Introduction

Information générale

6.1 Le gouvernement du Canada a souscrit au principe de développement durable. Tous les trois ans, la Stratégie fédérale de développement durable définit, pour l’ensemble du gouvernement, les objectifs, les cibles et les mesures en faveur de l’environnement et du développement durable.

6.2 Par ailleurs, la Loi fédérale sur le développement durable exige que certains ministères et organismes (voir l’annexe) :

• élaborent leurs propres stratégies de développement durable;
• veillent à ce que ces stratégies contribuent à la stratégie fédérale et s’y conforment (voir la pièce 6.1).

6.3 En vertu de la Loi sur le vérificateur général, le commissaire à l’environnement et au développement durable a pour mission de suivre les progrès réalisés par les ministères et les organismes fédéraux assujettis à la Loi fédérale sur le développement durable et d’en rendre compte. En particulier, le commissaire surveille ce qui suit et en fait rapport :

• dans quelle mesure les organisations ont contribué à l’atteinte des cibles de la stratégie fédérale;
• dans quelle mesure les organisations ont atteint les objectifs et mis en œuvre les plans établis dans leurs stratégies ministérielles.

6.4 À l’automne 2019, nous avons commencé à faire rapport sur la contribution des ministères et organismes fédéraux à des objectifs précis de la Stratégie fédérale de développement durable 2016‑2019 :

• En 2019, nous avions indiqué qu’il était difficile de déterminer comment les progrès communiqués par les 7 organisations visées avaient contribué à la réalisation de l’objectif « Terres et forêts gérées de façon durable ».
• En 2020, nous avions signalé que les 12 ministères et organismes visés avaient présenté de l’information souvent imprécise ou incomplète sur les progrès réalisés par rapport à l’objectif « Collectivités sûres et en santé », si bien qu’il était difficile de se faire une idée claire de l’état d’avancement global de cet objectif.

6.5 Notre examen de 2021 est notre troisième et dernier rapport sur l’état d’avancement de la Stratégie fédérale de développement durable 2016‑2019. Dans le cadre du présent examen, nous avons évalué la contribution de 12 ministères et organismes aux 3 objectifs suivants (voir la pièce 6.2) :

• Côtes et océans sains;
• Lacs et cours d’eau vierges;
• Alimentation durable.

Notre évaluation de la contribution des organisations repose sur les stratégies ministérielles de chaque ministère ou organisme et sur l’information communiquée au sujet des progrès accomplis.

6.6 En septembre 2015, le Canada a adopté le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies [disponible en anglais seulement], qui se compose de 17 objectifs de développement durable. Dans ses directives, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada demandait aux ministères et aux organismes d’indiquer les liens, lorsqu’il y en avait, entre leurs mesures de développement durable et les cibles se rapportant aux objectifs de développement durable des Nations Unies. Dans notre examen de 2021, nous avons vérifié si l’information communiquée par les ministères et organismes au sujet des progrès réalisés présentait de tels liens avec trois objectifs de la stratégie fédérale, soit « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ».

Objet de l’examen

6.7 Cet examen visait à déterminer si les ministères et les organismes fédéraux avaient contribué, s’il y avait lieu, à l’atteinte de trois objectifs de la Stratégie fédérale de développement durable 2016‑2019, soit « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ».

6.8 Certains ministères et organismes fédéraux doivent indiquer dans leurs stratégies de développement durable les mesures prises à l’appui des objectifs de la Stratégie fédérale de développement durable. Chaque année, ils doivent rendre compte au Parlement de l’état d’avancement de ces mesures dans les tableaux de renseignements supplémentaires de leurs rapports sur les résultats ministériels.

6.9 Dans le cadre de notre examen, nous avons examiné les stratégies de développement durable de 2017‑2020 de 12 ministères et organismes fédéraux. Nous avons également vérifié les mesures annoncées ayant contribué, s’il y avait lieu, à la réalisation des objectifs « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ». Enfin, nous avons examiné les progrès communiqués à cet égard dans les tableaux de renseignements supplémentaires des rapports sur les résultats ministériels de 2019‑2020. Les 12 ministères et organismes visés sont les suivants :

• Agence des services frontaliers du Canada;
• Agriculture et Agroalimentaire Canada;
• Environnement et Changement climatique Canada;
• Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Parcs Canada;
• Pêches et Océans Canada;
• Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada;
• Ressources naturelles Canada;
• Santé Canada;
• Services aux Autochtones Canada;
• Services publics et Approvisionnement Canada;
• Transports Canada.

6.10 Cet examen est important parce que les rapports sur les résultats ministériels visent à informer la population canadienne et les parlementaires de la façon dont les ministères et les organismes font progresser leurs stratégies. Ces rapports peuvent aider la population canadienne et les parlementaires à comprendre les progrès réalisés en vue d’atteindre les objectifs « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ».

6.11 La section intitulée À propos de l’examen, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’examen.

Constatations, recommandation et réponses

Message général

6.12 La plupart des ministères et organismes ayant contribué à l’un ou l’autre des objectifs de la Stratégie fédérale de développement durable visés par l’examen de cette année, soit « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable », ont fait état de mesures qu’ils ont mises en œuvre pour appuyer les mesures décrites dans la stratégie fédérale. Cependant, nous avons constaté que, dans l’ensemble, les rapports sur l’état d’avancement de ces mesures avaient été mal exécutés. Par exemple, les mesures ministérielles n’étaient souvent liées à aucun indicateur de rendement ou encore des informations importantes manquaient aux indicateurs de rendement pour pouvoir rendre compte des progrès accomplis. Par conséquent, ces organisations n’ont communiqué aucun résultat pour près de la moitié des mesures présentées dans leurs stratégies de développement durable.

Objectifs fédéraux de développement durable : Côtes et océans sains, Lacs et cours d’eau vierges et Alimentation durable

Les ministères et les organismes fédéraux n’ont pas présenté de l’information exhaustive et précise sur les résultats des mesures présentées dans leurs stratégies de développement durable

6.13 Dans leurs stratégies de développement durable, les ministères et les organismes doivent décrire les mesures qu’ils mettent en œuvre et montrer comment elles cadrent avec celles du gouvernement fédéral ainsi qu’avec les cibles qui se rattachent aux objectifs. Nous avons constaté que, dans la plupart des cas, les mesures ministérielles s’harmonisaient avec les mesures fédérales pour les organisations que nous avons examinées. Cependant, nous avons constaté qu’environ la moitié d’entre elles n’étaient liées à aucune des cibles fédérales définies pour les objectifs « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ».

6.14 Nous avons constaté que bon nombre de ministères et d’organismes n’avaient pas suivi les directives sur la présentation de rapports énoncées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Par exemple, des indicateurs de rendement avaient été omis ou encore il manquait des renseignements importants dans les indicateurs de rendement des mesures ministérielles, comme un point de référence à partir duquel évaluer les progrès ou une cible à atteindre au cours de la période visée par la stratégie ministérielle. De fait, aucun résultat n’était présenté pour près de la moitié des mesures énoncées dans les stratégies de développement durable.

6.15 L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• des renseignements incomplets et imprécis sur les contributions aux cibles fédérales;
• des lacunes dans les rapports d’avancement ministériels;
• des liens parfois flous entre les mesures ministérielles et les cibles se rapportant aux objectifs de développement durable des Nations Unies.

6.16 Cette constatation est importante parce que, si l’information présentée sur les mesures ministérielles est incomplète ou imprécise, la population canadienne et les parlementaires ne pourront pas déterminer avec certitude les progrès réalisés à l’égard des objectifs « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable ».

6.17 La Stratégie fédérale de développement durable 2016‑2019 s’articule autour de 13 objectifs à long terme et de 26 cibles à moyen terme. Les 3 objectifs retenus aux fins de l’examen sont les suivants :

• Côtes et océans sains;
• Lacs et cours d’eau vierges;
• Alimentation durable.

6.18 Pour atteindre ces 3 objectifs, la stratégie établit 9 cibles et 15 mesures de contribution fédérales. Les ministères et les organismes responsables de l’un ou l’autre de ces objectifs sont censés soutenir collectivement, grâce à leurs mesures, l’atteinte des 3 objectifs et des cibles sous-jacentes.

6.19 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 6.28.

Des renseignements incomplets et imprécis sur les contributions aux cibles fédérales

6.20 Pour les 3 objectifs examinés cette année, nous avons évalué la contribution apportée par 52 mesures ministérielles. Nous avons évalué si :

• les ministères et les organismes concernés avaient énoncé, dans leurs stratégies de développement durable, des mesures pour atteindre ces 3 objectifs;
• les mesures ministérielles étaient clairement liées aux mesures de contribution et aux cibles fédérales qu’elles étaient censées appuyer.

6.21 Pour être en mesure de communiquer de l’information valable sur les progrès accomplis par rapport aux objectifs de développement durable à long terme, il est primordial d’établir un lien évident entre les mesures ministérielles et les cibles définies pour un objectif.

6.22 Nous avons constaté que la plupart des mesures de contribution ministérielles étaient liées à celles du gouvernement fédéral. Toutefois, environ la moitié d’entre elles ne se rattachaient pas explicitement aux cibles fédérales. En particulier, après avoir examiné les 52 mesures présentées par les 12 ministères et organismes concernés, nous avons constaté ce qui suit :

• Pour 46 de ces 52 mesures (88 %), 10 organisations sur 12 avaient établi des liens avec les mesures de contribution fédérales et avaient défini au moins 1 indicateur de suivi des progrès dans leur stratégie de 2017‑2020. Toutefois, 3 organisations n’avaient pas établi de lien entre 6 de leurs mesures et les mesures fédérales.
• Sur les 12 organisations responsables de 24 des 52 mesures examinées (46 %), 4 n’avaient pas suivi les directives d’Environnement et Changement climatique Canada ni celles du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada au moment de rédiger ou de mettre à jour leurs stratégies de développement durable. Ainsi, ces 24 mesures n’étaient liées à aucune cible fédérale établie pour les 3 objectifs étudiés, comme l’exigent les directives du Conseil du Trésor.

6.23 Conformément aux directives d’Environnement et Changement climatique Canada et à celles du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qui étaient en vigueur pendant la période visée par l’examen, les ministères et les organismes devaient établir des liens évidents entre leurs mesures et les cibles énoncées à l’égard des objectifs dans la stratégie fédérale. Toutefois, nous avons constaté que de tels liens manquaient pour une grande partie des mesures ministérielles. Certains ministères et organismes nous ont indiqué qu’ils estimaient que, même si leurs mesures ne s’harmonisaient pas avec les cibles d’un objectif donné, elles contribuaient tout de même de manière générale à l’atteinte de cet objectif. Nous avons également constaté que les directives sur la production des prochaines stratégies ministérielles de développement durable, établies par Environnement et Changement climatique Canada, laissaient les ministères et les organismes libres d’établir des liens, lorsqu’ils le jugeaient approprié, entre leurs activités et une cible donnée.

6.24 À notre avis, cette approche est préoccupante. Les objectifs de la stratégie fédérale étant vastes et ambitieux de nature, la seule façon de voir l’approche du gouvernement à l’atteinte des objectifs de manière concrète consiste à se reporter aux énoncés des cibles qui décrivent les résultats à moyen terme. Si aucun lien n’est établi, les stratégies ministérielles ne reflètent pas l’intention du gouvernement telle que définie dans la stratégie fédérale. Autrement dit, sans lien avec les cibles fédérales, les stratégies ministérielles ne portent pas tant sur la façon dont les ministères contribuent à l’atteinte des cibles, mais plutôt sur des mesures qui ne sont pas directement liées à ces cibles.

Des lacunes dans les rapports d’avancement ministériels

6.25 Nous avons constaté que 41 des 52 mesures (79 %) présentées par les ministères et les organismes à l’appui des 3 objectifs examinés ne respectaient pas les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur la production de rapports. Par exemple, nous avons constaté que, sur les 52 mesures ministérielles présentées :

• 28 (54 %) étaient assorties d’information incomplète; il manquait soit un point de référence à partir duquel évaluer les progrès, soit une cible à atteindre;
• 8 (15 %) n’étaient assorties d’aucun indicateur de rendement pertinent permettant d’évaluer les progrès réalisés par rapport au but énoncé.

6.26 À notre avis, le respect des directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada permettrait d’améliorer l’information communiquée sur les progrès. Les ministères et les organismes présenteraient ainsi des indicateurs de rendement clairs, assortis d’une cible à atteindre et d’un point de référence à partir duquel évaluer les progrès.

6.27 Nous avons aussi examiné si les ministères et les organismes avaient communiqué dans quelle mesure ils avaient fait progresser leurs stratégies de développement durable. Nous avons constaté que, sur les 52 mesures présentées à l’appui des 3 objectifs examinés :

• 24 (46 %) ne faisaient état d’aucun résultat; de ce nombre, 14 mesures n’étaient assorties d’aucun indicateur de rendement pertinent pour décrire les résultats obtenus;
• 13 (25 %) faisaient état de résultats révélant qu’elles avaient été menées à bien ou avaient surpassé les attentes;
• 14 (27 %) faisaient état de résultats révélant qu’elles avaient été exécutées en partie;
• 1 (2 %) faisait état de résultats révélant qu’elle n’avait pas été mise en œuvre.

6.28 Recommandation — Lorsqu’ils font état des progrès réalisés, les ministères et les organismes devraient décrire clairement dans quelle mesure ils ont fait progresser leurs stratégies de développement durable à l’aide d’un indicateur de rendement pertinent.

Réponse de l’Agence des services frontaliers du Canada — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada est d’accord avec cette recommandation du Bureau du vérificateur général du CanadaBVG. L’Agence a déjà pris des mesures sur cette question en incluant un indicateur de rendement dans la stratégie de développement durable 2020‑2023 qui décrit clairement et succinctement ses progrès actuels vers sa ou ses cibles. L’Agence continuera de tenir compte de cette recommandation dans la stratégie de développement durable 2023‑2026 qui devrait être déposée en novembre 2023.

Réponse d’Agriculture et Agroalimentaire Canada — Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada continuera de suivre les directives d’Environnement et Changement climatique Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour s’assurer de clairement décrire la mesure dans laquelle il a fait progresser ses stratégies de développement durable conformément aux indicateurs de rendement applicables.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada convient que lorsque les ministères et organismes font rapport sur leurs stratégies ministérielles de développement durable, ils devraient décrire clairement la mesure dans laquelle ils ont réalisé les actions prévues dans leur stratégie, en utilisant l’indicateur de rendement pertinent. Le Ministère veillera à ce que cette recommandation soit mise en œuvre.

Le Bureau de développement durable d’Environnement et Changement climatique Canada a rédigé les lignes directrices sur la stratégie ministérielle de développement durable publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et décrites dans ce rapport. Ces lignes directrices constituent un élément clé du processus de la stratégie fédérale de développement durable, qui a donné lieu à un effort concerté de la part des organismes visés par la stratégie pour améliorer leurs rapports, comme en témoignent les stratégies ministérielles de développement durable de 2020 à 2023. Le Ministère continuera à travailler avec les organismes fédéraux pour fournir des orientations quant à la mise au point et l’établissement du rapport sur les stratégies ministérielles de développement durable, et ce, afin que la population canadienne puisse voir ce que chaque organisme fait pour soutenir les buts et/ou les cibles de la stratégie fédérale de développement durable.

Environnement et Changement climatique Canada veillera à ce que ses orientations en ce qui a trait aux stratégies ministérielles de développement durable continuent d’orienter les ministères et les organismes afin qu’ils décrivent clairement la mesure dans laquelle ils ont réalisé les actions prévues dans leurs stratégies de développement durable, en utilisant les indicateurs de rendement pertinents. Date d’achèvement prévue : octobre 2022.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée. Innovation, Sciences et Développement économique Canada a apporté des révisions stratégiques aux versions subséquentes de sa stratégie ministérielle de développement durable avec l’intention directe de positionner le Ministère pour qu’il rende compte plus clairement de la mesure dans laquelle il a mis en œuvre les mesures énumérées dans sa stratégie de développement durable au moyen des tableaux de son rapport sur les résultats ministériels. Ces révisions sont matérialisées à la fois dans la stratégie ministérielle de développement durable 2020‑2023 et dans la section « mesures prises » du tableau d’informations complémentaires 2019‑2020 sur la stratégie ministérielle de développement durable.

Réponse de Pêches et Océans Canada — Recommandation acceptée. Pêches et Océans Canada veillera à ce que les rapports d’étape sur les mesures prévues établies dans sa stratégie ministérielle de développement durable soient clairement présentés chaque année, y compris une description des résultats obtenus à l’aide de l’indicateur de rendement pertinent, au besoin.

D’ici le printemps 2022, Pêches et Océans Canada examinera sa stratégie de développement durable actuelle afin de s’assurer que des indicateurs de rendement pertinents sont disponibles pour toutes les mesures prévues établies dans le cadre du processus désigné et apportera des modifications, au besoin, dans le cadre du processus désigné.

Réponse de Ressources naturelles Canada — Recommandation acceptée. Ressources Naturelles Canada est d’accord pour dire que, lorsqu’ils font état sur leurs stratégies ministérielles de développement durable, les ministères et organismes devraient décrire clairement la mesure dans laquelle ils ont réalisé les actions dans leurs stratégies, en utilisant un indicateur de rendement pertinent.

Le Ministère s’assurera de faire rapport en conséquence dans son rapport de 2021‑2022 sur la stratégie ministérielle de développement durable, en suivant les lignes directrices révisées du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et d’Environnement et Changement climatique Canada.

Réponse de Santé Canada — Recommandation acceptée. Santé Canada suivra les directives appropriées pour s’assurer que les rapports sur ses stratégies de développement durable décrivent clairement comment les mesures ont été prises, à l’aide d’indicateurs de rendement pertinents, y compris des cibles et des échéanciers, pour s’assurer que les progrès peuvent être mesurés.

Réponse de Transports Canada — Recommandation acceptée. Transports Canada mettra en œuvre cette recommandation et veillera, par l’entremise de meilleurs indicateurs de rendement, à ce que les rapports d’étapes du Ministère démontrent la mesure dans laquelle le Ministère réalise les actions énoncées dans sa stratégie ministérielle de développement durable.

Des liens parfois flous entre les mesures ministérielles et les cibles se rapportant aux objectifs de développement durable des Nations Unies

6.29 Nous avons constaté que, dans leurs stratégies de développement durable ou dans leurs rapports sur les résultats ministériels, trois ministères et organismes n’avaient pas suivi les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada concernant la manière d’établir un lien entre certaines de leurs mesures ministérielles et les cibles se rapportant aux objectifs de développement durable des Nations Unies. Les mesures ministérielles concernées étaient liées aux objectifs « Côtes et océans sains » et « Alimentation durable » de la stratégie fédérale.

Conclusion

6.30 Après avoir examiné les stratégies de développement durable de 2017‑2020 et les rapports sur les résultats ministériels de 2019‑2020, nous avons conclu que les ministères et les organismes concernés avaient contribué à l’atteinte des objectifs « Côtes et océans sains », « Lacs et cours d’eau vierges » et « Alimentation durable » de la Stratégie fédérale de développement durable 2016‑2019. Dans leurs stratégies de développement durable, la plupart d’entre eux avaient décrit certaines mesures prévues pour réaliser les objectifs. Toutefois, près de la moitié des mesures n’établissaient pas un lien explicite avec les cibles se rapportant à l’objectif que les ministères et organismes étaient censés appuyer. De plus, la plupart des mesures précisées par les ministères et les organismes dans leurs rapports n’étaient pas conformes aux directives sur la présentation de rapports énoncées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. En effet, pour près de la moitié des mesures énoncées dans leur stratégie de développement durable, les ministères et organismes ne faisaient pas état de résultats montrant dans quelle mesure ils avaient atteint les objectifs.