Introduction

Information générale

2.1 Le secteur minier représente environ 60 milliards de dollars, ou 3 % du produit intérieur brut du Canada. Ce secteur contribue favorablement à l’économie du pays, mais les activités minières doivent être gérées avec prudence si l’on veut éviter les effets négatifs qu’elles peuvent avoir sur les poissons et leur habitat.

2.2 En 2018, on comptait environ 138 mines de métaux et 117 mines de minerais non métalliques en activité au pays. Les activités minières comportent le concassage d’importantes quantités de pierre et le recours à divers procédés chimiques pour extraire le minerai recherché. Ce processus produit des résidus miniers appelés effluents, notamment des boues liquides, qui peuvent contenir des substances telles que le cyanure, le zinc ou le sélénium, qui s’avèrent nocives pour les poissons. Les effluents sont traités pour réduire les concentrations de ces substances avant d’être rejetés dans l’environnement.

2.3 À l’échelle fédérale, la Loi sur les pêches contient des dispositions visant à protéger les pêches et à prévenir la pollution de toutes les sources, y compris les mines. De plus, le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants, adopté en vertu de la Loi sur les pêches, autorise le rejet dans les plans d’eau d’effluents contenant certaines substances susceptibles de nuire aux poissons et à leur habitat (voir la pièce 2.1). Le Règlement impose aussi aux sociétés minières de rendre compte des niveaux de ces substances dans les effluents.

2.4 Les mines de minerais non métalliques, comme les mines de potasse, de charbon et de sables bitumineux, ne sont pas assujetties à des règlements particuliers pris en vertu de la Loi sur les pêches. Comme cela est le cas dans des secteurs tels que ceux de l’agriculture et de la construction, les mines de minerais non métalliques autres que les mines de diamants ne sont pas autorisées à rejeter d’effluents contenant des substances nocives dans un plan d’eau où vivent des poissons. Les exigences imposées aux mines de minerais non métalliques s’avèrent donc plus strictes que celles visant les mines de métaux.

2.5 Les pêches relèvent de la compétence du gouvernement fédéral. Deux ministères sont principalement chargés de réglementer certaines activités afin de gérer les risques posés par les effluents miniers sur les poissons et leur habitat :

• Environnement et Changement climatique Canada assure la gestion et l’application des dispositions sur la prévention de la pollution inscrites dans la Loi sur les pêches et ses règlements, notamment le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants.
• Pêches et Océans Canada est habilité à approuver des activités minières qui pourraient gravement nuire aux poissons et à leur habitat. Avant d’entreprendre une quelconque activité, les sociétés minières doivent présenter des plans décrivant les mesures qu’elles comptent prendre pour compenser toute perte d’habitat du poisson. Le Ministère vérifie ensuite si les sociétés minières mettent en œuvre leurs plans. Il doit aussi communiquer des renseignements à cet égard à Environnement et Changement climatique Canada.

2.6 Les activités minières sont assujetties à d’autres règlements établis par les provinces et les territoires, puisque ces instances sont responsables de réglementer l’extraction des ressources naturelles, comme les minerais et le charbon.

2.7 Dans le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable, chapitre 1 — « La protection de l’habitat du poisson » (printemps 2009), nous avions examiné comment Environnement et Changement climatique Canada (alors appelé Environnement Canada) ainsi que Pêches et Océans Canada s’étaient acquittés de leurs responsabilités pour protéger l’habitat du poisson et prévenir la pollution, conformément aux dispositions de la Loi sur les pêches.

2.8 Nous avions alors indiqué que les ministères n’avaient pas pu démontrer qu’ils avaient protégé adéquatement l’habitat du poisson. Nous avions recommandé qu’Environnement et Changement climatique Canada définisse, évalue et atténue les risques importants liés à la non-conformité.

2.9 En 2015, le Canada s’est engagé à réaliser les objectifs du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Le présent audit appuie la réalisation de l’objectif sur la consommation et la production responsables (Objectif 12 des Objectifs de développement durable des Nations Unies),^{Définition i} lequel établit une cible pour réduire considérablement les rejets de produits chimiques et de déchets dans l’air, l’eau et le sol d’ici à 2020, afin de réduire au minimum leur impact néfaste sur la santé humaine et l’environnement.

Objet de l’audit

2.10 L’audit visait à déterminer si Environnement et Changement climatique Canada ainsi que Pêches et Océans Canada avaient protégé les poissons et leur habitat contre les effluents produits par les mines en activité, conformément à la Loi sur les pêches et au Règlement sur les effluents des mines de métaux. Notre audit a porté sur trois éléments clés des mandats des deux ministères, soit :

• la supervision par les deux ministères des activités menées par les sociétés qui exploitent des mines de métaux en vue de réduire au minimum les effets néfastes de l’entreposage de résidus miniers sur les poissons et leur habitat;
• la surveillance par Environnement et Changement climatique Canada des effets environnementaux des mines de métaux sur les poissons et leur habitat;
• l’application par Environnement et Changement climatique Canada de la Loi sur les pêches et des règlements sur les mines auprès des sociétés qui exploitent des mines de métaux et des mines de minerais non métalliques.

2.11 Cet audit est important parce que la population canadienne compte sur le gouvernement fédéral pour atténuer les effets des effluents miniers sur les poissons et leur habitat.

2.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Message général

2.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait pris des mesures pour protéger les poissons et leur habitat contre les effluents des mines de métaux. Le Ministère a notamment mis en œuvre des mesures d’application de la loi pour faire face aux cas de non-conformité aux exigences associées aux effluents miniers.

2.14 Toutefois, nous avons constaté que la fréquence des inspections de sites miniers était considérablement moins élevée en Ontario que dans les autres régions du pays. En outre, les rapports du Ministère sur la conformité des sites miniers aux exigences n’étaient pas complets. Par ailleurs, le Ministère n’avait pas réalisé d’analyse exhaustive des risques pour établir l’ordre de priorité des inspections des mines de minerais non métalliques.

2.15 Nous avons aussi constaté que Pêches et Océans Canada avait satisfait à son obligation de protéger les poissons et leur habitat contre les effluents miniers. Les deux ministères ont examiné les plans établis par les sociétés minières en vue de compenser le déclin des poissons et la perte d’habitat, avant de recommander le rejet des résidus miniers. Cependant, nous avons constaté que Pêches et Océans Canada devait améliorer la surveillance à l’égard des plans des sociétés pour s’assurer qu’ils étaient bel et bien mis en œuvre.

La gestion des effets des déchets et effluents miniers sur les poissons et leur habitat

Pêches et Océans Canada n’a pas toujours vérifié si les sociétés minières mettaient en œuvre leurs plans pour compenser les effets néfastes de leurs activités sur les poissons

2.16 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada ainsi que Pêches et Océans Canada avaient tous deux pris des mesures pour veiller à ce que les sociétés exploitant des mines de métaux réduisent au minimum ou compensent les effets néfastes sur les poissons et leur habitat lors de l’aménagement de dépôts de résidus miniers^{Définition ii} dans des plans d’eau. Ces mesures visaient notamment à obliger les sociétés minières à élaborer des plans pour compenser la perte d’habitat du poisson.

2.17 Toutefois, Pêches et Océans Canada n’a pas toujours vérifié si les sociétés minières mettaient en œuvre leurs plans visant à compenser les effets néfastes sur les poissons et leur habitat lorsqu’elles aménageaient des dépôts de résidus miniers.

2.18 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’examen des différentes solutions pour l’entreposage des résidus miniers;
• les consultations auprès du public et des groupes autochtones;
• l’évaluation des plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson;
• la surveillance de la mise en œuvre des plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson.

2.19 Cette constatation est importante parce que l’aménagement et l’utilisation de dépôts de résidus miniers dans des plans d’eau naturels peuvent avoir des effets néfastes sur les poissons et leur habitat. Il est donc important de compenser autant que possible ces effets néfastes en créant de nouveaux habitats pour les poissons ou en améliorant ceux qui existent déjà.

2.20 Dépôts de résidus miniers — L’entreposage de résidus miniers dans un cours d’eau où vivent des poissons est assujetti à certaines conditions (voir la pièce 2.2). Une faille dans la structure d’un dépôt de résidus miniers pourrait laisser s’écouler des effluents mortels pour les poissons.

2.21 Sociétés minières — Dans leurs propositions d’utiliser des plans d’eau où vivent des poissons comme dépôts de résidus miniers, les sociétés doivent démontrer que le dépôt de résidus miniers dans un plan d’eau représente la meilleure solution. Elles doivent évaluer cette solution sur le plan environnemental, technique et socioéconomique et la comparer à d’autres solutions, comme le dépôt de résidus miniers sur terre ferme.

2.22 Dès qu’une proposition est approuvée, une modification doit être apportée au Règlement. En juin 2018, le dépôt de résidus miniers était autorisé dans 42 plans d’eau de taille variable, allant de sections de ruisseaux à de petits lacs. La superficie totale de ces plans d’eau était d’environ 39 kilomètres carréskm².

2.23 Les sociétés minières sont tenues d’élaborer et de mettre en œuvre des plans compensatoires pour atténuer la perte de poissons lorsque l’habitat de ces derniers est utilisé pour y aménager des dépôts de résidus miniers. Chacun de ces plans compensatoires doit :

• décrire les effets éventuels des résidus miniers sur l’habitat du poisson;
• définir des mesures pour compenser le déclin des poissons et la perte d’habitat;
• évaluer à la fois le temps et le coût nécessaires à la mise en œuvre du plan;
• prévoir des façons de vérifier l’efficacité du plan.

2.24 Environnement et Changement climatique Canada — Environnement et Changement climatique Canada est tenu de consulter les parties intéressées et les groupes autochtones. En termes plus concrets, le Ministère doit présenter la proposition de la société minière, décrire les plans de cette dernière pour compenser le déclin du poisson, solliciter des commentaires et les examiner, et publier le résultat des consultations (voir la pièce 2.3).

2.25 Environnement et Changement climatique Canada ainsi que Pêches et Océans Canada sont tous deux tenus d’examiner les plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson (voir la pièce 2.4).

2.26 Pêches et Océans Canada — Pêches et Océans Canada évalue l’impact qu’auront l’aménagement et l’utilisation des dépôts de résidus miniers sur les poissons et leur habitat. Dans le cadre de ces évaluations, le Ministère s’appuie sur des renseignements concernant les espèces de poissons et la perte de leur habitat, les mesures d’atténuation envisagées pour compenser cette perte, ainsi que l’affectation de fonds pour financer ces mesures.

2.27 Il revient également à Pêches et Océans Canada d’approuver les travaux d’aménagement de nouveaux dépôts de résidus miniers. Par ailleurs, le Ministère vérifie si les sociétés minières ont bel et bien mis en œuvre leurs plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson. La pièce 2.4 présente les processus à suivre et les responsabilités de chaque partie.

2.28 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.39.

2.29 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné sept projets de mines de métaux pour déterminer si Environnement et Changement climatique Canada ainsi que Pêches et Océans Canada avaient réalisé les consultations et les examens requis avant de recommander l’aménagement de nouveaux dépôts de résidus miniers dans des cours d’eau où vivent des poissons. Nous avons aussi vérifié si Pêches et Océans Canada avait surveillé la mise en œuvre par les sociétés minières de leurs plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson.

2.30 L’examen des différentes solutions pour l’entreposage des résidus miniers — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait examiné les évaluations réalisées par les sociétés minières des différentes solutions possibles aux dépôts de résidus miniers pour les sept projets audités. Le Ministère a souvent demandé des compléments d’information aux sociétés lorsque les solutions présentées dans les propositions n’étaient pas conformes aux directives en vigueur. Le Ministère a par la suite présenté des rapports publics sur les solutions proposées par les sociétés minières pour l’entreposage des résidus miniers et les plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson.

2.31 Les consultations auprès du public et des groupes autochtones — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait, comme il se doit, consulté le public et les groupes autochtones avant de recommander l’utilisation de plans d’eau comme dépôts de résidus miniers. Dans la plupart des cas, les consultations ont eu lieu pendant l’évaluation environnementale, ou l’ont recoupée. Ces consultations ont donné l’occasion au public et aux groupes autochtones de formuler des commentaires au début du processus à propos des solutions proposées pour le dépôt des résidus miniers.

2.32 Par exemple, nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait pris les mesures suivantes :

• proposer des rencontres aux groupes autochtones ainsi qu’aux parties intéressées pour leur expliquer le processus et discuter de l’impact des projets de dépôt de résidus miniers;
• annoncer les réunions dans les journaux locaux, et indiquer où trouver des renseignements pertinents;
• répondre aux commentaires formulés par les parties intéressées;
• publier les résultats des consultations.

2.33 Certaines parties intéressées ont continué de s’opposer au dépôt de résidus miniers dans des plans d’eau. Nous avons toutefois constaté que le Ministère avait été en mesure de justifier ses décisions.

2.34 L’évaluation des plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada ainsi que Pêches et Océans Canada avaient tous deux étudié comme il se doit les plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson.

2.35 Nous avons également constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait fait le nécessaire lorsque les exigences relatives aux plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson n’étaient pas satisfaites. Le Ministère n’a pas autorisé le dépôt de résidus miniers dans des plans d’eau lorsque les sociétés minières ne respectaient pas toutes les conditions.

2.36 Nous avons constaté que, dans tous les cas où cela était requis, Pêches et Océans Canada n’avait autorisé les travaux d’aménagement de dépôts de résidus miniers qu’après la présentation par les sociétés minières de plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson. Nous avons cependant constaté que la moitié des plans compensatoires qui étaient liés aux travaux d’aménagement d’un nouveau dépôt ne contenaient pas toutes les mesures détaillées nécessaires pour compenser le déclin des poissons et la perte de leur habitat. Ainsi, certains plans ne prévoyaient aucune mesure pour vérifier leur efficacité et leur coût. D’autres plans ne donnaient aucune précision sur les mesures de rechange à prendre en cas d’échec des mesures compensatoires. Or, de telles mesures détaillées constituent des éléments clés des plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson.

2.37 La surveillance de la mise en œuvre des plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson — Nous avons constaté que Pêches et Océans Canada avait surveillé la mise en œuvre de seulement 60 % des plans compensatoires dans le cas des dépôts de résidus miniers qui étaient déjà aménagés dans des plans d’eau. Le Ministère a surveillé la mise en œuvre de 90 % des plans compensatoires lors de l’aménagement de nouveaux dépôts de résidus miniers.

2.38 Dans les cas où le Ministère n’a mené aucune activité de surveillance, il n’a pas non plus examiné les rapports des sociétés minières ni effectué de visites sur place. C’est donc dire que le Ministère ne savait pas toujours si les sociétés minières avaient pris les mesures prévues dans leurs plans pour compenser le déclin des poissons et la perte de leur habitat.

2.39 Recommandation — Pêches et Océans Canada devrait veiller à ce que tous les plans compensatoires pour la perte d’habitat du poisson contiennent des mesures détaillées en vue de compenser le déclin des poissons et la perte de leur habitat. Le Ministère devrait aussi surveiller la mise en œuvre de ces plans par les sociétés minières.

Réponse de Pêches et Océans Canada — Recommandation acceptée. En 2012, Pêches et Océans Canada a mis en place le Règlement sur les demandes d’autorisation visées à l’alinéa 35(2)b) de la Loi sur les pêches qui, entre autres choses, établit les exigences minimales en matière de renseignements pour qu’une demande soit jugée complète. Depuis l’entrée en vigueur de ce règlement, les promoteurs qui demandent une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches sont légalement tenus de fournir au Ministère des renseignements détaillés sur les plans de compensation proposés, y compris les mesures d’urgence et une estimation de la mise en œuvre de chaque élément d’un plan de compensation.

En ce qui concerne la surveillance, Pêches et Océans Canada s’est affairé, au cours des dernières années, à surveiller les projets près de l’eau afin d’assurer la conformité aux lois et aux règlements. Bien qu’il y ait eu de grands progrès, le Ministère reconnaît qu’il reste encore du travail à faire en ce qui concerne la surveillance de la pertinence de la compensation pour les ouvrages, entreprises ou activités qui nécessitent une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches ou de son règlement, comme les bassins de retenue des résidus. Dans un premier temps, Pêches et Océans Canada est en train de revitaliser son programme de surveillance pour assurer la durabilité et la productivité continue des pêches commerciales, récréatives et autochtones. De plus, Pêches et Océans Canada a aussi conclu en 2017 une entente avec Environnement et changement climatique Canada qui établit clairement les rôles et les responsabilités et fournit une orientation opérationnelle concernant l’administration et la mise en œuvre du Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants. La date de mise en œuvre visée pour le programme de surveillance revitalisé a été fixée à avril 2020.

Environnement et Changement climatique Canada a surveillé les effets des effluents des mines de métaux sur les poissons et leur habitat

2.40 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait satisfait à ses exigences relatives à la surveillance des effluents des mines de métaux. Le Ministère s’est assuré que les sociétés minières présentaient des données sur les effets des effluents des mines de métaux sur les poissons et leur habitat, et sur les causes de ces effets. Il a aussi vérifié l’exhaustivité et l’exactitude des données.

2.41 Nous avons également constaté que le Ministère avait utilisé ces renseignements pour contribuer à modifier les limites visant les substances nocives. Ainsi, devant les données indiquant que certaines substances avaient une incidence sur la croissance et le taux de reproduction des poissons en aval des mines, le Ministère a proposé des limites plus strictes pour ces substances.

2.42 Nous avons toutefois constaté que, même si le Ministère avait fait rapport des effets sur l’environnement, il n’avait pas désigné de sites miniers précis dans ses rapports. Les Canadiens ne pouvaient donc pas savoir comment les effluents miniers pouvaient affecter leurs collectivités.

2.43 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la surveillance des effets des mines de métaux sur l’environnement;
• l’utilisation des données de surveillance pour actualiser le Règlement;
• l’élaboration de rapports traitant des effets sur l’environnement;
• l’absence d’obligation imposée aux sociétés de régler les problèmes.

2.44 Cette constatation est importante parce que, pour évaluer la mesure dans laquelle le Règlement permet de protéger les poissons et leur habitat, il faut disposer de renseignements exhaustifs et exacts sur les effets environnementaux des effluents miniers. Le recensement des effets par site minier et la communication de ces renseignements permettraient aux Canadiens de connaître les effets possibles des effluents sur leurs collectivités.

2.45 Selon le Règlement, les sociétés qui exploitent des mines de métaux doivent effectuer des études pour déterminer comment les poissons et leur habitat sont touchés par l’exposition aux effluents miniers. Environnement et Changement climatique Canada recueille ces données et confirme qu’au moins deux études consécutives ont produit les mêmes résultats. Si les résultats divergent, les sociétés minières doivent réaliser d’autres études jusqu’à ce que deux études consécutives produisent les mêmes résultats (voir la pièce 2.5).

2.46 La surveillance des effets environnementaux n’est pas exigée dans le cas des mines de minerais non métalliques. Une exception est prévue pour les mines de diamants, qui sont maintenant visées par le Règlement modifié.

2.47 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.56 et 2.58.

2.48 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait surveillé les effets des effluents des mines de métaux sur les poissons et leur habitat, conformément au Règlement, et pris des mesures pour atténuer ces effets.

2.49 La surveillance des effets des mines de métaux sur l’environnement — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait élaboré des directives techniques à l’intention des sociétés afin de les aider à étudier les effets des effluents des mines de métaux sur les poissons. Le Ministère a aussi recueilli des données sur les effets environnementaux et vérifié l’exactitude ainsi que l’exhaustivité de ces données.

2.50 L’utilisation des données de surveillance pour actualiser le Règlement — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait utilisé les données qu’il avait recueillies dans le cadre de ses activités de surveillance des effets environnementaux pour proposer des modifications au Règlement.

2.51 Ainsi, les données de surveillance indiquaient des effets sur les taux de croissance et de reproduction des poissons en aval de certaines mines de métaux. Le Ministère a donc proposé des modifications aux limites permises pour plusieurs substances nocives présentes dans les effluents miniers. Le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants de 2018 a resserré les limites existantes pour certaines substances qui étaient déjà réglementées. Une substance a également été ajoutée à la liste des substances visées par des restrictions dans le Règlement, et des limites encore plus strictes ont été imposées aux nouvelles mines pour les substances déjà sur la liste.

2.52 Les modifications au Règlement ont aussi établi des exigences de surveillance supplémentaires pour le sélénium, un sous-produit de l’extraction des métaux et du charbon ayant des effets probables sur les poissons. Les responsables ministériels nous ont indiqué qu’ils tiendraient compte de l’information recueillie dans le cadre de ces activités de surveillance pour déterminer si des contrôles supplémentaires étaient nécessaires pour le sélénium.

2.53 L’élaboration de rapports traitant des effets sur l’environnement — Nous avons constaté qu’en 2007, en 2012 et en 2015, Environnement et Changement climatique Canada avait publié des évaluations portant sur les effets des effluents des mines de métaux sur l’environnement. Ces rapports résumaient les observations recueillies à l’échelle nationale.

2.54 Nous avons cependant constaté que les sites miniers n’étaient pas désignés par leur nom dans les rapports. Par conséquent, les habitants d’une collectivité donnée ne pouvaient pas savoir si des effluents miniers nuisaient aux poissons et à leur habitat dans leur région.

2.55 À notre avis, des rapports plus détaillés sur la surveillance environnementale des effluents miniers aideraient les Canadiens à comprendre les effets des effluents miniers sur les poissons et leur habitat. De plus, une plus grande transparence est importante si l’on veut accroître la confiance du public à l’égard de la réglementation gouvernementale dans le secteur minier.

2.56 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait publier de l’information sur les effets environnementaux des mines de métaux en désignant clairement les sites miniers en cause, afin que la population canadienne puisse connaître les effets des effluents miniers dans une région donnée.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada s’engage à rendre les données et les informations recueillies, y compris les données sur la surveillance des effets environnementaux, accessibles au public sur le portail des données ouvertes du gouvernement du Canada, tout en respectant ses obligations légales liées aux renseignements commerciaux confidentiels.

2.57 L’absence d’obligation imposée aux sociétés de régler les problèmes — Nous avons constaté que le Ministère n’imposait pas aux sociétés minières de trouver des solutions aux effets environnementaux décelés. Les mines qui déterminaient que leurs effluents nuisaient aux poissons et à leur habitat n’étaient pas tenues, même aux termes du nouveau Règlement, de trouver et de mettre en œuvre une solution.

2.58 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait envisager d’établir des mesures pour contrer les effets néfastes des effluents sur les poissons et leur habitat lorsque ces effets ont été confirmés dans le cadre du processus de surveillance des effets environnementaux.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada préparera un document à soumettre au Ministre, d’ici le printemps 2020, examinant les options relatives au traitement des effets des effluents des mines sur les poissons et leur habitat identifiés par les études de suivi des effets sur l’environnement effectuées conformément à certains règlements de la Loi sur les pêches.

L’inspection des sites miniers et la gestion des infractions

La fréquence des inspections de mines de métaux réalisées par Environnement et Changement climatique Canada était considérablement moins élevée en Ontario que dans les autres régions, et ses rapports sur la conformité étaient incomplets

2.59 Nous avons constaté que les inspections de mines de métaux réalisées par Environnement et Changement climatique Canada étaient beaucoup moins fréquentes en Ontario (la région qui compte le plus grand nombre de mines au Canada) que dans les autres régions du pays, sans qu’il y ait de justification à cet égard qui soit fondée sur les risques. Nous avons également noté que le Ministère ne consignait habituellement pas ses inspections de mines de métaux par site minier. Il consignait plutôt les inspections par nom de société minière, même lorsqu’une société avait plusieurs sites miniers.

2.60 De plus, nous avons constaté que le Ministère n’utilisait pas de renseignements exhaustifs lorsqu’il faisait rapport sur l’état de conformité des mines de métaux à l’égard des limites des effluents miniers. Les rapports ne contenaient pas de données sur le rejet d’effluents non autorisés se produisant ailleurs qu’au point de rejet final, et faute de données suffisantes, de nombreuses mines n’étaient pas incluses dans l’analyse.

2.61 Enfin, nous avons constaté que le Ministère ne disposait pas de certains contrôles importants pour confirmer l’exactitude des données sur la conformité fournies par les sociétés.

2.62 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’inspection des mines de métaux;
• les rapports sur la conformité;
• les contrôles visant à garantir l’exactitude des données fournies par les sociétés.

2.63 Cette constatation est importante parce que les activités d’application de la loi contribuent à faire en sorte que les sociétés qui exploitent les mines de métaux respectent les exigences établies pour protéger les poissons et leur habitat. Il est important de disposer de données de suivi par site minier, car les taux de conformité peuvent varier d’un site à l’autre au sein d’une même société.

2.64 Environnement et Changement climatique Canada est responsable de l’application des dispositions réglementaires sur les effluents des mines de métaux. Les agents d’application de la loi examinent les données trimestrielles fournies par les sociétés de mines de métaux à propos de la concentration de substances nocives dans les effluents miniers sur les sites de mines de métaux. Ils font également des inspections sur place et effectuent leurs propres tests.

2.65 Les conditions météorologiques et le fait que beaucoup de mines sont situées dans des régions éloignées limitent la possibilité de réaliser des inspections sur place pendant une grande partie de l’année.

2.66 Les sociétés minières soumettent toutes les semaines des échantillons d’effluents de leurs sites miniers à des laboratoires tiers accrédités qui procèdent à des tests. Elles doivent aviser immédiatement le Ministère lorsque les résultats des contrôles de surveillance révèlent que le niveau de substances nocives excède les limites autorisées, ou lorsqu’un rejet non autorisé se produit (par exemple un déversement d’effluents ou un débordement d’effluents miniers de leurs structures de confinement).

2.67 Le Ministère publie périodiquement un rapport de situation qui contient de l’information sur la conformité au Règlement des sociétés minières qui exploitent des mines de métaux. Il publie aussi des indicateurs environnementaux, comme la quantité et le type de substances nocives présentes dans les effluents miniers.

2.68 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.74, 2.78 et 2.81.

2.69 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait appliqué le Règlement sur les effluents des mines de métaux, et s’il avait communiqué des renseignements exacts indiquant si la teneur en substances nocives dans les effluents des mines de métaux respectait les limites prescrites.

2.70 L’inspection des mines de métaux — Nous avons constaté qu’en règle générale, Environnement et Changement climatique Canada ne consignait pas la fréquence de ses inspections sur place pour chaque site minier. Habituellement, le Ministère consignait plutôt ces renseignements en se fondant sur le nom de la société minière. Or, il est important de faire le suivi de l’information par site, étant donné qu’une société peut exploiter plusieurs sites miniers dont le degré de conformité varie.

2.71 En utilisant les données brutes fournies par le Ministère, nous avons calculé que ce dernier avait réalisé 490 inspections sur place dans des mines de métaux entre janvier 2013 et juin 2018. C’est donc dire que chaque site minier a été inspecté une fois tous les 18 mois en moyenne (voir la pièce 2.6).

2.72 Nous avons constaté que la fréquence des inspections sur place était considérablement moins élevée en Ontario que dans les autres régions du pays. Nous n’avons pas trouvé de justification fondée sur les risques qui expliquerait cette fréquence moindre.

2.73 Nous avons également constaté qu’au cours de cette période de 5 ans et demi, 5 des 47 sites miniers de l’Ontario n’avaient pas eu d’inspection, et que 18 autres sites miniers n’avaient été inspectés qu’une seule fois.

2.74 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait revoir son plan d’application de la loi pour s’assurer de mener un nombre suffisant d’inspections sur place dans les mines de métaux. Le Ministère devrait aussi consigner par site minier les données sur les inspections réalisées.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada élabore un cadre de gestion des risques tenant compte des risques sur l’environnement et la santé humaine, notamment en cas de non-respect des lois et règlements du Ministère. Le cadre de gestion des risques sera achevé en 2020 et servira à définir la planification et les priorités du Ministère, y compris les mines de métaux et de minerais non métalliques.

Le Ministère peut faire le suivi des inspections par site minier et le fait lorsque justifié. D’ici 2021, le Ministère mettra au point une méthode plus efficace de suivi des données sur les différentes mines de métaux et de minerais non métalliques.

2.75 Les rapports sur la conformité — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada ne disposait pas de renseignements complets et actualisés sur la conformité des mines de métaux concernant les limites imposées pour les effluents. Son rapport de situation de 2016 indiquait un taux de conformité élevé (de 94 % à 99 %) pour les mines ayant fourni des données de surveillance sur les effluents. Toutefois, cette information ne donne pas une représentation exacte du taux de conformité global parce que 35 % des mines n’avaient pas soumis de renseignements complets, et certaines de ces mines n’avaient présenté aucun rapport de surveillance.

2.76 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait communiqué seulement les données provenant des échantillons d’effluents prélevés au point de rejet final de chaque site. Le Ministère n’a fourni aucune information sur les déversements et les rejets d’effluents non autorisés se produisant ailleurs qu’au point de rejet final. Par conséquent, les rapports du Ministère ne brossaient pas un tableau complet des effets des sites miniers sur les poissons et leur habitat.

2.77 Nous avons également constaté que la publication des rapports d’Environnement et Changement climatique Canada n’était pas à jour. Par exemple, le rapport de situation de 2016 sur la conformité des mines de métaux n’a pas été publié avant 2018. Au moment de l’audit, le Ministère disposait de ses données pour 2017, mais il ne les avait pas encore analysées.

2.78 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait utiliser des renseignements complets et à jour lorsqu’il fait rapport sur la conformité au Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada préparera, d’ici le printemps 2020, un document examinant les options pour recueillir et communiquer des informations additionnelles concernant la conformité à la loi des mines réglementées (par exemple les rapports des rejets d’effluents non autorisés).

2.79 Les contrôles visant à garantir l’exactitude des données fournies par les sociétés — Nous avons constaté que les sociétés minières saisissaient manuellement leurs données sur les substances nocives dans le système d’Environnement et Changement climatique Canada, ce qui augmentait la possibilité d’erreurs. Le système signalait les teneurs qui étaient supérieures aux limites fixées pour les substances nocives, et ces données étaient ensuite examinées par les agents ministériels d’application de la loi. Toutefois, les agents n’examinaient pas généralement les résultats inférieurs aux seuils définis.

2.80 Nous avons aussi constaté que les agents d’application de la loi n’avaient pas systématiquement examiné les résultats des analyses de laboratoire. Même si certains agents ont vérifié l’uniformité des données, d’autres ne l’ont pas fait. Par conséquent, les rapports du Ministère pouvaient rendre compte de renseignements erronés.

2.81 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait améliorer la méthode de saisie des données dans son système et mettre en œuvre des approches uniformes de validation des renseignements fournis par les sociétés pour les mines de métaux.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada élabore un nouveau système de soumission de données pour les effluents miniers. Dans le cadre de ce travail, le Ministère considère des options pour télécharger les données dans le but de minimiser les erreurs de données et réduire le fardeau administratif imposé aux entités réglementées.

Le Ministère mettra aussi au point des instructions permanentes pour le nouveau système.

Environnement et Changement climatique Canada a inspecté les mines de minerais non métalliques moins souvent que les mines de métaux

2.82 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait mené aucune analyse approfondie des risques en appui aux activités d’inspection des mines de minerais non métalliques. Le Ministère n’avait donc pas suffisamment d’information pour déterminer le nombre et la fréquence d’inspections qui conviendraient pour les mines de minerais non métalliques. Les inspections des mines de minerais non métalliques ont été réalisées principalement à la suite du signalement de déversements et de rejets de substances nocives.

2.83 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’analyse des risques pour les mines de minerais non métalliques;
• le suivi des inspections des mines de minerais non métalliques.

2.84 Cette constatation est importante parce que les sociétés exploitant des mines de minerais non métalliques ne sont pas autorisées à rejeter des substances nocives dans les plans d’eau où vivent des poissons.

2.85 Les sociétés minières ne sont pas tenues de présenter des rapports de surveillance sur le rejet d’effluents à partir de mines de minerais non métalliques dans les eaux où vivent des poissons, puisque les rejets de ce type ne sont pas autorisés. Environnement et Changement climatique Canada peut toutefois inspecter les mines de minerais non métalliques pour s’assurer qu’il n’y a pas rejet de substances nocives.

2.86 Environnement et Changement climatique Canada dispose d’un processus annuel pour établir des priorités nationales relativement à toutes ses activités d’application de la loi en matière d’environnement. Ces activités englobent notamment celles de la Loi sur les pêches et de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement ainsi que de leurs règlements. Étant donné que plus de 40 règlements ont été pris en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, ce processus peut être complexe.

2.87 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.97.

2.88 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait fait respecter les dispositions relatives à la prévention de la pollution de la Loi sur les pêches visant les mines de minerais non métalliques.

2.89 L’analyse des risques pour les mines de minerais non métalliques — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait établi des priorités nationales en matière d’application de la loi, mais sans disposer d’une analyse approfondie des risques pour les mines de minerais non métalliques. Entre 2013 et 2015, le Ministère a cerné la nécessité d’élaborer une stratégie axée sur les risques pour les mines de minerais non métalliques, mais il n’a pas élaboré une telle stratégie.

2.90 Nous avons aussi constaté qu’entre 2013 et 2015, le Ministère avait lancé un projet d’inspection ciblant 67 mines de minerais non métalliques partout au Canada. Or, le Ministère a réalisé seulement 44 des inspections prévues (66 %).

2.91 Les responsables ministériels nous ont indiqué qu’ils avaient mis fin aux inspections des mines de minerais non métalliques parce qu’ils avaient constaté que le taux de conformité était élevé. Toutefois, nous sommes d’avis que la réalisation d’inspections planifiées et la documentation des résultats de ces inspections auraient pu être utiles pour évaluer les niveaux de risque des différentes sous-catégories de mines de minerais non métalliques, telles que les mines de potasse et de charbon. Ces activités auraient aussi pu être utiles pour déterminer les mesures d’application de la loi prioritaires visant les mines de minerais non métalliques dans les années à venir.

2.92 Nous avons également constaté que le Ministère n’avait aucunes données consolidées à propos de l’ensemble du secteur des mines de minerais non métalliques et de ses sous-catégories au Canada. Il était donc difficile pour le Ministère d’avoir une vue globale du secteur des mines de minerais non métalliques et de réaliser des analyses de risques approfondies. Ces données sont pourtant essentielles pour établir les priorités en vue de protéger les poissons et leur habitat.

2.93 Le suivi des inspections des mines de minerais non métalliques — Nous avons constaté que la base de données d’Environnement et Changement climatique Canada pour les activités d’application de la loi ne permettait pas le suivi des inspections des mines de minerais non métalliques en tant que groupe distinct. Les données issues de ces inspections étaient intégrées aux renseignements obtenus lors des inspections menées dans d’autres secteurs d’activité, tels que ceux touchant l’agriculture et la construction.

2.94 Selon notre analyse, nous avons constaté qu’au cours de la période visée par l’audit, le Ministère avait réalisé environ 270 inspections sur place pour l’ensemble des 117 mines de minerais non métalliques au pays. C’est donc dire que chaque mine a été inspectée en moyenne seulement une fois tous les 2,4 ans. Cette fréquence était inférieure à la fréquence d’inspection moyenne des mines de métaux, qui était d’une fois tous les 18 mois.

2.95 Les responsables du Ministère ont affirmé qu’ils avaient comme priorité de veiller à l’application de la loi dans les secteurs régis par des règlements particuliers, comme le secteur des mines de métaux. Cela explique que les attentes en matière d’application de la loi n’étaient pas les mêmes pour le secteur des mines de minerais non métalliques, même si les deux secteurs étaient assujettis aux exigences de la Loi sur les pêches.

2.96 Nous sommes d’avis qu’il est important d’inspecter régulièrement les mines de minerais non métalliques étant donné que le rejet d’effluents qui contiennent des substances nocives pour les poissons est interdit pour ces mines, et les sociétés ne sont pas tenues de présenter de rapports de surveillance sur leurs effluents.

2.97 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait réaliser les activités suivantes pour administrer et appliquer les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la prévention de la pollution qui visent les mines de minerais non métalliques :

• tenir à jour des données consolidées sur le secteur des mines de minerais non métalliques et ses sous-catégories;
• réaliser une analyse exhaustive fondée sur les risques liés aux mines de minerais non métalliques en vue de déterminer l’ordre de priorité de ses actions d’application de la loi dans ce secteur;
• effectuer des inspections en se fondant sur cette analyse;
• surveiller les activités d’application de la loi en fonction des types de mines.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada élabore un cadre de gestion des risques tenant compte des risques sur l’environnement et la santé humaine, notamment en cas de non-respect des lois et règlements du Ministère. Le cadre de gestion des risques sera achevé en 2020 et servira à définir la planification et les priorités du Ministère, y compris les mines de métaux et de minerais non métalliques.

Les modifications apportées à la façon dont la Direction générale d’application de la loi du Ministère conserve les informations et suit les activités par type de mine seront cohérentes avec le cadre de gestion des risques.

Environnement et Changement climatique Canada a pris des mesures relativement aux infractions réglementaires constatées aux sites des mines de métaux et des mines de minerais non métalliques

2.98 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait pris des mesures relativement aux infractions réglementaires constatées aux sites des mines de métaux et des mines de minerais non métalliques. Les mesures d’application de la loi mises en œuvre allaient d’avertissements écrits à des poursuites en justice qui, dans certains cas, ont entraîné d’importantes amendes.

2.99 Nous avons cependant constaté que le Ministère faisait habituellement le suivi des infractions par société plutôt que par site minier, même si le suivi par site minier aurait permis d’obtenir des données plus utiles. Nous avons aussi constaté qu’avant 2017, le Ministère avait rarement consigné en dossier les dates des infractions présumées.

2.100 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les activités d’application de la loi;
• les mesures complémentaires d’application de la loi.

2.101 Cette constatation est importante parce que toute infraction aux dispositions législatives et réglementaires doit être gérée pour veiller à ce que les sociétés minières protègent les poissons et leur habitat contre les effluents miniers.

2.102 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.108 et 2.110.

2.103 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait pris des mesures en réponse aux infractions présumées aux dispositions législatives et réglementaires.

2.104 Les activités d’application de la loi — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait à sa disposition un éventail de mesures d’application de la loi qu’il pouvait mettre en œuvre pour traiter les cas de non-conformité aux exigences relatives aux effluents miniers. Pour les infractions mineures, les agents d’application de la loi pouvaient donner des avertissements écrits; pour les infractions graves, ils pouvaient lancer des poursuites en justice (voir la pièce 2.7).

2.105 Nous avons constaté que, d’avril 2014 à juin 2018, les sociétés minières reconnues coupables d’une infraction à la Loi sur les pêches avaient dû payer des amendes d’environ 16,6 millions de dollars à Environnement et Changement climatique Canada en vertu d’ordonnances des tribunaux. Les amendes imposées allaient de 10 000 $ à 7 500 000 $. Nous avons noté que les amendes avaient tendance à augmenter dernièrement.

2.106 Toutefois, pour les mines de métaux comme pour les mines de minerais non métalliques, nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas consigné les données sur les infractions présumées par site minier; le Ministère consignait habituellement ces données par société minière. Il ne pouvait donc pas clairement cerner les sites devant faire l’objet d’un suivi.

2.107 En outre, avant 2017, les données du Ministère indiquaient rarement quand les infractions présumées étaient survenues. Sans cette information précise, le Ministère ne pouvait pas déterminer facilement la fréquence de répétition des infractions présumées pour chaque site minier, et agir en conséquence.

2.108 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait consigner les données sur les infractions présumées par site minier afin d’acquérir une compréhension approfondie de la conformité pour chaque site minier.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada peut faire le suivi des infractions alléguées par mine, et cela est fait lorsque justifié. D’ici 2021, le Ministère mettra au point une méthode plus systématique et efficace de suivi des données sur la conformité à la loi des différents sites de mines de métaux et d’autres mines.

2.109 Les mesures complémentaires d’application de la loi — Nous avons constaté que des mesures complémentaires d’application de la loi étaient nécessaires afin de mieux sanctionner les infractions administratives. En vertu d’autres lois de protection de l’environnement, par exemple, certains agents d’application de la loi peuvent imposer des amendes, des contraventions ou des sanctions administratives pécuniaires s’il y a lieu. Le pouvoir de recourir à des mesures complémentaires d’application de la loi nécessiterait des modifications à la Loi sur les pêches.

2.110 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait collaborer avec Pêches et Océans Canada afin de cerner d’autres types de mesures d’application de la loi qui pourraient être prises pour sanctionner efficacement les infractions au Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants.

Réponse des ministères — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada et Pêches et Océans Canada travailleront ensemble pour déterminer si des mesures d’application supplémentaires permettraient de mieux traiter les infractions au Règlement sur les effluents des mines de métaux et de diamants et, d’une manière plus générale, les infractions au régime de prévention de la pollution de la Loi sur les pêches.

Conclusion

2.111 Nous avons conclu qu’Environnement et Changement climatique Canada avait protégé les poissons et leur habitat contre les effluents provenant des mines de métaux, conformément à la Loi sur les pêches et au Règlement sur les effluents des mines de métaux. Pour assurer cette protection, le Ministère a notamment eu recours à des mesures d’application de la loi visant les cas de non-conformité aux exigences relatives aux effluents miniers. Toutefois, la fréquence des inspections en Ontario, la région où se trouvent le plus grand nombre de mines de métaux au Canada, était considérablement moins élevée que dans les autres régions du pays. De plus, les rapports du Ministère sur la conformité des sites miniers aux exigences applicables étaient incomplets. Enfin, le Ministère n’a pas réalisé d’analyse exhaustive fondée sur les risques pour les mines de minerais non métalliques.

2.112 Nous avons aussi conclu que Pêches et Océans Canada avait satisfait à son obligation de protéger les poissons et leur habitat contre les effluents miniers. Avant d’autoriser les sociétés minières à rejeter des déchets miniers dans des dépôts de résidus miniers, les deux ministères ont examiné les plans des sociétés pour compenser la perte de poissons et de leur habitat. Cependant, nous avons constaté que Pêches et Océans Canada devait améliorer la surveillance de ces plans afin de s’assurer qu’ils soient effectivement mis en œuvre.