Introduction

Contexte

3.1 La pollution par les plastiques a des effets néfastes sur l’environnement naturel, nuisant directement à la faune et altérant les habitats et les processus naturels. D’après le Programme des Nations Unies pour l’environnement, elle réduit la capacité d’adaptation des écosystèmes aux changements climatiques. À leur tour, ces dommages ont des conséquences directes sur le gagne‑pain, la capacité de production alimentaire et le bien‑être social de millions de personnes. Et les effets nocifs de la pollution par les plastiques sur la santé humaine suscitent de plus en plus de préoccupations.

3.2 En 2019, Environnement et Changement climatique Canada a commandé une étude des plastiques mis sur le marché dans les produits canadiens et importés. Le Ministère a constaté que 70 % des plastiques sur le marché étaient mis au rebut, la plupart dans des sites d’enfouissement. Les données de Statistique Canada indiquent que les déchets de plastique au Canada ont augmenté de 2012 à 2018 (voir la pièce 3.1). Selon Environnement et Changement climatique Canada, si les tendances actuelles se maintiennent, la demande de plastiques au Canada augmentera de près de 30 % d’ici 2030.

3.3 En 2019, le Canada avait des taux de traitement des déchets de plastique comparables à ceux des autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Les catégories de l’Organisation pour la gestion des déchets de plastique étaient « recyclage », « incinération », « mise en décharge » et « mauvaise gestion et déchets sauvages non collectés », par ordre de méthode privilégiée de gestion des déchets (voir la pièce 3.2). La seule différence importante était que le Canada mettait en décharge une proportion plus élevée de ses déchets de plastique que les autres pays, tandis que ces derniers en incinéraient davantage.

3.4 À partir de 2018, une série d’événements ont mené au financement par le gouvernement du Canada d’une initiative horizontale en 2019 pour atteindre l’objectif de zéro déchet de plastique d’ici 2030 (voir la pièce 3.3). L’objectif de l’initiative est de contribuer à créer une économie circulaire pour les plastiques au Canada d’ici 2030. Dans une économie circulaire, il n’y a aucun déchet. Pour les plastiques, cela signifierait qu’à partir de 2030 aucun déchet de plastique ne serait envoyé à la décharge ou rejeté dans l’environnement. Les plastiques seraient plutôt réparés, réutilisés, reconditionnés ou recyclés. Selon une étude de 2019 commandée par Environnement et Changement climatique Canada, pour détourner même 90 % des déchets des sites d’enfouissement, il faudrait fortement augmenter le recyclage et les autres méthodes de traitement des déchets de plastique.

3.5 Ce projet est officiellement désigné par le gouvernement comme étant une initiative horizontale. Cela signifie que plusieurs organisations doivent travailler ensemble pour obtenir des résultats communs. Nous avons examiné 16 activités sur 44 des 2 phases de l’initiative horizontale. Environ la moitié du financement total destiné à l’initiative devait être dépensé dans le cadre de ces 16 activités. Ces dernières faisaient appel à 4 organisations sur les 8 qui participaient à l’initiative. Elles comprenaient notamment un programme visant à récupérer les engins de pêche abandonnés ou perdus (« fantômes ») et à créer des technologies novatrices en matière d’engins de pêche, et un autre visant à promouvoir la recherche et la surveillance dans le domaine de la pollution par les plastiques dans le Nord canadien.

3.6 La responsabilité de la gestion des déchets au Canada est partagée entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales. Tous les ordres de gouvernement contribuent donc à l’objectif de réduction des déchets de plastique. Le gouvernement fédéral :

• réglemente les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et de matières recyclables;
• négocie les accords internationaux et établit des rapports en la matière;
• prévient la pollution et gère les polluants et les déchets en vertu des autorisations prévues dans la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999);
• réglemente la gestion des déchets sur le territoire domanial;
• mène des recherches scientifiques, recueille des données et rend publics ces renseignements;
• finance des projets d’infrastructure et d’innovation.

3.7 Les gouvernements provinciaux et territoriaux approuvent et surveillent les activités de gestion des déchets, comme celles des incinérateurs et des sites d’enfouissement, et délivrent les permis afférents. Ils mettent également en œuvre des règlements, des politiques et des programmes en matière de responsabilité élargie des producteurs et de gérance des produits. La responsabilité élargie des producteurs est une politique selon laquelle les entreprises qui mettent sur le marché des produits de plastique doivent assumer le coût de la collecte, du recyclage et de l’élimination de ces produits. Les activités de collecte, de recyclage, de compostage et d’élimination des ordures ménagères relèvent des administrations municipales.

3.8 Parmi les huit ministères et organismes fédéraux participant à l’initiative horizontale zéro déchet de plastique, nous avons audité quatre organisations clés : Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada, et Statistique Canada.

3.9 Environnement et Changement climatique Canada — Le Ministère a la responsabilité d’établir et de mettre en œuvre des mesures de compétence fédérale pour prévenir et réduire le rejet de plastiques dans l’environnement. Il surveille également les niveaux de plastique dans l’air, l’eau, le sol et l’organisme des animaux sauvages. Il doit promouvoir et renforcer la conformité avec les lois et règlements environnementaux sur les articles de plastique. De plus, le Ministère doit mettre en œuvre et appuyer des mesures et des programmes de prévention et de réduction des déchets de plastique et de la pollution par les plastiques ainsi que de récupération de la valeur des déchets de plastique. En tant que ministère responsable de l’initiative horizontale zéro déchet de plastique, il assure la coordination des parties prenantes (organisations fédérales, provinces, territoires, partenaires autochtones, organisations non gouvernementales, partenaires de l’industrie, partenaires internationaux et autres), collabore avec elles et les consulte.

3.10 Pêches et Océans Canada — Le Ministère a le mandat de protéger et de restaurer les océans et les côtes du Canada. Une des activités relevant de ce mandat est le Programme pour les engins fantômes, dans le cadre duquel des pêcheuses et pêcheurs et d’autres personnes récupèrent les engins de pêche perdus et abandonnés et d’autres plastiques dans les océans. Le Ministère travaille également à l’amélioration de la collecte de données et à des systèmes de déclaration des engins perdus et récupérés, procède à des examens réglementaires et fait la promotion d’engins durables et de pratiques exemplaires.

3.11 Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada — Le secrétariat du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord relève du Ministère. Dans le cadre de ce programme, le Ministère a la responsabilité d’appuyer la production, la collecte et la gestion coordonnées des données scientifiques et environnementales et du savoir autochtone sur les plastiques dans l’environnement et leurs effets sur la faune.

3.12 Statistique Canada — L’organisme est responsable de l’élaboration et de la publication du compte des flux physiques des matières plastiques. Ce compte permet d’estimer le flux du plastique dans l’économie canadienne. Il s’agit d’évaluer la quantité de plastiques produits chaque année et de surveiller ensuite leur utilisation, leur élimination en tant que déchets ou leur recyclage. En établissant des points de référence et des données exacts, cet outil facilite l’évaluation des progrès à l’égard de l’objectif de zéro déchet de plastique et appuie l’élaboration des politiques.

Objet de l’audit

3.13 Cet audit visait à déterminer si les organisations fédérales clés, sous la direction d’Environnement et Changement climatique Canada, étaient en voie de produire les contributions prévues à l’atteinte de l’objectif pancanadien de zéro déchet de plastique d’ici 2030 afin de réduire les effets de la pollution par le plastique sur l’environnement.

3.14 Cet audit est important parce que la pollution par le plastique a des effets néfastes sur la faune et sur les habitats au Canada et dans le monde. Sur terre comme en mer, les espèces sauvages peuvent se retrouver prises dans les déchets de plastique et mourir de faim, s’étouffer avec les déchets eux‑mêmes ou mourir en les ingérant. Les plastiques contaminent les chaînes alimentaires et affaiblissent la résilience des écosystèmes. Et les effets néfastes de la pollution par les plastiques sur la santé humaine suscitent de plus en plus de préoccupations.

3.15 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Malgré certains retards, la mise en œuvre des activités de réduction des déchets procédait comme prévu dans l’ensemble

3.16 Cette constatation est importante parce que tout retard majeur dans la mise en œuvre des activités et toute lacune significative dans la réduction des déchets de plastiques dans les sites d’enfouissement et les océans prolongeraient les effets nocifs de ces déchets sur l’environnement.

De bons progrès à l’égard de la mise en œuvre des activités sélectionnées de l’initiative horizontale

3.17 Nous avons évalué les progrès de la mise en œuvre des 16 activités de notre échantillon (sur les 44 activités de l’initiative). Nous avons constaté que 11 activités avaient commencé à produire des résultats pour l’initiative (voir la pièce 3.4).

3.18 Nous avons constaté que, pour les 5 activités restantes des 16 activités échantillonnées, l’élaboration des exigences préliminaires pour la mise en œuvre était terminée ou en cours (voir la pièce 3.5).

3.19 Le financement des deux phases de l’initiative a totalisé 279 millions de dollars. Nous avons constaté qu’en date du 31 mars 2023, la plus grande partie du financement de la phase 1 avait été dépensé (voir la pièce 3.6). Le reste du financement devra être dépensé d’ici la fin de la phase 2, à savoir le 31 mars 2027.

Environnement et Changement climatique Canada avait assuré la coordination du lancement de l’initiative avec d’autres organisations fédérales

3.20 Cette constatation est importante parce qu’Environnement et Changement climatique Canada ne peut pas atteindre seul l’objectif de l’initiative. Compte tenu du volume de déchets produits et de l’objectif ambitieux de zéro déchet de plastique, il est primordial que le Ministère se coordonne efficacement avec les parties prenantes fédérales clés s’il veut faire avancer l’initiative.

Concordance étroite entre les activités de réduction des déchets et les priorités établies antérieurement

3.21 Nous avons constaté que toutes les activités de la phase 1 et de la phase 2 de l’initiative correspondaient directement aux priorités établies dans le plan d’action de la stratégie pancanadienne visant l’atteinte de zéro déchet de plastique. Cette forte concordance était en accord avec les engagements du gouvernement fédéral dans le cadre du plan d’action et de la stratégie élaborés par le Conseil canadien des ministres de l’environnement.

Rôles et responsabilités clairement définis dans la structure de gouvernance de l’initiative

3.22 Nous avons constaté que la structure de gouvernance établie par Environnement et Changement climatique Canada pour l’initiative avait défini clairement les rôles et les responsabilités en matière de prise de décisions pour toutes les organisations fédérales. Elle comprenait trois comités de surveillance interministériels ainsi qu’un ensemble de processus à suivre pour les réunions et la prise de décisions. Nous avons constaté que, même si certains changements avaient été apportés à la structure lors de la phase 2, le cadre de référence des comités continuait d’établir clairement et rigoureusement les responsabilités et les processus décisionnels. Nous avons également constaté que les comités se réunissaient aussi fréquemment que prévu.

3.23 Nous avons aussi constaté que les organisations fédérales pertinentes étaient représentées aux comités. En plus des cinq partenaires du lancement de la phase 1 (Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada, Transports Canada, Services publics et Approvisionnement Canada, et Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada), les comités comprenaient des porte‑parole d’un grand éventail d’autres ministères et organismes qui ont volontairement participé à l’initiative pour favoriser une approche pangouvernementale.

3.24 Nous avons constaté que les cinq partenaires du lancement de la phase 1 de l’initiative avaient établi des mécanismes de reddition de comptes clairs en exigeant la présentation de rapports réguliers. Toutes les organisations que nous avons auditées disposaient d’un processus de présentation trimestrielle de l’information et le mettaient en application.

Les organisations fédérales clés n’avaient pas encore évalué dans quelle mesure l’initiative horizontale aidait le Canada à atteindre l’objectif de zéro déchet de plastique

3.25 Cette constatation est importante parce que sans évaluation des progrès réalisés dans le cadre de l’initiative par rapport à l’atteinte de l’objectif de zéro déchet de plastique, les personnes chargées de prendre les décisions ne peuvent pas savoir si elles sont sur la bonne voie ou si elles doivent prendre des mesures correctives. Cet enjeu concerne l’ensemble de la population canadienne qui, à divers degrés, est touchée par la production, la consommation et l’élimination des plastiques et y contribue. Il concerne également les nombreuses organisations et administrations qui doivent travailler ensemble dans le cadre des efforts complexes visant à atteindre l’objectif de zéro déchet de plastique.

3.26 Lors du lancement de l’initiative en 2019, les données économiques les plus récentes disponibles pour estimer le volume de déchets de plastique au Canada et déterminer les lieux où ils aboutissent dataient de 2016. Les données avaient été compilées dans une étude commandée par Environnement et Changement climatique Canada et publiée en 2019. Pour améliorer les données sur les déchets de plastique, Statistique Canada a commencé l’élaboration du compte des flux physiques des matières plastiques et la publication des données correspondantes. Ce compte permettra d’estimer la quantité de plastique contenu dans les produits canadiens tous les ans (en tonnes) et de connaître les lieux où ils aboutissent.

3.27 Les activités de l’initiative seront surveillées et rendues publiques de deux façons. D’abord, les organisations fourniront à Environnement et Changement climatique Canada, dans leurs rapports trimestriels, les renseignements ci‑après pour ses tableaux de suivi des résultats : le résultat commun global pour les activités de chaque organisation ainsi que les indicateurs de rendement, la cible, la date prévue, la source des données et la fréquence de cueillette des données de chaque activité. Ce suivi du rendement aura pour but d’aider les décisionnaires à évaluer l’état de progression des activités en fonction des cibles. Ensuite, Environnement et Changement climatique Canada inclura chaque année les résultats de l’initiative dans son rapport sur les résultats ministériels.

3.28 Il est prévu que l’initiative produise deux résultats clés. Des cibles et des indicateurs ont été définis pour ces résultats (voir la pièce 3.7).

Renseignements et autres données de référence manquants relativement à la quantité de déchets de plastique

3.29 Nous avons constaté que les données sur les quantités de déchets de plastique rejetés dans l’environnement étaient incomplètes. En 2019, une étude commandée par Environnement et Changement climatique Canada avait permis de conclure qu’environ 1 % des déchets de plastique au Canada en 2016 étaient rejetés dans l’environnement sous forme de pollution. L’étude reconnaissait que ce pourcentage était une estimation. Il était fondé sur une étude qui excluait la pollution par les plastiques de source aquatique (c’est‑à‑dire les plastiques qui se trouvent dans ou près des plans d’eau). Par exemple, l’étude n’incluait pas la pollution par les plastiques provenant du secteur du transport maritime et des engins de pêche perdus ou rejetés.

3.30 Nous avons également constaté qu’il y avait un délai de trois ans et trois mois dans la publication des estimations des déchets de plastique par Statistique Canada. Le premier compte des flux physiques des matières plastiques a été publié en novembre 2021, avec des mises à jour en mars 2022, en juin 2022 et en mars 2023. Au moment de l’audit, Statistique Canada prévoyait publier le prochain rapport en mars 2024. Ce rapport devait présenter des données jusqu’en 2020 seulement. Si ce délai n’est pas raccourci, l’information sur les déchets de plastique en 2030 ne sera disponible qu’en 2034.

3.31 Le gouvernement fédéral a reconnu qu’il avait peu d’autres sources de données pour déterminer s’il était sur la bonne voie en vue d’atteindre son objectif pour 2030. Nous avons constaté que le Ministère avait plusieurs projets de données en cours d’élaboration visant à améliorer la situation. Par exemple, pour ajouter plus de détails aux données fournies par Statistique Canada, Environnement et Changement climatique Canada préparait un registre fédéral public des plastiques, dont il comptait présenter les premiers résultats en janvier 2025. Le registre obligera les producteurs à déclarer chaque année la quantité et les types de plastiques qu’ils mettent sur le marché canadien, la façon dont ces plastiques circulent dans l’économie et, surtout, la façon dont ils sont gérés à la fin de leur vie utile.

3.32 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait invité par deux fois les sociétés de conseil à soumissionner pour un contrat visant à quantifier la pollution par les plastiques rejetés dans l’environnement, à évaluer les progrès du Canada à l’égard de l’objectif pour 2030 et à trouver de nouvelles occasions de contribuer à l’atteinte de l’objectif. La première tentative avait échoué, ce qui avait retardé les travaux prévus. La deuxième tentative avait réussi, et le Ministère avait conclu un contrat à l’automne 2023. En raison de ce début tardif, les travaux exigés au titre du contrat avaient été réduits pour ne plus porter que sur la période 2023‑2040, au lieu de la période 2022‑2050 initialement prévue. Le contrat exigeait en outre que la société de conseil établisse, d’ici la fin de mars 2024, des données de référence pour la pollution par les plastiques rejetés dans l’environnement en 2024 afin de pouvoir ensuite évaluer les progrès. La société de conseil devait également, à cette même date, avoir défini sa méthode de modélisation et établi ses projections concernant les progrès réalisés par rapport à l’objectif de zéro déchet de plastique. La modélisation devait servir à évaluer et à intégrer l’effet des mesures stratégiques et d’autres activités sur la réduction des déchets de plastique et de la pollution. Des rapports d’étape devaient être publiés par le Ministère en 2024 et en 2027.

3.33 Nous avons constaté qu’en dépit de ces projets de données, Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas de cadre de données clair pour combler les lacunes en matière de données et de connaissances. Des initiatives étaient en cours, mais elles étaient menées de manière indépendante sans que personne ne vérifie si elles se chevauchaient ou si elles étaient collectivement suffisantes pour corriger toutes les lacunes. Un tel cadre définirait toutes les exigences relatives aux données et permettrait de faire preuve de plus de proactivité dans la réalisation de l’objectif de zéro déchet de plastique pour 2030. Il aiderait les organisations à planifier la collecte d’information et à établir les priorités en la matière.

3.34 Afin d’avoir plus d’information sur les résultats et de déterminer s’il utilise les bons outils pour réduire les déchets de plastique, Environnement et Changement climatique Canada devrait élaborer un cadre de données lui permettant de recenser les initiatives de collecte de données existantes et les lacunes en matière d’information pour mieux mesurer les progrès par rapport à l’atteinte de l’objectif de zéro déchet de plastique pour 2030. Une fois ces éléments définis, le cadre devrait aider les organisations à concentrer davantage leurs efforts sur la collecte de renseignements et à établir les priorités en la matière.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Absence d’évaluation et de renseignements sur les résultats à long terme

3.35 Nous avons constaté que les cibles et les indicateurs de l’initiative (voir la liste à la pièce 3.7) ne concordaient pas avec le résultat souhaité à long terme de l’initiative. Même si le nom de l’initiative horizontale précisait « zéro » déchet de plastique (dès le lancement de la phase 1), les cibles de l’initiative faisaient mention seulement d’une « réduction » et d’une « tendance à la baisse », n’étaient pas évaluées en fonction de l’objectif final de zéro déchet de plastique et ne définissaient aucune voie à suivre pour atteindre cet objectif.

3.36 Nous avons constaté que les rapports ministériels sur les résultats annuels d’Environnement et Changement climatique Canada renseignaient les parlementaires et la population canadienne surtout sur les progrès à court terme et ne présentaient aucune information sur la cible à long terme ou le résultat souhaité. Par exemple, les cibles à long terme de l’initiative consistent à réduire progressivement d’environ 4 millions de tonnes les déchets de plastique mis en décharge et rejetés dans l’environnement annuellement par rapport au niveau de référence de 2018. Le Ministère a établi la cible pour 2022 à 300 tonnes de déchets de plastique détournés des sites d’enfouissement et de l’environnement. Il a déclaré un résultat pour 2022 de 325 tonnes de déchets détournés. Bien que cette quantité respecte la cible à court terme, le Ministère n’a pas indiqué que le poids total des déchets de plastique détournés de 2019 à 2022 représentait une réduction de moins de 0,01 % par rapport au niveau de référence de 2018.

3.37 Nous avons également constaté que les rapports sur les résultats ministériels n’indiquaient pas clairement les situations où les cibles n’étaient pas atteintes. Ils ne présentaient pas non plus clairement les raisons expliquant ces situations. En voici des exemples :

• Une activité d’information sur les plastiques avait pour cible le comblement de la totalité des lacunes dans les connaissances sur la distribution et les effets des plastiques d’ici mars 2022. Le rapport de 2022 sur les résultats indiquait que des connaissances sur les plastiques avaient été obtenues. Toutefois, il ne précisait pas si toutes les lacunes avaient été comblées ni, dans la négative, les raisons pour lesquelles la cible n’avait pas été atteinte.
• Une activité visant à améliorer la conception et la réutilisation des produits de plastique avait la cible suivante : que 100 % des secteurs précisés adoptent des mesures pour rendre les plastiques plus durables et moins susceptibles de devenir des déchets d’ici mars 2022. Les secteurs précisés comprenaient les textiles, l’automobile, les soins de santé et l’agriculture. Le rapport de 2022 sur les résultats présentait les études, les outils, les feuilles de route et les projets pilotes conçus pour cette activité. Il ne précisait toutefois pas si tous les secteurs avaient adopté les mesures et, dans la négative, les raisons pour lesquelles la cible n’avait pas été atteinte.

3.38 Pour accroître la transparence de la présentation des résultats et fournir les renseignements nécessaires à la prise de mesures correctives, Environnement et Changement climatique Canada devrait, dans ses rapports sur les résultats ministériels :

• inclure une évaluation globale des progrès réalisés par l’initiative à l’égard des résultats souhaités à long terme;
• inclure une évaluation de la contribution des activités individuelles à la production des résultats souhaités à long terme de l’initiative;
• indiquer clairement les cas où les cibles ne sont pas atteintes et les raisons pour lesquelles elles ne le sont pas.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Aucune surveillance ni communication des progrès à l’égard du respect des critères d’analyse comparative entre les sexes plus

3.39 Nous avons constaté plusieurs situations où les organisations auditées avaient indiqué la façon dont le genre et d’autres facteurs identitaires, comme le fait d’être en situation de handicap ou d’être autochtone, devaient être pris en compte dans la conception de leurs activités. Toutefois, nous avons constaté que ces considérations n’avaient pas été intégrées aux mesures du rendement dans les tableaux de suivi des résultats d’Environnement et Changement climatique Canada. Cela signifie qu’il n’y avait aucune attente liée à la surveillance de ces considérations et à la présentation d’information sur celles‑ci dans le cadre des activités de ces organisations. Compte tenu de ce manque de surveillance et de communication, les organisations ne pouvaient pas démontrer qu’elles donnaient suite aux préoccupations liées à l’analyse comparative entre les sexes plus qu’elles avaient recensées.

3.40 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait ni recueilli ni surveillé les données désagrégées sur le rendement, qui sont nécessaires au suivi des progrès à l’égard des critères liés à l’analyse comparative entre les sexes plus et des objectifs connexes. Les données désagrégées sur le rendement permettent d’examiner les tendances et les phénomènes récurrents pour certaines populations regroupées en fonction de caractéristiques, comme le lieu de résidence, l’âge, l’appartenance ou non au groupe des personnes à mobilité réduite et l’appartenance ou non à un groupe racisé.

3.41 Pour suivre les progrès réalisés à l’égard des critères et des objectifs de l’analyse comparative entre les sexes plus, Environnement et Changement climatique Canada devrait :

• dans le cadre de données recommandé précédemment (voir le paragraphe 3.34), préciser les données désagrégées sur le rendement dont il a besoin;
• dans ses tableaux de suivi des résultats, transformer les critères et les objectifs en indicateurs, en cibles et en résultats que les organisations pourraient ensuite surveiller et utiliser pour rendre compte des progrès.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La gestion insuffisamment proactive des risques avait augmenté la probabilité que les activités de réduction des déchets se soldent par un échec

3.42 Cette constatation est importante parce que les travaux requis pour atteindre l’objectif de zéro déchet de plastique d’ici 2030 sont complexes. Cette complexité implique que les risques doivent être recensés dès que possible et maîtrisés rapidement afin que l’objectif soit atteint dans le délai prévu.

3.43 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada fournit un cadre et des directives de gestion des risques. Les directives demandent aux organisations publiques d’évaluer les risques à tous les niveaux et dans tous les secteurs de manière continue. Les organisations devraient donc consolider les résultats à l’échelle organisationnelle, les communiquer et veiller à la surveillance et à l’examen des résultats. Les résultats consolidés ont pour but d’aider les organisations à prendre des décisions éclairées pour contrer les risques.

3.44 Pour obtenir du financement, les organisations fédérales préparent des présentations à soumettre au Conseil du Trésor qui comprennent des tableaux où sont indiqués les principaux risques liés à leurs initiatives. Ces tableaux contiennent également la probabilité des risques, leur incidence et leur niveau, les mesures prévues par l’organisation pour contrer ces risques et le niveau de risque résiduel après la mise en œuvre de ces mesures.

3.45 Depuis le début de l’initiative, les organisations ont eu à préparer des rapports de suivi trimestriels qui étaient utilisés pour produire les tableaux de bord trimestriels destinés aux comités de surveillance. Ces rapports doivent comporter des renseignements sur les risques.

Aucune consolidation des renseignements sur les risques pour appuyer la surveillance, l’examen et la prise de mesures correctives

3.46 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas de liste complète des risques relevés. Différents risques avaient été enregistrés dans divers documents, et certains risques n’avaient pas été documentés du tout. C’était notamment le cas de risques recensés dans le cadre de consultations publiques. Le Ministère avait publié ces risques dans ses rapports « Ce que nous avons entendu » (rapports faisant le résumé des commentaires), mais les consultations n’avaient pas toutes fait l’objet d’un rapport.

3.47 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada ne disposait pas d’un document intégrant l’ensemble des données et des renseignements sur les risques, comme un registre des risques ou un cadre de gestion des risques officiel. Le fait que le Ministère ait géré les risques sans avoir d’abord consolidé tous les risques a eu une incidence négative sur :

• la surveillance des mesures de prévention des risques, pour y apporter des modifications au besoin;
• le suivi des tendances et des déclencheurs en matière de risque au fil du temps;
• la détermination de la personne responsable des risques à des fins de transparence et de reddition de comptes;
• l’ajout ou le retrait de risques lorsque les circonstances changent.

3.48 Un registre des risques ou un cadre de gestion des risques officiel est d’une importance particulière pour une initiative horizontale, où il y a une interaction et un chevauchement entre les risques dans l’ensemble des activités et des organisations. Par exemple, pour la phase 1 de l’initiative, la gouverneure en conseil^{Définition 1}, sur recommandation de la ministre de la Santé et du ministre de l’Environnement et du Changement climatique, a désigné par décret les « articles manufacturés en plastique » comme substance toxique en les ajoutant à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999). Cela a permis de procéder à une partie des activités de l’initiative, comme l’interdiction de certains plastiques nocifs à usage unique par la prise de règlements. Une coalition industrielle a contesté la désignation devant la Cour fédérale. La contestation fait peser un risque sur les activités réglementaires fondées sur cette désignation et pourrait retarder l’initiative dans son ensemble. Ces risques auraient pu être gérés de manière consolidée à l’aide d’un registre des risques officiel recensant les mesures prévues pour contrer les risques relevés. La décision de la Cour fédérale a été annoncée après la période de l’audit, le 16 novembre 2023. Dans sa décision, la Cour a jugé que la prise du décret était déraisonnable et inconstitutionnelle et a annulé rétroactivement le décret en déclarant qu’il était invalide et illégal. Au moment de rédiger le présent rapport, cette décision était en appel devant la Cour d’appel fédérale. Des exemples comme celui‑ci montrent que, même si Environnement et Changement climatique Canada jugeait que les risques recensés pour l’initiative n’étaient pas assez élevés pour exiger une gestion consolidée des risques de manière continue, une approche consolidée aurait été utile.

3.49 Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada et Statistique Canada devraient terminer le recensement de tous les risques à tous les niveaux de l’initiative, les examiner et les surveiller de manière continue.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

3.50 Environnement et Changement climatique Canada devrait consolider les résultats du recensement des risques et les communiquer à ses partenaires conformément au cadre de gestion des risques exigé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Manque de surveillance de l’efficacité des mesures prises pour contrer les risques

3.51 Nous avons sélectionné un échantillon de neuf risques relevés par les quatre organisations auditées, puis nous avons examiné les mesures qu’elles avaient élaborées et leur gestion globale des risques. Nous avons constaté que les organisations n’assuraient pas toutes une surveillance et une communication uniformes et officielles de l’efficacité de ces mesures dans la réduction ou la maîtrise des risques.

3.52 Nous avons également constaté de nombreuses situations où les organisations n’avaient pas établi de dates cibles pour la mise en place des mesures de prévention des risques. Il s’agit d’un élément clé de la surveillance et de la gestion des risques. Cet élément est particulièrement important quand il s’agit du risque de ne pas disposer des renseignements nécessaires. Au lieu d’établir des dates cibles pour la collecte des données requises, les organisations ont simplement prévu de continuer à essayer d’obtenir les données. Par exemple, Statistique Canada a relevé le risque de ne pas disposer de l’information nécessaire pour le compte annuel des flux physiques des matières plastiques. Une partie de cette information devait provenir d’un rapport annuel d’Environnement et Changement climatique Canada que le Ministère pensait annuler. Le Ministère a jugé que les données recueillies pour le rapport auprès des municipalités n’étaient pas uniformes. Au moment de l’audit, le Ministère et Statistique Canada étaient en discussion sur la façon d’obtenir les données nécessaires. L’établissement de dates cibles et la surveillance des progrès réalisés par rapport à ces dates permettraient aux deux organisations de concentrer et d’intensifier leurs efforts dans la gestion de ce risque.

3.53 Nous avons constaté que l’absence de processus de surveillance officiel faisait partie d’un problème plus vaste de gestion des risques réactive plutôt que proactive. Environnement et Changement climatique Canada nous a indiqué qu’il n’avait pas de grilles ou de cadres officiels de gestion des risques parce qu’aucun risque majeur n’avait été relevé jusqu’ici. Nous avons constaté que le Ministère utilisait cette approche réactive qui consiste à attendre qu’un risque survienne, même pour les risques antérieurs connus. Par exemple, la pandémie de COVID‑19 a perturbé et, dans certains cas, interrompu la recherche et la surveillance environnementales. Le Ministère a remarqué qu’en réaction à la pandémie, les pratiques de laboratoire avaient évolué afin que les travaux puissent se poursuivre. Toutefois, nous n’avons constaté aucun élément probant indiquant que le Ministère avait prévu des approches et des pratiques de rechange pour le cas où surviendrait un risque imprévu analogue à la pandémie. Le Ministère tenait plutôt pour acquis que ces pratiques évolueraient d’elles‑mêmes.

3.54 Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada et Statistique Canada devraient mettre en place des mécanismes pour surveiller l’efficacité des mesures prises en réaction aux risques. Ces mécanismes devraient comprendre des dates cibles pour le suivi de la mise en œuvre de ces mesures.

Réponse de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

3.55 Nous avons conclu que les organisations fédérales clés, sous la direction d’Environnement et Changement climatique Canada, avaient commencé à mettre en œuvre des activités afin de contribuer à l’atteinte de l’objectif pancanadien de zéro déchet de plastique d’ici 2030. Toutefois, elles n’avaient toujours pas recueilli tous les renseignements nécessaires sur les déchets de plastique et n’avaient pas encore complètement établi les cibles et les systèmes de surveillance pour mesurer les progrès réalisés par rapport à l’objectif. Tant que ces travaux ne seront pas achevés, le Ministère ignorera s’il est en voie d’atteindre l’objectif.

3.56 Pour réduire efficacement la pollution par les plastiques, le gouvernement fédéral doit collaborer avec ses partenaires comme les provinces, les territoires, les municipalités et le secteur privé. Étant donné que le succès de l’initiative dépend d’un si grand nombre de partenaires, il est très important que les organisations fédérales clés aient mis en place des systèmes de suivi appropriés.