royale du Canada devraient collaborer avec les collectivités des Premières Nations et des Inuit ainsi qu’avec les provinces et les territoires avant la signature d’ententes communautaires tripartites nouvelles ou renouvelées afin de déterminer quels services peuvent être offerts en fonction de la capacité en ressources humaines.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

3.59 La Gendarmerie royale du Canada devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie nationale visant à remédier à la pénurie de personnel dans les postes liés aux ententes communautaires tripartites afin de s’assurer que les membres du corps policier de la GRC affectés aux collectivités des Premières Nations et des Inuit peuvent s’acquitter de leurs responsabilités dans le cadre du Programme. À cette fin, la GRC devrait consulter les collectivités des Premières Nations et des Inuit ainsi que Sécurité publique Canada afin de comprendre l’intérêt pour le Programme, les besoins des collectivités et les tendances.

Réponse de la Gendarmerie royale du Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Aucune exigence de suivre une formation de sensibilisation culturelle pour comprendre la culture de la collectivité servie

3.60 Les ententes communautaires tripartites exigent que les membres du corps policier de la Gendarmerie royale du Canada soient familiers avec la culture et les traditions propres à la collectivité inuit ou de la Première Nation qu’elles et ils servent. Cependant, bien que certaines divisions nous aient dit qu’elles offraient de la formation ciblant spécifiquement les collectivités qu’elles servent, nous avons constaté que, dans l’ensemble, la GRC n’exigeait pas que ses policières et policiers suivent une formation de sensibilisation culturelle outre la formation obligatoire de sensibilisation culturelle offerte à l’ensemble de son corps policier. Cela va à l’encontre des efforts déployés par la GRC visant à appuyer l’engagement du gouvernement du Canada en matière de vérité et de réconciliation. À notre avis, une formation additionnelle est importante pour mieux comprendre la culture propre à la collectivité inuit ou de la Première Nation et pour renforcer les relations et la confiance au sein des collectivités.

3.61 La Gendarmerie royale du Canada, en collaboration avec les collectivités des Premières Nations et des Inuit, devrait élaborer des mécanismes pour s’assurer que les policières et policiers de la GRC qui travaillent dans le cadre d’ententes communautaires tripartites se familiarisent avec la culture et les traditions de la collectivité qu’elles et ils servent, comme il est exigé dans les ententes. La GRC devrait surveiller la participation à ces activités.

Réponse de la Gendarmerie royale du Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Manque d’uniformité dans la mise en œuvre des services de police et surveillance inégale de la mesure dans laquelle ces services font la promotion des partenariats avec les collectivités

3.62 Nous avons constaté que la Gendarmerie royale du Canada avait assuré une surveillance inégale des détachements quant au respect des exigences des ententes communautaires tripartites. La GRC n’avait aucune approche nationale pour surveiller si les détachements :

• fournissaient des services de police ou de prévention axés sur la collectivité;
• réalisaient des activités pour promouvoir des partenariats avec les collectivités, comme l’établissement des priorités pour les services de police avec les collectivités et la rédaction de lettres d’attentes^{Définition 2};
• présentaient des rapports aux collectivités.

3.63 Nous avons constaté que, dans notre échantillon de 26 collectivités signataires d’ententes communautaires tripartites, la description des principales fonctions des policières et des policiers de la Gendarmerie royale du Canada variait entre les différents détachements servant ces collectivités. Dans le cadre du Programme, les services offerts par la GRC sont destinés à compléter les services de police offerts dans la province ou le territoire et devraient comprendre des services de police communautaires (comme des activités de prévention de la criminalité). Toutefois, dans 7 (27 %) collectivités de notre échantillon, les policières et policiers de la GRC au sein des détachements nous ont mentionné que leurs principales fonctions consistaient à répondre aux appels et à appliquer la loi. De plus, les policières et policiers de la GRC nous ont indiqué que celle‑ci n’avait pas fourni de directives claires aux détachements sur le rôle et les fonctions des policières et des policiers dans le cadre d’une entente communautaire tripartite. Les activités de services de police communautaires et de prévention de la criminalité sont importantes pour créer des partenariats, renforcer la confiance et favoriser la réconciliation auprès des membres de la collectivité à l’extérieur des activités traditionnelles ou réactives d’application de la loi.

3.64 Nous avons constaté que, dans 18 (69 %) des 26 collectivités signataires d’ententes communautaires tripartites de notre échantillon, les détachements de la Gendarmerie royale du Canada avaient travaillé avec la collectivité où le service était assuré dans le cadre de l’entente afin d’établir les priorités pour les services de police. Toutefois, seulement 3 (12 %) détachements sur 26 avaient documenté ces priorités dans une lettre d’attentes à jour, conformément aux ententes. La nature de la collaboration entre la GRC et les collectivités pour l’établissement des priorités variait; elle pouvait prendre la forme de réunions officielles avec les dirigeantes et dirigeants de la collectivité ou de sondages auprès des membres de la collectivité.

3.65 Nous avons constaté que dans 16 (62 %) des 26 collectivités de notre échantillon, les détachements de la Gendarmerie royale du Canada qui y assuraient le service avaient préparé au moins un rapport par trimestre en 2022‑2023, comme cela était exigé. Ces rapports comprenaient divers renseignements, comme des statistiques sur la criminalité, les progrès à l’égard des priorités pour les services de police, les niveaux de dotation et les activités de mobilisation de la collectivité. Cependant, les détachements n’ont pu fournir d’éléments probants indiquant que ces rapports avaient été transmis aux collectivités servies que dans 7 de ces 16 cas.

3.66 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 3.70.

Aucune information sur l’efficacité du Programme

3.67 Nous avons constaté que la Gendarmerie royale du Canada n’avait pas surveillé l’efficacité globale du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit et n’en avait pas rendu compte. Chaque détachement est tenu de préparer un rapport annuel de rendement dans le cadre du Programme. Toutefois, ces rapports annuels regroupent les activités réalisées par le détachement de la GRC dans le cadre du Programme et les autres responsabilités en matière de service de police. Par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer si les extrants et les résultats de ces rapports étaient directement liés au Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit ou s’ils faisaient partie des activités globales de la GRC.

3.68 Les responsables de la Gendarmerie royale du Canada ont expliqué que Sécurité publique Canada est responsable de déterminer, d’examiner et de mettre à jour les indicateurs de rendement du Programme, car la GRC n’est pas signataire des ententes communautaires tripartites et Sécurité publique Canada détient l’autorité en matière de politique pour le Programme. De son côté, Sécurité publique Canada a fait remarquer que le Ministère n’était pas chargé de mesurer la qualité des services de police, car les normes de service de police et l’établissement de ces normes relèvent de la compétence des provinces et des territoires. Cela laisse les collectivités des Premières Nations et des Inuit dans l’incertitude en ce qui concerne la personne à laquelle elles doivent s’adresser si le Programme ne répond pas à leurs besoins en matière de sûreté et de sécurité.

3.69 En outre, nous avons constaté que la Gendarmerie royale du Canada n’avait pas établi d’approche claire et systématique à la collecte de données intersectionnelles au sein du Programme pour orienter la prestation des services et la production des résultats prévus afférents. Dans notre échantillon de 26 collectivités signataires d’ententes communautaires tripartites, la plupart des détachements nous ont indiqué n’avoir recueilli aucune donnée désagrégée sur les femmes, les enfants, les jeunes et les aînées et aînés inuit et issus des Premières Nations. De plus, aucun des détachements assurant le service au sein des collectivités de notre échantillon n’a indiqué avoir recueilli de renseignements sur les personnes 2ELGBTQI+. Étant donné que la lettre de mandat de 2022 de la commissaire de la Gendarmerie royale du Canada demande de faire progresser la réconciliation et de répondre à la tragédie nationale des femmes, des filles et des personnes 2ELGBTQI+ autochtones disparues et assassinées, il est impératif de veiller à ce que ces données puissent être enregistrées, recueillies et analysées par la GRC.

3.70 La Gendarmerie royale du Canada, en collaboration avec Sécurité publique Canada, devrait mettre en œuvre des mécanismes pour veiller à ce que le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit soit offert selon les exigences et qu’il produise les résultats attendus. La GRC devrait notamment :

• fournir des directives claires à ses détachements sur les exigences que ses policières et policiers doivent respecter dans le cadre des ententes communautaires tripartites;
• surveiller la façon dont les détachements respectent les exigences établies dans les ententes communautaires tripartites afin de veiller à la création et au maintien de partenariats avec les collectivités;
• élaborer et surveiller des indicateurs de rendement pour l’ensemble du Programme au moyen d’une approche fondée sur les distinctions et les données intersectionnelles, et en rendre compte. Pour favoriser la vérité et la réconciliation, les bénéficiaires du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit devraient participer à l’établissement des indicateurs de rendement, des techniques de collecte des données et des exigences en matière de rapport afin de veiller à ce que la gestion des données soit adaptée à la culture et appuie l’autodétermination;
• apporter des modifications au Programme en fonction des données recueillies sur sa mise en œuvre et son efficacité.

Réponse de la Gendarmerie royale du Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

3.71 Nous avons conclu que Sécurité publique Canada, dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, n’avait pas travaillé en partenariat avec les collectivités autochtones afin de fournir des services de police équitables et adaptés aux besoins des collectivités.

3.72 Nous avons également conclu que la Gendarmerie royale du Canada, dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, n’avait pas travaillé en partenariat avec les collectivités autochtones afin de fournir des services de police dédiés et adaptés qui complètent les services fournis aux provinces et aux territoires dans le cadre des ententes sur les services de police.