Introduction

Contexte

4.1 La réussite économique du Canada est étroitement liée à la solidité et à la compétitivité de son réseau de transport, qui est essentiel au commerce intérieur et international. Le commerce international représente plus de 60 % du produit intérieur brut et repose sur le transport de marchandises à l’intérieur et à l’extérieur du pays.

4.2 Les marchandises transitent par le Canada ou sont transportées en direction ou en provenance de celui‑ci au moyen d’un réseau de routes, de ponts, de chemins de fer, d’aéroports et de ports (voir la pièce 4.1). Les portes^{Définition 1} et les corridors commerciaux^{Définition 2} sont des éléments importants de ce réseau et font partie de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement^{Définition 3}.

4.3 La prospérité du Canada et la qualité de vie de sa population dépendent du commerce, lequel est rendu possible par le réseau de transport multimodal du Canada. Lorsque ce réseau ne fonctionne pas bien, les exportateurs canadiens sont moins concurrentiels sur les marchés étrangers, les achats des Canadiennes et Canadiens sont plus coûteux, et les entreprises canadiennes paient plus cher pour les matières premières, ce qui rend leurs produits moins concurrentiels au pays et à l’étranger.

4.4 Afin de préserver et de développer les portes et les corridors commerciaux du Canada, le gouvernement canadien a établi divers programmes de financement visant les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, les administrations aéroportuaires et portuaires, les universités ainsi que les entreprises privées (comme les compagnies de chemin de fer) œuvrant dans le secteur des transports. Le plus récent de ces programmes est le Fonds national des corridors commerciaux, lancé en 2017 par Transports Canada, qui en assure également l’administration.

4.5 Le Fonds national des corridors commerciaux appuie des projets d’infrastructure au Canada, comme des travaux aéroportuaires, portuaires ou ferroviaires, des travaux dans des gares de triage et des installations d’entreposage ou des travaux sur les autoroutes publiques et les routes d’accès. Le Fonds finance des projets qui visent à :

• améliorer la circulation des marchandises au Canada;
• accroître les échanges commerciaux entre le Canada et l’étranger;
• aider le réseau de transport à résister aux répercussions des changements climatiques et à mieux s’adapter aux nouvelles technologies et aux innovations;
• répondre aux besoins des collectivités de l’Arctique et du Nord en matière de transport.

Le budget du Fonds national des corridors commerciaux était initialement de 1,9 milliard de dollars sur 11 ans (de 2017‑2018 à 2027‑2028). Ce budget a été bonifié au cours des années subséquentes et en date d’août 2023 il se chiffrait à 4,6 milliards de dollars.

4.6 Transports Canada — Le Ministère est responsable de l’élaboration et de la supervision des politiques et des programmes du gouvernement du Canada en matière de transports. Il veille ainsi à ce que la population canadienne ait accès à un réseau de transport :

• sécuritaire et sûr;
• respectueux de l’environnement et novateur;
• efficace.

Le Ministère fournit des fonds à des organisations publiques et privées qui contribuent à renforcer le réseau de transport. Transports Canada est notamment responsable de la conception et de la mise en œuvre du Fonds national des corridors commerciaux, ainsi que de la surveillance et de la production de rapports sur le rendement du Fonds. Les décisions définitives quant aux projets à financer dans le cadre de ce programme sont prises par le ministre des Transports ou le Conseil du Trésor.

4.7 En septembre 2015, le Canada s’est engagé à respecter le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. En 2017, le Bureau du vérificateur général du Canada a pris l’engagement d’examiner la façon dont les organisations fédérales contribuaient à l’atteinte des objectifs de développement durable des Nations Unies. Les questions visées par cet audit se rattachent à l’objectif 9 (Industrie, innovation et infrastructure) et à l’objectif 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques).

Objet de l’audit

4.8 Cet audit visait à déterminer si Transports Canada avait conçu et mis en œuvre le Fonds national des corridors commerciaux, et s’il en avait assuré la surveillance, de manière efficace afin d’améliorer la fluidité et la résilience des corridors de transport.

4.9 Cet audit est important parce que le renforcement de l’infrastructure de transport commercial du Canada contribue à la prospérité économique du pays et, par le fait même, à l’amélioration de la qualité de vie des Canadiennes et des Canadiens. Cet audit est également important parce qu’il vise à déterminer si les sommes provenant du Fonds national des corridors commerciaux avaient été accordées aux différents bénéficiaires selon les principes du mérite, de l’équité et de la transparence.

4.10 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Transports Canada avait conçu le Fonds national des corridors commerciaux afin de répondre aux principaux besoins du réseau de transport canadien

4.11 Cette constatation est importante parce que le Fonds national des corridors commerciaux doit servir où il y a des contraintes de capacité et des goulots d’étranglement. De plus, il est important que Transports Canada soit conscient des besoins et des perspectives concernant les corridors de transport du Canada pour être en mesure de prendre des décisions éclairées et de s’acquitter de son obligation de rendre des comptes.

4.12 Le Fonds national des corridors commerciaux vise à fournir un financement fédéral à des projets et des activités qui renforcent la fluidité^{Définition 4} et la résilience^{Définition 5} des corridors commerciaux nationaux, notamment ceux liés à l’infrastructure du Nord. Le Ministère lance des appels de propositions pour solliciter et sélectionner des projets admissibles qui répondent à l’objectif du Fonds. Le financement des frais admissibles est fourni aux projets sélectionnés à titre de contribution fédérale et est assujetti aux conditions en matière de rapport et de rendement précisées dans une entente de financement pour contribution.

Conception du Fonds en fonction de données probantes

4.13 Nous avons constaté que Transports Canada avait utilisé des renseignements pertinents sur l’état des corridors de transport du pays pour orienter la conception du Fonds national des corridors commerciaux. Le Ministère avait préparé des appels de propositions qui étaient conformes à ces renseignements et qui s’adaptaient selon l’évolution des besoins du réseau de transport (voir la pièce 4.2).

4.14 Le Fonds a été conçu de manière à être souple afin qu’il puisse répondre aux besoins en constante évolution des corridors de transport canadiens dans l’environnement dynamique des échanges commerciaux internationaux. Nous avons constaté que Transports Canada avait conçu des appels de propositions conformes à cette approche souple, avec des objectifs soit généraux soit ciblés selon les données probantes concernant les besoins en matière de fluidité et de résilience.

4.15 Nous avons constaté que les appels de propositions aux objectifs généraux s’inscrivaient dans une approche fondée sur les données probantes. Par exemple, le Ministère avait conçu un outil interne pour l’aider à prendre ses décisions d’investissement, qui présentait les projets admissibles et recommandés sur une carte ainsi que des renseignements sur les problèmes de fluidité connus dans certains corridors.

4.16 Nous avons également constaté que le Ministère avait conçu les appels de propositions aux objectifs ciblés selon une approche fondée sur les données probantes. Par exemple, l’appel numéro 6 visait à aider les ports canadiens à régler les problèmes de congestion révélés par les données disponibles à l’époque. De même, le Ministère avait conçu l’appel numéro 7 de manière à résoudre les problèmes d’infrastructure numérique mis en lumière par les recherches menées dans ce domaine.

Le Ministère avait évalué les propositions de projet en fonction du mérite, mais n’avait pas pu démontrer sur quoi il s’était appuyé pour prioriser certains projets méritoires plutôt que d’autres

4.17 Cette constatation est importante parce que l’évaluation des propositions de projet sur la base du mérite et leur recommandation subséquente pour financement représentent des étapes essentielles à l’établissement des priorités dans l’octroi d’un financement limité et au respect des besoins en matière de transport. Ces étapes favorisent également la reddition de comptes, l’équité et la transparence.

4.18 Le Ministère avait publié des appels de propositions pour solliciter et sélectionner des propositions de projets qui répondent aux objectifs du Fonds. Selon les politiques du Conseil du Trésor et les lignes directrices du Ministère, après la confirmation de l’admissibilité, les propositions reçues doivent être évaluées et sélectionnées selon leur mérite et la qualité de l’analyse de rentabilisation. Les critères d’admissibilité et d’évaluation des propositions doivent être mis à la disposition des personnes présentant une demande. Après avoir évalué le mérite des propositions, le Ministère devait fournir une liste restreinte de recommandations de financement au ministre des Transports. Il revenait au ministre ou au Conseil du Trésor de prendre les décisions définitives à cet égard.

Approche d’évaluation des propositions de projet admissibles fondée sur le mérite

4.19 L’approche que Transports Canada avait adoptée pour évaluer les propositions de projet admissibles et sélectionner lesquelles recommander aux fins de financement comprenait deux étapes :

• Étape 1 – L’équipe responsable évalue le mérite des différentes propositions et formule des recommandations préliminaires de financement pour les comités.
• Étape 2 – Les comités examinent les évaluations et finalisent les recommandations de financement.

4.20 À l’étape 1, une équipe multidisciplinaire de fonctionnaires du Ministère utilisait des grilles pour évaluer le mérite de chaque projet admissible. Nous avons examiné les critères de mérite des grilles d’évaluation et avons constaté qu’ils étaient conformes aux principes de critères de sélection du Fonds et aux objectifs de chaque appel. Nous avons également constaté que la mise en œuvre de cette étape s’était faite de manière transparente à l’aide des critères de mérite accessibles publiquement dès le lancement de chaque appel.

4.21 Nous avons examiné si les propositions avaient été évaluées de façon uniforme et si chaque critère avait été évalué par plus d’une personne. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les critères de mérite avaient été évalués par une équipe en suivant la grille d’évaluation comme prévu et que les recommandations préliminaires avaient été établies à l’étape 1 aux fins d’examen à l’étape 2.

Aucune documentation des motifs utilisés pour recommander certains projets méritoires plutôt que d’autres

4.22 À l’étape 2 du processus d’évaluation des propositions, Transports Canada avait prévu que des comités procèdent à divers examens pour garantir l’uniformité des notes accordées dans le cadre des évaluations fondées sur le mérite à l’étape 1, puis établissent la liste définitive des propositions recommandées. Nous avons comparé les recommandations formulées par les comités d’examen à l’étape 2 aux résultats des évaluations du mérite menées à l’étape 1. Nous avons constaté que dans 15 % des cas, les recommandations formulées par les comités d’examen à l’étape 2 différaient des résultats de l’étape 1. Le Ministère nous a dit que les membres des comités d’examen avaient discuté des évaluations, des notes accordées et d’autres facteurs avant de mettre la dernière touche à la liste des propositions recommandées. Cependant, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas documenté les motifs sur lesquels les comités d’examen s’étaient appuyés pour valider les notes, classer les projets et retenir tel projet plutôt que tel autre en vue d’une recommandation de financement (voir la pièce 4.3).

4.23 Nous avons constaté que le Ministère avait fourni de la documentation au ministre des Transports expliquant les avantages des différents projets dont il recommandait le financement. Cependant, cette documentation était insuffisante pour appuyer les considérations supplémentaires des comités d’examen et le classement des propositions.

4.24 Il revient au ministre ou au Conseil du Trésor de prendre les décisions définitives en matière de financement. Nous n’avons pas examiné les motifs pour lesquels le ministre avait exercé son pouvoir discrétionnaire ni la question de savoir si ce pouvoir avait été exercé correctement. Nous n’avons constaté aucun cas de financement accordé à des bénéficiaires non admissibles.

4.25 Afin de favoriser la transparence et l’équité du processus de sélection des projets, Transports Canada devrait documenter les travaux des comités d’examen, notamment la justification à l’appui de la confirmation des notes attribuées à chaque projet et de la prise en compte de considérations supplémentaires au moment de déterminer les propositions à recommander aux fins de financement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le Ministère n’avait pas assuré une surveillance ni une communication efficaces des résultats

4.26 Cette constatation est importante parce que la surveillance des résultats aide Transports Canada à déterminer si le financement fourni est consacré à l’atteinte des résultats attendus du Fonds national des corridors commerciaux. La surveillance et la communication des résultats sont également importantes pour déterminer quand il convient d’apporter des changements en vue d’améliorer le rendement des projets financés par le Fonds.

4.27 La gestion continue d’un programme tel que le Fonds national des corridors commerciaux nécessite une stratégie de mesure du rendement. Cette stratégie doit indiquer les résultats attendus du programme ainsi que les mesures et indicateurs de rendement utilisés aux fins de suivi et de rapport.

4.28 Après l’approbation du financement d’un projet, Transports Canada doit élaborer une entente de financement pour contribution qui énonce les modalités de financement. Cette entente doit également comprendre une description des résultats que l’organisation bénéficiaire doit atteindre, et notamment la collecte et la présentation de données liées aux indicateurs de rendement mesurables du projet.

Absence de rapports sur les résultats du programme liés à l’amélioration des corridors de transport

4.29 Nous avons constaté que l’approche utilisée initialement par Transports Canada pour mesurer les résultats du Fonds national des corridors commerciaux avait été inefficace. En effet, les indicateurs utilisés pour évaluer le rendement du programme étaient incommodes ou non mesurables. Par exemple, un des indicateurs de rendement initiaux était « la capacité ajoutée au système de transport évaluée au niveau du projet ». Cet indicateur n’était pas assorti de cible quant à l’ampleur de la capacité à ajouter ni de date d’échéance. Il ne précisait pas non plus la méthode à appliquer pour assurer le suivi des données pertinentes à l’échelle du projet, et le Ministère n’avait jamais présenté de rapport à cet égard.

4.30 En 2021‑2022, le Ministère avait élaboré une stratégie révisée de mesure du rendement qui comprenait de nouveaux indicateurs, comme le « temps de transit des marchandises ». Ces nouveaux indicateurs étaient mesurables et plus commodes, mais nous avons constaté qu’ils montraient le rendement du réseau de transport lui‑même plutôt que celui des améliorations apportées à la fluidité des corridors commerciaux pouvant être directement attribuées aux projets financés par le Fonds. Par conséquent, le Ministère était mal outillé pour rendre compte des résultats obtenus par les différents projets et des effets du Fonds sur la fluidité et la résilience des corridors de transport.

4.31 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.43.

Surveillance inefficace des résultats des projets

4.32 Dans le cadre des ententes de financement, chaque projet financé devait disposer d’une stratégie de mesure du rendement assortie d’indicateurs de rendement permettant de faire état des résultats obtenus. La stratégie et les indicateurs devaient être élaborés conjointement par l’organisation financée et Transports Canada. Nous avons constaté que le Ministère ne s’était pas doté, au début du programme, d’indicateurs de rendement normalisés pour surveiller les résultats des différents projets et en rendre compte. Cette lacune a nui à la capacité du Ministère de compiler et de résumer les résultats des différents projets financés et, par conséquent, d’établir le rendement du programme.

4.33 En date d’août 2023, Transports Canada avait approuvé le versement d’environ 3,8 milliards de dollars en tout pour le financement d’un total de 181 projets admissibles sélectionnés sur la base de leur contribution attendue à l’atteinte des objectifs du Fonds (voir la pièce 4.4). À cette date, 30 projets avaient été réalisés, et environ 711 millions de dollars avaient été dépensés (voir la pièce 4.5).

4.34 Nous avons examiné un échantillon représentatif des ententes de financement pour contribution signées se rapportant aux 116 projets qui étaient en cours. Notre échantillon comprenait des projets qui visaient l’Arctique et le Nord ainsi que d’autres projets nationaux menés ailleurs. Nous avons constaté que dans la moitié des projets (27 sur 54), la stratégie de mesure du rendement mise en place était incomplète. De ce nombre, 19 projets visaient l’Arctique et le Nord, ce qui représente 95 % des projets de notre échantillon pour cette région. D’autres projets (3 sur 54) ne comprenaient aucune stratégie (voir la pièce 4.6).

4.35 Nous avons également examiné les rapports définitifs des 30 projets achevés. Nous avons constaté que les renseignements sur le rendement de la moitié de ces rapports étaient incomplets. Des 30 rapports définitifs :

• 30 % (9 rapports sur 30) ne contenaient aucun renseignement sur les résultats;
• 20 % (6 rapports sur 30) contenaient des renseignements sur les résultats, mais ils n’étaient pas suffisamment complets pour être utiles (il manquait par exemple une base de référence, une cible ou d’autres renseignements requis pour la stratégie de mesure du rendement);
• 50 % (15 projets sur 30) rendaient compte de l’atteinte de leurs cibles (6 projets avaient atteint toutes leurs cibles, 7 en avaient atteint une partie et 2 n’en avaient atteint aucune).

4.36 Dans certains des cas où les résultats n’avaient pas été communiqués, nous avons constaté que cette omission s’expliquait par le fait que ces résultats ne seraient accessibles qu’à une date ultérieure. Par exemple, dans le cadre d’un projet d’entreposage dans un aéroport, des travaux d’agrandissement avaient été réalisés, mais comme l’installation agrandie n’était pas encore opérationnelle, les résultats concernant l’amélioration du rendement n’avaient pas pu être présentés. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas de plan concret pour faire le suivi auprès des organisations bénéficiaires afin d’obtenir les résultats manquants.

4.37 Nous avons constaté qu’en 2023, Transports Canada avait pris des mesures pour améliorer sa surveillance du rendement à l’échelle des projets. Le Ministère avait élaboré de nouveaux indicateurs de rendement normalisés (voir la pièce 4.7) à partir desquels les bénéficiaires de financement pouvaient choisir les indicateurs applicables à leur projet. Ces nouveaux indicateurs avaient été intégrés au modèle d’entente de financement pour contribution en juin 2023. Nous avons constaté que 9 ententes de financement pour contribution récemment signées, représentant un financement fédéral de 84 millions de dollars, s’appuyaient sur le modèle mis à jour.

4.38 Cependant, nous avons constaté que les améliorations concernant la surveillance du rendement n’avaient pas été apportées aux 107 projets restants des 116 projets en cours. Ces 107 projets totalisaient plus de 2 milliards de dollars en investissements accordés dans le cadre du Fonds. À notre avis, mesurer le rendement de l’ensemble des projets en utilisant les indicateurs normalisés de rendement permettrait au Ministère d’évaluer et de surveiller les résultats tant à l’échelle des projets qu’à l’échelle du programme.

4.39 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.43.

Aucun résultat présenté concernant la contribution du Fonds aux indicateurs associés aux objectifs de développement durable des Nations Unies

4.40 En ce qui concerne la contribution à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations Unies et à l’atteinte des cibles connexes, Transports Canada avait désigné le Fonds national des corridors commerciaux comme un programme contribuant à l’atteinte de l’objectif 9 (Industrie, innovation et infrastructure) et de l’objectif 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques) ainsi que des cibles associées suivantes :

• Cible 9.1 — « Mettre en place une infrastructure de qualité, fiable, durable et résiliente, y compris une infrastructure régionale et transfrontière, pour favoriser le développement économique et le bien‑être de l’être humain, en mettant l’accent sur un accès universel, à un coût abordable et dans des conditions d’équité. » Cette cible est mesurée au moyen de l’indicateur 9.1.2, soit le « nombre de passagers et le volume de fret transportés, par mode de transport ».
• Cible 9.4 — « D’ici 2030, moderniser l’infrastructure et adapter les industries afin de les rendre durables, par une utilisation plus rationnelle des ressources et un recours accru aux technologies et procédés industriels propres et respectueux de l’environnement, chaque pays agissant dans la mesure de ses moyens. » Cette cible est mesurée au moyen de l’indicateur 9.4.1, soit les « émissions de dioxyde de carbone par unité de valeur ajoutée ».
• Cible 13.1 — « Renforcer, dans tous les pays, la résilience et les capacités d’adaptation face aux aléas climatiques et aux catastrophes naturelles liées au climat. »

4.41 Le Ministère avait intégré les activités suivantes dans ses plans et ses rapports sur le développement durable et dans l’administration du Fonds :

• renforcer la résilience des réseaux de transport face aux effets des changements climatiques (cibles 9.1 et 13.1);
• favoriser le transport durable par la réduction des émissions de gaz à effet de serre (cible 9.4);
• accroître l’efficience du réseau de transport (cible 9.1).

4.42 Comme dans le cas des rapports sur le rendement à l’échelle du programme, nous avons constaté que le Ministère n’avait présenté aucun résultat concret sur la contribution du Fonds à l’atteinte des cibles de développement durable. Nous avons noté que certains des indicateurs de rendement normalisés mis à jour permettraient de rendre compte directement de la contribution du Fonds aux cibles de développement durable.

4.43 Transports Canada devrait renforcer ses processus d’évaluation et de surveillance du rendement à l’échelle des projets afin d’assurer une collecte uniforme et en temps opportun des renseignements sur le rendement pour les projets futurs et en cours et établir une synthèse des résultats de chacun des projets financés pour rendre compte du rendement général du programme et appuyer la reddition de comptes à l’égard du programme.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

4.44 Nous avons conclu que dans l’ensemble, Transports Canada avait conçu et mis en œuvre le Fonds national des corridors commerciaux de manière efficace afin d’améliorer la fluidité et la résilience des corridors de transport. Cependant, le Ministère n’avait pas assuré une surveillance efficace des résultats du programme.