Introduction

Contexte

4.1 Santé Canada appuie les Premières Nations par l’entremise de divers programmes de santé en se fondant sur la Politique de 1979 sur la santé des Indiens. Dans le cadre de ces programmes, le Ministère finance la prestation de services de santé dans les communautés éloignées des Premières Nations. La population de ces communautés doit faire face à des difficultés importantes sur le plan de la santé, et l’accès aux services de santé provinciaux y est limité. Selon le Ministère, le soutien octroyé à ces communautés couvre 85 établissements de santé qui offrent des soins par l’entremise d’équipes de collaboration de soins de santé, sous la direction d’environ 400 infirmières et infirmiers. Ces établissements de santé desservent quelque 95 000 membres des Premières Nations.

4.2 Santé Canada soutient également les membres des Premières Nations en accordant des prestations de transport pour raison médicale lorsque les services de santé requis ne sont pas offerts dans leur communauté. Les prestations peuvent être administrées par les bureaux régionaux du Ministère, les autorités de santé des Premières Nations ou les organisations qui assument cette responsabilité en vertu d’une entente de contribution avec le Ministère.

4.3 Selon les documents du Ministère, pendant l’exercice 2013-2014, Santé Canada a alloué 103 millions de dollars aux services de soins cliniques et aux clients au Manitoba et en Ontario, en appui aux postes de soins infirmiers où travaille le personnel infirmier de Santé Canada. Pendant la même période, le Ministère a aussi consacré près de 175 millions de dollars aux prestations de transport pour raison médicale dans ces deux provinces.

4.4 Selon Santé Canada, l’espérance de vie des membres des Premières Nations a augmenté entre 1980 et 2010. Néanmoins, en 2010, leur espérance de vie était plus courte d’environ huit ans par rapport à celle des autres Canadiens. De plus, l’état de santé de la population des Premières Nations est demeuré considérablement moins bon que celui du reste de la population canadienne. Par exemple, les communautés des Premières Nations affichent des taux supérieurs de maladies chroniques et infectieuses, de problèmes de santé mentale et de toxicomanie. Dans ces communautés, la nature défavorable des déterminants sociaux – notamment le surpeuplement des logements, le taux élevé de chômage et les problèmes d’accès à l’eau potable – contribue à de mauvais résultats sur la santé.

Objet de l’audit

4.5 Cet audit visait à déterminer si Santé Canada avait l’assurance raisonnable que les membres des Premières Nations admissibles vivant dans des communautés éloignées du Manitoba et de l’Ontario avaient accès à des services de soins cliniques et aux clients, ainsi qu’à des prestations de transport pour raison médicale.

4.6 Cet audit est important parce que l’obtention de services de santé essentiels pose des difficultés particulières pour les membres des Premières Nations qui vivent dans des communautés éloignées. Ces personnes dépendent du soutien du gouvernement fédéral pour accéder à des services de santé dans leurs communautés, ainsi qu’à des prestations de transport pour recevoir des services de santé à l’extérieur de leurs communautés.

4.7 Nous n’avons pas examiné la qualité des services de santé et de transport fournis, ni le caractère adéquat des ressources allouées par le gouvernement fédéral pour favoriser l’accès des membres des Premières Nations à ces services. Bien que nous nous soyons entretenus avec des intervenants ne faisant pas partie du gouvernement fédéral pendant l’audit, nous ne commentons pas leur performance.

4.8 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Postes de soins infirmiers

4.9 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les membres du personnel infirmier de Santé Canada qui travaillent dans les postes de soins infirmiers étaient autorisés par l’organisme de réglementation de leur province. Cependant, un seul des 45 membres du personnel infirmier de notre échantillon avait suivi et réussi l’ensemble des 5 cours de formation obligatoires exigés par Santé Canada que nous avions sélectionnés aux fins de l’examen.

4.10 Santé Canada reconnaît que les membres de son personnel infirmier effectuent parfois des tâches qui ne font pas partie de leur champ d’exercice régi par la loi afin d’offrir des services de santé essentiels dans les communautés éloignées des Premières Nations. Cependant, nous avons constaté que Santé Canada n’avait mis en place aucun mécanisme de soutien afin que le personnel infirmier soit autorisé à effectuer des activités qui ne figurent pas dans son champ d’exercice régi par la loi. Il pourrait s’agir, par exemple, de directives médicales permettant au personnel infirmier d’exécuter certaines tâches dans des circonstances particulières.

4.11 Nous avons aussi constaté que Santé Canada avait cerné de nombreuses lacunes dans les postes infirmiers en ce qui a trait au respect des exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment. Pour un échantillon de 30 lacunes, le Ministère n’a pas été en mesure de démontrer que ces lacunes avaient été corrigées. De plus, l’une des résidences d’un poste de soins infirmiers que nous avons visité était inhabitable depuis plus de deux ans, car l’installation septique n’avait pas été réparée. Par conséquent, des spécialistes de la santé ont dû annuler leurs visites dans la communauté.

4.12 Enfin, nous avons constaté que Santé Canada avait récemment défini les services de santé essentiels qui doivent être offerts aux postes de soins infirmiers. Cependant, le Ministère n’avait pas évalué si chaque poste de soins infirmiers avait la capacité d’offrir ces services, et il n’avait pas non plus communiqué aux membres des Premières Nations les services essentiels qui sont offerts à chacun des postes.

4.13 Ces constatations sont importantes parce que les membres des Premières Nations de communautés éloignées devraient avoir accès à des services de santé essentiels, offerts par du personnel infirmier qualifié et autorisé à fournir ces services. La non-conformité de certains postes de soins infirmiers aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment peut poser des risques pour les patients et le personnel et restreindre l’accès aux services de santé.

4.14 Pour les habitants des communautés éloignées des Premières Nations, les postes de soins infirmiers financés par Santé Canada sont généralement le premier point d’accès aux services de soins cliniques et aux clients dans la communauté ou à l’extérieur (voir la pièce 4.1). Ces services, habituellement offerts par du personnel infirmier travaillant dans un environnement exigeant (à savoir des communautés éloignées et isolées où les besoins en matière de santé sont élevés), comprennent :

• l’évaluation de l’état de santé du patient;
• la détermination de l’urgence des soins requis;
• la détermination et la mise en œuvre des mesures requises.

4.15 Santé Canada finance une vaste gamme de services en plus des services de soins cliniques et aux clients, notamment des soins à domicile, la prise en charge du diabète et différents services de santé publique, tels que la vaccination et la santé des mères et des enfants.

4.16 Selon Santé Canada, le gouvernement fédéral finance 22 postes de soins infirmiers au Manitoba : 21 d’entre eux sont exploités par le personnel infirmier de Santé Canada et 1, par la communauté des Premières Nations. En Ontario, le gouvernement fédéral finance 29 postes de soins infirmiers : 25 d’entre eux sont exploités par le personnel infirmier de Santé Canada et 4, par les communautés des Premières Nations.

4.17 Durant l’exercice 2013-2014, Santé Canada a fourni environ 55 millions de dollars aux postes de soins infirmiers du Manitoba et 48 millions de dollars aux postes de l’Ontario pour appuyer les services de soins cliniques et aux clients.

Santé Canada ne s’était pas assuré que les membres du personnel infirmier avaient suivi et réussi les cours de formation obligatoires

4.18 Nous avons constaté que les 45 membres du personnel infirmier de notre échantillon étaient tous autorisés par l’organisme de réglementation de leur province. Nous avons également constaté que Santé Canada avait précisé les cours de formation obligatoires exigés par le Ministère que ses infirmières et infirmiers devaient suivre. Cependant, seule l’une des 45 personnes de notre échantillon avait suivi et réussi les 5 cours de formation obligatoires que nous avions sélectionnés aux fins de l’examen.

4.19 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’inscription du personnel infirmier au niveau provincial;
• les cours de formation obligatoires exigés par Santé Canada.

4.20 Cette constatation est importante parce que l’inscription des membres du personnel infirmier auprès de leur organisation de réglementation provinciale et la réussite de la formation obligatoire par le personnel infirmier fournissent l’assurance que les membres des Premières Nations qui vivent dans des communautés éloignées reçoivent des soins de la part d’un effectif infirmier compétent et qualifié.

4.21 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.27.

4.22 Ce que nous avons examiné — Nous avons sélectionné un échantillon de 45 membres du personnel infirmier de Santé Canada (24 au Manitoba et 21 en Ontario) et nous avons procédé à un examen de la documentation afin de déterminer si chacun d’eux :

• était autorisé par l’Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario ou le College of Registered Nurses of Manitoba (les organismes de réglementation provinciaux);
• avait suivi et réussi les 5 cours de formation obligatoires exigés par Santé Canada que nous avions sélectionnés aux fins de l’examen.

4.23 L’inscription du personnel infirmier au niveau provincial — L’Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario et le College of Registered Nurses of Manitoba sont responsables de l’établissement de normes de pratique et de l’inscription des infirmières et infirmiers. Les normes visent à protéger le public en garantissant que le personnel infirmier possède les qualifications requises pour offrir des soins de qualité et sécuritaires. Santé Canada exige que les membres du personnel infirmier en poste dans les communautés éloignées des Premières Nations soient autorisés par la province où ils travaillent. Nous avons constaté que les 45 infirmières et infirmiers de notre échantillon satisfaisaient tous à cette exigence.

4.24 Les cours de formation obligatoires exigés par Santé Canada — Santé Canada reconnaît que, dans les communautés éloignées des Premières Nations, le personnel infirmier peut devoir intervenir dans des situations d’urgence qui exigent une formation spécialisée, en plus des études de base en sciences infirmières. Le Ministère précise les cours de formation obligatoires que ces infirmières et infirmiers doivent suivre, y compris des cours dans des domaines comme la vaccination, les soins en réanimation cardiovasculaire et la manipulation des substances contrôlées dans les établissements de santé des Premières Nations. Ces cours sont offerts par des organisations externes, comme l’École des sciences infirmières de l’Université d’Ottawa ou la Fondation des maladies du cœur et de l’AVC.

4.25 Nous avons constaté qu’un seul des 45 membres du personnel infirmier de notre échantillon avait suivi et réussi les 5 cours de formation obligatoires que nous avions sélectionnés aux fins de l’examen (voir la pièce 4.2).

4.26 Le fait que l’ensemble du personnel infirmier n’ait pas suivi et réussi toute la formation obligatoire exigée par Santé Canada a déjà été signalé dans un rapport d’audit interne de Santé Canada en 2010. Nous craignons que la situation perdure et qu’elle ait une incidence néfaste sur les services de santé offerts aux membres des Premières Nations.

4.27 Recommandation — Santé Canada devrait s’assurer que les membres de son personnel infirmier qui travaillent dans les communautés éloignées des Premières Nations ont suivi et réussi les cours de formation obligatoires exigés par le Ministère.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada est conscient de la grande importance de la formation, et c’est pourquoi, à l’avenir, le Ministère redoublera d’efforts pour répondre aux exigences en matière de formation de ses infirmières et infirmiers et pour établir des processus de surveillance de la conformité et des taux de réussite.

L’une des réalités qui ont rendu le respect de ces exigences difficile a été les taux élevés d’emplois vacants et de roulement au sein des soins infirmiers. La priorité initiale a été d’affecter un nombre acceptable d’infirmières et d’infirmiers dans tous les postes infirmiers. La Stratégie de recrutement et de maintien en poste des infirmières (Octobre 2013) de Santé Canada s’efforce d’augmenter et de stabiliser ses effectifs infirmiers afin de prendre en charge ces pénuries.

Santé Canada travaillera en vue d’établir un équilibre entre les besoins de formation et les services offerts aux communautés, pour que la formation ne leur occasionne pas la perte de services.

Santé Canada n’avait pas mis en place des mécanismes de soutien pour les membres du personnel infirmier qui effectuent certaines activités ne faisant pas partie de leur champ d’exercice régi par la loi

4.28 Selon Santé Canada, les membres du personnel infirmier effectuent parfois des tâches qui ne font pas partie de leur champ d’exercice régi par la loi afin d’offrir des services de santé essentiels dans les communautés éloignées des Premières Nations. Or, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas mis en place des mécanismes de soutien permettant au personnel infirmier d’exercer ces activités.

4.29 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le champ d’exercice du personnel infirmier.

4.30 Cette constatation est importante parce que le cadre provincial de réglementation de la profession infirmière définit les activités que les membres de la profession sont autorisés à exercer lorsqu’ils fournissent des services de santé. Ce cadre vise à protéger l’intérêt public en définissant le champ d’exercice à l’intérieur duquel les soins infirmiers sont offerts.

4.31 Notre recommandation relativement au secteur évalué est présentée au paragraphe 4.37.

4.32 Ce que nous avons examiné — Nous avons procédé à un examen de la documentation et avons réalisé des entrevues afin de déterminer si les membres du personnel infirmier de Santé Canada travaillant dans les communautés éloignées des Premières Nations exécutaient des activités ne faisant pas partie de leur champ d’exercice régi par la législation provinciale.

4.33 Le champ d’exercice du personnel infirmier — Le champ d’exercice de la profession infirmière englobe les activités que les infirmières et les infirmiers sont autorisés à exercer. Ces activités sont définies par la législation provinciale. L’Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario et le College of Registered Nurses of Manitoba (les organismes de réglementation provinciaux) régissent la pratique infirmière en tenant compte des balises fixées par les lois provinciales. Selon ces organismes, les infirmières et les infirmiers sont responsables d’exercer leur profession conformément aux normes établies par leur ordre, tandis que l’employeur a pour rôle d’adopter des politiques qui permettent au personnel infirmier de respecter cette exigence.

4.34 Selon Santé Canada, bien que la majorité des activités habituelles des membres du personnel infirmier cadrait avec leur champ d’exercice, ils devaient parfois outrepasser leur champ d’exercice pour offrir des services de santé essentiels. Parmi les activités qui n’étaient pas comprises dans le champ d’exercice de la profession infirmière défini par la loi, citons :

• la prescription et la délivrance de certains médicaments, tels que des antibiotiques à large spectre, des médicaments administrés par voie intraveineuse en cas d’arrêt cardiaque ou de crise épileptique, et des médicaments administrés par voie intramusculaire contre la nausée et les vomissements;
• la réalisation de radiographies du thorax et des membres chez des patients de plus de deux ans.

4.35 En 2014, Santé Canada a communiqué avec l’Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario et le College of Registered Nurses of Manitoba afin d’examiner différentes options. D’après le Ministère, les options suivantes ont été abordées :

• veiller à ce que des directives médicales soient mises en place afin que les activités infirmières qui débordent du champ d’exercice soient déléguées par un professionnel de la santé approprié;
• travailler avec les provinces pour que des modifications soient apportées aux lois et aux règlements provinciaux qui régissent l’exercice professionnel infirmier;
• embaucher davantage d’infirmières et d’infirmiers praticiens.

4.36 Nous avons constaté que le problème du personnel infirmier de Santé Canada qui outrepasse son champ d’exercice dans les communautés éloignées des Premières Nations existait depuis longtemps. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait mis en place aucun mécanisme de soutien (telles des directives médicales) qui permettrait au personnel infirmier d’offrir des services de santé essentiels qui ne font pas partie de son champ d’exercice régi par la loi.

4.37 Recommandation — Santé Canada devrait s’assurer que des mécanismes de soutien appropriés sont fournis aux membres de son personnel infirmier, afin qu’ils puissent offrir les services de santé essentiels qui ne font pas partie de leur champ d’exercice régi par la loi.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada convient que le personnel infirmier a besoin d’outils pour l’aider à accomplir ses fonctions importantes, et beaucoup sont déjà en place.

Santé Canada continuera de renforcer et de systématiser son cadre de contrôle des risques et de gestion en ce qui a trait aux soins cliniques. Ce cadre comprend les éléments suivants :

• directives cliniques, normes et accréditation;
• système de classification des médicaments et formulaire connexe de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits;
• cours de formation obligatoires en soins infirmiers;
• accès systématique aux médecins et aux infirmiers praticiens lorsqu’un cas requiert des interventions qui dépassent le champ d’exercices légal du personnel infirmier;
• pratiques appropriées de délégation d’actes médicaux;
• accréditation du personnel infirmier;
• collaboration avec les provinces et les organismes de réglementation en soins infirmiers en vue d’étudier des stratégies possibles visant à soutenir le personnel infirmier qui travaille dans des communautés éloignées et isolées de Premières Nations.

Santé Canada n’a pas pu démontrer qu’il avait corrigé les lacunes relatives aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment dans les postes de soins infirmiers

4.38 Dans son Cadre de planification et de gestion des immobilisations publié en 2005, Santé Canada exige que chaque poste de soins infirmiers fasse l’objet d’une inspection au moins une fois tous les cinq ans. Nous avons constaté que, sur les huit postes de soins infirmiers construits avant 2009 que nous avons examinés, cinq avaient été inspectés dans les délais prescrits, deux avaient été inspectés après les délais prescrits et un n’avait pas été inspecté.

4.39 Pour les sept établissements inspectés, les rapports sur l’état des installations ont révélé des lacunes relatives aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment. Sur les 30 lacunes que nous avons examinées, nous avons constaté que 26 n’avaient pas été corrigées. Selon Santé Canada, les quatre autres lacunes avaient été corrigées, mais le Ministère n’a pas fourni de documents justificatifs.

4.40 Nous avons également constaté que Santé Canada ne pouvait pas démontrer que les postes de soins infirmiers construits depuis 2009 l’avaient été conformément aux codes du bâtiment applicables.

4.41 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les postes de soins infirmiers construits avant 2009;
• les postes de soins infirmiers construits depuis 2009.

4.42 Cette constatation est importante parce que le respect des codes du bâtiment au moment de la construction permet d’éviter certaines erreurs ou omissions qui pourraient être impossibles à déceler au cours des inspections subséquentes. La non-conformité de certains postes de soins infirmiers aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment peut poser des risques pour les patients et le personnel, et pourrait ultimement restreindre l’accès aux services de santé dans les communautés éloignées des Premières Nations.

4.43 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 4.53 et 4.56.

4.44 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné un échantillon de huit postes de soins infirmiers construits avant 2009 dans des communautés éloignées des Premières Nations, afin de déterminer s’ils avaient été inspectés au cours du cycle de cinq ans défini par Santé Canada. Trois de ces établissements sont situés au Manitoba et les cinq autres, en Ontario. Dans le cas des postes de soins infirmiers ayant fait l’objet d’une inspection, nous avons examiné les rapports les plus récents sur l’état des installations. À partir de ces rapports, nous avons sélectionné un échantillon de 30 lacunes relatives aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment. Nous avons examiné ces lacunes (7 au Manitoba et 23 en Ontario) pour déterminer si Santé Canada pouvait démontrer que des mesures correctives avaient été prises.

4.45 Nous avons également examiné la documentation sur neuf postes de soins infirmiers construits ou ayant subi des rénovations majeures depuis 2009 dans des communautés éloignées des Premières Nations. Cet examen visait à déterminer si les établissements avaient été construits conformément aux codes du bâtiment applicables. Sept de ces établissements se trouvaient au Manitoba et deux, en Ontario.

4.46 Les postes de soins infirmiers construits avant 2009 — Santé Canada exige que chaque poste de soins infirmiers soit inspecté au moins une fois tous les cinq ans. Santé Canada a fait appel à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour effectuer ces inspections et présenter des rapports sur l’état des installations. Les objectifs de ces rapports sont les suivants :

• identifier et décrire les systèmes existants de l’immeuble;
• évaluer l’état actuel des systèmes;
• cerner les lacunes relatives aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment;
• formuler des recommandations sur la nécessité de procéder à des travaux d’entretien et de rénovation, ainsi que sur les travaux requis pour corriger les lacunes;
• fournir une estimation du coût des travaux recommandés.

4.47 Selon Santé Canada, le Ministère a consacré environ 14 millions de dollars aux projets mineurs d’immobilisations et environ 16 millions de dollars au fonctionnement et à l’entretien, pour l’ensemble des communautés des Premières Nations du Manitoba et de l’Ontario, durant l’exercice 2013-2014.

4.48 En ce qui concerne les huit postes de soins infirmiers construits avant 2009, nous avons constaté que les cinq postes de soins infirmiers situés en Ontario avaient tous été inspectés dans les délais prescrits. Au Manitoba, aucun des trois postes de soins infirmiers n’avait été inspecté au cours des cinq dernières années : deux d’entre eux avaient été inspectés en 2004, tandis que l’autre n’avait jamais fait l’objet d’une inspection.

4.49 Nous avons constaté qu’un rapport sur l’état des installations avait été rédigé pour chacun des sept établissements inspectés. Les sept rapports sur l’état des installations signalaient tous des lacunes relatives au respect des exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment. Notre échantillon de 30 lacunes comprenait notamment les suivantes :

• certains éléments des systèmes d’alarme incendie ou des systèmes d’alimentation électrique d’urgence n’étaient pas conformes aux codes applicables;
• les systèmes de climatisation et de ventilation ne maintenaient pas la température et l’humidité à des niveaux sains pour le personnel et les patients;
• les escaliers, les rampes et les portes n’étaient pas sécuritaires ou conformes aux codes applicables;
• l’accessibilité des personnes à mobilité réduite était inadéquate.

4.50 Selon Santé Canada, 26 des 30 lacunes que nous avons examinées n’avaient pas été corrigées. En Ontario, 23 lacunes concernant 5 postes de soins infirmiers et, au Manitoba, 3 lacunes concernant 2 postes de soins infirmiers n’avaient pas été corrigées. Santé Canada nous a affirmé que 4 lacunes sur les 30 avaient été corrigées, mais le Ministère n’a pas fourni de documents justificatifs.

4.51 Pendant nos visites dans les communautés, le personnel infirmier nous a signalé certains problèmes touchant la santé et la sécurité dans leurs établissements, notamment :

• l’absence de génératrice auxiliaire de secours;
• le caractère inadéquat des joints d’étanchéité de la porte de la salle de radiologie;
• la défectuosité des mécanismes de verrouillage qui contrôlent l’accès au poste de soins infirmiers.

4.52 Dans l’une des communautés que nous avons visitées, nous avons constaté des problèmes liés à la santé et à la sécurité au poste de soins infirmiers et dans les résidences où sont logés les fournisseurs de soins de santé pendant leurs visites. Les systèmes de ventilation et de climatisation du poste de soins et des résidences avaient besoin de réparations. Selon les représentants de Santé Canada, les défectuosités causaient des symptômes liés à la chaleur chez le personnel et les patients. De plus, l’une des résidences était inhabitable depuis plus de deux ans, car l’installation septique n’avait pas été réparée. Par conséquent, des spécialistes de la santé ont dû annuler leurs visites dans la communauté.

4.53 Recommandation — Santé Canada devrait travailler avec les communautés des Premières Nations pour s’assurer que les postes de soins infirmiers sont soumis à des inspections régulières et que les lacunes relatives aux exigences en matière de santé et de sécurité ou aux codes du bâtiment sont corrigées promptement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada continuera de collaborer avec les Premières Nations afin de veiller à ce que les installations soient inspectées régulièrement et que les problèmes soient pris en charge rapidement. En particulier, Santé Canada normalisera les procédures pour faire en sorte que les rapports sur l’état des installations soient systématiquement communiqués à leurs propriétaires. Aussi, le Ministère précisera les exigences et les calendriers concernant les inspections de routine et les réparations requises par la suite, en incluant les exigences pertinentes dans le Protocole d’infrastructure de santé et d’immobilisation.

4.54 Les postes de soins infirmiers construits depuis 2009 — Aux termes des ententes de contribution qui lient Santé Canada et les communautés des Premières Nations, les postes de soins infirmiers doivent être construits conformément aux codes du bâtiment applicables. Le respect des codes du bâtiment au moment de la construction est important, car certaines erreurs ou omissions pourraient être impossibles à déceler au cours des inspections subséquentes. Selon Santé Canada, le Ministère se fie aux certificats d’exécution substantielle des travaux produits par des architectes ou des ingénieurs pour confirmer que les installations construites respectent les codes applicables.

4.55 Selon les dossiers de Santé Canada, depuis 2009, le Ministère a alloué environ 55 millions de dollars à 9 communautés des Premières Nations (7 au Manitoba et 2 en Ontario) pour la construction ou la rénovation majeure de 9 postes de soins infirmiers. Nous avons demandé aux représentants de Santé Canada de nous fournir des documents attestant que ces établissements satisfaisaient aux exigences prescrites par les codes du bâtiment applicables. Le Ministère a fourni des certificats d’exécution substantielle des travaux pour cinq des neuf établissements. Cependant, nous avons constaté que ces documents :

• concernaient surtout l’achèvement des installations en vue de leur utilisation et du versement des paiements prévus au contrat;
• ne comportaient aucune mention attestant que l’établissement avait été construit selon les codes du bâtiment applicables.

4.56 Recommandation — Santé Canada devrait travailler avec les communautés des Premières Nations afin de s’assurer que les nouveaux postes de soins infirmiers sont construits conformément aux codes du bâtiment applicables.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’une des priorités de Santé Canada est de veiller à ce que les installations respectent les codes. Le Ministère a en place un processus de longue date qui requiert l’attestation d’un architecte ou d’un ingénieur pour certifier que la construction est terminée et respecte les codes de construction applicables. À des fins de clarté, à l’avenir, Santé Canada apportera des modifications au processus pour s’assurer que les visées de cette attestation sont claires pour toutes les parties concernées par un projet de construction.

Santé Canada n’avait pas évalué la capacité des postes de soins infirmiers à offrir les services de santé essentiels

4.57 Nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas évalué si chaque poste de soins infirmiers était capable d’offrir tous les services de santé que le Ministère avait défini comme étant essentiels en 2013. Nous avons également constaté que Santé Canada n’avait pas communiqué aux membres des Premières Nations les services essentiels qui sont offerts par chaque poste de soins infirmiers.

4.58 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la définition et la communication des services de santé essentiels.

4.59 Cette constatation est importante parce que Santé Canada doit savoir si les postes de soins infirmiers situés dans les communautés éloignées des Premières Nations peuvent offrir les services que le Ministère a définis comme étant essentiels. De plus, les membres des Premières Nations doivent savoir quels sont les services qu’offrent les postes de soins infirmiers de leurs communautés.

4.60 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 4.64 et 4.65.

4.61 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada avait défini les services essentiels qu’offrent les postes de soins infirmiers. Nous avons également examiné si Santé Canada avait communiqué aux membres des Premières Nations les services essentiels qui sont fournis dans chaque poste de soins infirmiers.

4.62 La définition et la communication des services de santé essentiels — En 2013, Santé Canada a défini les services essentiels que chacun de ses postes de soins infirmiers devrait offrir. Selon le Ministère, les services essentiels qui sont requis dans une communauté varient selon la taille de la communauté, son emplacement géographique et les besoins relatifs à la santé. Les services essentiels comprennent le triage, les services d’urgence et les services non urgents aux patients externes.

4.63 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas évalué si chaque poste de soins infirmiers était capable d’offrir tous les services essentiels. Nous avons également constaté que Santé Canada n’avait pas communiqué aux membres des Premières Nations les services essentiels qui sont offerts par le poste de soins infirmiers de la communauté.

4.64 Recommandation — Santé Canada devrait travailler avec les communautés des Premières Nations afin de s’assurer que les postes de soins infirmiers ont la capacité d’offrir les services de santé essentiels définis par le Ministère.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’affectation de ressources infirmières afin de favoriser la prestation de services de santé sûrs, dévoués et adaptés aux cultures constitue une priorité pour Santé Canada. En collaboration avec les Premières Nations, Santé Canada passera en revue l’ensemble des soins cliniques en vue de mettre progressivement sur pied une équipe interprofessionnelle, lorsque le contexte le permet, pour accompagner la prestation des services essentiels adaptés aux cultures, de manière sûre et efficace.

4.65 Recommandation — Santé Canada devrait travailler avec les communautés des Premières Nations afin de communiquer les services qu’offre chaque poste de soins infirmiers.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada, en collaboration avec les Premières Nations, fournira une liste de tous les services de soins cliniques offerts par chaque poste infirmier à communiquer aux membres de la communauté.

Prestations de transport pour raison médicale

4.66 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les membres des Premières Nations inscrits dans le Système d’inscription des Indiens avaient accès aux prestations de transport pour raison médicale, mais que cet accès pouvait être refusé aux membres des Premières Nations qui ne sont pas inscrits. Cette constatation est importante, car les membres des Premières Nations qui se voient refuser l’accès aux prestations de transport pour raison médicale pourraient ne pas être en mesure d’obtenir les services de santé qui sont offerts seulement à l’extérieur de leur communauté.

4.67 Nous avons aussi constaté que la documentation de Santé Canada sur l’administration des prestations de transport pour raison médicale était insuffisante. Par exemple, le Ministère ne disposait pas des documents requis pour démontrer que les prestations de transport demandées étaient nécessaires pour des raisons médicales, de même que pour confirmer que les bénéficiaires s’étaient présentés aux rendez-vous pour lesquels les prestations de transport avaient été demandées. Une documentation suffisante est requise pour consigner les décisions et faciliter l’administration uniforme des prestations.

4.68 Santé Canada accorde des prestations de transport pour raison médicale afin que les membres des Premières Nations admissibles puissent obtenir des services de santé qui sont nécessaires sur le plan médical. En 2005, Santé Canada a publié son Cadre de travail sur le transport pour raison médicale, dans lequel sont définis les types de prestations couverts et les critères qui régissent leur financement. Aux termes du Cadre, Santé Canada couvre les frais associés aux déplacements des membres des Premières Nations jusqu’au professionnel de la santé ou à l’établissement de santé approprié le plus proche qui pourra répondre à leurs besoins médicaux. Les prestations de transport couvrent :

• les déplacements par voie terrestre, aérienne ou navigable;
• les frais de subsistance (repas et logement);
• les frais de transport des professionnels de la santé;
• le transport d’urgence;
• les frais de transport et les frais de subsistance d’un accompagnateur;
• le transport pour obtenir un traitement contre la toxicomanie ou les services d’un guérisseur traditionnel.

4.69 Les prestations de transport pour raison médicale sont administrées soit par les bureaux régionaux de Santé Canada, soit par les communautés des Premières Nations en vertu d’ententes de contribution. Les dépenses de Santé Canada en lien avec les prestations de transport pour raison médicale durant l’exercice 2013-2014 se sont élevées à 112 millions de dollars au Manitoba et à 63 millions de dollars en Ontario.

Certains membres des Premières Nations n’étaient pas inscrits et étaient par conséquent inadmissibles aux prestations de transport pour raison médicale de Santé Canada

4.70 Nous avons constaté que les prestations de transport pour raison médicale de Santé Canada étaient offertes aux membres inscrits des Premières Nations. Cependant, les personnes de plus d’un an qui n’étaient pas inscrites dans le Système d’inscription des Indiens pouvaient se voir refuser l’accès à ces prestations.

4.71 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’inscription des membres des Premières Nations.

4.72 Cette constatation est importante parce que les membres des Premières Nations qui se voient refuser l’accès aux prestations de transport pour raison médicale pourraient ne pas être en mesure d’obtenir les services de santé qui sont offerts seulement à l’extérieur de leur communauté.

4.73 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.81.

4.74 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné un échantillon de 50 demandes de prestations de transport pour raison médicale de Santé Canada (25 au Manitoba et 25 en Ontario) soumises durant l’exercice 2013-2014 pour déterminer si les membres des Premières Nations étaient inscrits dans le Système d’inscription des Indiens d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et dans le Système de vérification du statut de Santé Canada. Nous avons aussi examiné un échantillon de 21 naissances déclarées au Manitoba au cours de l’année civile 2013, afin de déterminer si ces enfants étaient inscrits dans le Système d’inscription des Indiens.

4.75 L’inscription des membres des Premières Nations — Selon le Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005), pour être admissible aux prestations de transport pour raison médicale, une personne doit :

• être un Indien inscrit aux termes de la Loi sur les Indiens ou être l’enfant de moins d’un an d’un parent admissible;
• être actuellement inscrit ou capable de s’inscrire à un régime d’assurance maladie provincial.

4.76 Aux termes de la Loi sur les Indiens, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada est responsable de la tenue du Registre des Indiens, qui est le répertoire officiel de tous les Indiens inscrits au Canada. Les membres des Premières Nations peuvent obtenir le titre d’Indien inscrit et consigner les « événements de la vie », tels que les naissances et les décès, par l’entremise du Système d’inscription des Indiens. L’inscription n’est pas obligatoire, et il revient aux membres des Premières Nations de fournir ces renseignements à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.

4.77 Santé Canada utilise les renseignements provenant du Système d’inscription des Indiens pour mettre à jour son Système de vérification du statut. Le système de Santé Canada permet au Ministère de déterminer si les membres des Premières Nations sont admissibles aux prestations de transport pour raison médicale.

4.78 Nous avons constaté que les 50 demandes de prestations de transport pour raison médicale concernaient toutes des membres des Premières Nations qui étaient inscrits dans le Système d’inscription des Indiens d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et dans le Système de vérification du statut de Santé Canada.

4.79 En ce qui concerne notre échantillon de 21 naissances enregistrées au Manitoba en 2013, nous avons constaté que 10 enfants avaient été inscrits par leur(s) parent(s) et que 11 enfants ne l’avaient pas été. En Ontario, nous n’avons pas pu déterminer si les enfants avaient été inscrits, parce que Santé Canada ne disposait pas de renseignements détaillés similaires sur les naissances. Toutefois, dans l’une des communautés des Premières Nations que nous avons visitées dans le Nord de l’Ontario, nous avons été informés qu’environ 50 membres des Premières Nations n’étaient pas inscrits.

4.80 Selon le Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005), les membres des Premières Nations de plus d’un an qui ne sont pas inscrits dans le Système d’inscription des Indiens peuvent se voir refuser l’accès aux prestations de transport pour raison médicale. Par exemple, un membre des Premières Nations non-inscrit qui est transporté à l’extérieur de la communauté dans une situation d’urgence n’aura possiblement pas droit aux prestations de transport pour rentrer chez lui.

4.81 Recommandation — Santé Canada devrait travailler avec les communautés des Premières Nations, de même qu’avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, en vue de faciliter l’inscription des membres des Premières Nations.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada veillera à ce que les documents d’information au sujet du processus d’inscription des Indiens soient offerts dans tous les postes infirmiers et continuera de collaborer avec des partenaires en vue d’améliorer l’accès à l’information dans les établissements de santé.

Santé Canada n’a pas suffisamment documenté l’administration des prestations de transport pour raison médicale

4.82 Nous avons constaté que la documentation conservée par Santé Canada était insuffisante pour démontrer que les prestations de transport pour raison médicale étaient administrées conformément aux principes sélectionnés du Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005). Nous avons également constaté que Santé Canada n’avait pas analysé les demandes de prestations de transport pour raison médicale qui avaient été refusées.

4.83 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la documentation et l’analyse des prestations de transport pour raison médicale.

4.84 Cette constatation est importante parce que la conservation des documents pertinents appuie la prise de décisions et facilite l’administration des prestations. Des décisions et une analyse documentées en ce qui concerne les demandes approuvées et les demandes refusées de prestations de transport pour raison médicale démontrent également que ces prestations sont administrées conformément au Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005) et à la Directive sur la tenue de documents (2009) du Conseil du Trésor.

4.85 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.91.

4.86 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné l’échantillon de 50 demandes décrit au paragraphe 4.74 pour déterminer si la documentation constituée par les bureaux régionaux de Santé Canada était suffisante pour démontrer que les prestations de transport pour raison médicale étaient administrées :

• selon les principes sélectionnés du Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005);
• conformément à la Directive sur la tenue de documents (2009) du Conseil du Trésor.

4.87 La documentation et l’analyse des prestations de transport pour raison médicale — Selon cette directive, les ministères sont tenus de déterminer et de conserver les documents qui appuient la prise de décisions et la prestation des programmes et des services du ministère ainsi que l’administration des prestations. Il incombe également aux ministères d’établir les périodes de conservation des documents et de s’assurer qu’elles sont respectées. En l’absence de directives internes sur la conservation des documents au sein du ministère, les Lignes directrices concernant la conservation des documents administratifs communs de l’administration fédérale (2011) de Bibliothèque et Archives Canada s’appliquent. Ces lignes directrices précisent que les ministères doivent conserver les documents administratifs, tels que les documents utilisés pour administrer les prestations de transport pour raison médicale, pendant au moins deux ans.

4.88 Nous avons constaté que ni le Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005) ni le Guide des opérations concernant le transport pour raison médicale (2008) de Santé Canada ne précisaient quels documents devaient être conservés ni la durée de conservation des documents.

4.89 Nous avons également constaté que la documentation conservée par les bureaux régionaux du Manitoba et de l’Ontario de Santé Canada était insuffisante pour démontrer que les prestations de transport pour raison médicale étaient administrées conformément aux principes sélectionnés du Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005). La pièce 4.3 montre les résultats de l’examen que nous avons effectué pour le Manitoba et l’Ontario. Plus particulièrement, nous avons constaté que la documentation conservée par les bureaux régionaux était insuffisante pour confirmer les éléments suivants :

• Une recommandation médicale indique que le rendez-vous constitue une nécessité médicale.
• Les services médicaux requis n’étaient pas offerts dans la communauté.
• La demande d’accompagnement non médial a été signée par un professionnel de la santé.
• La personne s’est présentée au rendez-vous médical.

4.90 Nous avons également constaté qu’approximativement 4 700 des 109 000 demandes de prestations de transport pour raison médicale (4 %) au Manitoba avaient été refusées par le personnel administratif de Santé Canada au cours de l’exercice 2013-2014. En Ontario, nous avons constaté qu’environ 300 demandes sur 61 000 (0,5 %) ont été refusées au cours de la même période. Aucun des deux bureaux régionaux n’a analysé le nombre global de demandes refusées ni la raison du refus pour s’assurer que ces refus étaient justifiés conformément au Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005) de Santé Canada.

4.91 Recommandation — Santé Canada devrait s’assurer de conserver la documentation appropriée pour respecter la Directive sur la tenue de documents (2009) du Conseil du Trésor et pour démontrer que les prestations de transport pour raison médicale sont administrées conformément au Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005) de Santé Canada.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada a pour but de s’assurer que les clients admissibles obtiennent une couverture en temps opportun pour du transport médical conformément aux dispositions du Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005). Parallèlement, le Ministère s’efforce d’adapter ses processus afin d’éviter que les patients et les professionnels de la santé subissent un fardeau inutile. Dans le cadre de cette initiative, Santé Canada modifiera ses lignes directrices actuelles afin de mieux les adapter aux pratiques fonctionnelles courantes associées à la déclaration des besoins médicaux et à la confirmation de leur présence.

Suivant les recommandations, Santé Canada communiquera à son personnel des directives claires concernant le traitement et la conservation des dossiers transitoires requis pour l’attribution de prestations.

Affectation des ressources de soutien et accès comparable à des services

4.92 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas pris en compte les besoins en matière de santé des communautés éloignées des Premières Nations lors de l’affectation de ses ressources de soutien. La prise en compte des besoins en matière de santé de la communauté est importante, car elle permet de faire en sorte que les ressources de soutien disponibles du Ministère soient affectées aux secteurs où les besoins sont les plus grands et elle contribue à améliorer l’état de santé des membres des Premières Nations.

4.93 Nous avons également constaté que Santé Canada n’avait pas donné suite à son objectif qui consiste à s’assurer que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées ont un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires. Le Ministère doit savoir si le soutien qu’il offre donne un accès comparable aux services de santé afin de pouvoir apporter les changements qui pourraient être nécessaires pour fournir le niveau de service approprié.

4.94 Selon le Plan stratégique sur la santé des Premières nations et des Inuits (2012) de Santé Canada, les communautés des Premières Nations devraient recevoir des services de santé et des prestations qui répondent à leurs besoins et qui contribuent à améliorer leur état de santé. À notre avis, par souci de cohérence par rapport à ce résultat stratégique, Santé Canada devrait prendre en compte les besoins des communautés des Premières Nations lors de l’affectation de ses ressources de soutien.

4.95 L’objectif énoncé de Santé Canada consiste à s’assurer que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées aient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires.

Santé Canada n’a pas pris en compte les besoins en matière de santé des communautés lors de l’affectation de ses ressources de soutien

4.96 Nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas pris en compte les besoins en matière de santé des communautés éloignées des Premières Nations lors de l’affectation de ses ressources de soutien pour les services de soins cliniques et aux clients.

4.97 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les plans de santé communautaires;
• les niveaux d’effectifs infirmiers.

4.98 Cette constatation est importante parce que la prise en compte des besoins en matière de santé des communautés aide à faire en sorte que les ressources de soutien du Ministère soient affectées aux secteurs où les besoins sont les plus grands et elle contribue à améliorer l’état de santé des membres des Premières Nations.

4.99 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.107.

4.100 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné la documentation de Santé Canada et un échantillon des plans de santé communautaires des Premières Nations. Nous avons également interviewé des représentants du Ministère pour déterminer si Santé Canada avait pris en compte les besoins en matière de santé des communautés éloignées des Premières Nations lors de l’affectation des ressources de soutien pour les services de soins cliniques et aux clients, ainsi que pour les prestations de transport pour raison médicale.

4.101 Les plans de santé communautaires — Selon Santé Canada, un des objectifs clés des plans de santé communautaires des Premières Nations consiste à fournir une évaluation des besoins actuels et futurs de la communauté en matière de santé. Nous avons sélectionné un échantillon de 12 communautés éloignées (7 en Ontario et 5 au Manitoba) qui avaient bénéficié de l’appui de Santé Canada pour déterminer si le Ministère avait utilisé les plans de santé communautaires lors de l’affectation de ses ressources de soutien.

4.102 Selon Santé Canada, les plans de santé communautaires sont exigés seulement des communautés qui reçoivent du financement en vertu d’accords pluriannuels de financement global pour les services de santé. Sur les 12 communautés que nous avons examinées, 3 avaient reçu du financement global (2 au Manitoba et 1 en Ontario) et elles avaient fourni une copie de leurs plans de santé communautaires à Santé Canada. À notre avis, Santé Canada pourrait utiliser les plans de santé communautaires pour prendre en compte les besoins en matière de santé des communautés lors de l’affectation des fonds.

4.103 Les niveaux d’effectifs infirmiers — Les membres du personnel infirmier travaillant dans les postes de soins infirmiers sont des employés de Santé Canada, des fournisseurs de services liés par contrat au Ministère ou à l’emploi des Premières Nations. Nous avons constaté que l’effectif actuel du personnel infirmier au Manitoba et en Ontario n’était pas affecté aux communautés des Premières Nations en fonction des besoins établis par les communautés.

4.104 Selon la version préliminaire d’un rapport de 2007 commandé par Santé Canada et l’Assemblée des Premières Nations, Santé Canada a utilisé le Système d’augmentation des tâches communautaires comme outil d’analyse de la charge de travail et d’affectation des ressources de 1991 à 1996. Cet outil a servi de mécanisme pour transférer davantage de ressources aux communautés qui présentaient un niveau de besoins élevé en matière de fournisseurs de soins de santé. Le rapport recommandait que Santé Canada adopte une approche similaire fondée sur les besoins et que les fonds soient accordés en conséquence.

4.105 Les représentants régionaux de Santé Canada au Manitoba et en Ontario nous ont indiqué que le nombre de membres du personnel infirmier affectés à chaque poste de soins infirmiers dans les communautés éloignées des Premières Nations est fondé sur les affectations passées auxquelles on effectue des ajouts, plutôt que sur les besoins actuels. Ils ont également précisé que du personnel infirmier avait été redéployé en situation de crise pour fournir des ressources supplémentaires dans les communautés touchées.

4.106 En résumé — Notre examen des plans de santé communautaires et des effectifs infirmiers révèle que Santé Canada n’a pas pris en compte les besoins en matière de santé des communautés éloignées des Premières Nations lors de l’affectation de ses ressources de soutien.

4.107 Recommandation — Lors de l’affectation des effectifs infirmiers et d’autres ressources de soutien, Santé Canada devrait collaborer avec les communautés des Premières Nations et prendre en compte leurs besoins en matière de santé.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada collaborera avec les communautés des Premières Nations afin de mieux intégrer les soins cliniques dans une planification de la santé communautaire adaptée aux cultures en vue de s’assurer que les services offerts par le Ministère correspondent davantage aux services de santé gérés par les Premières Nations.

Santé Canada finance de nombreux programmes au sein des communautés dont l’objectif est de répondre aux besoins de ces dernières dans les domaines de la santé mentale, de la santé des mères et des enfants, de la santé publique, des soins communautaires et à domicile, en plus des soins cliniques. Ces programmes offerts dans les communautés sont financés dans l’objectif de répondre aux besoins de santé communautaire et sont, la plupart du temps, gérés par les communautés elles-mêmes.

L’affectation des ressources infirmières est complexe, et différentes approches sont nécessaires, selon la communauté. Le processus d’affectation tient compte de la taille de la population, de l’emplacement géographique, de l’accessibilité des autres services de soins de santé et d’autres aspects à considérer sur le plan opérationnel qui ont été définis avec les communautés. Suivant les recommandations, Santé Canada améliorera ses pratiques au moyen du processus de planification de la santé communautaire.

Santé Canada n’a pas comparé l’accès aux services de santé dans les communautés éloignées des Premières Nations à celui d’autres communautés éloignées

4.108 Nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas comparé l’accès aux services de soins cliniques et aux clients dans les communautés éloignées des Premières Nations à celui d’autres communautés éloignées. Le Ministère n’avait pas donné suite à son objectif de faire en sorte que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées aient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires.

4.109 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’objectif de Santé Canada concernant l’accès comparable aux services.

4.110 Cette constatation est importante parce que le soutien fourni par Santé Canada vise à faire en sorte que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées aient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires. En l’absence d’information permettant de déterminer si Santé Canada a atteint son objectif, il est difficile de demander au Ministère de rendre des comptes sur le soutien qu’il accorde aux communautés éloignées des Premières Nations et à leurs membres.

4.111 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.116.

4.112 Ce que nous avons examiné — Nous avons cherché à savoir si Santé Canada avait l’assurance raisonnable que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées avaient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires.

4.113 L’objectif de Santé Canada concernant l’accès comparable aux services — Nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas établi de critères précis et mesurables pour déterminer si le Ministère avait atteint son objectif concernant l’accès comparable aux services de soins cliniques et aux clients. Les représentants régionaux de Santé Canada, au Manitoba et en Ontario, nous ont indiqué qu’ils ne disposaient pas de l’information nécessaire pour déterminer si les membres des Premières Nations avaient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de ces deux provinces qui vivent dans des emplacements géographiques similaires.

4.114 Nous avons constaté que les provinces du Manitoba et de l’Ontario fournissaient des services et des prestations de santé aux résidents vivant dans des emplacements géographiques similaires à ceux des communautés éloignées des Premières Nations. À notre avis, Santé Canada pourrait utiliser les renseignements sur ces services de santé provinciaux pour déterminer si les communautés éloignées des Premières Nations ont un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de ces provinces. Pour procéder à cette analyse, Santé Canada devrait collaborer avec les communautés des Premières Nations, les provinces et les fournisseurs de soins de santé.

4.115 La nécessité de déterminer si Santé Canada fournissait aux Premières Nations un accès comparable à celui offert aux autres résidents avait également été soulevée dans un rapport d’audit interne en 2010. Nous nous inquiétons du fait que, plus de quatre ans après la présentation de ce rapport, le Ministère a réalisé peu de progrès à cet égard.

4.116 Recommandation — Santé Canada devrait collaborer avec les communautés des Premières Nations, les provinces et les fournisseurs de soins de santé pour s’assurer que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées aient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La priorité de Santé Canada consiste à soutenir les communautés de Premières Nations qui reçoivent des services de santé répondant à leurs besoins, et à améliorer leur état de santé.

Santé Canada collaborera avec les communautés des Premières Nations en vue d’élaborer des modèles de prestation de services de santé pour les communautés éloignées et isolées, afin de mieux répondre à leurs besoins et de leur garantir l’accès comparable à des services de santé.

Coordination des services de santé entre les secteurs de compétence

De façon générale, les comités chargés de résoudre les enjeux liés aux divers secteurs de compétence n’ont pas été efficaces

4.117 Nous avons constaté que les comités du Manitoba composés de représentants de Santé Canada et d’autres intervenants n’ont pas été en mesure de trouver des solutions réalistes aux enjeux liés aux divers secteurs de compétence qui ont des répercussions négatives sur l’accès aux services de santé pour les membres des Premières Nations. En Ontario, deux comités officiels de coordination avaient été établis ou étaient en voie de l’être, mais il était trop tôt pour évaluer leur efficacité.

4.118 Cette constatation est importante parce que le manque de coordination entre les secteurs de compétence peut se solder par la prestation inefficace des services de santé aux membres des Premières Nations, et par de mauvais résultats sur la santé de ces derniers. Il faut trouver des solutions réalistes pour améliorer la reddition de compte et faire en sorte que les membres des communautés éloignées des Premières Nations aient un accès aux services de santé comparable à celui offert aux autres résidents.

4.119 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les mécanismes de coordination.

4.120 La responsabilité en matière de prestation des services de santé aux membres des Premières Nations est partagée entre les ministères fédéraux, les autres ordres de gouvernement, les organisations et les communautés des Premières Nations, ainsi que les tiers fournisseurs de service. Selon divers rapports sur l’accès des membres des Premières Nations aux services de santé, l’absence de définition claire des rôles et des responsabilités des intervenants a donné lieu à des lacunes dans l’offre de services, et les problèmes d’accès sont demeurés présents pour les services de santé financés par les gouvernements fédéral et provinciaux. Les rapports ont reconnu la nécessité d’adopter des mécanismes de coordination efficaces pour définir et surmonter ces difficultés qui entravent l’accès des membres des Premières Nations à des services de santé.

4.121 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.131.

4.122 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné la documentation pour déterminer si les comités officiels de coordination et leurs groupes de travail au Manitoba et en Ontario avaient trouvé des solutions réalistes aux enjeux liés aux divers secteurs de compétence qui ont des répercussions négatives sur l’accès aux services de santé pour les membres des Premières Nations.

4.123 Voici des exemples d’enjeux liés aux divers secteurs de compétence qui sont connus et qui n’ont pas été résolus :

• manque d’intégration des services de santé lorsque des membres des Premières Nations reçoivent des services à l’intérieur et à l’extérieur de leur communauté;
• problèmes liés au partage de l’information entre les différents fournisseurs de soins de santé;
• absence de définition claire de la responsabilité liée au financement du transfert des membres des Premières Nations d’un établissement de santé à un autre au Manitoba;
• absence de définition claire de la responsabilité liée à la détermination du nombre et de la fréquence des visites des médecins dans les communautés éloignées des Premières Nations au Manitoba.

4.124 Les mécanismes de coordination — Le Manitoba et l’Ontario avaient des comités et des groupes de travail officiels en place pendant notre audit.

4.125 Au Manitoba, un comité tripartite des hauts fonctionnaires a été constitué en 2003, de même que plusieurs groupes de travail, pour :

• définir les principaux enjeux;
• effectuer des recherches et orienter la conception de politiques;
• encourager les décideurs à prendre des mesures fondées sur des stratégies et des solutions durables;
• explorer les façons de faire de sorte que les résultats sur la santé des membres des Premières Nations soient comparables à ceux du reste de la population canadienne.

Depuis l’exercice 2003-2004, le gouvernement fédéral a accordé environ 1,8 million de dollars pour appuyer les travaux du comité des hauts fonctionnaires et de ses groupes de travail.

4.126 Nous avons examiné les plans de travail et les comptes rendus des discussions du comité des hauts fonctionnaires du Manitoba datés de janvier 2013 à juin 2014 pour déterminer si les membres avaient recensé des enjeux liés aux divers secteurs de compétence et proposé des solutions réalistes.

4.127 Nous avons constaté que même si certains rapports préliminaires avaient été rédigés au nom du comité des hauts fonctionnaires du Manitoba, un seul rapport avait été finalisé. De plus, nous n’avons pas trouvé d’éléments probants indiquant que les représentants de Santé Canada siégeant à ce comité avaient recommandé des solutions réalistes aux enjeux liés aux divers secteurs de compétence.

4.128 À la fin de nos travaux d’audit, les représentants de Santé Canada nous ont informés que des progrès avaient été réalisés au Manitoba récemment, mais que les résultats pour les membres des Premières Nations n’avaient pas encore été obtenus.

4.129 En Ontario, un comité tripartite de hauts fonctionnaires a été établi en 2011. Ce comité était appuyé par des groupes de travail chargés d’étudier les options, les solutions de rechange et les recommandations relatives aux priorités en santé comprenant, entre autres, la prévention et la prise en charge du diabète et des maladies chroniques; la santé mentale et la toxicomanie; la santé publique; ainsi que la gestion des données. Selon les représentants de Santé Canada, des progrès ont été accomplis dans les domaines de la santé mentale et de l’abus de médicaments d’ordonnance.

4.130 En 2014, un autre comité tripartite a été mis sur pied pour aborder les questions relatives à la santé des communautés des Premières Nations du Nord de l’Ontario. Les priorités de ce comité sont similaires à celles du comité tripartite mentionné ci-dessus. Au moment de nos travaux d’audit, il était trop tôt pour évaluer l’efficacité de l’un ou l’autre de ces comités tripartites.

4.131 Recommandation — En collaborant avec les organisations et les communautés des Premières Nations, ainsi qu’avec les provinces, Santé Canada devrait jouer un rôle clé dans l’établissement de mécanismes de coordination efficaces, ayant le mandat d’intervenir en ce qui concerne les questions de santé prioritaires et les enjeux liés aux divers secteurs de compétence connexes.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada s’engage à collaborer avec des partenaires afin de mieux coordonner ses démarches et ses interventions efficaces, lorsque possible. Santé Canada continuera de travailler avec les organisations et les communautés de Premières Nations ainsi qu’avec les provinces afin d’étudier les possibilités d’améliorer l’intégration et la coordination des services de santé en fonction des priorités communes. Cela dit, ces partenariats, en raison de leur nature multilatérale, peuvent prendre du temps à établir. Cela ne signifie en aucun cas qu’ils ne sont pas productifs ou efficaces. En fait, l’expérience jusqu’à maintenant a même démontré que certaines des relations les plus solides et les plus productives requièrent une phase d’initiation considérable servant à établir les fondements d’une collaboration future.

Conclusion

4.132 Dans l’ensemble, nous avons conclu que Santé Canada n’avait pas l’assurance raisonnable que les membres des Premières Nations admissibles vivant dans des communautés éloignées du Manitoba et de l’Ontario avaient accès à des services de soins cliniques et aux clients, ainsi qu’à des prestations de transport pour raison médicale de la manière définie aux fins du présent audit de performance.

4.133 Postes de soins infirmiers — Nous avons constaté que les postes de soins infirmiers de Santé Canada étaient dotés de personnel infirmier autorisé, mais qu’un seul membre du personnel infirmier avait suivi et réussi tous les cours de formation obligatoires exigés par Santé Canada que nous avons retenus pour l’examen. Nous avons aussi constaté que Santé Canada n’avait pas mis en place les mécanismes de soutien prévus pour permettre aux membres du personnel infirmier d’exécuter certaines activités qui ne font pas partie de leur champ d’exercice régi par la loi. En ce qui concerne les exigences en matière de santé et sécurité et des codes du bâtiment, nous avons constaté que des lacunes dans les postes de soins infirmiers n’avaient pas été corrigées. Enfin, nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas déterminé si chaque poste de soins infirmiers était en mesure de fournir des services de santé essentiels et n’avait pas communiqué aux membres des Premières Nations quels étaient les services essentiels offerts à chacun des postes de soins infirmiers.

4.134 Prestations de transport pour raison médicale — Nous avons constaté que certains membres des Premières Nations n’étaient pas inscrits au Système d’inscription des indiens et n’étaient donc pas admissibles aux prestations de transport pour raison médicale offertes par Santé Canada. Nous avons également constaté que la documentation conservée par Santé Canada était insuffisante pour démontrer que les prestations de transport pour raison médicale étaient administrées selon les principes retenus du Cadre de travail sur le transport pour raison médicale (2005) et conformément à la Directive sur la tenue de documents (2009) du Conseil du Trésor. Enfin, nous avons constaté que Santé Canada n’analysait pas les motifs pour lesquels environ 5 000 demandes de prestations de transport pour raison médicale avaient été refusées.

4.135 Affectation des ressources de soutien et accès comparable à des services — Nous avons constaté que Santé Canada n’avait pas pris en compte les besoins en matière de santé des communautés lors de l’affectation des ressources de soutien aux communautés éloignées des Premières Nations. Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas donné suite à son objectif de faire en sorte que les membres des Premières Nations vivant dans des communautés éloignées aient un accès aux services de soins cliniques et aux clients comparable à celui offert aux autres résidents de la province vivant dans des emplacements géographiques similaires.