Introduction

Information générale

1.1 La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) réglemente l’utilisation de l’énergie et des substances nucléaires en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (1997) afin de protéger l’environnement, de préserver la sûreté, la santé et la sécurité de la population, et de respecter les engagements internationaux du Canada en faveur de l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.

1.2 Les centrales nucléaires canadiennes produisent de l’électricité à des fins commerciales depuis les années 1960. Selon les calculs que nous avons établis à partir des données de Statistique Canada, l’électricité d’origine nucléaire représentait en 2015 environ 17 % de la consommation du pays, et près de 66 % de l’électricité produite en Ontario. Aujourd’hui, le Canada produit de l’électricité dans 4 centrales nucléaires qui abritent 19 réacteurs : 3 en Ontario et 1 au Nouveau-Brunswick (voir la pièce 1.1). La CCSN délivre des permis pour autoriser l’exploitation de ces centrales, qui décrivent les conditions définies pour assurer le respect des dispositions de la Loi et de ses règlements. Aux termes d’une de ces conditions, par exemple, les centrales nucléaires doivent mettre en œuvre un programme de radioprotection. Il incombe aux titulaires de permis d’assurer l’exploitation sécuritaire des centrales nucléaires.

1.3 La CCSN réglemente le développement, la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire en :

• établissant les exigences réglementaires;
• délivrant des permis assortis des conditions nécessaires pour chacune des centrales nucléaires;
• publiant des manuels destinés à chaque centrale nucléaire qui définissent les critères de vérification de la conformité permettant de déterminer si les centrales respectent les conditions des permis;
• vérifiant la conformité et en faisant appliquer la loi.

1.4 La CCSN structure les conditions des permis selon des secteurs techniques, qu’elle appelle « domaines de sûreté et de réglementation », dont les suivants : préparation et intervention en cas d’urgence, protection de l’environnement et sécurité de l’installation. La CCSN se fonde sur ces domaines pour évaluer, examiner et vérifier la conformité aux exigences réglementaires et le rendement dans toutes les centrales nucléaires, et faire rapport à cet égard. Elle publie un rapport annuel dans lequel elle note le rendement des centrales nucléaires dans chacun des domaines de sûreté et de réglementation. Les résultats de ses inspections des installations constituent le fondement de cette évaluation annuelle.

1.5 Les activités de vérification de la conformité et d’application de la loi sont des processus clés qui s’inscrivent dans un mécanisme élargi de surveillance. Les inspections d’installations sont l’un des principaux outils dont se sert la CCSN pour vérifier que les centrales respectent les exigences réglementaires et les conditions des permis. Chaque année, la CCSN effectue un certain nombre d’inspections dans chaque centrale nucléaire, qui aboutissent à des rapports d’inspection destinés aux titulaires de permis (voir la pièce 1.2).

1.6 La CCSN mène aussi diverses autres activités de vérification de la conformité. Par exemple, elle examine les documents que les titulaires de permis doivent lui soumettre, comme des données sur leur rendement courant et sur les événements inhabituels. Ces renseignements pourraient lui permettre de relever les problèmes qu’il faudra examiner lors des inspections. On s’attend du personnel de la CCSN qui travaille dans les centrales nucléaires mêmes qu’il procède tous les jours à des activités de surveillance et de suivi. Il doit notamment assister aux réunions organisées par le titulaire de permis, examiner le registre des activités et observer le fonctionnement de la centrale nucléaire.

1.7 Après avoir inspecté une installation, la CCSN doit indiquer au titulaire de permis tout cas de non-conformité qu’il doit corriger et délivrer un rapport d’inspection définitif. La CCSN doit faire un suivi auprès des titulaires de permis pour veiller à ce qu’ils prennent les mesures correctives appropriées. La CCSN peut appliquer un certain nombre de mesures d’application de la loi pour encourager la conformité et décourager les cas de non-conformité à l’avenir.

1.8 Le Bureau du vérificateur général a effectué deux audits de la surveillance exercée par la CCSN sur le secteur nucléaire par le passé. Dans le cadre du premier de ces audits, Rapport du vérificateur général du Canada (décembre 2000), chapitre 27, « Commission canadienne de sûreté nucléaire — La réglementation des centrales nucléaires », nous avions noté que la CCSN devait améliorer son régime de réglementation des centrales nucléaires pour continuer de protéger la santé et la sécurité des Canadiens. Cependant, les divisions intervenant dans la réglementation des réacteurs nucléaires avaient utilisé une approche intuitive, qui s’appuyait sur le jugement et l’expertise du personnel. La CCSN n’avait donc pas pu démontrer que le travail qu’elle accomplissait dans un domaine donné était suffisant et qu’elle y consacrait les ressources humaines requises. Nous avions aussi conclu que les activités de réglementation de la CCSN n’étaient pas basées sur un système rigoureux et bien documenté d’analyse des risques, que les cotes qualifiant le rendement des titulaires de permis n’étaient pas claires, et que le système de contrôle de la conformité aux exigences réglementaires et de leur application n’avait pas été finalisé. Par conséquent, la CCSN n’avait pas pu démontrer de façon adéquate qu’elle atteignait les objectifs de sûreté visant à réglementer les centrales nucléaires.

1.9 Dans le second audit, Rapport Le Point de la vérificatrice générale (février 2005), chapitre 6, « Commission canadienne de sûreté nucléaire — La réglementation des centrales nucléaires », nous avions constaté que la Commission canadienne de sûreté nucléaire avait accompli, dans l’ensemble, des progrès satisfaisants pour mettre en œuvre les recommandations que nous avions formulées dans notre rapport de décembre 2000. Cependant, le rapport indiquait que les progrès avaient été plus lents que prévu pour ce qui est de la mise au point d’une approche officielle, bien structurée, systématique et axée sur la gestion des risques dans le secteur de la réglementation des réacteurs nucléaires.

Objet de l’audit

1.10 L’audit visait à déterminer si la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) avait géré adéquatement ses inspections des installations dans les centrales nucléaires canadiennes de manière à s’assurer de protéger l’environnement et de préserver la sûreté, la santé et la sécurité de la population. Plus particulièrement, nous avons vérifié si la CCSN avait planifié et réalisé de manière adéquate les inspections des installations dans les centrales nucléaires. Nous avons aussi vérifié si la CCSN avait pris des mesures d’application de la loi pour veiller à ce que les déficiences qu’elle avait relevées soient corrigées afin de respecter les exigences réglementaires et les conditions des permis. L’audit a porté sur la gestion par la CCSN de ses inspections des installations, et non sur la sûreté générale des centrales nucléaires canadiennes.

1.11 Cet audit est important parce que les inspections sont un des principaux outils utilisés par la CCSN pour vérifier si les exploitants de centrales nucléaires respectent les exigences réglementaires et les conditions des permis et gèrent les centrales en se souciant de la protection de l’environnement et de la santé, la sûreté et la sécurité de la population. Les inspections sont réalisées pour relever et documenter les problèmes de sécurité et de contrôle, les communiquer aux exploitants des centrales et faire un suivi pour veiller à ce qu’ils soient corrigés.

1.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Planification des inspections

La Commission canadienne de sûreté nucléaire n’a pas pu démontrer qu’elle disposait d’un processus systématique adéquat, fondé sur les risques, pour planifier ses inspections des installations dans les centrales nucléaires

1.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) n’avait pas des documents suffisants et complets pour étayer ses décisions en matière de planification. Elle n’a pas pu, par exemple, démontrer comment elle avait tenu compte des risques au moment de sélectionner les inspections qu’elle allait mener chaque année et celles qu’elle ne réaliserait pas. Elle n’a pas pu prouver qu’elle avait déterminé le nombre minimal et le type d’inspections qui étaient nécessaires pour vérifier si les exploitants des centrales nucléaires respectaient les exigences réglementaires et les conditions des permis. Nous sommes conscients que le processus de planification de la Commission doit être flexible dans une certaine mesure pour pouvoir être adapté aux imprévus ou aux impondérables. La CCSN doit tout de même pouvoir compter sur un processus systématique et bien documenté pour démontrer qu’elle tient compte des risques lors de la planification des inspections et affecte un nombre suffisant d’employés, au niveau hiérarchique nécessaire, en fonction du niveau de risque.

1.14 Ces constatations sont importantes parce que la CCSN doit démontrer qu’elle procède au nombre et au type appropriés d’inspections d’installations. Les inspections d’installations sont en effet un des outils clés de vérification dont elle se sert pour donner aux Canadiens l’assurance que les centrales nucléaires fonctionnent en toute sécurité et dans le respect des exigences réglementaires et des conditions des permis.

1.15 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la capacité de la CCSN de mettre en œuvre ses plans quinquennaux d’inspection de base des installations;
• l’établissement de plans annuels d’inspection des installations;
• la capacité de la CCSN de mettre en œuvre ses plans annuels d’inspection des installations;
• la définition des besoins en matière de personnel;
• les critères déterminant la mise en route d’inspections fondées sur les programmes.

1.16 La CCSN détermine le nombre, le type et la fréquence des inspections d’installations qu’elle doit effectuer pour vérifier si les titulaires de permis exploitent les centrales dans le respect des exigences réglementaires et des conditions de leur permis. En plus des inspections d’installations prévues, elle procède également à des inspections lorsqu’un problème surgit.

1.17 La CCSN détermine les inspections d’installations qu’elle va effectuer au cours du prochain exercice lors de son processus de planification annuelle (voir la pièce 1.3). Elle commence par dresser une liste des inspections qui sont prévues pour l’exercice à venir à partir d’un plan quinquennal. Le plan qui était en vigueur au cours de la période visée par l’audit portait sur les exercices 2012-2013 à 2016-2017. La CCSN organise ensuite une série de consultations internes et modifie la liste en vue d’établir ses plans annuels d’inspection des installations. Ces plans décrivent le nombre et le type d’inspections d’installations qu’elle prévoit réaliser au cours de l’exercice à venir dans chacune des centrales nucléaires. Au cours d’un exercice donné, la CCSN peut annuler ou reporter des inspections ou réaliser des inspections supplémentaires, au besoin.

1.18 Dans son Rapport sur les plans et priorités 2015-2016, la CCSN indique que près de 200 équivalents temps plein s’occupent de son programme de réglementation des centrales nucléaires. La CCSN emploie des inspecteurs qui sont détachés dans les centrales nucléaires. En plus de remplir d’autres fonctions de surveillance, ces inspecteurs doivent aussi réaliser les inspections des installations. En mai 2016, la CCSN employait 24 inspecteurs sur place, dans les centrales. Les experts techniques qui travaillent à l’administration centrale de la CCSN, à Ottawa, participent également à la planification et à la réalisation des inspections des installations. Par exemple, un expert technique peut être appelé à revoir des calculs complexes ou à apporter son concours dans des domaines dans lesquels le personnel sur place ne possède pas l’expérience voulue.

1.19 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 1.33 et 1.35.

1.20 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné le processus appliqué par la CCSN pour planifier ses inspections des installations dans les centrales nucléaires et vérifié si elle avait pu mettre en œuvre ses plans. Nous avons aussi vérifié si la CCSN pouvait démontrer qu’elle avait prévu un nombre suffisant d’employés pour réaliser les inspections nécessaires.

1.21 La capacité de la CCSN de mettre en œuvre ses plans quinquennaux d’inspection de base des installations — Selon ses dossiers, la CCSN a défini un plan quinquennal pour ses inspections de routine des installations qui prévoit le nombre minimal d’inspections qui devraient être réalisées au cours des cinq ans visés. Le plan visait à garantir que les centrales nucléaires se conformaient aux exigences réglementaires et aux conditions des permis octroyés. Ainsi, dans le cadre du programme de contrôle et de surveillance des effluents, une inspection est menée dans chaque centrale nucléaire environ deux fois tous les cinq ans. Cette inspection permet, entre autres, de vérifier si la centrale procède au calibrage de ses instruments de surveillance. Cependant, les représentants de la CCSN nous ont indiqué que le plan quinquennal était devenu un plan qui couvrait toutes les inspections possibles d’installations. Nous avons constaté qu’à la suite de ce changement la CCSN n’avait pas systématiquement déterminé le nombre minimal d’inspections qu’elle devait réaliser pour avoir l’assurance que les centrales respectaient les exigences réglementaires et les conditions des permis.

1.22 Nous avons constaté que la CCSN avait inscrit dans ses plans annuels d’inspection pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015 seulement environ 48 % des inspections qui étaient prévues dans son plan quinquennal pour ces exercices. Nous n’avons pas été en mesure d’établir le pourcentage exact, car il y avait des divergences entre les différents documents de planification de la Commission. Les décisions de mener ou non certaines inspections prévues dans le plan quinquennal reposaient sur le jugement professionnel du personnel, et les raisons étayant ces décisions n’ont pas été documentées, notamment les modalités de prise en compte des risques. Par conséquent, nous n’avons pas pu déterminer l’importance des inspections qui n’avaient pas été réalisées.

1.23 Selon les dossiers de la CCSN, des travaux étaient en cours en 2013 en vue de mettre au point un processus uniforme de revue et de mise à jour du plan quinquennal, notamment les critères directeurs qui permettent de déterminer plus facilement les inspections devant être ajoutées ou retranchées du plan ou les modalités de modification de la fréquence des inspections. Ces travaux devaient être terminés en janvier 2016. Nous avons constaté, en avril 2016, que peu de progrès avait été réalisé à cet égard. La haute direction de la CCSN nous a fait savoir que cette absence de progrès s’expliquait par le fait que les employés avaient dû réaliser d’autres activités de vérification de la conformité réglementaire.

1.24 L’établissement de plans annuels d’inspection des installations — La CCSN élabore également des plans annuels d’inspection des installations qui décrivent les inspections qu’elle compte réaliser dans chacune des centrales nucléaires au cours de l’exercice à venir. Dans le cadre du processus de planification annuelle des inspections, qui comprend des consultations internes, la direction de la CCSN décide quelles inspections inscrites dans le plan quinquennal prévues pour l’exercice à venir seront intégrées dans les plans annuels.

1.25 Selon ce processus, des inspections d’installations sont alors ajoutées au plan annuel d’inspection en fonction de divers facteurs, comme les activités de conformité menées antérieurement, les changements majeurs apportés aux programmes ou aux activités du titulaire de permis, des événements importants et la disponibilité du personnel de la CCSN. Ainsi, une inspection de ce genre a été réalisée pour contrôler l’exploitation de réacteurs par un titulaire de permis après leur remise à neuf. Cependant, la majeure partie de ce processus de planification, notamment les motifs des décisions prises sur les inspections prévues, reposait sur le jugement professionnel du personnel et n’avait pas été consignée en dossier.

1.26 Les inspections supplémentaires – celles qui ne sont pas inscrites dans les plans annuels initiaux – sont celles que la CCSN peut décider de réaliser au cours de l’année. Elles sont notamment menées en réponse à de nouveaux problèmes qui surgissent. Ainsi, une inspection supplémentaire a été réalisée pour vérifier un problème possible avec la qualité du combustible nucléaire. Au cours des exercices 2013-2014 et 2014-2015, 15 % des inspections d’installations (33 inspections sur 226) étaient des inspections supplémentaires (voir la pièce 1.4).

1.27 Nous avons constaté que les directives visant à encadrer l’élaboration des plans annuels d’inspection des installations ne décrivaient pas les méthodes ni les critères nécessaires pour permettre au personnel de déterminer l’ordre de priorité des inspections et ainsi élaborer des plans annuels d’inspection de manière uniforme et fiable. De même, la CCSN n’a pas consigné en dossier de l’information sur sa planification qui prouverait qu’elle a systématiquement pris en compte les facteurs de risque. Elle n’a donc pas pu démontrer que ses plans annuels d’inspection des installations prévoyaient le nombre et le type appropriés d’inspections qui étaient nécessaires pour vérifier si les centrales nucléaires respectaient les exigences réglementaires et les conditions des permis octroyés.

1.28 La capacité de la CCSN de mettre en œuvre ses plans annuels d’inspection des installations — Les plans annuels d’inspection des installations de la CCSN pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015 indiquent que 255 inspections devaient être réalisées au cours de ces exercices (voir la pièce 1.4). Selon les calendriers des inspections prévues et les documents et données supplémentaires fournis par la CCSN, 76 % de ces inspections (193 sur 255) ont été effectuées. Il nous a été difficile d’établir ces calculs, car les dossiers de planification de la Commission contenaient des inexactitudes et n’étaient pas complets. Ainsi, les dossiers indiquaient que certaines inspections prévues avaient été menées à bien alors que ce n’était pas le cas, tandis que d’autres inspections, qui étaient terminées, n’avaient pas été consignées comme telles dans les dossiers.

1.29 Nous avons constaté que des inspections d’installations prévues pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015 n’avaient pas été réalisées au cours de l’exercice prévu pour diverses raisons : indisponibilité des inspecteurs ou des experts techniques; absence des guides d’inspection nécessaires pour effectuer l’inspection; calendrier d’activité ou d’arrêt des réacteurs des titulaires de permis. Ainsi, certaines inspections peuvent être effectuées uniquement lorsqu’un réacteur est en état d’arrêt. C’est donc dire que si un titulaire de permis modifie la date d’arrêt d’un réacteur, il faut reporter l’inspection. La CCSN nous a aussi indiqué que d’autres inspections n’avaient pas été réalisées au cours de l’exercice prévu parce que des représentants de la CCSN avaient décidé qu’elles n’étaient plus nécessaires.

1.30 Des représentants de la CCSN nous ont fait savoir que si une inspection n’était pas réalisée comme prévu, elle pouvait être reportée et effectuée au cours d’un autre exercice. Par exemple, sur les 24 inspections non réalisées qui étaient prévues pour l’exercice 2013-2014, 8 ont été reportées et réalisées au cours de l’exercice suivant. Nous avons été informés que 4 autres inspections qui avaient aussi été reportées à l’exercice 2014-2015 n’avaient pas été terminées.

1.31 La définition des besoins en matière de personnel — Il ressort de nos constatations sur la planification et la réalisation des inspections d’installations que la CCSN n’a pas pu démontrer qu’elle avait assigné un nombre suffisant d’employés compte tenu du niveau de risque. La CCSN n’a pas encore déterminé le nombre minimal d’inspections qui est requis; elle n’est donc pas en mesure d’établir le nombre d’employés, au niveau hiérarchique approprié, dont elle a besoin.

1.32 Nous avons constaté que la CCSN n’avait pas effectué une évaluation comprenant des justifications en ce qui a trait au personnel nécessaire pour réaliser les inspections dans les centrales. Cependant, plusieurs facteurs donnaient à penser qu’il y avait un risque qu’elle ne dispose pas d’un nombre suffisant d’employés pour réaliser les inspections d’installations :

• Des problèmes de personnel constituaient l’une des raisons invoquées pour expliquer pourquoi toutes les inspections prévues par la CCSN pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015 n’avaient pas été réalisées.
• Même si la haute direction nous a indiqué que, selon elle, il y avait suffisamment d’inspecteurs et que des inspecteurs supplémentaires avaient été réaffectés lorsque des problèmes surgissaient, nous avons été avisés par des inspecteurs et superviseurs travaillant dans chacune des centrales que, soit il manquait d’inspecteurs dans leurs installations, soit il n’y avait pas suffisamment d’inspecteurs du niveau hiérarchique approprié.
• Des représentants de la CCSN nous ont informés qu’un certain nombre de modifications apportées à la dotation et aux emplois avaient eu une incidence sur le travail des inspecteurs. Ainsi, la CCSN a décidé que seuls des inspecteurs pouvaient désormais réaliser les inspections, alors qu’auparavant les inspections pouvaient aussi être menées par d’autres techniciens. La CCSN a aussi engagé du personnel moins expérimenté en vue de remplacer le personnel d’expérience qui partait à la retraite.

1.33 Recommandation — La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait établir et mettre en œuvre un processus de planification bien documenté pour l’inspection des installations dans les centrales nucléaires afin de pouvoir démontrer que son processus est systématique et fondé sur les risques. Elle devrait notamment déterminer la fréquence minimale et le type d’inspections qui doivent être menées pour vérifier la conformité des titulaires de permis, actualiser son plan quinquennal d’inspection de base et évaluer si elle affecte un nombre suffisant d’employés, du niveau hiérarchique approprié, pour réaliser le nombre d’inspections nécessaires pour vérifier la conformité.

Réponse de la Commission canadienne de sûreté nucléaire — Recommandation acceptée. La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a mis en place des plans de mise à jour systématique de son plan d’inspection de référence quinquennal en tenant compte des risques afin d’y inclure un examen de l’affectation du personnel et la fréquence et le type d’inspections de conformité. La CCSN vise à terminer ce processus d’ici le 31 mars 2017. La CCSN utilise déjà chaque année un processus de prise de décisions axé sur les risques pour classer par ordre de priorité les secteurs à inspecter, pour déterminer le nombre d’inspections et pour établir le niveau de ressources nécessaires à la réalisation des activités, basé sur les antécédents de chaque centrale en matière de sûreté et le jugement professionnel des inspecteurs de la CCSN. La CCSN convient qu’une meilleure documentation lui permettra de démontrer que son processus de planification est adéquat et d’améliorer l’uniformité des inspections des centrales nucléaires.

Les cotes annuelles de rendement en matière de sûreté de l’industrie, ainsi que les analyses comparatives internationales et les examens indépendants par des pairs, démontrent l’efficacité du programme complet de surveillance de la conformité de la CCSN. Chaque année, la CCSN publie les cotes de sûreté sur son site Web au moyen d’un rapport de surveillance réglementaire qui porte sur le rendement en matière de sûreté pour chacune des centrales nucléaires du Canada. La CCSN a affecté plus de 200 employés aux processus de délivrance des permis et de surveillance de la conformité des centrales nucléaires, incluant 24 inspecteurs affectés aux sites ainsi que de nombreux experts techniques. Selon une récente vérification interne du processus de planification des opérations de la CCSN (2016), il y a une assurance raisonnable du caractère adéquat du cadre de contrôle de gestion. Toujours selon la vérification, le cadre fonctionne de manière appropriée, des outils et des guides adéquats sont accessibles et les résultats sont mis en œuvre et documentés.

1.34 Les critères déterminant la mise en route d’inspections fondées sur les programmes — De vastes inspections fondées sur les programmes qui s’apparentent à des audits, aussi appelées inspections de type I, sont utilisées par la CCSN pour confirmer si les programmes mis en œuvre par les centrales nucléaires sont efficaces et conformes (voir la pièce 1.5). La CCSN n’a réalisé aucune inspection de type I au cours de la période visée par l’audit. Selon ses dossiers, la direction a déterminé en 2013 qu’il était nécessaire de définir des critères détaillés pour signaler quand il convient d’amorcer ce type d’inspection. Nous avons constaté que la CCSN n’avait toujours pas défini ces critères en janvier 2016.

1.35 Recommandation — La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait définir des critères détaillés pour l’aider à déterminer quand il convient de réaliser des inspections de type I.

Réponse de la Commission canadienne de sûreté nucléaire — Réponse acceptée. La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) officialise actuellement les critères permettant de déterminer à quel moment les inspections de type I doivent être effectuées. La CCSN inclura ces critères à son système de gestion d’ici décembre 2016.

Durant la période de vérification, plusieurs importantes activités de renouvellement de permis et de remise à neuf de centrales nucléaires ont exigé des examens complets de la conformité (par exemple examens documentaires, inspections d’installations, examens des événements imprévus). Ces examens ont permis d’obtenir les renseignements nécessaires pour assurer la conformité réglementaire, avec le résultat que les inspections de type I n’étaient donc pas requises durant cette période.

Réalisation des inspections

La Commission canadienne de sûreté nucléaire n’a pas toujours respecté ses propres procédures d’inspection

1.36 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) n’avait pas pu démontrer que ses inspecteurs avaient respecté en tout temps les procédures en vigueur au sein de l’organisation pour réaliser et documenter les inspections des centrales nucléaires. Cela s’est traduit par des incohérences, des lacunes dans la documentation et des occasions manquées de recenser des améliorations dans le processus d’inspections. Ainsi, même si la CCSN exige l’élaboration et l’approbation de guides d’inspection avant la réalisation des inspections, nous avons constaté que des guides avaient été établis pour le quart seulement des inspections menées au cours des exercices 2013-2014 et 2014-2015. Nous avons aussi constaté que la CCSN n’avait pas adressé des directives précises à ses inspecteurs au sujet des renseignements qui devaient être consignés en dossier une fois les rapports d’inspection définitifs terminés. Comme certains renseignements n’ont pas été conservés, elle n’a pas pu démontrer que les rapports d’inspection reflétaient entièrement et fidèlement les observations formulées pendant les inspections. De même, la CCSN a rarement utilisé l’information recueillie au cours des inspections pour mener un exercice sur les leçons apprises en vue d’améliorer ses inspections d’installations.

1.37 Ces constatations sont importantes parce que si les procédures sont respectées, toutes les inspections seront alors réalisées de manière à permettre de vérifier la conformité aux exigences réglementaires et aux conditions de permis applicables, et les déficiences relevées au cours des inspections et les leçons apprises seront consignées en dossier et traitées de manière uniforme.

1.38 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’établissement et l’application de critères d’évaluation lors de chacune des inspections;
• la documentation des inspections et l’archivage des dossiers;
• les exercices visant à dégager les leçons apprises.

1.39 Les procédures d’inspection des centrales nucléaires de la CCSN exigent que l’équipe d’inspection définisse au préalable un plan pour chacune des inspections à mener, décrivant les principales étapes qui seront suivies, y compris l’utilisation d’un guide d’inspection approuvé, adapté à l’objet de l’inspection. Ce guide doit reposer sur les critères de vérification de la conformité, qui sont décrits dans les manuels des conditions de permis émis par la CCSN pour chacune des centrales nucléaires. La centrale nucléaire doit être évaluée en regard de ces critères pour garantir que la conformité aux exigences réglementaires et aux conditions de permis applicables est vérifiée. Ainsi, l’inspecteur pourrait devoir vérifier, selon un critère d’inspection défini, si la centrale possède un permis en règle pour traiter les matières combustibles, notamment les déchets.

1.40 Selon les procédures établies, les inspecteurs doivent consigner leurs observations dans le guide d’inspection au fur et à mesure. Ils peuvent aussi remplir des listes de contrôle et des feuilles de travail supplémentaires lors de l’inspection, comme des formulaires servant à consigner des données, des listes de questions à poser et des parcours d’inspection à suivre. Cela permet d’avoir l’assurance que l’inspection évalue la centrale nucléaire en regard des critères applicables et constitue le dossier qui servira lors de la rédaction du rapport d’inspection. D’autres types de documents utilisés, comme des courriels, les présentations aux titulaires de permis et les documents préparés par les titulaires de permis, peuvent aussi être versés dans le dossier de l’inspection. Une fois l’inspection terminée, un rapport est établi, puis envoyé au titulaire de permis.

1.41 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 1.48 et 1.50.

1.42 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les pratiques et les procédures d’inspection des centrales nucléaires de la CCSN. Nous n’avons pas procédé à une analyse technique des méthodes et des procédures d’inspection de la CCSN.

1.43 L’établissement et l’application de critères d’évaluation lors de chacune des inspections — Nous avons vérifié si la CCSN respectait ses procédures qui prévoient l’élaboration de guides d’inspection contenant des critères d’évaluation pour chaque inspection réalisée. Pour ce faire, nous avons analysé une base de données dont se servait la CCSN pour surveiller l’élaboration et l’approbation des guides d’inspection contenant les critères applicables. Notre analyse a révélé que des guides avaient été approuvés pour seulement 25 % (56) des 226 inspections d’installations réalisées par la Commission selon les plans établis pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015. Environ 31 % des inspections (71 sur 226) avaient été réalisées selon des guides d’inspection pilotes ou préliminaires et il n’y avait aucun guide pour 27 % d’entre elles (61 sur 226). Par ailleurs, pour environ 17 % des inspections (38 sur 226), la base de données ne contenait pas tous les renseignements requis et n’indiquait pas si un guide avait ou non été établi. Or, selon les procédures mêmes de la CCSN, aucune inspection ne doit être réalisée sans un guide approuvé.

1.44 Les inspecteurs nous ont indiqué qu’ils exerçaient leur jugement professionnel pour mener leurs inspections lorsqu’ils ne disposaient d’aucun guide ou n’avaient que l’ébauche ou la version pilote d’un guide. Même si nous convenons qu’une certaine flexibilité peut être exercée au cas par cas, si la CCSN n’a pas de guides décrivant les critères d’inspection applicables, elle ne peut pas avoir l’assurance, ni prouver, qu’elle applique des critères appropriés pour évaluer la conformité des centrales aux exigences réglementaires et aux conditions des permis.

1.45 La documentation des inspections et l’archivage des dossiers — Selon ses procédures, la CCSN exige que les inspecteurs consignent dans le guide d’inspection leurs observations pour chacun des critères utilisés pour évaluer la conformité des centrales aux exigences réglementaires et aux conditions des permis lors de leurs inspections. Les inspecteurs peuvent aussi utiliser des listes de contrôle, des feuilles de travail et d’autres documents justificatifs complémentaires. Nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif pour examiner 42 inspections de centrales nucléaires réalisées par la CCSN et déterminer les documents qui avaient été conservés pour chacune des inspections. Nous avons constaté que la documentation établie au cours des inspections n’était pas archivée de manière uniforme, sauf pour ce qui est des rapports d’inspection définitifs et que, dans l’ensemble, les dossiers contenaient peu de documents, comme des guides, des listes de contrôle et d’autres feuilles de travail remplis. Nous avons aussi constaté que comme la documentation était insuffisante, la CCSN n’avait pas été en mesure de prouver que tous les éléments qui devaient être vérifiés au cours des inspections l’avaient été et que les observations formulées par les inspecteurs au cours de leurs travaux étaient fidèlement reprises dans les rapports d’inspection définitifs.

1.46 En juillet 2014, la direction de la CCSN a décidé que les notes d’inspection préliminaires et éphémères devraient être détruites une fois le rapport d’inspection définitif remis au titulaire de permis. Ces documents peuvent être détruits en vertu de la Loi sur Bibliothèque et les Archives du Canada s’ils satisfont à la définition d’un document éphémère.

1.47 Même si les inspecteurs de la CCSN ont été informés de cette décision, les procédures d’inspection de la CCSN, qui décrivent les modalités de réalisation des inspections, n’ont pas été révisées en conséquence et ne précisaient donc pas les documents qui devaient être détruits et ceux qui devaient être conservés dans le dossier d’inspection.

1.48 Recommandation — La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait veiller à ce que les inspections soient réalisées conformément à ses propres procédures. Pour ce faire, elle doit établir et approuver des guides d’inspection contenant des critères appropriés avant la réalisation d’inspections visant à déterminer si les centrales nucléaires se conforment aux exigences réglementaires et aux conditions de permis applicables. La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait clairement expliquer à son personnel les critères qui doivent être pris en compte pour déterminer ce qui constitue un document éphémère et les documents qui devraient être conservés après la délivrance des rapports d’inspection.

Réponse de la Commission canadienne de sûreté nucléaire — Recommandation acceptée. La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a déployé des mesures immédiates afin d’accroître la sensibilisation des inspecteurs aux procédures d’inspection des installations et de s’assurer qu’ils les respectent. La CCSN s’engage à rédiger, d’ici décembre 2016, un document de procédure qui précise les attentes de la direction en matière d’inspection des installations, notamment l’utilisation uniforme des guides d’inspections autorisés. La CCSN communiquera également aux inspecteurs affectés aux sites des directives claires sur la conservation des documents.

La CCSN dispose d’un système de gestion exhaustif doté de processus et de procédures couvrant toutes les étapes du processus de conformité, incluant des guides d’inspection. Dans le cadre de ses activités de vérification de la conformité, la CCSN veille à ce que les titulaires de permis se conforment à la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, à ses règlements et aux documents réglementaires applicables, ainsi qu’aux dispositions des manuels de conditions de permis, qui énoncent les critères de vérification de la conformité. La conversion de ces critères en guides d’inspection des installations que doivent respecter les inspecteurs assurera plus d’uniformité.

1.49 Les exercices visant à dégager les leçons apprises — Selon les manuels de procédures d’inspection des centrales nucléaires de la CCSN, les leçons apprises permettent de recenser les améliorations qui peuvent être apportées aux modalités de réalisation des inspections et doivent donc être analysées et documentées à la fin de chaque inspection. Nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif pour examiner 42 inspections d’installations dans des centrales nucléaires réalisées par la CCSN et avons constaté que les leçons apprises avaient été documentées pour 2 inspections seulement. Nous nous sommes également entretenus avec le personnel de la CCSN chargé de réaliser les inspections sur place dans les centrales. Nous avons ainsi appris qu’il y avait rarement des exercices sur les leçons apprises.

1.50 Recommandation — La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait veiller à documenter les leçons apprises des inspections qui sont menées afin de pouvoir améliorer ses pratiques d’inspection de façon continue.

Réponse de la Commission canadienne de sûreté nucléaire — Recommandation acceptée. La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) accroîtra la sensibilisation des employés aux exigences actuelles en matière de procédure, qui exigent la consignation des inspections, et veillera à ce qu’ils les respectent. De nouveaux processus seront établis d’ici décembre 2016 en vue d’effectuer le suivi de la mise en œuvre des leçons apprises aux fins de l’amélioration continue de la surveillance réglementaire.

Les équipes d’inspection des centrales nucléaires de la CCSN utilisent des pratiques efficaces de consignation et de partage des leçons apprises dans le cadre des inspections, notamment des réunions des employés et des réunions trimestrielles de toutes les équipes (employés des installations, spécialistes, agents de projets). En outre, une base de données sur l’expérience en matière de surveillance réglementaire et opérationnelle des centrales nucléaires et un nouveau rapport consolidé de situation réglementaire propre aux sites (étape pilote) sont maintenant accessibles pour consigner les leçons apprises. La CCSN veillera à ce que ces pratiques soient appliquées de façon uniforme.

Assurer la conformité aux exigences réglementaires et aux conditions de permis

La Commission canadienne de sûreté nucléaire a fait des suivis pour confirmer que les centrales nucléaires avaient corrigé les cas de non-conformité relevés, mais elle n’a pas toujours délivré les rapports définitifs à temps

1.51 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) avait fait un suivi des cas de non-conformité relevés au cours des inspections des installations et qu’elle avait confirmé que les centrales nucléaires concernées avaient pris des mesures correctives ou étaient en voie de le faire. Par ailleurs, nous avons constaté que la CCSN avait tardé à délivrer les rapports d’inspection définitifs aux exploitants des centrales nucléaires dans environ le tiers des cas.

1.52 Cette constatation est importante parce que la CCSN peut, en menant ses activités d’application de la loi en temps opportun, veiller à ce que les centrales nucléaires règlent les problèmes relatifs à la sûreté et au contrôle relevés au cours des inspections et documentés dans les rapports d’inspection définitifs. La CCSN doit aviser immédiatement l’exploitant quand elle note un problème de conformité au cours d’une inspection des installations afin que les préoccupations en matière de sûreté soient prises en compte immédiatement. Cependant, il importe aussi qu’elle communique ses rapports aux exploitants des centrales à temps, car ceux-ci ont 60 jours pour lui répondre à compter de la date de réception du rapport définitif.

1.53 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les activités d’application de la loi;
• le temps écoulé pour émettre des rapports d’inspection.

1.54 Dès qu’ils ont fini une inspection des installations, les inspecteurs de la CCSN doivent rencontrer les employés de la centrale nucléaire et leur communiquer leurs constatations préliminaires, notamment tout problème de conformité. Un rapport d’inspection définitif doit ensuite être transmis au titulaire de permis. Si une inspection révèle qu’un titulaire de permis ne se conforme pas à des exigences réglementaires et conditions de permis applicables, la CCSN doit mener des actions d’application de la loi, par exemple envoyer un avis d’action, pour encourager le titulaire de permis à se mettre en règle. Un titulaire de permis est tenu de répondre à un avis d’action en indiquant combien de temps il lui faudra pour corriger le problème.

1.55 Le titulaire de permis a 60 jours pour communiquer à la CCSN un plan de remise en conformité, assorti d’échéances. Ce plan doit être revu par le personnel de la CCSN, notamment ses experts techniques. Selon le type de cas de non-conformité, le titulaire de permis peut bénéficier d’un délai plus ou plus moins long pour régler les problèmes relevés. Un titulaire peut, par exemple, devoir installer de nouveaux équipements ou réviser ses manuels de formation du personnel. Les inspecteurs de la CCSN doivent ensuite vérifier si le titulaire a procédé aux modifications requises.

1.56 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 1.61.

1.57 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si la CCSN avait fait des suivis pour confirmer que les centrales nucléaires avaient corrigé les cas de non-conformité relevés au cours des inspections et si elle avait remis ses rapports d’inspection à temps aux titulaires de permis.

1.58 Les activités d’application de la loi — Nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif pour sélectionner 42 inspections d’installations. Vingt-six de ces inspections ont fait ressortir des cas de non-conformité nécessitant des mesures correctives. Un rapport d’inspection demandait par exemple que la centrale nucléaire définisse et mette en œuvre un plan d’action correctif pour garantir que ses processus de surveillance des radiations dans l’environnement soient à jour. Nous avons constaté que la CCSN avait fait des suivis dans tous les cas et qu’elle avait confirmé que les centrales nucléaires avaient pris des mesures correctives ou étaient en voie de le faire. Les procédures de la CCSN indiquent également que lorsque des inspections supplémentaires sont effectuées, les inspecteurs doivent vérifier si les mesures correctives ont bel et bien été mises en œuvre.

1.59 Nous avons aussi noté que la CCSN avait formulé 94 recommandations à l’intention des titulaires de permis dans le cadre des 42 inspections formant notre échantillon. Par exemple, à la suite d’une inspection visant le plan et le calendrier d’entretien d’une centrale nucléaire, la CCSN avait recommandé que le titulaire de permis examine officiellement la liste des mesures à prendre à la fin de ses réunions sur l’entretien. Les recommandations de la CCSN visent à améliorer le rendement des centrales grâce à la mise en œuvre de pratiques exemplaires dans des secteurs qui ne sont pas visés par des exigences réglementaires. Par conséquent, les titulaires ne sont pas obligés d’accepter les recommandations.

1.60 Le temps écoulé pour émettre des rapports d’inspection — La CCSN se donne normalement 50 jours ouvrables pour communiquer le rapport d’inspection aux exploitants des centrales une fois l’inspection des installations terminée, incluant la rencontre avec les titulaires de permis pour discuter des constatations. La CCSN s’était donné comme objectif de respecter ce délai pour 80 % de ses inspections. Selon les données qu’elle a fournies, au cours de la période visée par l’audit, la CCSN a respecté ce délai pour seulement 64 % de ses inspections.

1.61 Recommandation — La Commission canadienne de sûreté nucléaire devrait déterminer les raisons pour lesquelles elle n’arrive pas à délivrer ses rapports d’inspection définitifs à temps et décider si elle doit modifier ses processus ou ses normes.

Réponse de la Commission canadienne de sûreté nucléaire — Recommandation acceptée. Mesures déjà mises en place. Plusieurs mesures correctives ont été cernées et mises en œuvre, ce qui a permis de respecter la norme de service sur la présentation des rapports d’inspection définitifs en 2015-2016. La Commission canadienne de sûreté nucléaire continuera de surveiller le respect de ses normes de service.

Conclusion

1.62 Les inspections d’installations constituent l’un des principaux outils qui permettent à la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) de surveiller l’exploitation des centrales nucléaires de manière à s’assurer de protéger l’environnement et de préserver la sûreté, la santé et la sécurité de la population. Nous avons conclu que la CCSN ne pouvait pas démontrer qu’elle avait géré adéquatement ses inspections des installations dans les centrales nucléaires. La CCSN n’a pas pu démontrer que ses plans d’inspection prévoyaient un nombre suffisant d’inspections de type approprié et qu’elle disposait des employés dont elle avait besoin pour vérifier que les centrales nucléaires respectaient toutes les exigences applicables ou que les inspections des installations étaient réalisées selon ses propres procédures.