Introduction

Information générale

1. Environ 44 000 personnes vivent dans 33 collectivités situées aux quatre coins des Territoires du Nord-Ouest. Un peu moins de la moitié d’entre elles habitent à Yellowknife. Le reste de la population est répartie dans les 32 autres collectivités des Territoires du Nord-Ouest, dont la moitié environ compte moins de 500 habitants. Bon nombre de ces collectivités éloignées ne sont accessibles que par avion ou par des routes de glace en hiver.

2. Il incombe aux 33 administrations communautaires de ces collectivités d’offrir à leurs citoyens divers services essentiels, dont l’approvisionnement en eau potable, la gestion des déchets, la protection contre les incendies et la préparation aux situations d’urgence. Ces services, lorsqu’ils sont convenablement fournis, favorisent la santé et le bien-être des résidants. Inversement, si les administrations communautaires sont incapables de fournir adéquatement ces services essentiels, cela peut accroître les risques pour la santé et la sécurité publiques.

3. Vingt-quatre des 33 collectivités sont constituées en municipalités aux termes de l’une des quatre lois qui énoncent les responsabilités des administrations communautaires : la Loi sur les cités, villes et villages, la Loi sur les hameaux, la Loi sur les collectivités à charte et la Loi sur le gouvernement communautaire Tlicho (voir la pièce 1). Ces lois établissent les pouvoirs et les fonctions des administrations locales, les fonctions du conseil et des employés municipaux, les exigences procédurales et les situations où le ministère des Affaires municipales et communautaires peut intervenir dans les activités des administrations communautaires. Les neuf autres collectivités, qui sont dirigées par une autorité désignée, sont des collectivités des Premières nations qui sont sous l’autorité de la Loi sur les Indiens du gouvernement fédéral, non pas des lois territoriales sur les municipalités.

4. Néanmoins, toutes les administrations communautaires – y compris celles qui sont dirigées par une autorité désignée – ont des responsabilités particulières à l’égard de la prestation de services essentiels en vertu d’autres lois, notamment la Loi sur la santé publique, la Loi sur la sécurité, la Loi sur les mesures civiles d’urgence, la Loi sur les eaux et la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie du gouvernement fédéral.

5. Les collectivités sont fortement tributaires de l’aide du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour financer les services essentiels. Seulement 6 des 33 collectivités fixent leurs propres taux d’impôt foncier et perçoivent les impôts directement auprès des habitants. Le ministère des Finances perçoit les impôts fonciers au nom de 18 collectivités, puis transfère les impôts perçus aux administrations communautaires (les recettes fiscales de ces 18 collectivités sont minimales). Aucun impôt foncier n’est perçu pour les neuf collectivités restantes.

6. Par ailleurs, les négociations en cours sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale viennent compliquer davantage la structure de gouvernance dans les Territoires du Nord-Ouest. Le gouvernement fédéral et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest négocient actuellement plusieurs ententes sur les terres, les ressources et l’autonomie gouvernementale et plusieurs autres ententes sur l’autonomie gouvernementale avec des groupes autochtones des Territoires. L’accord sur l’autonomie gouvernementale de Déline est d’ailleurs entré en vigueur le 1^er septembre 2016. Vu que de plus en plus de groupes autochtones signent ce genre d’accord, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, notamment le ministère des Affaires municipales et communautaires, a de moins en moins de fondement législatif pour intervenir auprès des administrations communautaires, pour ce qui est de la prestation des services essentiels.

7. Le ministère des Affaires municipales et communautaires disposait de 100 employés et d’un budget d’un peu moins de 104 millions de dollars pour l’exercice 2015-2016. Il est chargé d’appuyer la création et le maintien d’administrations communautaires responsables qui répondent aux besoins des citoyens. Le Ministère doit notamment aider financièrement les collectivités pour qu’elles puissent offrir des services essentiels, veiller à ce que les administrations communautaires disposent des structures de gouvernance et des capacités en matière de gestion financière nécessaires pour s’acquitter de leurs responsabilités et les aider à mettre en œuvre les programmes et services qui sont essentiels au bien-être des collectivités. Le mandat du Ministère comprend aussi la prestation de cours de formation et d’avis, grâce à son École de gestion communautaire, selon les besoins et les demandes des administrations communautaires.

8. En vertu des lois territoriales, des règlements et des politiques, les administrations communautaires ont la responsabilité de fournir des programmes et des services à leurs citoyens. L’Assemblée législative alloue des fonds au Ministère pour financer les collectivités. Si une administration communautaire n’est pas en mesure de gérer correctement ses propres activités ou services, le Ministère peut alors désigner une personne soit pour superviser les activités de l’administration communautaire, soit pour les gérer en son nom. Cependant, dans les collectivités dirigées par une autorité désignée, l’administration communautaire doit elle-même solliciter l’aide du Ministère et définir une stratégie acceptable pour les deux parties, car ces collectivités ne sont pas assujetties aux lois territoriales visant les municipalités.

9. Le Ministère transfère plus de 80 % de son budget annuel aux administrations communautaires aux termes d’accords de contribution pour qu’elles puissent assurer les services essentiels. Au cours de l’exercice 2015-2016, par exemple, le Ministère a affecté près de 18 millions de dollars aux administrations communautaires au titre des services d’approvisionnement en eau et d’égouts. Le Ministère gère également les sommes allouées dans le cadre du Fonds de la taxe sur l’essence et du Fonds Chantiers Canada. Grâce à ces programmes, il peut financer l’amélioration de l’infrastructure publique dans les collectivités en affectant les fonds reçus aux administrations communautaires en vertu d’accords de contribution.

10. Les services essentiels sont fournis dans un contexte juridique et réglementaire complexe. Les administrations communautaires jouent un rôle déterminant, car elles sont responsables de la prestation efficace des services essentiels financés par le ministère des Affaires municipales et communautaires, et doivent rendre des comptes à cet égard. Même si le Ministère s’est vu confier de lourdes responsabilités pour aider les administrations communautaires, d’autres ministères territoriaux doivent faire respecter les lois, en plus de surveiller et d’aider les administrations à fournir les services essentiels (voir la pièce 2).

11. En avril 2007, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a amorcé la mise en œuvre d’un nouveau pacte pour les administrations communautaires des Territoires du Nord-Ouest (voir la pièce 3). Ce nouveau pacte était l’aboutissement direct de demandes formulées par les administrations communautaires. Celles-ci réclamaient plus de contrôle sur les affaires locales et plus d’autonomie. Le pacte a entraîné des changements considérables aux rôles des administrations communautaires et du ministère des Affaires municipales et communautaires. Le Ministère, qui intervenait auparavant directement dans les processus décisionnels des collectivités, ne fait désormais qu’apporter son concours aux administrations communautaires, lesquelles assument maintenant plus de responsabilités décisionnelles. Les lois régissant les administrations communautaires ont aussi été remaniées. Auparavant, elles étaient normatives, c’est-à-dire qu’elles prescrivaient des actions aux administrations communautaires. Maintenant, elles sont plus flexibles et permettent aux administrations communautaires de se gérer elles-mêmes, de manière indépendante. De même, le mode de financement par contribution globale a été adopté pour les programmes et les services. Les administrations communautaires ont donc maintenant la souplesse nécessaire pour établir leurs propres priorités.

12. La mise en œuvre du nouveau pacte a entraîné certains défis. Selon une évaluation réalisée pour le compte du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en 2009, le pacte aurait permis aux collectivités de définir leurs propres priorités et de gérer leurs projets individuellement. Cependant, l’évaluation a révélé que bon nombre de collectivités n’étaient pas prêtes ni outillées pour gérer les responsabilités qui leur avaient été confiées et qu’elles n’avaient pas les capacités nécessaires en matière de planification et de gestion de projets. Par conséquent, à la suite de l’évaluation, on recommandait la mise sur pied d’un programme de formation permanent destiné aux employés et aux cadres des administrations communautaires, l’examen de la formule de financement et l’affectation de ressources supplémentaires afin de permettre au Ministère d’accroître ses activités de soutien.

13. De même en 2009, le ministère des Ressources humaines a lancé son plan stratégique pour la fonction publique des Territoires du Nord-Ouest, intitulé « 20/20 : A Brilliant North », en vue de renforcer les capacités de la fonction publique. Le plan prévoyait une initiative qui était consacrée expressément au renforcement des capacités des administrations communautaires. Le ministère des Affaires municipales et communautaires s’est associé au ministère des Ressources humaines, à l’Association des collectivités des Territoires du Nord-Ouest et au Regroupement des gestionnaires des administrations locales des Territoires du Nord-Ouest pour piloter l’initiative visant à renforcer les capacités du secteur public des administrations communautaires (Public Sector Capacity Initiative for Community Governments).

Objet de l’audit

14. Le présent audit visait à déterminer si le ministère des Affaires municipales et communautaires des Territoires du Nord-Ouest avait apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires pour qu’elles assurent la prestation des services essentiels qu’il finance, soit l’approvisionnement en eau potable, la gestion des déchets, la protection contre les incendies et la préparation aux situations d’urgence. Pour évaluer si le soutien du Ministère était adéquat, nous avons vérifié si celui-ci avait surveillé la prestation de ces services essentiels dans les collectivités situées aux quatre coins des Territoires du Nord-Ouest afin de déterminer si ces services avaient été convenablement fournis. Nous avons aussi examiné si le Ministère avait aidé les collectivités à fournir des services essentiels, notamment à atténuer les risques lorsque ces services n’étaient pas adéquats. De plus, nous avons examiné les efforts déployés par le Ministère en vue de renforcer les capacités des administrations communautaires grâce à son École de gestion communautaire.

15. Cet audit est important parce que, faute d’un soutien adéquat de la part du ministère des Affaires municipales et communautaires, les administrations communautaires ne pourraient peut-être pas toujours fournir les services essentiels requis, ce qui pourrait poser un risque pour la santé et le bien-être des habitants.

16. Nous n’avons pas examiné les autres services municipaux clés, comme l’entretien des routes ou l’aménagement urbain. Nous n’avons pas non plus examiné les administrations communautaires elles-mêmes, car elles ne faisaient pas partie de l’étendue de notre mandat. De plus, même si nous mentionnons divers autres ministères des Territoires du Nord-Ouest et Affaires autochtones et du Nord Canada, nous n’avons pas audité ces ministères.

17. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Soutien accordé à la prestation des services essentiels dans les collectivités

18. Dans l’ensemble, nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires n’avait pas suffisamment aidé les administrations communautaires à améliorer la prestation de certains services essentiels au sein de leurs collectivités. Le Ministère savait, par exemple, que de nombreuses administrations communautaires mettaient en œuvre des pratiques de gestion des déchets inadéquates, notamment la manipulation et le stockage des déchets dangereux étaient effectués par des ouvriers mal formés, mais il ne les a pas suffisamment aidées à régler le problème. De même, le Ministère a peu fait pour aider les administrations communautaires à instaurer des services de protection contre les incendies efficaces disposant d’un nombre suffisant de pompiers qualifiés et d’équipements convenables de lutte contre les incendies.

19. Le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires, établi par le Ministère pour surveiller la prestation des services à l’échelle locale, a permis de renforcer de manière significative la reddition de comptes et la transparence en obligeant les administrations communautaires à présenter des rapports annuels sur la prestation des services essentiels au sein de leurs collectivités. Le Cadre n’avait cependant pas fourni suffisamment d’information de qualité pour permettre au Ministère de déterminer si le soutien qu’il accordait concordait avec les besoins les plus criants des collectivités. Le Ministère n’avait pas non plus utilisé d’autres mécanismes de suivi pour combler cette lacune.

20. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas pris les mesures adéquates pour atténuer les risques liés à la prestation des services essentiels dans les collectivités dirigées par une autorité désignée. Même si le Ministère savait que certaines de ces collectivités avaient de la difficulté à fournir certains services essentiels, il ne pouvait pas intervenir pour les aider, car les accords de contribution signés qui prévoyaient le financement de ces services ne précisaient pas quand le Ministère pouvait le faire. L’absence de dispositions sur les mesures d’intervention dans les accords de contribution met en péril la prestation des services essentiels et le financement alloué par le Ministère à ces services.

21. Ces constatations sont importantes parce que de nombreuses collectivités comptent sur le Ministère pour améliorer la prestation de leurs services essentiels, surtout dans les secteurs de la protection contre les incendies et de la planification des mesures d’urgence. Un soutien adéquat et la participation des collectivités sont essentiels pour que les administrations communautaires puissent offrir aux citoyens des services essentiels de qualité et ainsi assurer leur santé et leur sécurité.

22. Aux termes des lois, règlements et politiques territoriales, il incombe aux administrations communautaires de fournir à leurs citoyens les services essentiels, notamment l’approvisionnement en eau potable, la gestion des déchets, la protection contre les incendies et la planification des mesures d’urgence. Le ministère des Affaires municipales et communautaires doit quant à lui surveiller et soutenir la prestation de ces services et, lorsqu’il le peut, intervenir lorsque ces services sont exposés à des risques.

Le Ministère n’avait pas apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires de manière à ce qu’elles puissent fournir des services essentiels à leurs citoyens

23. Nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires n’avait pas apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires de manière à ce qu’elles puissent fournir des services essentiels clés à leurs citoyens, conformément aux dispositions des textes législatifs et réglementaires. Même si le Ministère disposait de certains renseignements sur les services essentiels offerts par les administrations communautaires dans certains des secteurs que nous avons examinés, il n’a pas suffisamment aidé les administrations communautaires à améliorer la prestation de ces services ni à atténuer les risques liés à une prestation inadéquate de tels services. Par manque de soutien de la part du Ministère, les collectivités ont été exposées à des risques en raison de la prestation inadéquate de services essentiels.

24. Nous avons constaté que le Ministère avait pu, grâce à sa surveillance, recueillir des renseignements clés sur les services essentiels, mais que ceux-ci présentent des lacunes. Par exemple, la surveillance exercée par le Ministère a permis de cerner les collectivités dont les mesures de protection de l’eau potable étaient possiblement inadéquates et celles qui ne disposaient pas de plans d’urgence à jour. Le Ministère n’a cependant pas surveillé adéquatement la gestion des déchets au sein des collectivités, ni vérifié si les collectivités qui possédaient un service d’incendie assuraient un tel service dans le respect des exigences législatives en vigueur. De plus, nous avons constaté que même pour les services ayant fait l’objet d’une surveillance, le Ministère avait raté des occasions d’obtenir des renseignements supplémentaires pour mieux surveiller les services municipaux.

25. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires pour les aider à atténuer les risques liés à la prestation inadéquate de services essentiels dans certains secteurs clés. Par exemple, le Ministère n’a pas offert assez de soutien pour atténuer les risques auxquels s’exposent les collectivités qui disposent de services inadéquats en matière de gestion des déchets, de préparation aux situations d’urgence et de protection contre les incendies. Un soutien dans ces secteurs pourrait aider les administrations communautaires à mieux s’acquitter de leurs responsabilités. Par ailleurs, le soutien accordé par le Ministère aux collectivités dans le secteur de l’approvisionnement en eau potable était adéquat.

26. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• notre évaluation sommaire du soutien accordé par le Ministère aux collectivités;
• l’approvisionnement en eau potable;
• la gestion des déchets;
• la protection contre les incendies;
• la préparation aux situations d’urgence.

27. Cette constatation est importante parce qu’il est primordial que les services essentiels soient fournis conformément aux exigences législatives et réglementaires pour assurer la santé et la sécurité des citoyens. Si le Ministère n’apporte pas un soutien adéquat aux administrations communautaires, les citoyens pourraient ne pas bénéficier de services adéquats en raison du manque de moyens de leur administration communautaire.

28. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 41, 53, 63 et 69.

29. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait apporté un soutien adéquat pour aider les administrations communautaires à fournir des services essentiels. Pour ce faire, nous avons vérifié si le Ministère avait surveillé la prestation des services essentiels assurée par les administrations communautaires afin de déterminer si ces services étaient convenablement fournis. Nous avons aussi examiné si le Ministère avait adéquatement aidé les administrations communautaires à améliorer, au besoin, la prestation des services essentiels et s’il les avait aidées à atténuer les risques.

30. Notre évaluation sommaire du soutien accordé par le Ministère aux collectivités — Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires pour veiller à ce qu’elles fournissent des services essentiels conformément aux exigences législatives et réglementaires (voir la pièce 4). Les paragraphes ci-après présentent en détail les constatations sur le soutien apporté par le Ministère pour chacun des services essentiels offerts par les administrations communautaires.

31. L’approvisionnement en eau potable — Il incombe au ministère de la Santé et des Affaires sociales de faire respecter la Loi sur la santé publique et le Règlement sur les réseaux d’aqueduc. Le ministère des Affaires municipales et communautaires a quant à lui pour mission d’appuyer les administrations communautaires pour leur donner les moyens de respecter la Loi et le Règlement. Nous avons donc vérifié si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait surveillé la prestation des services essentiels d’approvisionnement en eau potable afin de déterminer le soutien dont les administrations communautaires avaient besoin et tout risque menaçant les collectivités à cet égard. Nous avons aussi vérifié si le Ministère avait appuyé les efforts déployés par les administrations communautaires pour se conformer aux exigences réglementaires. Nous avons axé nos travaux sur :

• les analyses de la qualité de l’eau;
• l’accréditation des opérateurs des usines de traitement de l’eau;
• les spécifications des usines de traitement de l’eau.

32. Nous avons constaté que le Ministère avait fourni un soutien adéquat aux administrations communautaires pour les aider à satisfaire à ces trois exigences fondamentales prévues dans la réglementation sur l’eau potable et que les efforts qu’il a déployés pour atténuer les risques relatifs à la qualité de l’eau potable étaient adéquats. Cependant, le Ministère doit continuer d’apporter son soutien constant aux collectivités et d’améliorer sa surveillance dans ce secteur.

33. Selon les dispositions réglementaires sur l’analyse de la qualité de l’eau, quatre éléments de la qualité de l’eau doivent être régulièrement testés par les opérateurs des usines de traitement de l’eau pour garantir la salubrité de l’eau potable :

• analyses quotidiennes pour mesurer la concentration de chlore et les niveaux de turbidité (mesure d’opacité de l’eau résultant de particules) dans l’eau traitée;
• analyses bactériologiques hebdomadaires d’échantillons d’eau;
• analyses trimestrielles et annuelles de l’eau pour en déterminer la teneur en substances chimiques.

Selon le Ministère, les analyses quotidiennes pour mesurer la concentration de chlore et les niveaux de turbidité sont les tests les plus importants pour garantir la qualité de l’eau potable. Les résultats de toutes les analyses de l’eau doivent être transmis au ministère de la Santé et des Services sociaux.

34. Or, nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires n’avait pas reçu de renseignements complets sur les analyses de la qualité de l’eau de la part des administrations communautaires ou du ministère de la Santé et des Services sociaux. Il ne savait donc pas si les collectivités réalisaient toutes les analyses requises et n’a donc pas pu déterminer le soutien dont avaient besoin les administrations communautaires dans ce secteur. Le ministère des Affaires municipales et communautaires n’a pas reçu automatiquement de la part des administrations communautaires ou du ministère de la Santé et des Services sociaux tous les résultats des analyses de la teneur en chlore et des niveaux de turbidité. Il s’est plutôt fié à l’information transmise officieusement par les agents en hygiène de l’environnement – du ministère de la Santé et des Services sociaux – qui collaborent avec les collectivités pour surveiller les analyses de l’eau. Il a donc été difficile pour le ministère des Affaires municipales et communautaires de déterminer si les administrations communautaires effectuaient les deux analyses clés requises.

35. Nous avons aussi noté qu’il y avait lieu de croire que certaines collectivités ne procédaient pas aux autres analyses de la qualité de l’eau requises. Par exemple, selon le tout dernier rapport du ministère des Affaires municipales et communautaires sur l’eau potable, qui donne un compte rendu des analyses de la qualité de l’eau effectuées en 2013, 11 collectivités n’auraient pas réalisé toutes les analyses bactériologiques hebdomadaires d’échantillons d’eau requises. Nous avons aussi analysé l’information contenue dans la base de données en ligne accessible au public sur la qualité de l’eau potable du Ministère et nous avons constaté que cette tendance se confirmait. Plus particulièrement, nous avons constaté qu’en 2014 et en 2015, les analyses bactériologiques et chimiques de l’eau n’avaient pas toujours été réalisées comme l’exige la réglementation.

36. Nous avons aussi examiné l’accréditation des opérateurs des usines de traitement de l’eau. Le Règlement exige que les opérateurs soient dûment accrédités en fonction de la catégorie de l’usine dont il s’occupe. Pour être accrédité, un opérateur doit posséder un niveau minimal d’expérience et réussir un examen qui correspond à la catégorie de l’usine exploitée. Il incombe au ministère des Affaires municipales et communautaires de donner aux opérateurs des usines de traitement de l’eau la formation dont ils ont besoin pour obtenir leur accréditation.

37. Nous avons constaté qu’en mai 2016, selon l’information détenue par le Ministère, seulement 16 des 30 collectivités avaient un opérateur principal d’usine de traitement de l’eau accrédité pour la catégorie de l’usine exploitée. (Trois collectivités ne disposaient pas d’usine parce que de l’eau déjà traitée leur était livrée par camion d’une collectivité avoisinante.) Le Ministère savait aussi que la plupart des opérateurs de remplacement, qui devaient remplir les fonctions des opérateurs principaux en leur absence, ne possédaient pas l’accréditation requise pour exploiter les usines. Des représentants du Ministère ont évoqué divers facteurs pour expliquer l’absence d’accréditation, notamment le manque de compétences de certains opérateurs et de formations offertes.

38. Des représentants du Ministère nous ont indiqué qu’ils avaient renforcé la surveillance et le soutien accordé dans les collectivités qui n’avaient pas d’opérateur dûment accrédité grâce au Programme de formation itinérante. Ce programme offre des cours de formation sur place et des directives pour aider les collectivités à gérer leurs systèmes de traitement de l’eau. Le Ministère a également appuyé les administrations communautaires en offrant aux opérateurs des cours sur l’assainissement de l’eau pour les aider à obtenir et à garder le niveau d’accréditation requis. Ainsi, selon les données du Ministère sur la formation, celui-ci a donné une formation sur l’assainissement de l’eau à 38 participants provenant de 16 collectivités au cours de l’exercice 2015-2016.

39. Nous avons aussi examiné les spécifications des usines de traitement de l’eau. Dès 2002, le Ministère a apporté un soutien aux collectivités pour les aider à rénover leurs usines de traitement de l’eau et à les rendre conformes au Règlement sur les réseaux d’aqueduc. Il a indiqué qu’en juin 2016, 26 des 30 usines répondaient aux spécifications établies. Le Ministère a aussi précisé qu’une nouvelle usine en construction devait être opérationnelle et conforme à la réglementation au plus tard en décembre 2016. Nous avons constaté que le Ministère avait établi un plan pour travailler avec le ministère des Travaux publics et des Services à la rénovation des trois autres usines.

40. À notre avis, le ministère des Affaires municipales et communautaires a déployé des efforts adéquats pour soutenir les administrations communautaires et atténuer les risques liés à la qualité de l’eau potable. Des représentants du Ministère se sont dits convaincus de la salubrité de l’eau potable dans les collectivités, surtout parce que les sources d’eau sont propres et que les activités agricoles et industrielles pouvant dégrader la qualité de l’eau sont limitées. Cependant, le manque d’information sur les analyses de la qualité de l’eau conjuguée à l’accréditation inadéquate d’un bon nombre d’opérateurs principaux d’usines de traitement de l’eau fait peser des risques permanents sur la qualité de l’eau potable. Cette situation justifie donc que le Ministère continue d’apporter son soutien constant aux collectivités. Sans une amélioration de la surveillance et un soutien constant dans ces secteurs, il est possible que des problèmes à cet égard affectent la santé des citoyens.

41. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait évaluer officiellement les lacunes dans les renseignements sur les analyses de la qualité de l’eau dont il dispose. Il devrait ensuite utiliser les renseignements améliorés pour déterminer, en collaboration avec le ministère de la Santé et des Affaires sociales et les administrations communautaires, les types de soutien dont les collectivités ont besoin pour se conformer aux exigences relatives aux analyses de l’eau. Le Ministère devrait aussi travailler en collaboration avec les administrations communautaires afin de s’assurer que tous les opérateurs des usines de traitement de l’eau reçoivent la formation et l’aide requises pour obtenir le niveau d’accréditation approprié.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires donnera suite à la recommandation :

• en continuant de collaborer avec le Comité interministériel sur l’eau potable dont le mandat consiste à fournir un soutien coordonné au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour ce qui est des questions techniques ayant trait à l’eau potable et à la gestion des déchets au sein des Territoires du Nord-Ouest. Cela comprend les réseaux d’approvisionnement en eau potable, l’apport de soutien aux opérateurs d’usine d’approvisionnement en eau potable et de traitement des déchets, le maintien de données de qualité sur la qualité de l’eau et la gouvernance et la réglementation relativement à l’eau et aux déchets dans les Territoires du Nord-Ouest;
• en mettant en œuvre, au cours de l’exercice 2017-2018, une nouvelle base de données qui tient compte des besoins en matière d’information sur l’eau potable du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest;
• en étudiant, en collaboration avec le ministère de la Santé et des Services sociaux, des façons d’élargir et d’officialiser le processus actuel de communication des résultats des analyses de l’eau. Cela comprendra l’établissement d’un protocole servant à déterminer l’état des résultats et permettant au ministère des Affaires municipales et communautaires d’apporter les changements nécessaires au soutien offert aux administrations communautaires, dont le Programme de formation itinérante;
• en continuant d’offrir de la formation pratique officielle, grâce au Programme de formation itinérante, des cours donnés par l’École de gestion communautaire ainsi qu’une formation individuelle pour appuyer les gouvernements communautaires et veiller à ce que leurs opérateurs obtiennent la formation et le niveau d’accréditation requis.

42. La gestion des déchets — La gestion des déchets s’articule autour de la collecte, du traitement et de l’élimination des déchets solides (ordures) et des eaux usées au sein des collectivités. Il y a 32 sites d’enfouissement de déchets solides et 32 bassins d’épuration dans les Territoires du Nord-Ouest (deux collectivités se partageaient ces services dans un cas). Les collectivités des Territoires du Nord-Ouest doivent surmonter diverses difficultés pour gérer leurs déchets : un accès routier limité selon la saison ou inexistant, la cherté du transport des déchets pour les petites collectivités et les difficultés techniques connexes et l’absence d’expertise communautaire en matière de gestion des déchets.

43. Il incombe en premier lieu à d’autres ministères et aux offices régionaux des terres et des eaux des Territoires du Nord-Ouest de définir les exigences réglementaires relatives à la gestion et à l’élimination des déchets et de les faire respecter. Le ministère des Affaires municipales et communautaires fournit quant à lui des fonds, un soutien technique et des cours de formation aux administrations communautaires afin d’appuyer la gestion des déchets à l’échelle locale. Nous avons vérifié si le Ministère disposait d’information suffisante pour cerner et atténuer les risques posés sur les administrations communautaires dans ce secteur et s’il appuyait les efforts déployés par ces dernières pour se conformer aux exigences réglementaires relatives aux services essentiels. Notre audit a été axé sur :

• les permis d’utilisation des eaux;
• les sites d’enfouissement de déchets solides et les bassins d’épuration;
• la gestion et l’élimination des déchets dangereux.

44. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas appuyé adéquatement les administrations communautaires pour les aider à se conformer aux exigences relatives à la gestion des déchets dans ces trois secteurs et que les efforts qu’il avait déployés pour atténuer les risques liés à une mauvaise gestion des déchets étaient inadéquats.

45. Dans l’ensemble, nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires avait accordé peu d’attention à la gestion des déchets par les administrations communautaires, même si le Ministère savait depuis longtemps que les pratiques de gestion des déchets des administrations n’étaient pas adéquates. Il n’avait pas surveillé les administrations communautaires comme il se devait pour pouvoir déterminer si elles se conformaient aux exigences réglementaires et si elles avaient besoin d’un soutien en particulier. Le Ministère a peu fait pour apporter un soutien adéquat aux administrations communautaires et les aider à atténuer les risques liés à une mauvaise gestion des déchets, et ce, malgré le fait que les résultats d’inspections réalisées par le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles pour vérifier la conformité des administrations communautaires aux conditions des permis d’utilisation des eaux étaient publiquement disponibles. Les inspections ont révélé que la conformité aux principales exigences était faible au sein de nombreuses collectivités. Une étude conjointe sur les systèmes de gestion des déchets des Territoires du Nord-Ouest, menée en 2016 par le ministère des Affaires municipales et communautaires et le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles, a confirmé qu’il y avait des déficiences majeures dans la gestion des déchets de bon nombre de collectivités.

46. Pour ce qui est des permis d’utilisation des eaux, la Loi sur les eaux et la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie du gouvernement fédéral réglementent l’utilisation des eaux et les dépôts de déchets et prévoient la création d’offices ayant pour mission d’octroyer les permis nécessaires aux administrations communautaires. Les permis visent à contribuer à la protection des sources d’eau potable locales. Ils précisent comment les administrations communautaires doivent éliminer les déchets solides, les eaux usées et les déchets dangereux pour éviter toute contamination des cours d’eau, notamment ceux qui fournissent de l’eau potable. Pour obtenir un permis d’un office, les administrations communautaires doivent en faire la demande en précisant leurs méthodes d’élimination des déchets et les mesures d’atténuation prévues.

47. Nous avons constaté qu’en juin 2016, 25 des 31 administrations communautaires (2 étaient exemptées en raison de leur taille ou du fait qu’elles partageaient les services avec une autre administration) possédaient un permis d’utilisation des eaux qui réglementait la gestion des sites d’enfouissement de déchets solides et des bassins d’épuration. Cependant, selon l’étude conjointe de 2016, seulement six de ces administrations communautaires respectaient les conditions de leurs permis. Le rapport mentionnait les cas de non-conformité suivants : séparation incorrecte des déchets solides et stockage inapproprié des déchets dangereux. De même, des représentants du Ministère ont indiqué que les administrations communautaires qui n’avaient pas de permis ne disposaient pas des capacités nécessaires et que cela les empêchait d’en obtenir un. Elles ne disposaient pas notamment d’une expertise suffisante dans ce secteur.

48. Nous avons constaté que le Ministère avait élaboré des directives en 2013 à l’intention des collectivités sur la manière de concevoir et d’exploiter des sites d’enfouissement de déchets solides et qu’il avait aidé le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles et les offices des eaux du territoire en 2015 à élaborer des modèles visant à aider les administrations communautaires à obtenir un permis d’utilisation des eaux ou à en respecter les conditions. Cependant, les compétences et les capacités des administrations communautaires en matière de gestion de ces sites continuent de poser problème et nuisent à la conformité. Nous avons constaté que le Ministère avait peu fait pour atténuer les risques connexes. Par exemple, le programme pour l’approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées du Ministère ne prévoyait qu’un seul cours sur les déchets solides qui ne portait pas sur la gestion des déchets dangereux. Nous avons aussi noté qu’environ le tiers des exploitants de sites d’enfouissement de déchets solides avaient suivi un cours de formation donné par le ministère des Affaires municipales et communautaires. Cela veut donc dire que bien des employés qui exploitent ces sites – notamment qui se chargent de la gestion des déchets dangereux – n’avaient pas reçu de formation à cet égard.

49. Nous avons aussi examiné le soutien apporté par le ministère des Affaires municipales et communautaires à la gestion du cycle de vie des sites d’enfouissement de déchets solides. L’étude conjointe de 2016 a permis de confirmer que les sites d’enfouissement de déchets solides de 7 des 32 collectivités avaient atteint la fin de leur durée de vie utile et que celle de 26 bassins d’épuration n’avait pas encore été déterminée. Des représentants du Ministère nous ont toutefois indiqué que le Ministère savait depuis longtemps que les sites d’enfouissement de déchets solides posaient des problèmes, soit bien avant que les résultats de l’étude soient connus. Pourtant, nous avons constaté que le Ministère avait peu fait pour apporter un soutien adéquat aux administrations communautaires ou les aider à gérer les risques. Des représentants du Ministère nous ont informés que les gestionnaires de la planification des immobilisations du Ministère avaient, par ailleurs, donné aux administrations communautaires des conseils sur la planification de nouveaux sites d’enfouissement. Les plans prévoyaient notamment l’aménagement de nouveaux sites ou le réaménagement de sites existants dans huit collectivités.

50. Selon les directives du Conseil de la comptabilité dans le secteur public qui portent sur la responsabilité à l’égard des sites contaminés, lesquelles ont été adoptées par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en 2014, le ministère des Affaires municipales et communautaires est également tenu d’estimer la responsabilité environnementale au titre des sites d’enfouissement de déchets solides. Cependant, des représentants du Ministère nous ont dit qu’ils ne savaient pas quel échelon du gouvernement était chargé de l’assainissement des sites. Nous avons constaté que le Ministère, en tant que membre de la Commission sur la responsabilité environnementale, contribuait à définir les responsabilités dans ce secteur.

51. Nous avons examiné le soutien fourni par le Ministère à la gestion et à l’élimination des déchets dangereux par les administrations communautaires. L’étude conjointe de 2016 a permis de confirmer que près des deux tiers des collectivités avaient accumulé des dépôts de déchets dangereux ou manipulaient et stockaient mal les déchets dangereux. Or, seulement six collectivités disposaient d’un plan de gestion des déchets dangereux. Selon l’étude, certaines collectivités étaient de ce fait préoccupées par la contamination des sols et des eaux souterraines ainsi que par les effets possibles sur la santé humaine. Pourtant, nous avons constaté que le Ministère avait peu fait pour venir en aide aux administrations communautaires et contribuer à atténuer les risques liés à la gestion des déchets dangereux. L’aide du Ministère s’est limitée à une collaboration récente avec le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles et d’autres intervenants en vue d’établir la stratégie de gestion des ressources et des déchets des Territoires du Nord-Ouest. Celle-ci visait entre autres à permettre de définir les priorités en matière de gestion des déchets.

52. Des représentants du Ministère nous ont dit que la gestion des déchets avait moins retenu l’attention que d’autres secteurs à risque élevé, comme l’eau potable, en raison notamment des changements apportés en 2009 au Règlement sur les réseaux d’aqueduc. Aux termes de ces changements, le Ministère est désormais tenu d’axer ses efforts sur la qualité de l’eau plutôt que sur d’autres secteurs, et ce, même si une gestion défaillante des déchets peut avoir un effet sur l’eau potable.

53. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires, de concert avec le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles, devrait collaborer avec les administrations communautaires pour recenser et apporter le soutien nécessaire et pour renforcer leurs capacités afin qu’elles puissent respecter la réglementation et les autres exigences régissant la gestion des déchets. Le Ministère devrait notamment fournir :

• le soutien dont chacune des administrations communautaires a besoin pour se conformer aux conditions des permis régissant la gestion des sites d’enfouissement de déchets solides et des bassins d’épuration;
• le soutien dont les administrations communautaires ont besoin pour bien gérer les sites d’enfouissement de déchets solides et bien traiter et éliminer les déchets dangereux.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Dans le cadre de l’examen de 2014 du financement municipal, le ministère des Affaires municipales et communautaires a reconnu la nécessité d’améliorer le soutien offert aux administrations communautaires afin de les aider à s’acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion des déchets solides. Le Ministère collaborera avec les autres membres du Comité interministériel de gestion de l’eau potable pour faire élargir son mandat dans le but de créer un sous-comité chargé de la gestion des déchets. Par l’entremise de ce sous-comité, le Ministère s’emploiera à officialiser sa compréhension de l’état actuel des sites d’enfouissement des déchets solides au sein des Territoires du Nord-Ouest et de tout problème de conformité connexe.

Le Ministère collaborera aussi avec le sous-comité afin de recenser les ressources permettant d’améliorer la gestion des déchets solides, notamment en identifiant les meilleures pratiques et en offrant de la formation dans ce domaine aux administrations communautaires. Ces travaux seront également coordonnés avec la mise en œuvre de la stratégie de gestion des ressources pour dresser un inventaire complet des sites d’enfouissement des déchets solides, de la capacité de ces sites et documenter les problèmes connus à cet égard.

Enfin, le Ministère apportera des changements à sa Politique de financement des services d’aqueduc et d’égout au cours de l’exercice 2017-2018 de manière à prévoir un financement pour la gestion des déchets solides. En plus des efforts déployés pour financer pleinement un modèle de financement fondé sur les besoins, cela permettra de veiller à ce que les administrations communautaires reçoivent les fonds nécessaires pour exploiter et gérer adéquatement leurs sites d’enfouissement des déchets solides.

54. La protection contre les incendies — Comme c’est le cas pour bon nombre d’administrations du pays, les incendies constituent un risque important pour la santé et la sécurité publiques. Seulement en 2014, 276 incendies ont été signalés dans les Territoires du Nord-Ouest (sans compter les feux de forêt). Ces incendies ont coûté la vie à trois personnes. Il incombe au Ministère d’allouer des fonds, d’offrir de la formation et d’apporter un soutien aux administrations communautaires pour qu’elles puissent établir des services d’incendie et disposer de services de pompiers à l’échelle locale. Même si aucune loi ne les oblige à avoir un service d’incendie, lorsqu’une collectivité dispose d’un tel service, celui-ci est régi par la Loi sur la sécurité.

55. Le Ministère a aussi établi des normes visant les services d’incendie, qui sont adaptées à chaque niveau de service de protection contre les incendies qu’une administration communautaire peut choisir d’offrir : standard, avancé et professionnel. Pour chaque niveau de service, ces normes énoncent les éléments particuliers que doit posséder un service d’incendie pour être considéré comme « prêt à intervenir » : c’est-à-dire que chaque service d’incendie possède les pouvoirs, les outils adaptés et les capacités nécessaires pour offrir à la collectivité le niveau de service de protection contre les incendies choisi. Parmi les éléments essentiels que doit présenter un service pour être jugé « prêt à intervenir », il faut mentionner l’adoption d’un règlement administratif ou d’une résolution d’un conseil de bande décrivant le niveau de service à offrir, des équipements en bon état et conformes aux normes minimales en vigueur et un nombre suffisant de pompiers qualifiés en fonction du niveau de service retenu. Nous avons évalué si le Ministère :

• savait si les services d’incendie existants répondaient aux normes et pouvaient être considérés comme « prêts à intervenir »;
• avait aidé les services d’incendie qui ne satisfaisaient pas aux normes à s’améliorer;
• avait aidé les administrations communautaires qui ne disposaient pas d’un service d’incendie.

56. Nous avons constaté que le soutien apporté par le Ministère aux administrations communautaires en matière de protection contre les incendies n’était pas adéquat, tout comme ses efforts pour atténuer les risques liés à des mesures défaillantes de protection contre les incendies au sein des collectivités.

57. Nous avons vérifié si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait déterminé si les services d’incendie existants répondaient aux normes afin d’être considérés comme « prêts à intervenir ». Nous avons constaté que le Ministère savait peu de choses sur l’état des services de protection contre les incendies des collectivités et qu’il n’avait pas été en mesure de nous dire lesquelles possédaient un service d’incendie fonctionnel. Par conséquent, en nous fondant sur les renseignements transmis par les administrations communautaires au moyen du cadre de reddition de comptes du Ministère, nous avons estimé qu’environ 23 collectivités possédaient un service d’incendie. Cependant, comme nous l’indiquons plus loin dans le présent rapport, la fiabilité de ces données pose problème. Nous avons aussi constaté que le Ministère ne savait pas quels services d’incendie satisfaisaient aux normes, notamment quelles collectivités disposaient d’un nombre suffisant de pompiers qualifiés. Des représentants du Ministère nous ont indiqué que cela s’expliquait par le fait qu’une évaluation complète des services d’incendie n’avait pas été réalisée depuis l’exercice 2010-2011.

58. L’évaluation menée en 2010-2011 par le Bureau du commissaire des incendies, au sein du ministère des Affaires municipales et communautaires, visait l’équipement, la formation, le fonctionnement général et la gouvernance des services d’incendie dans 28 des 33 collectivités. Cette évaluation a révélé des lacunes et des déficiences importantes dans les services d’incendie existants, notamment le nombre insuffisant de pompiers, le manque de formation et de l’équipement désuet qui n’était pas conforme aux normes.

59. En 2013, le Ministère s’est fondé sur les résultats de cette évaluation pour rédiger un document de discussion ayant comme objectif d’amener les intervenants à définir une vision commune d’un service de protection contre les incendies efficace dans les collectivités. Ce document présentait 18 recommandations visant à corriger les lacunes et les déficiences relevées, à améliorer les services de protection contre les incendies et à réduire les menaces d’incendie. Pour donner suite à ce document, le Ministère a élaboré un plan communautaire de protection contre les incendies (Community Fire Protection Plan). Au moment de notre audit, cependant, il venait à peine de commencer la mise en œuvre de ce plan.

60. Aux termes de la Loi sur la sécurité et des normes du Ministère, les administrations communautaires qui possèdent un service d’incendie doivent s’assurer d’avoir le nombre minimal recommandé de pompiers et veiller à ce que ceux-ci aient suivi la formation requise et disposent de l’équipement nécessaire pour protéger leur santé et assurer leur sécurité. La Loi et les normes obligent également les administrations communautaires à établir des procédures d’exploitation normalisées pour leur service d’incendie. Ces procédures permettent de structurer et d’uniformiser la prise de décisions, particulièrement en ce qui a trait à la santé et à la sécurité à la fois des citoyens et des pompiers.

61. Nous avons examiné si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait aidé les services d’incendie qui ne satisfaisaient pas à ces exigences à s’améliorer. Nous avons ainsi constaté que le soutien du Ministère à cet égard n’était pas adéquat. Même si le Ministère a transmis aux administrations communautaires en 2014 un guide pour orienter leurs efforts de recrutement et de maintien en poste des pompiers volontaires et s’il a offert une série de cours de base sur la protection contre les incendies, il a éprouvé certaines difficultés. Par exemple, des représentants du Ministère nous ont indiqué que des personnes s’inscrivaient parfois à un cours sur la lutte contre les incendies, mais qu’elles n’y assistaient pas et que de nombreux services d’incendie ne possédaient toujours pas le nombre minimal requis de pompiers qualifiés qui était recommandé pour la taille de la collectivité. De plus, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas aidé de façon adéquate les administrations communautaires à s’assurer qu’elles avaient le bon équipement ou à établir des procédures d’exploitation normalisées.

62. Nous avons aussi constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires avait eu peu de succès pour ce qui est de faire participer les administrations communautaires dépourvues d’un service d’incendie. Cela s’explique en partie par le fait que certaines collectivités n’avaient pas les capacités voulues pour traiter activement des questions relatives à la protection contre les incendies et par le fait que le Ministère avait déployé des efforts limités pour faire participer les administrations communautaires. Même si nous avons constaté que le Ministère leur avait communiqué certains renseignements généraux sur la prévention des incendies et la sécurité, la participation limitée de ces administrations communautaires a posé un risque fondamental pour la sécurité.

63. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait prendre des mesures immédiates pour déterminer si les administrations communautaires dotées d’un service d’incendie satisfont aux exigences prévues dans la Loi sur la sécurité. Il devrait collaborer avec les administrations communautaires dont les services ne sont pas conformes pour établir un plan afin de les aider à satisfaire aux exigences. Il devrait en outre collaborer avec les administrations communautaires qui n’ont pas de service d’incendie pour les aider à élaborer une stratégie de sécurité incendie.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Grâce aux efforts qu’il a déployés dans le cadre de son plan communautaire de protection contre les incendies (Community Fire Protection Plan), le ministère des Affaires municipales et communautaires met des outils et des mesures en place pour renforcer les services de protection contre les incendies des administrations communautaires. Il a notamment amorcé des consultations dans le but de mettre à jour la Loi sur la prévention des incendies et de mieux définir le rôle des administrations communautaires dans la protection contre les incendies.

Le Ministère a également commencé à élaborer un outil d’évaluation des services d’incendie qui devrait être terminé d’ici le printemps 2017. Cet outil permettra d’évaluer les aspects administratifs des services d’incendie communautaires, y compris leur conformité à la Loi sur la sécurité. Dès que l’outil d’évaluation sera prêt, le Ministère fournira aux conseils et au personnel de l’information à son sujet et cherchera à obtenir leur engagement et leur volonté d’utiliser celui-ci afin de déterminer le niveau de service actuel et les lacunes ou les risques. Au fur et à mesure que les évaluations seront terminées, le Ministère collaborera avec les administrations communautaires pour déterminer les mesures requises pour combler les lacunes, assurer la conformité à la Loi sur la sécurité et atteindre le niveau de service souhaité.

L’ensemble complet d’outils et de ressources, notamment des modèles de règlements, des procédures opérationnelles normalisées, des stratégies de formation et une campagne de sensibilisation du public, sera prêt d’ici l’hiver 2018.

Si une collectivité n’a pas de service d’incendie, les efforts seront axés sur la prévention des incendies dans le but de réduire les risques de blessures ou de dommages.

64. La préparation aux situations d’urgence — Aux termes de la Loi sur les mesures civiles d’urgence, les administrations communautaires sont chargées de préparer et d’approuver les plans d’urgence. Il incombe au ministère des Affaires municipales et communautaires de financer et d’aider les collectivités à élaborer et à valider ces plans. Les plans d’urgence pour les collectivités guident les interventions d’urgence en définissant les rôles et responsabilités des divers intervenants et en fournissant des renseignements comme les personnes-ressources en cas d’urgence et des listes de contrôle. Ils décrivent aussi les mesures précises à prendre dans les situations d’urgence les plus courantes : inondations, feux de forêt ou défaillance d’une infrastructure essentielle. Nous avons vérifié si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires pour les aider à élaborer et à valider leurs plans d’urgence.

65. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas aidé les administrations communautaires de manière adéquate pour s’assurer que les plans d’urgence sont à jour et pour atténuer les risques connexes.

66. Nous avons constaté que le Ministère avait déterminé que la plupart des collectivités disposaient de plans d’urgence, mais que bon nombre de ces plans n’étaient pas à jour, c’est-à-dire qu’ils n’avaient pas été actualisés ni validés. Le Ministère estimait qu’un plan était à jour et validé s’il avait été revu et mis à l’essai dans le cadre d’un exercice de simulation ou d’une intervention d’urgence réelle menés au cours des deux dernières années. En avril 2015 (mois de la dernière évaluation ministérielle des plans d’urgence), le Ministère avait déterminé ce qui suit : 10 collectivités disposaient de plans d’urgence à jour; 22 collectivités étaient dotées de plans qui nécessitaient une mise à jour ou une validation; et une collectivité n’avait aucun plan d’urgence officiel. Il est primordial pour les collectivités de disposer de plans actualisés si elles veulent être en mesure de répondre au mieux à une situation d’urgence. Les autorités locales pourront ainsi disposer de renseignements importants et à jour, notamment sur les infrastructures essentielles à protéger et les personnes à avertir en cas d’urgence.

67. Nous avons constaté que le Ministère avait peu fait pour soutenir les mesures de préparation aux situations d’urgence dans les collectivités. Le soutien apporté ne se résume qu’à l’organisation d’ateliers de planification pour aider les administrations communautaires à élaborer des plans d’urgence et qu’à la réalisation d’exercices de simulation théoriques pour valider les plans ainsi établis. Nous avons cependant constaté qu’un très petit nombre de collectivités avaient bénéficié de ces ateliers et exercices. De fait, le Ministère a donné seulement sept ateliers de planification et mené trois exercices de simulation théoriques au cours des exercices 2013-2014 et 2014-2015. Selon des représentants du Ministère, cela serait dû à des contraintes budgétaires. Nous avons estimé qu’à ce rythme, il faudrait plusieurs années au Ministère pour tenir des ateliers de planification et des exercices de simulation théoriques dans toutes les collectivités qui en ont besoin. Nous avons toutefois constaté que le Ministère avait préparé et diffusé des renseignements généraux sur la préparation aux situations d’urgence dans les collectivités.

68. Dans un rapport de 2015, le Ministère a évalué les mesures prises au cours de la saison des feux de forêt de 2014, qui a été sans précédent. L’examen soulignait l’importance pour toutes les collectivités de posséder des plans d’urgence convenables. Il concluait que le niveau de préparation aux situations d’urgence des collectivités variait grandement. Les collectivités qui disposaient de plans actualisés et validés étaient plus confiantes que les autres et mieux préparées à faire face aux répercussions des feux de forêt. Selon le rapport, les exercices de simulation théoriques menés récemment avaient contribué au succès des interventions des sapeurs-pompiers. L’une des recommandations formulées dans le rapport portait sur le renforcement de la résilience des collectivités en collaborant avec les administrations communautaires afin d’améliorer leurs connaissances en gestion des urgences, des menaces et des risques et sur l’adaptation et l’amélioration continues des plans d’urgence des collectivités. Dans sa réponse à ce rapport, le Ministère a indiqué qu’il comptait continuer de tenir des ateliers de planification et des exercices de simulation et de collaborer avec les collectivités en vue d’évaluer leur état de préparation aux situations d’urgence.

69. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait, de concert avec les administrations communautaires, apporter le soutien requis pour permettre à toutes les collectivités de disposer de plans d’urgence actualisés et de recevoir la formation requise pour les mettre en œuvre.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires met à jour la Loi sur les mesures civiles d’urgence et s’attend à déposer la nouvelle loi à l’automne 2017. Ces travaux coïncideront avec les efforts déployés pour optimiser les mesures de soutien offertes à l’égard de l’élaboration et de la mise à jour des plans d’urgence et la formation. Le Ministère prévoit retenir les services d’employés additionnels pour l’aider à revoir les plans existants et mener des exercices de simulation théorique et ainsi permettre au personnel du Ministère d’aider les administrations communautaires à comprendre, à mettre en pratique et à actualiser leurs plans, au besoin (par exemple apporter des mises à jour mineures aux coordonnées des personnes-ressources). Le personnel actuel continuera à offrir un soutien pour l’élaboration de plans plus complets. Le Ministère passera en revue au moins cinq plans par année et tentera d’en réviser de huit à dix au cours de l’exercice 2017-2018 avec l’aide du personnel additionnel.

Dans le cadre de ses efforts pour élargir les possibilités d’apprentissage, le Ministère affectera des ressources à la création d’un cours de base en gestion des urgences. Dès l’automne 2016, ces ressources devraient permettre d’offrir un cours en ligne sur les concepts de base de la gestion des urgences. En réussissant ce cours en ligne, en suivant des ateliers sur les plans d’urgence et en effectuant des exercices de simulation théorique, les représentants communautaires augmenteront de manière importante leur capacité à se préparer aux situations d’urgence et à y répondre.

Le cadre de reddition de comptes du Ministère était limité par sa conception et sa mise en œuvre

70. Nous avons constaté que le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires se voulait un outil conçu pour aider les autorités locales à surveiller leur rendement relatif à la prestation des services essentiels offerts dans les collectivités. Le Cadre a permis au ministère des Affaires municipales et communautaires des Territoires du Nord-Ouest de faire le suivi du rendement des administrations communautaires, de présenter des rapports à cet égard et de les amener à déterminer le niveau de soutien dont elles ont besoin pour améliorer la prestation des services publics à l’échelle locale. Le Cadre a permis de renforcer grandement la reddition de comptes et la transparence dans le secteur de la prestation des services essentiels municipaux. Nous avons cependant constaté que des lacunes dans sa conception, notamment des faiblesses dans les processus utilisés par le Ministère pour confirmer l’exactitude de l’information transmise par les administrations communautaires, avaient limité l’utilité du Cadre.

71. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la conception du Cadre de reddition de comptes;
• la mise en œuvre du Cadre de reddition de comptes.

72. Cette constatation est importante parce qu’il est primordial de posséder de l’information exacte sur les services essentiels pour favoriser l’atteinte des objectifs du Cadre de reddition de comptes et cibler les mesures de soutien et les ressources disponibles aux administrations communautaires.

73. Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 80, 81 et 86.

74. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si, de par sa conception et sa mise en œuvre, le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires contribuait à offrir une surveillance et un soutien adéquats aux administrations communautaires.

75. La conception du Cadre de reddition de comptes — En 2010, le Ministère a commencé à élaborer un cadre de reddition de comptes à titre d’outil pour aider les administrations communautaires à surveiller leur propre rendement. Le Ministère devait aussi se servir de ce cadre pour surveiller la prestation des programmes et des services dans les collectivités. Nous avons constaté que le Ministère avait consulté les administrations communautaires, des experts-conseils, des fonctionnaires de divers ministères et des intervenants externes lors de la conception du Cadre afin de déterminer les services publics essentiels pour les collectivités qui devaient faire partie du Cadre et définir des indicateurs adaptés pour surveiller la prestation de ces services.

76. Le Cadre a été conçu pour fournir des renseignements annuels sur une série d’indicateurs de rendement visant une gamme de services essentiels. Il s’articule autour de 14 indicateurs clés qui sont divisés en 4 catégories :

• bonne gouvernance;
• planification exhaustive;
• gestion financière et administration rigoureuses;
• des collectivités sûres, saines et dynamiques.

Ces indicateurs visent la plupart des services essentiels que doivent fournir les administrations communautaires : eau potable de qualité; composantes d’un système de gestion des déchets; service de protection contre les incendies et préparation aux situations d’urgence. Ils permettent aussi de mesurer les aspects qui sont essentiels à l’efficacité d’une administration communautaire, comme la gouvernance, la gestion financière et la planification des immobilisations. La gestion des déchets solides et dangereux est le seul secteur pour lequel il n’y avait pas d’indicateur.

77. Pour chaque indicateur, le Ministère a élaboré une liste de contrôle annuelle comportant des questions fermées (auxquelles on ne peut répondre que par oui ou non) qui permettent à chaque administration communautaire d’évaluer son rendement pour l’exercice précédent et de présenter un rapport au Ministère. Le Ministère devait se servir de cette information pour évaluer le rendement des administrations communautaires par rapport à chacun des indicateurs et le noter comme étant satisfaisant, limité ou insatisfaisant. En conjuguant cette note aux renseignements obtenus d’autres sources, le Ministère devait ensuite établir un rapport annuel destiné à chaque administration communautaire pour souligner les secteurs prioritaires qui devaient retenir leur attention.

78. Cependant, nous avons constaté que des lacunes dans la conception du Cadre avaient nui à la fiabilité de l’information recueillie auprès des administrations communautaires. Par exemple, nous avons constaté que rien n’obligeait le Ministère à confirmer l’exactitude des listes de contrôle dûment remplies. Cette constatation est importante parce que le Ministère s’est fié à cette information pour guider ses propres activités, notamment cibler son soutien aux administrations communautaires. Cette information devait aussi constituer le fondement des rapports présentés à l’Assemblée législative sur des dossiers clés se rapportant aux services essentiels dans les collectivités.

79. De même, nous avons constaté que le libellé de certaines des questions contenues dans la liste de contrôle n’était pas clair. Des représentants du Ministère nous ont expliqué que les administrations communautaires interprétaient souvent mal les questions et ne présentaient donc pas la bonne information. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas défini les exigences auxquelles devait satisfaire une administration communautaire pour pouvoir répondre affirmativement à plusieurs questions. Il n’a pas non plus indiqué comment le rendement d’une administration communautaire serait évalué par rapport à un indicateur.

80. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait régulièrement revoir et modifier (au besoin) le libellé des questions dans le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires afin de s’assurer que ces dernières peuvent y répondre correctement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Chaque année, le ministère des Affaires municipales et communautaires revoit les questions et les réponses des intervenants pour s’assurer que les questions sont comprises et que les représentants des administrations communautaires comprennent la nature des questions et de leurs réponses.

Le Ministère a communiqué et rappelé aux intervenants que le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires était un document évolutif et que, si cela s’avérait être nécessaire ou approprié, les questions et les indicateurs seraient mis à jour pour s’assurer que l’outil est utile aux administrations communautaires et au Ministère pour appuyer leur engagement à collaborer et leurs priorités en ce sens.

Pour donner aux administrations communautaires d’autres occasions de soumettre leurs commentaires, le Ministère a adapté le Cadre pour recueillir les données de 2015-2016. L’outil comporte maintenant un espace qui permet aux représentants des administrations communautaires de faire des commentaires ou des observations sur chaque indicateur. Ainsi, s’ils souhaitent faire part de problèmes relativement à une question ou donner une explication plus poussée, ils peuvent le faire. À mesure que le Ministère continuera d’améliorer l’outil, il cherchera des occasions de peaufiner les questions et de donner aux intervenants la chance de faire des commentaires.

81. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait élaborer des directives claires à l’intention des administrations communautaires et des fonctionnaires du Ministère sur la manière de, respectivement, remplir et évaluer les listes de contrôle du Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires qui servent à évaluer le rendement. Ces directives devraient expliquer les critères qui se rattachent à chacune des questions et donner aux administrations communautaires des indications précises sur la manière de répondre à chaque question.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires élaborera un manuel pour le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires.

Ce manuel comportera deux volets. Le premier, qui sera achevé d’ici mars 2017, fournira aux intervenants des administrations communautaires de l’information sur le Cadre de reddition de comptes, notamment :

• une explication sur l’outil et son objectif;
• de l’information sur le fonctionnement de l’outil, y compris sur la collecte de données en ligne;
• des renseignements sur les questions, leur objectif et ce à quoi pourrait ressembler une réponse cotée verte, jaune ou rouge (accessibles au moyen d’un bouton d’aide à l’intention des répondants, s’il est possible d’ajouter ce genre de bouton directement dans le logiciel en tant que tel);
• de l’information sur la façon dont les indicateurs sont notés et dont les réponses sont évaluées à l’aide des couleurs : vert, jaune et rouge;
• ce à quoi s’attendre du Ministère à l’égard de l’outil.

Le deuxième volet du manuel, qui sera réservé à l’usage du Ministère, sera terminé d’ici septembre 2017. Il offrira au personnel du Ministère des indications sur la mise en œuvre de l’outil, y compris un calendrier de mise en œuvre, de l’information sur le suivi et la validation des questions liées aux indicateurs et des conseils sur l’élaboration et la mise en œuvre des rapports annuels aux administrations communautaires.

82. La mise en œuvre du Cadre de reddition de comptes — Le ministère des Affaires municipales et communautaires a commencé à mettre en œuvre le Cadre de reddition de comptes à l’automne 2013, et il l’a mis à l’essai pour mesurer le rendement des administrations communautaires au cours de l’exercice 2013-2014. Nous avons constaté que le Ministère avait fourni aux administrations communautaires de l’information et du soutien pour les aider à remplir les listes de contrôle servant à mesurer leur rendement. Par exemple, des fonctionnaires se sont rendus dans les collectivités pour expliquer le cadre et tenir des séances d’information à l’intention des employés des administrations communautaires. Le Ministère a également embauché cinq nouveaux superintendants régionaux adjoints. Ceux-ci étaient chargés de diriger la mise en œuvre du Cadre de reddition de comptes au niveau régional et d’offrir aux administrations communautaires le soutien dont elles avaient besoin.

83. Le ministère des Affaires municipales et communautaires a reçu les listes de contrôle dûment remplies de la plupart des administrations communautaires pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015. Toutefois, des représentants du Ministère nous ont signalé que certaines des réponses soumises dans le cadre du projet pilote de 2013-2014 ne correspondaient pas à leur évaluation de la situation au sein de ces collectivités. Dans certains cas, cela est attribuable au fait que les administrations communautaires n’avaient pas compris la question et qu’elles avaient transmis de l’information inexacte. Dans d’autres cas, le Ministère n’était pas d’accord avec l’évaluation que l’administration communautaire avait faite de sa situation. Le Ministère a donc décidé de contre-vérifier l’information soumise pour l’exercice 2014-2015. Pour ce faire, les fonctionnaires de l’administration centrale et des bureaux régionaux ont discuté de l’information fournie et effectué un suivi auprès des administrations communautaires lorsque cela était nécessaire.

84. Nous avons testé la manière dont le ministère des Affaires municipales et communautaires avait contre-vérifié les réponses des administrations communautaires à partir d’un échantillon de questions sur les services essentiels et la gouvernance. Pour ce faire, nous avons passé en revue l’examen fait par le Ministère des réponses affirmatives. Nous avons constaté que le Ministère avait vérifié adéquatement l’exactitude des réponses pour environ la moitié des questions que nous avons examinées. Par exemple, nous avons constaté que dans certains cas le Ministère ne disposait pas de l’information requise pour contre-vérifier la réponse d’une administration communautaire, et que dans d’autres cas, il possédait cette information, mais ne s’en était pas servi. Cela signifie que le Ministère n’a pas obtenu une assurance à l’égard de l’exactitude de l’information sur les services essentiels fournis dans ces collectivités, information sur laquelle il se fie pour cibler son soutien.

85. Nous avons constaté qu’en juin 2016, le Ministère avait remis un rapport annuel à l’Assemblée législative qui résumait le rendement des administrations communautaires par rapport aux indicateurs du Cadre pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015. Toutefois, comme l’exactitude de l’information fournie par les administrations communautaires n’a pu être confirmée, l’utilité de ce rapport pourrait s’avérer limitée.

86. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait élaborer une stratégie pour vérifier l’exactitude de l’information soumise par les administrations communautaires conformément au Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires. Cela favoriserait un engagement constructif de la part des administrations communautaires à l’égard des mesures de soutien requises et la prise de décisions judicieuses sur ses activités.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Au moment d’élaborer le manuel décrit dans la réponse à la recommandation qui se trouve au paragraphe 81, le ministère des Affaires municipales et communautaires examinera d’un œil critique les questions liées à chacun des indicateurs ainsi que la méthode employée pour vérifier chacune des réponses d’une administration communautaire.

Lors de l’élaboration du manuel, le Ministère a l’intention de mettre au point un exercice d’établissement des priorités (ou de pondération) pour les questions liées à chacun des principaux indicateurs. Ce changement au Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires vise à faire correctement la distinction entre l’importance relative de différentes questions liées à un indicateur clé. La pondération des critères d’un indicateur permettra d’obtenir des résultats qui refléteront avec plus d’exactitude le rendement d’une administration communautaire.

Pour ce qui est de la vérification de l’exactitude, le Ministère s’assurera que des vérifications consignées par écrit sont disponibles pour les critères ayant un facteur de pondération plus élevé. Les questions dont le facteur de pondération est moins élevé pourront être vérifiées dans le cadre de discussions ou de réunions, et non au moyen d’un document ou d’un processus officiel. Comme le Cadre de reddition de comptes se veut un outil d’auto-évaluation initial sur le rendement d’une administration communautaire, le Ministère ne documentera pas et ne surveillera pas chacune des questions. Il se concentrera plutôt sur les critères les plus importants associés au rendement.

Le Ministère n’avait pas eu recours aux accords de contribution pour combler les lacunes en matière d’information sur la prestation des services essentiels par les administrations communautaires

87. Nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires avait eu recours de façon limitée aux accords de contribution pour surveiller la prestation des services essentiels par les administrations communautaires. Par exemple, les accords de contribution conclus entre le Ministère et les administrations communautaires, y compris celles conclues avec une autorité désignée, comprenaient des conditions liées à la production de rapports financiers, mais pas de dispositions relatives à l’information sur le rendement concernant les services essentiels. De telles dispositions auraient permis au Ministère de surveiller de plus près la prestation des services essentiels par les administrations communautaires. Nous avons toutefois constaté que le Ministère avait employé des moyens plus informels pour faire participer les administrations communautaires de façon continue.

88. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les accords de contribution;
• la communication régulière avec les administrations communautaires.

89. Cette constatation est importante parce qu’une participation adéquate des administrations communautaires et un suivi continu sont essentiels pour permettre au Ministère d’offrir à ces administrations le soutien requis au bon moment. Cela peut contribuer à prévenir des problèmes graves dans certaines collectivités et faciliter la mise en œuvre des services essentiels.

90. Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 95 et 99.

91. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le ministère des Affaires municipales et communautaires s’était servi des mécanismes à sa disposition pour surveiller la prestation des services essentiels, plus particulièrement les accords de contributions et la communication régulière avec les administrations communautaires.

92. Les accords de contribution — Le ministère des Affaires municipales et communautaires conclut des accords de contribution annuels avec les administrations communautaires pour financer leurs services essentiels. Ces accords comportent des exigences liées à la production de rapports financiers à l’intention des administrations communautaires ainsi que des dispositions générales permettant au Ministère de recueillir des renseignements supplémentaires auprès des bénéficiaires, y compris de l’information sur le rendement. Nous avons constaté que le Ministère ne s’était pas servi de cette disposition pour relever et recueillir plus d’information sur le rendement concernant les services essentiels, même si cette information aurait été utile pour déterminer l’efficacité de la prestation des services essentiels. Nous avons également constaté que le Ministère avait pris peu de mesures pour s’assurer de recevoir l’information financière requise de la part de toutes les administrations communautaires en temps opportun. Cela aurait pu contribuer à cerner les problèmes possibles ainsi que le soutien dont les administrations communautaires avaient besoin.

93. Nous avons évalué l’efficacité de la surveillance exercée par le Ministère relativement à la conformité aux exigences liées à la production de rapports financiers en examinant un échantillon aléatoire de 44 accords de contribution conclus avec 25 administrations communautaires au cours des exercices 2013-2014 et 2014-2015. En vertu de ces accords, les administrations communautaires devaient soumettre des rapports trimestriels sur leurs dépenses et faire auditer leurs états financiers annuels. Nous avons constaté que les administrations communautaires avaient soumis des rapports trimestriels au Ministère dans uniquement 42 % des cas (74 sur 176 rapports) et que 80 % de ces rapports avaient été soumis en retard. Nous avons constaté que chacune des 25 collectivités de notre échantillon avait soumis ses états financiers audités pour les exercices visés, mais qu’environ la moitié de ces états financiers avaient été soumis en retard.

94. Des représentants du Ministère ont indiqué qu’ils n’avaient pas assuré de suivi auprès des administrations communautaires lorsque les rapports trimestriels n’avaient pas été soumis ou avaient été soumis en retard. Pourtant, la remise de rapports trimestriels était une exigence qui avait été instaurée pour permettre une surveillance accrue afin de faire ressortir plus tôt les problèmes potentiels et d’y remédier avant qu’ils ne s’aggravent. Les représentants ont ajouté qu’une fois qu’une administration communautaire était en situation de déficit, il était très difficile d’éliminer ce déficit. Cela est particulièrement vrai pour les collectivités qui ne prélèvent pas d’impôts. Les représentants nous ont signalé que les administrations communautaires avaient rarement les capacités requises en gestion financière pour répondre à ce type d’exigences financières.

95. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait déterminer l’information type sur le rendement concernant les services essentiels qu’il pourrait exiger en vertu des accords de contribution. Il devrait également adopter une approche fondée sur les risques afin de repérer les collectivités à risque élevé pour lesquelles de l’information devrait être recueillie plus souvent.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires mettra en œuvre une approche élargie fondée sur les risques à l’aide d’outils pour adapter l’intervention auprès des administrations communautaires selon la nature des enjeux et du risque relatif pour le public ou leur organisation.

Le Ministère collaborera avec des intervenants afin d’établir une approche échelonnée pour la mise en œuvre de cette stratégie.

• Dans un premier temps, le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires sera utilisé pour permettre aux administrations communautaires d’évaluer leur propre rendement. Par la suite, le Ministère pourra déterminer comment il peut contribuer à régler les problèmes relevés.
• Dans un deuxième temps, le Ministère utilisera un accord de contribution qui comportera des responsabilités bien définies. Il est possible de renforcer ce type d’accord, lorsqu’il est nécessaire, de manière à prévoir des mesures précises portant sur les services essentiels.
• Dans un troisième temps, le Ministère pourrait réaliser un examen opérationnel ou une inspection municipale dans le cadre duquel des employés du Ministère se rendent dans une collectivité et mènent une enquête sur un enjeu précis pour déterminer s’il existe un risque pour lequel une intervention officielle est requise.
• Le plus haut niveau d’intervention auprès des intervenants serait les cas de cogestion, de supervision ou de prise en charge des activités où le Ministère adopte une approche pratique pour surveiller une administration communautaire afin de s’assurer que les tâches essentielles sont effectuées à la satisfaction du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

96. La communication régulière avec les administrations communautaires — Des représentants du Ministère nous ont indiqué qu’ils surveillaient les administrations communautaires surtout en communiquant régulièrement par courriel et par téléphone avec elles, ou en effectuant des visites sur place plutôt qu’en utilisant des mécanismes plus officiels. Par exemple, lorsque les administrations communautaires envisageaient de mener de grands projets d’immobilisations, elles faisaient souvent appel au Ministère pour obtenir une expertise technique. Le Ministère a également offert aux administrations, de façon continue, des avis et une orientation sur de nombreux sujets, notamment la gestion financière, les élections et l’approvisionnement. Enfin, nous avons constaté que la haute direction à l’administration centrale du ministère des Affaires municipales et communautaires ainsi que dans les bureaux régionaux se réunissait chaque semaine pour discuter de ce qui se passait au sein des collectivités et examiner les stratégies qui permettraient de résoudre les points préoccupants.

97. Nous avons noté que le Ministère avait dû intervenir auprès d’un petit nombre d’administrations communautaires qui avaient eu de la difficulté à gérer leurs affaires et où les services essentiels auraient pu être touchés. Le Ministère a mené des examens opérationnels pour évaluer la gestion financière d’une administration communautaire et a conclu des ententes de cogestion et, dans quelques cas extrêmes, a placé des administrations communautaires sous surveillance ou en a repris la gestion. Nous n’avons pas audité le recours du Ministère à ces mécanismes.

98. Nous avons également noté que le Ministère avait commencé à élaborer une liste de contrôle pour les activités opérationnelles fondée sur le modèle du gouvernement du Nunavut et à harmoniser cette liste de contrôle avec son Cadre de reddition de comptes. La liste de contrôle contenait des questions détaillées sur de nombreux aspects des activités d’une administration communautaire, notamment les services municipaux essentiels, la gestion financière et les ressources humaines. Une fois qu’il aura adapté cette liste, le Ministère prévoit l’utiliser pour obtenir plus de renseignements dans les cas où le Cadre de reddition de comptes relève des problèmes importants ou pour faciliter le processus de vérification lorsque les fonctionnaires remettent en question la validité des résultats.

99. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait revoir ses mécanismes de surveillance, notamment ses accords de contribution et le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires, afin de déterminer la meilleure façon de les utiliser pour faciliter la collaboration continue des administrations communautaires. Cela pourrait lui permettre de fournir aux administrations communautaires, en temps opportun, le soutien requis relativement à la prestation des services essentiels. Le Ministère devrait également continuer d’élaborer des outils visant à relever et à recueillir l’information essentielle pour soutenir les administrations communautaires.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires envisage de mettre en place et de documenter un processus en vertu duquel il facilitera la collaboration des administrations communautaires en utilisant des outils comme le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires, les accords de contribution ainsi que d’autres rapports et activités. L’intervention du Ministère peut aller de la prestation de soutien et d’avis à l’augmentation des demandes officielles relatives à la conformité aux accords de contribution ou aux lois, jusqu’à la prise de mesures officielles comme la supervision ou la prise en charge de l’administration des municipalités.

Le Ministère accordera une attention particulière à cet exercice afin d’identifier le type d’intervention correspondant à chaque outil et de déterminer de quelle manière cette intervention s’intensifierait si des problèmes et des risques étaient cernés.

Ce processus doit clairement définir les rôles et responsabilités respectifs des administrations communautaires et du Ministère. Par exemple, les accords de contribution devraient définir les attentes des administrations communautaires par rapport au financement accordé. Ces travaux concorderont avec le manuel et les exercices mentionnés précédemment et seront entièrement terminés d’ici septembre 2017.

Le Ministère consultera les intervenants au moment d’établir ces processus afin de s’assurer que les mesures et les attentes sont raisonnables, bien comprises et réalisées de manière efficace.

Le Ministère n’avait pas adéquatement tenu compte des risques propres aux collectivités dirigées par une autorité désignée

100. Nous avons constaté que le ministère des Affaires municipales et communautaires n’avait pas pris de mesures adéquates pour atténuer les risques propres à la prestation de services essentiels au sein des collectivités dirigées par une autorité désignée. Même s’il n’était pas habilité par la loi pour intervenir dans ces collectivités lorsque la prestation de services essentiels était inadéquate ou posait un risque pour le bien-être des citoyens, le Ministère n’a pas eu recours aux accords de contribution qui finançaient ces services pour préciser les critères de rendement et les situations qui pourraient le forcer à intervenir si la prestation des services était à risque.

101. Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas établi de partenariats efficaces avec le ministère fédéral des Affaires autochtones et du Nord du Canada qui a la responsabilité de renforcer les capacités de gouvernance des collectivités des Premières nations dans le but de soutenir ces collectivités.

102. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la gestion des risques possibles propres aux services essentiels;
• l’établissement de partenariats pour améliorer la gouvernance communautaire.

103. Cette constatation est importante parce qu’il incombe aux collectivités dirigées par une autorité désignée de fournir des services essentiels à leurs citoyens. Or, la surveillance exercée par le Ministère a permis de relever de graves lacunes dans les capacités de certaines de ces collectivités. Faute de conclure des accords de contribution qui lui permettraient d’intervenir en cas de besoin et de favoriser le renforcement des capacités de gouvernance de ces collectivités, le Ministère met en péril les fonds alloués aux collectivités et les services essentiels qu’ils servent à financer.

104. Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 109 et 112.

105. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le ministère des Affaires municipales et communautaires avait eu recours aux accords de contribution pour maîtriser les risques possibles propres aux services essentiels qu’il finançait dans les collectivités dirigées par une autorité désignée. Nous avons aussi examiné si le Ministère avait établi et mis en œuvre des processus de collaboration avec Affaires autochtones et du Nord Canada pour favoriser le renforcement des capacités de gouvernance de ces collectivités.

106. La gestion des risques possibles propres aux services essentiels — Dans les Territoires du Nord-Ouest, 9 des 33 collectivités relèvent de la Loi sur les Indiens. Le Ministère a aussi pour mission d’apporter un soutien à ces neuf collectivités, qui sont dirigées par une autorité désignée. Il doit donc les appuyer au même titre que les autres collectivités. Cependant, il ne dispose pas des pouvoirs législatifs requis pour intervenir dans ces collectivités lorsque leurs services essentiels sont à risque. Puisque ces neuf collectivités ne sont pas constituées en municipalités, les lois territoriales qui confèrent au Ministère ces pouvoirs ne s’appliquent pas.

107. Affaires autochtones et du Nord Canada a également des responsabilités à l’égard des collectivités dirigées par une autorité désignée. En vertu de la Loi sur les Indiens et de diverses politiques ministérielles, il incombe au Ministère de renforcer les capacités de gouvernance des gouvernements des Premières nations, y compris des collectivités dirigées par une autorité désignée. Sa Politique de la prévention et gestion des manquements lui permet d’intervenir si une autorité désignée gère mal les fonds alloués par Affaires autochtones et du Nord Canada ou si elle est incapable d’administrer les affaires de la collectivité qui sont financées avec les fonds fournis par le ministère (Santé Canada peut aussi intervenir en vertu de cette politique pour les fonds qu’il octroi). Toutefois, la politique ne permet pas à Affaires autochtones et du Nord Canada d’intervenir lorsque ce sont les fonds alloués par un ministère territorial qui sont mal gérés. Cette situation crée donc un vide : c’est-à-dire que ni le ministère des Affaires municipales et communautaires ni Affaires autochtones et du Nord Canada ne disposent des pouvoirs législatifs requis pour intervenir dans des situations où les services essentiels financés par le Ministère pourraient être à risque.

108. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas eu recours aux accords de contribution conclus avec ces administrations communautaires pour l’aider à relever et à gérer les risques propres aux services essentiels qu’il finançait et pour contribuer à combler la lacune. Par exemple, nous avons constaté que les accords de contribution conclus avec ces administrations communautaires ne comportaient pas de dispositions sur la collecte d’information sur le rendement ni sur la prise de mesures correctives pour les services essentiels financés par le Ministère. Cela a donc posé problème puisqu’il était notoire que les services essentiels de certaines collectivités dirigées par une autorité désignée étaient à risque et que celles-ci auraient pu bénéficier d’un soutien accru de la part du Ministère.

109. Recommandation — Les accords de contribution que le ministère des Affaires municipales et communautaires conclut avec les collectivités dirigées par une autorité désignée devraient comporter des dispositions sur la prestation des services essentiels financés par le Ministère afin de lui permettre de recueillir de l’information sur le rendement et de prendre les mesures correctives nécessaires lorsque ces services essentiels sont à risque.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. En raison de la relation complexe avec les collectivités dirigées par une autorité désignée, il est nécessaire de revoir les accords de contribution et d’accroître leur efficacité en déterminant les critères de rendement requis ainsi que les conséquences du non-respect de ces critères. Le ministère des Affaires municipales et communautaires consultera Affaires autochtones et du Nord Canada dans le cadre de ce processus. Puisque les lois municipales ne s’appliquent pas aux autorités désignées, le ministère des Affaires municipales et communautaires doit trouver des moyens d’intervenir ou d’autres façons de s’assurer que les services sont offerts de manière à protéger la santé et la sécurité des citoyens – particulièrement en ce qui concerne la prestation des services essentiels.

Le ministère des Affaires municipales et communautaires consultera également d’autres directions et ministères du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour s’assurer que la collaboration avec les autorités désignées cadre avec la Stratégie de participation des Autochtones. Il veillera à ce que les mesures à prendre dans le cadre de la surveillance des accords de contribution conclus avec des autorités désignées correspondent aux autres mesures prises par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et qu’elles sont appuyées, idéalement, par Affaires autochtones et du Nord Canada.

Le ministère des Affaires municipales et communautaires aura élaboré un nouveau format d’accord de contribution et l’aura examiné en vue de procéder à sa mise en œuvre en avril 2017.

110. L’établissement de partenariats pour améliorer la gouvernance communautaire — Les représentants du Ministère ont dit craindre que la lacune expose aussi bien ces collectivités que le financement du Ministère à des risques, puisque, selon sa Politique de la prévention et gestion des manquements, Affaires autochtones et du Nord Canada ne peut envisager intervenir que si le financement qu’il verse est à risque.

111. Nous avons constaté que le Ministère avait tenté à quelques reprises d’obtenir la collaboration d’Affaires autochtones et du Nord Canada à cet égard, compte tenu de la responsabilité qui lui incombe de renforcer les capacités de gouvernance des gouvernements des Premières nations. Toutefois, ces tentatives n’ont pas abouti à un accord officiel entre les deux ministères qui aurait établi la façon dont ils pourraient collaborer pour améliorer la gouvernance au sein de ces collectivités. Une saine gouvernance est essentielle au succès des administrations communautaires. De nombreux problèmes liés à la gestion des fonds et à la prestation de services peuvent découler des capacités de gouvernance limitées des collectivités des Territoires du Nord-Ouest.

112. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait consulter Affaires autochtones et du Nord Canada pour déterminer la façon dont les deux organisations pourraient collaborer plus efficacement en vue de renforcer la gouvernance au sein des collectivités dirigées par une autorité désignée.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires poursuivra ses efforts pour collaborer avec Affaires autochtones et du Nord Canada et s’efforcera de réaliser ce qui suit :

• Mettre au point une présentation ou un atelier de deux à trois heures à l’intention des élus municipaux qui expliquera le rôle d’Affaires autochtones et du Nord Canada, du ministère des Affaires municipales et communautaires et des administrations communautaires locales au sein des structures communautaires suivantes : corporation municipale (y compris une communauté à charte), gouvernement autonome et autorité désignée.
• Élaborer un protocole ministériel de prise de mesures auprès des autorités désignées lorsque le ministère des Affaires municipales et communautaires relève un risque ou un problème qui doit être réglé. L’identification de ce risque ou de ces problèmes peut se faire au moyen d’outils tels que le Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires et la revue d’états financiers ou d’accords de contribution, ou lors de la participation de l’administration communautaire, d’Affaires autochtones et du Nord Canada ou d’autres ministères. Le protocole doit présenter les mesures disponibles, qui peuvent aller jusqu’à la prise en charge de la gestion par un tiers ou la cogestion.
• Élaborer un plan à long terme visant à appuyer conjointement le renforcement des capacités des gouvernements des Premières nations des Territoires du Nord-Ouest. Ce plan prévoira notamment des mesures pour appuyer la prestation de cours de formation au personnel des gouvernements des Premières nations et aux conseils.

Renforcement des capacités des administrations communautaires

Le Ministère avait déterminé les besoins en formation des administrations communautaires et avait offert des cours, mais l’efficacité de la formation était à risque

113. Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’École de gestion communautaire du ministère des Affaires municipales et communautaires offrait une vaste gamme de cours de formation aux administrations communautaires, mais que certains de ces cours n’étaient pas tenus à jour ni examinés périodiquement pour s’assurer qu’ils satisfaisaient aux besoins de leur public cible. Les possibilités de rendre la formation plus accessible aux administrations communautaires, notamment en la donnant en ligne, n’ont pas été intégrées aux programmes de formation.

114. Cette constatation est importante parce que le Ministère a comme mandat d’aider les administrations communautaires à approfondir leur propre expertise en gestion des services essentiels. Or, l’École de gestion communautaire constitue l’un des rares moyens d’acquérir ces compétences au sein du territoire. Sans cours à jour et accessibles, les administrations communautaires pourraient ne pas acquérir les connaissances requises pour gérer les services essentiels et en assurer la prestation.

115. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la détermination des besoins en formation des administrations communautaires;
• la prestation de cours de formation pour renforcer les capacités des administrations communautaires;
• l’adaptation des cours pour répondre aux nouveaux besoins des collectivités;
• les modes de prestation de la formation.

116. L’École de gestion communautaire du Ministère a été établie en 1999 pour appuyer le renforcement des capacités des représentants élus et du personnel des administrations communautaires. Elle offre de la formation et des occasions de perfectionnement, ainsi que des ressources liées aux responsabilités des représentants élus et du personnel. De plus, la formation est facultative. Au cours de l’exercice 2015-2016, l’École comptait neuf employés et disposait d’un budget de 3,2 millions de dollars, dont une subvention de 580 000 $ versée par le ministère des Ressources humaines des Territoires du Nord-Ouest pour contribuer au renforcement des capacités des collectivités.

117. Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 128 et 129.

118. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le Ministère avait répondu adéquatement aux besoins en formation des administrations communautaires. Nous n’avons pas évalué la qualité de la formation offerte ni examiné de matériel didactique en particulier.

119. La détermination des besoins en formation des administrations communautaires — Nous avons constaté que le Ministère avait utilisé diverses approches pour déterminer les besoins en formation des administrations communautaires. Son analyse a relevé que la formation à l’intention des cadres supérieurs des administrations communautaires était une priorité et, compte tenu du rôle essentiel de ces cadres, le Ministère s’est engagé à offrir des cours sur la gouvernance et les finances ainsi qu’une formation adaptée à leurs besoins. Pour déterminer les cours appropriés, le Ministère a misé sur la communication entre son personnel régional et les administrations communautaires ainsi que sur l’information recueillie au moyen du Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires. Il a examiné les lacunes dans les capacités tant individuelles que collectives des administrations afin de déterminer la formation requise pour les combler. Nous avons toutefois observé qu’il y avait des faiblesses dans la qualité de l’information recueillie au moyen du Cadre de reddition de comptes qui pouvaient nuire à l’exactitude du processus d’identification des lacunes au chapitre des capacités et des besoins en formation.

120. Des représentants du Ministère nous ont signalé que des efforts avaient été déployés pour adapter la formation aux besoins particuliers des collectivités en évaluant les exigences des postes et en personnalisant la formation offerte en conséquence. Cependant, ils ont noté que cela se faisait de façon ponctuelle et non pour l’ensemble des administrations communautaires. Selon nous, il s’agit d’une bonne pratique que le Ministère devrait songer à officialiser et à offrir à l’ensemble des administrations communautaires.

121. La prestation de formations pour renforcer les capacités des administrations communautaires — Après avoir déterminé les besoins en formation, l’École a dressé une liste de 109 cours et ateliers. Nous avons constaté que, chaque année, le Ministère établissait un calendrier des cours offerts pour l’exercice à venir. Ces cours constituaient un sous-ensemble des 109 cours et ateliers établis. Des représentants du Ministère ont indiqué que le Ministère échelonnait de façon intentionnelle les cours apparentés sur une période de deux à trois ans afin de permettre aux élus municipaux et à leur personnel de progresser dans leur programme de formation et d’obtenir des attestations.

122. Nous avons constaté que l’École de gestion communautaire offrait des cours liés à bon nombre des services essentiels que les administrations communautaires doivent offrir, y compris des cours sur la gouvernance, les finances et l’administration. Par exemple, nous avons constaté qu’au cours de l’exercice 2015-2016, l’École avait offert 56 cours et ateliers dans ces domaines. Elle a notamment donné une série d’ateliers visant tout particulièrement à aider les administrations communautaires à renforcer leurs capacités en matière de gouvernance. Ces ateliers ont été suivis par 82 personnes de diverses collectivités au cours de l’exercice 2015-2016.

123. Le Ministère a également offert une formation aux agents administratifs principaux, puisqu’il a déterminé que leur rôle était essentiel au bon fonctionnement des collectivités. D’après le Ministère, le taux de roulement du personnel administratif principal – le maintient en poste dure en moyenne deux ou trois ans – peut nuire aux activités des administrations communautaires. En 2009, l’École a établi un partenariat avec le ministère des Ressources humaines des Territoires du Nord-Ouest et des organismes non gouvernementaux pour offrir le programme d’avancement des gestionnaires des administrations communautaires. Ce programme visait à former, à appuyer et à maintenir en poste les futurs agents administratifs principaux dans le but d’assurer une fonction publique plus stable, locale et efficace au sein des administrations communautaires. Toutefois, même si le ministère des Affaires municipales et communautaires a consacré près de 3 millions de dollars à ce programme depuis 2009, nous avons relevé des problèmes quant à son efficacité. Par exemple, entre les exercices 2013-2014 et 2015-2016, environ un million de dollars de cette enveloppe budgétaire ont été consacrés à la formation de futurs agents administratifs principaux dans le but de pourvoir des postes vacants. Or, ce programme n’a produit que quatre diplômés. Les représentants du Ministère ont cité plusieurs raisons pour expliquer cela : le roulement élevé du personnel, une faible assiduité et le fait que les participants n’ont pu réussir tous les volets du programme de formation.

124. Nous avons également noté que les efforts de formation du Ministère avaient été affectés par un manque de capacités internes. Par exemple, des fonctionnaires nous ont indiqué que l’École de gestion communautaire avait dû annuler plusieurs cours prévus au cours des deux derniers exercices en raison d’un manque de financement, y compris des cours sur la prestation des services essentiels. Ils ont ajouté qu’ils avaient relevé des difficultés en ce qui a trait à la mise à jour de certains volets du programme de cours pour les rendre conformes à la législation en vigueur ou à d’autres changements, notamment aux nouveaux modes d’administration des eaux et des terres du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Ils nous ont indiqué que le Ministère n’avait pas l’expertise ni les ressources humaines requises pour entreprendre ces travaux.

125. L’adaptation des cours pour répondre aux nouveaux besoins des collectivités — Nous avons constaté que même si le Ministère avait recueilli une quantité importante d’information sur la qualité de sa formation en sondant les participants après les cours, cette information avait peu servi pour évaluer les cours et améliorer les modes de prestation. Selon les représentants du Ministère, le manque de ressources expliquerait cet état de fait.

126. Les modes de prestation de la formation — Nous avons noté que l’École de gestion communautaire devait résoudre des contraintes logistiques importantes pour pouvoir donner ses cours dans les collectivités éloignées. Nous avons constaté que, pour remédier à ce problème, l’École avait commencé à utiliser de façon limitée l’enseignement à distance pour offrir un petit nombre de cours aux fonctionnaires des administrations communautaires et qu’elle prévoyait élargir la gamme de cours offerts en ligne. Par exemple, nous avons constaté que l’École avait collaboré avec le Regroupement des gestionnaires des administrations locales des Territoires du Nord-Ouest pour élaborer une série de cours de formation en ligne à l’intention des gestionnaires des administrations locales. Le Ministère prévoyait lancer ces cours de formation d’ici octobre 2016.

127. Au moment de notre audit, le Ministère envisageait également d’autres méthodes pour offrir aux administrations communautaires la formation nécessaire et les occasions de perfectionnement des compétences requises, notamment l’établissement d’un partenariat avec le Collège Aurora, qui serait chargé de donner les cours offerts par l’École.

128. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait évaluer de manière officielle la façon dont il détermine les besoins en formation des administrations communautaires et l’ensemble des cours offerts pour s’assurer de continuer à répondre aux besoins des administrations communautaires et à les aider à acquérir les capacités requises pour offrir des services essentiels.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires collaborera avec les intervenants, y compris l’Association des collectivités des Territoires du Nord-Ouest et le Regroupement des gestionnaires des administrations locales des Territoires du Nord-Ouest, pour déterminer si les approches actuelles répondent aux besoins des clients à l’égard de ce qui suit :

• la façon de déterminer les besoins en matière de formation;
• l’établissement du calendrier de cours;
• le caractère approprié du contenu des cours et la nécessité de revoir le programme de cours.

Le Ministère recueille actuellement de l’information sur les éléments susmentionnés au moyen d’analyses des tendances tirées du Cadre de reddition de comptes du GTNO pour les gouvernements communautaires, des demandes de formation soumises par les bureaux régionaux et des évaluations de cours remplies par les participants.

S’il est déterminé qu’une approche plus officielle est souhaitée, le Ministère envisagera de procéder à des sondages annuels, qui pourraient être harmonisés avec le Cadre de reddition de comptes ou le sondage sur la satisfaction de la clientèle ou être menés de façon indépendante, pour s’assurer qu’il recueille l’information permettant de déterminer si les programmes qu’il offre satisfont aux besoins du personnel des administrations communautaires et des conseils.

129. Recommandation — Le ministère des Affaires municipales et communautaires devrait étudier la possibilité d’utiliser la technologie d’enseignement à distance et les partenariats avec des établissements d’enseignement et d’autres organisations, le cas échéant, pour optimiser la prestation de ses programmes de formation.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère des Affaires municipales et communautaires étudie divers moyens d’optimiser la prestation de ses programmes de formation.

Au cours de l’exercice 2016-2017, le Ministère mettra à l’essai un certain nombre de programmes de formation en ligne destinés aux élus ainsi qu’au personnel des administrations communautaires. Une fois qu’un modèle de prestation sera établi pour ce type de programmes, le Ministère continuera d’élargir la portée de ces programmes en prévoyant une approche pour d’autres programmes offerts par l’École de gestion communautaire. Parmi les programmes mis à l’essai au cours de l’exercice 2016-2017, il y a six modules sur la gouvernance municipale, six modules sur l’autonomie gouvernementale des Autochtones et le programme sur les principes essentiels de gestion au sein d’une administration communautaire.

Le Ministère collabore avec bon nombre d’établissements d’enseignement dans le but d’autoriser l’accès aux programmes ainsi que l’obtention d’une attestation professionnelle. Le Ministère continuera d’étudier ce type de partenariat afin d’élargir les possibilités d’apprentissage et de certification du personnel des administrations communautaires des Territoires du Nord-Ouest. Les partenaires actuels du Ministère sont l’Université Royal Roads, le Collège des Rocheuses, l’Université de l’Alberta et le Collège Aurora.

En plus d’optimiser la prestation de ses programmes, le Ministère profitera de ces partenariats pour valider son programme de cours et s’employer à renforcer ses produits et à améliorer sans cesse la prestation de ses programmes et services.

Conclusion

130. Nous avons conclu que le ministère des Affaires municipales et communautaires n’avait pas apporté un soutien adéquat aux administrations communautaires pour qu’elles puissent offrir les services essentiels qu’il finance. Même si le Ministère a effectué une surveillance de la prestation de certains services essentiels dans les collectivités, il n’a pas fourni un appui adéquat aux administrations communautaires pour les aider à fournir les services essentiels qu’elles sont tenues de fournir. Nous avons constaté que des risques subsistaient toujours relativement à la prestation de ces services et que les mesures prises par le Ministère pour atténuer ces risques n’étaient souvent pas suffisantes.

131. Il incombe aux administrations communautaires d’assurer la prestation des services essentiels au sein des collectivités. Cependant, le Ministère doit surveiller et soutenir adéquatement les administrations communautaires et les aider à gérer les risques liés à une prestation inadéquate des services.