Introduction

Information générale

2.1 Les exportations sont essentielles à la vie économique et à la prospérité du Canada. En 2014, elles ont totalisé 529 milliards de dollars, soit 27 % du produit intérieur brut du pays. Pour le gouvernement, le défi consiste à contrôler efficacement les exportations tout en facilitant le commerce légitime duquel dépend la prospérité du Canada.

2.2 Le gouvernement du Canada contrôle les exportations dans le but de réaliser une série d’objectifs stratégiques, notamment :

• protéger la sécurité de la population canadienne en empêchant des nations potentiellement hostiles ou des terroristes de se procurer des armes et des technologies qui pourraient être utilisées pour attaquer le Canada ou ses alliés;
• faciliter l’accès des produits canadiens aux marchés en s’assurant que ces produits répondent aux normes convenues avec les partenaires commerciaux;
• mettre en œuvre des ententes internationales visant à limiter les activités susceptibles de nuire aux intérêts du monde, telles que le commerce des déchets dangereux et des espèces en voie de disparition.

2.3 Bien que la majeure partie des contrôles portent sur le type de marchandises, certains contrôles visent l’envoi à des personnes ou à des pays visés par des sanctions. Les sanctions sont importantes pour l’application des normes et des lois internationales.

2.4 Le Canada dispose également de lois qui contribuent à la lutte contre le crime organisé en interdisant l’exportation de marchandises illégales, telles que les drogues illégales ou les biens criminellement obtenus, par exemple des véhicules volés.

2.5 Pour exporter des marchandises contrôlées en toute légitimité, un exportateur peut être tenu dans certains cas d’obtenir une licence d’exportation ou un autre type d’autorisation du ministère ou de l’organisme gouvernemental compétent.

2.6 L’Agence des services frontaliers du Canada est la dernière ligne de défense du Canada contre l’envoi hors du pays de marchandises qui contreviennent aux lois du Canada en matière d’exportation. Pourtant, les exportateurs n’ont généralement pas besoin d’obtenir l’approbation de l’Agence avant que les marchandises ne quittent le pays. Celles-ci suivent donc le processus d’exportation sans entrave à moins que l’Agence ne décide d’appliquer des mesures pour les repérer, les localiser et les examiner. Cette situation se distingue de celle des importations au Canada : les marchandises importées doivent faire l’objet d’une mainlevée de la part de l’Agence avant d’entrer en sol canadien. Dans le cas des exportations, l’Agence jouit d’une discrétion quant au moment choisi pour exercer son pouvoir d’examiner des envois et aux efforts à déployer.

2.7 Les activités de contrôle des exportations sont exécutées par des employés de l’Agence voués exclusivement à cette tâche et par des employés qui exercent aussi d’autres fonctions douanières, telles que l’examen des importations commerciales. L’Agence ne tient pas le compte des agents des services frontaliers chargés du contrôle des exportations. Nous avons estimé que, pour l’exercice 2014-2015, moins de 1 % des équivalents temps plein de l’Agence avaient été consacrés aux activités de contrôle des exportations, même si d’autres employés avaient participé à ces activités de temps en temps.

2.8 Le contrôle des exportations canadiennes s’est intensifié avec la conclusion d’ententes internationales et la promulgation de lois en matière d’exportation. En 2012, dans le but de prendre des décisions plus éclairées sur la façon optimale d’exercer ses pouvoirs discrétionnaires et d’affecter ses ressources limitées, l’Agence a établi trois priorités de portée nationale en ce qui a trait à l’examen des exportations. Ces priorités ne sont que partiellement en phase avec l’évaluation des risques réalisée par l’Agence, et tiennent également compte de son obligation d’aider les autres ministères qui délivrent les licences d’exportation ou d’autres types d’autorisation à l’exportation (voir la pièce 2.1).

2.9 Plusieurs autres ministères participent aussi au contrôle des exportations en administrant les lois qui les régissent et en veillant à leur application, de même qu’en fournissant de l’information et du renseignement. Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, par exemple, délivre des licences d’exportation en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation. Il aide également l’Agence à établir le statut de contrôle des marchandises destinées à l’exportation qui sont retenues. Statistique Canada exploite le système de Déclaration d’exportation canadienne automatisée, qui fournit à l’Agence les déclarations d’exportation soumises en ligne par les exportateurs.

Objet de l’audit

2.10 Le présent audit visait à déterminer si l’Agence des services frontaliers du Canada et ses principaux partenaires fédéraux disposaient de l’information, des méthodes et des contrôles nécessaires à la frontière pour que l’Agence puisse mettre en œuvre ses priorités en matière d’exécution de la loi, prévenir l’exportation de marchandises qui contreviennent aux lois du Canada en matière d’exportation et faciliter le commerce légitime.

2.11 Nous avons examiné les contrôles à l’exportation appliqués sur les envois commerciaux de marchandises. Nous avons exclu de notre audit les exportations destinées aux États-Unis parce que l’Agence n’a pas un grand rôle à jouer dans le contrôle de ces exportations. Les exportateurs n’ont généralement pas de déclaration d’exportation à soumettre pour des marchandises expédiées aux États-Unis.

2.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Sélection des envois et examen de leur conformité

2.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’Agence des services frontaliers du Canada n’avait pas tout ce qu’il lui fallait pour mettre en œuvre ses priorités en matière d’exécution de la loi à cause de déficiences observées dans les pouvoirs, l’information, les méthodes et les contrôles en matière d’exportation. Par conséquent, des marchandises qui n’étaient pas conformes aux lois de contrôle des exportations du Canada ont pu quitter le pays.

2.14 L’Agence n’a pas passé en revue toutes les déclarations d’exportation, et elle n’a pas examiné de nombreux envois à risque élevé qui avaient été ciblés. Elle s’est appuyée sur les déclarations d’exportation comme source d’information clé pour recenser les envois à risque élevé, mais n’a pas pu toutes les examiner. Dans les cas où l’Agence a examiné les déclarations, ses efforts visant à cibler les envois à risque élevé aux fins d’examen ont été concluants. Par exemple, l’Agence a empêché l’exportation illégale d’environ 700 véhicules volés entre avril 2013 et décembre 2014. Cependant, au cours de la période visée par notre audit, environ 20 % des envois à risque élevé qui avaient été relevés par les unités de ciblage centralisées n’avaient pas été examinés par l’Agence.

2.15 Certaines exportations sont exemptées de la déclaration obligatoire auprès de l’Agence et cette dernière dispose de pouvoirs restreints pour examiner les exportations non déclarées. Par exemple, les envois de moins de 2 000 $ n’ont pas, en règle générale, à être déclarés. Cette exemption nuit à la capacité de l’Agence d’évaluer les risques et de prévenir certaines exportations non conformes à la loi. Par exemple, des drogues illégales sont exportées du Canada, mais l’Agence n’en a pas fait une priorité à cause, notamment, de ses pouvoirs restreints en la matière.

2.16 Cette constatation est importante parce que si ces déficiences et ces restrictions étaient éliminées, l’Agence serait en mesure de prévenir l’exportation d’un plus grand nombre d’envois non conformes et donc de mieux protéger le Canada et ses alliés, de mieux lutter contre le crime organisé et de faire en sorte que le pays s’acquitte de ses engagements internationaux.

2.17 En vertu de la Loi sur les douanes et de ses règlements :

• les exportateurs doivent déclarer à l’Agence les marchandises destinées à l’exportation, sauf exception;
• les transporteurs doivent déclarer toutes les marchandises qu’ils exportent, sauf exception;
• l’Agence a le pouvoir d’examiner les marchandises qui ont été déclarées et, dans des circonstances particulières, les marchandises non déclarées.

2.18 L’Agence a aussi des pouvoirs et des obligations en vertu d’autres lois du Parlement. Ces lois comprennent notamment la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, qui lui donne le pouvoir d’appliquer des contrôles sur les technologies liées aux armes, entre autres, et la Loi sur les mesures économiques spéciales, qui lui donne le pouvoir d’appliquer des sanctions économiques. De plus, le Code criminel permet à l’Agence de prévenir l’exportation de biens criminellement obtenus.

2.19 L’Agence analyse l’information relative aux envois sur le point d’être exportés pour repérer (ou cibler) les envois qui présentent un risque élevé de contenir des marchandises qui contreviennent à des lois canadiennes. L’Agence recommande que son personnel affecté aux ports de sortie examine ces envois à risque élevé.

L’Agence des services frontaliers du Canada ne pouvait pas examiner toutes les déclarations d’exportation

2.20 Nous avons constaté que l’Agence n’était pas en mesure d’examiner toutes les déclarations d’exportation. Pourtant, ces documents sont une source d’information clé utilisée par l’Agence pour cibler les envois à risque élevé.

2.21 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le volume des déclarations reçues;
• les déclarations papier;
• le délai pour effectuer l’évaluation des risques;
• l’absence d’un outil automatisé de recensement des risques.

2.22 Cette constatation est importante parce que l’Agence risque de ne pas pouvoir empêcher que des marchandises contrevenant aux lois canadiennes quittent le pays en raison des moyens limités dont elle dispose pour examiner les déclarations d’exportation.

2.23 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.33.

2.24 Ce que nous avons examiné — Nous avons étudié les systèmes et les méthodes utilisés par l’Agence pour examiner les déclarations d’exportation en vue de recenser les envois à risque élevé qui devraient faire l’objet d’un examen.

2.25 Le volume des déclarations reçues — En 2014, l’Agence a reçu des données sur quelque 787 500 déclarations électroniques soumises au système de Déclaration d’exportation canadienne automatisée. Avec le personnel et les outils dont elle dispose, l’unité de ciblage centralisée de la lutte contre la prolifération a été incapable d’examiner toutes les déclarations. Il se peut donc qu’elle manque des occasions de repérer des envois à risque élevé.

2.26 Les déclarations papier — Les règlements douaniers autorisent les exportateurs à soumettre leurs déclarations en utilisant des formulaires papier. En 2014, l’Agence a reçu au moins 44 000 déclarations papier, ce qui représente environ 5 % de toutes les déclarations d’exportation. L’Agence reçoit ces déclarations papier à ses bureaux locaux, mais elle ne les examine pas toujours pour repérer les envois à risque élevé. En général, elle n’effectue pas non plus de vérification pour ces déclarations dans les listes de surveillance qui servent à recenser les envois à risque élevé parmi les déclarations électroniques. Nous avons remarqué que plusieurs exportateurs inscrits sur les listes de surveillance avaient soumis des déclarations papier.

2.27 L’un des facteurs qui limitent la capacité de l’Agence à examiner les déclarations papier est le fait que les exportateurs qui expédient des marchandises ne nécessitant pas de licence d’exportation peuvent soumettre leurs formulaires à n’importe quel bureau de l’Agence, y compris des bureaux qui ne sont pas situés au port de sortie choisi. Nous estimons que 17 % des déclarations papier soumises à l’Agence au cours de l’année civile 2014 ont été reçues par un bureau différent de celui du port de sortie. Par conséquent, les agents des services frontaliers qui décident des envois à examiner pourraient ne pas recevoir les déclarations relatives à tous les envois en partance de leur port.

2.28 Au moment de notre audit, l’Agence songeait à apporter des changements à la réglementation pour rendre les déclarations électroniques obligatoires. L’élimination des déclarations papier faciliterait le ciblage des envois à risque élevé. Cela réduirait aussi les coûts pour Statistique Canada, puisque les données provenant des déclarations papier doivent être entrées manuellement dans la base de données des statistiques sur les exportations, au coût annuel estimatif de 285 000 $.

2.29 Le délai pour effectuer l’évaluation des risques — Les exportateurs doivent soumettre leurs déclarations d’exportation au moins 2 heures avant le chargement de leurs marchandises à bord d’un avion et au moins 48 heures avant le chargement à bord d’un navire. Pour les envois expédiés par avion, l’Agence dispose donc de courts délais pour examiner les déclarations, cibler les envois devant être examinés et s’assurer que les envois devant être arrêtés le sont avant qu’ils ne quittent le pays. La modification des délais nécessiterait un changement aux règlements.

2.30 L’absence d’un outil automatisé de recensement des risques — Actuellement, l’Agence obtient l’information des déclarations électroniques du système de Déclaration d’exportation canadienne automatisée exploité par Statistique Canada. Ce système recueille les données soumises par les exportateurs, mais n’a pas la capacité de repérer automatiquement les déclarations concernant des envois qui pourraient être à risque élevé et ainsi d’aider les unités de ciblage à circonscrire leur examen. Les agents doivent, par exemple, vérifier manuellement si les marchandises déclarées sont assorties des licences d’exportation requises. Le processus d’évaluation n’est donc pas efficace.

2.31 Depuis l’exercice 2009-2010, au moins trois plans visant à éliminer et à remplacer le système de Déclaration d’exportation canadienne automatisée ont été préparés. La dernière échéance établie par Statistique Canada pour mettre le système hors service est prévue pour janvier 2017. À court terme, la stratégie de l’Agence est de remplacer le système par une fonction sensiblement pareille; à long terme, l’Agence a l’intention d’y ajouter des éléments complémentaires pour améliorer le ciblage. Au moment de notre audit, l’Agence avait affecté des fonds pour le remplacement du système, mais elle n’avait pas encore déterminé le coût total de la première phase, qu’elle estime à plusieurs millions de dollars.

2.32 Statistique Canada nous a dit que, étant donné le risque que l’Agence ne puisse pas livrer le nouveau système d’ici 2017, elle prévoyait dépenser 140 000 $ pour élaborer un plan d’urgence afin de maintenir un système au-delà de 2017 et continuer à fournir à l’Agence des données sur les exportations. Si les exportateurs ne peuvent plus avoir recours à un système informatique pour produire leurs déclarations d’exportation, la capacité de l’Agence d’évaluer le risque posé par les envois destinés à l’exportation s’en trouvera encore plus réduite. De plus, Statistique Canada aura de la difficulté à produire les statistiques sur les exportations.

2.33 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait s’assurer qu’elle peut continuer à recevoir en temps voulu l’information relative aux déclarations d’exportation dont elle a besoin pour contrôler les exportations, et que les changements de système permettent de maintenir au moins le niveau actuel d’examen des déclarations.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada suivra le cadre de gestion de projet et le cadre de gestion du cycle de vie des services de l’Agence et elle collaborera avec Statistique Canada pour élaborer une solution pour l’établissement de rapports sur les exportations en vue de maintenir le niveau actuel d’examen des déclarations. Le but est de terminer le travail avant la mise hors service du système de déclaration d’exportation canadienne automatisée.

Les envois à risque élevé n’étaient pas tous examinés

2.34 Nous avons constaté que l’Agence avait mis en œuvre des processus pour sélectionner des envois à risque élevé au regard de la lutte contre la prolifération et des véhicules volés. Ces processus ont été efficaces dans une certaine mesure, mais nous avons constaté qu’environ un envoi sur cinq parmi les envois à risque élevé recensés par les unités de ciblage centralisées de l’Agence n’avait pas été examiné au port de sortie pour diverses raisons. Nous avons aussi constaté que le travail de l’Agence pour repérer les envois qui contreviennent aux exigences d’autres ministères ne faisait pas l’objet d’un suivi, ce qui nuit à la capacité de l’Agence d’en évaluer l’efficacité.

2.35 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le ciblage visant la lutte contre la prolifération;
• le ciblage visant les véhicules volés;
• le ciblage visant les exigences d’autres ministères;
• le niveau des effectifs.

2.36 Cette constatation est importante parce que l’Agence a besoin d’information et de méthodes lui permettant de cibler les envois à risque élevé de manière à utiliser le plus efficacement possible les ressources limitées dont elle dispose pour l’examen des exportations.

2.37 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.49, 2.50 et 2.51.

2.38 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les bureaux de l’Agence aux ports de sortie réussissaient à examiner les envois ciblés qui s’inscrivent dans les secteurs considérés prioritaires par l’Agence.

2.39 Le ciblage visant la lutte contre la prolifération — L’Agence exploite une unité de ciblage centralisée visant la lutte contre la prolifération qui recense les envois à risque élevé à examiner en se basant sur de l’information tirée de plusieurs sources, dont les déclarations d’exportation et ses partenaires fédéraux du renseignement. De même, certains bureaux situés aux ports de sortie sélectionnent des envois à examiner et priorisent la lutte contre la prolifération.

2.40 Nous avons constaté que ces efforts avaient produit certains résultats. Par exemple, 29 % des envois à risque élevé recensés par l’unité de ciblage centralisée étaient, d’une manière ou d’une autre, non conformes. Même si la majorité des cas de non-conformité n’étaient pas des cas graves, l’Agence a empêché l’exportation de plusieurs envois préoccupants pour la sécurité nationale. Cependant, nous avons constaté que l’Agence n’avait pas examiné 17 % des envois ciblés sélectionnés par l’unité de ciblage centralisée pendant la période visée par notre audit. Comme l’Agence n’avait pas consigné les raisons pour lesquelles elle n’avait pas examiné ces envois, nous avons demandé des explications à ses représentants. Ces derniers nous ont dit qu’environ le tiers des envois ciblés n’avaient pas été examinés parce que le bureau local de l’Agence avait reçu l’information sur les envois trop tard, c’est-à-dire après l’expédition des envois ou leur chargement à bord de l’avion ou du navire. Les autres raisons invoquées pour ne pas avoir examiné des envois ciblés étaient l’insuffisance des effectifs par rapport à la charge de travail, l’incapacité de trouver les envois et l’expédition des envois par les transporteurs avant que l’Agence n’ait pu les examiner.

2.41 Nous avons aussi constaté que les agents des services frontaliers qui sélectionnent les envois à examiner aux ports de sortie refaisaient parfois le travail de l’unité de ciblage centralisée, mais sans avoir toute l’information pertinente découlant de l’évaluation des risques.

2.42 Le ciblage visant les véhicules volés — Au moment de notre audit, l’Agence exploitait une autre unité de ciblage centralisée qui s’intéressait aux envois présentant un risque élevé de contenir des véhicules volés. Cette unité a examiné les données fournies par les entreprises de chemin de fer concernant les envois déplacés en train vers les ports maritimes canadiens et destinés à l’exportation par navire. L’unité a recensé des envois à risque élevé grâce en partie à l’information fournie par ses partenaires fédéraux d’exécution de la loi. Lorsqu’elle repérait un envoi à risque élevé, l’unité recommandait au bureau de l’Agence situé au port maritime concerné d’effectuer un examen.

2.43 Nous avons constaté que le ciblage effectué par cette unité avait permis de trouver une centaine de véhicules volés pendant la période visée par l’audit. Cependant, l’Agence a manqué des occasions d’en trouver davantage parce qu’environ 20 % des envois ciblés n’ont pas été examinés. Comme pour la lutte contre la prolifération, des envois ciblés n’ont pas été examinés parce qu’ils étaient déjà chargés sur les navires ou qu’ils avaient quitté le Canada au moment où les agents ont reçu l’information ou ont pu y donner suite. Les représentants de l’Agence nous ont dit que d’autres envois n’avaient pas été examinés parce que le bureau responsable de leur examen au port de sortie était d’avis que l’analyse fournie par l’unité de ciblage centralisée ne démontrait pas de manière concluante que l’envoi présentait véritablement un risque élevé.

2.44 Fait notable, à l’un de ses ports maritimes (mais pas aux autres), l’Agence exploitait une unité de ciblage locale qui a connu un franc succès dans la découverte de véhicules volés. Cette unité locale a trouvé, chaque année, des centaines de voitures volées, soit un nombre beaucoup plus élevé que celui obtenu par l’unité de ciblage centralisée. Elle a utilisé certains des mêmes renseignements que l’unité de ciblage centralisée, mais a aussi eu recours à d’autres méthodes d’analyse et consulté des sources d’information différentes. Les efforts déployés à l’échelle locale, comme ceux décrits ci-dessus, combinés au ciblage centralisé ont permis à l’Agence de saisir quelque 700 véhicules volés entre avril 2013 et décembre 2014.

2.45 Le ciblage visant les exigences d’autres ministères — Contrairement aux processus qu’elle utilise pour le ciblage visant la lutte contre la prolifération et le ciblage visant les véhicules volés, nous avons constaté que l’Agence n’effectuait pas son propre ciblage pour détecter les envois non conformes aux exigences d’autres ministères. Les représentants de l’Agence nous ont expliqué que celle-ci agissait plutôt à la demande des autres ministères pour cibler des envois. Il n’y avait pas de mécanisme en place pour suivre ces demandes; par conséquent, l’Agence ne savait pas si ses efforts étaient efficaces. L’Agence n’avait pas non plus évalué les risques que les envois ne soient pas conformes aux lois administrées par d’autres ministères. Le fait de mieux connaître les risques permettrait à l’Agence d’améliorer ses activités de contrôle à ce chapitre.

2.46 Le niveau des effectifs — Les représentants de l’Agence nous ont dit qu’une des raisons expliquant le fait que des envois ciblés n’étaient pas examinés tenait au fait de ne pas disposer du personnel nécessaire lorsqu’il fallait effectuer les examens. Nous avons constaté que l’Agence ne maintenait pas le même niveau pour ses activités de contrôle des exportations en période de réduction temporaire des effectifs, par exemple lors de vacances ou de congés de maladie ou lorsque le personnel était affecté au contrôle, plus prioritaire, des importations. Nous avons constaté qu’à un port de sortie, il n’y avait eu aucun examen de contrôle des exportations pendant les vacances de l’agent des services frontaliers chargé de cette tâche. Autre exemple : en raison de fluctuations du personnel, l’unité centralisée chargée d’examiner les envois dans le secteur ferroviaire avait à une occasion passé plus d’un mois sans faire aucun ciblage.

2.47 Nous avons également constaté qu’il existait des lacunes systématiques dans la couverture des exportations. Par exemple, l’Agence n’a effectué aucun examen du traitement des colis destinés à l’exportation à un grand centre de Postes Canada. Les représentants de l’Agence nous ont dit que cela était dû à un manque de personnel et à la nécessité de prioriser l’examen des articles qui entrent au Canada, et non au fait qu’il n’y avait pas de risque que des exportations non conformes soient expédiées à partir de ce port de sortie.

2.48 Nous avons aussi constaté que l’Agence ne faisait pas toujours de ciblage ou d’examen toutes les heures ou tous les jours où circulent les envois destinés à l’exportation. Il y a donc un risque que des envois non conformes soient exportés sans être repérés. Les représentants de l’Agence nous ont aussi informés que, en partie à cause du niveau des effectifs, l’unité de ciblage de la lutte contre la prolifération avait réduit le nombre d’envois pour lesquels elle avait recommandé aux bureaux locaux de l’Agence d’effectuer un examen.

2.49 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait confirmer les raisons pour lesquelles des envois ciblés ne sont pas examinés et élaborer un plan d’action pour corriger ce problème.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada instaurera un processus uniforme pour consigner les exportations ciblées et les résultats d’examen connexes dans le but de confirmer les raisons pour lesquelles les marchandises ciblées n’ont pas été examinées. L’Agence élaborera des procédures et des lignes directrices pour réduire la proportion d’expéditions à risque élevé ciblées qui ne sont pas examinées.

2.50 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait élaborer des processus pour évaluer les risques, mesurer l’efficacité de ses activités par rapport à ses priorités et donner suite aux priorités et aux cibles recensées dans le cadre des évaluations des risques réalisées par d’autres ministères.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada dispose de processus pour évaluer, dans le cadre de son mandat, les risques associés aux exportations. Pour le programme des exportations, il incombe aux nombreux autres ministères gouvernementaux d’évaluer les risques et de fournir des cibles à l’Agence en ce qui concerne les marchandises sous leur contrôle. L’Agence travaillera avec les autres ministères gouvernementaux pour améliorer la communication des exportations ciblées à l’Agence des services frontaliers du Canada d’ici mars 2016. L’Agence travaillera également avec les autres ministères gouvernementaux pour améliorer, d’ici septembre 2016, la communication des résultats afin d’aider ces derniers à mieux évaluer l’efficacité des cibles qui ont été fournies.

2.51 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait prendre des mesures pour s’assurer que les lacunes dans la couverture des exportations à examiner ne sont pas prévisibles.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. En travaillant avec les ressources actuelles, l’Agence des services frontaliers du Canada prendra les mesures nécessaires pour rendre moins prévisibles les périodes d’absence de contrôles des exportations dans ses opérations de première ligne.

La capacité de l’Agence des services frontaliers du Canada d’examiner les envois non déclarés était limitée

2.52 Nous avons constaté que l’Agence disposait d’information limitée, de peu de moyens et de pouvoirs restreints pour repérer et examiner les envois qui n’étaient pas mentionnés dans les déclarations d’exportation.

2.53 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le contrôle des envois non déclarés.

2.54 Cette constatation est importante en raison du risque que les exportateurs de marchandises non conformes échappent à la détection. À cause des faiblesses dans l’évaluation des risques, l’Agence pourrait ne pas savoir que des marchandises sont exportées illégalement et ne pas prendre les mesures qui s’imposent.

2.55 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.62.

2.56 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné comment l’Agence traite les envois non déclarés, c’est-à-dire les envois qui ne sont pas mentionnés dans une déclaration d’exportation.

2.57 Le contrôle des envois non déclarés — Selon le Règlement sur la déclaration des marchandises exportées pris en vertu de la Loi sur les douanes, les exportateurs n’ont pas à déclarer certains envois à l’Agence. Par exemple, les envois de moins de 2 000 $ n’ont pas, en règle générale, à être déclarés. Le Règlement impose aux transporteurs de déclarer tout leur fret avant leur départ. Cependant, le Règlement permet aux transporteurs qui ont conclu une entente avec l’Agence de fournir leurs déclarations de fret après que les marchandises ont quitté le Canada. Beaucoup d’entreprises de transport, comme les compagnies aériennes, les entreprises de messagerie et les compagnies maritimes, ont conclu ce genre d’entente. Ainsi, l’Agence reçoit peu d’information officielle à l’avance sur les envois qui ne sont pas déclarés par les exportateurs.

2.58 Le contrôle de l’Agence sur les envois non déclarés dépendait de l’effort consenti et de la méthode utilisée par ses bureaux situés aux ports de sortie. Nous avons constaté que la capacité et les méthodes de contrôle variaient selon l’endroit. De plus, en vertu de la Loi sur les douanes, les agents des services frontaliers ne sont habilités à examiner ces envois que s’ils découvrent des indices de non-conformité; ils ne peuvent pas simplement ouvrir les envois au hasard. Les rapports de fret des transporteurs peuvent aider à identifier ces indices, mais en vertu des ententes qu’ils ont conclues avec l’Agence, de nombreux transporteurs ne sont pas tenus de fournir ce type d’information préalablement à l’exportation.

2.59 Nous avons constaté que les limites du pouvoir de l’Agence d’examiner les envois non déclarés nuisaient à sa capacité de prendre des mesures pour contrer des risques recensés et limitaient sa capacité de recenser les risques changeants et le niveau de non-conformité.

2.60 L’Agence avait établi que l’exportation de drogues illégales représentait un secteur à risque élevé. Elle a d’ailleurs effectué plusieurs saisies de drogues pendant la période visée par notre audit. Conformément à la Stratégie nationale antidrogue du gouvernement, empêcher la sortie de drogues illégales du pays est un moyen de lutter contre le crime organisé. Cependant, les représentants de l’Agence nous ont dit que les limites de leurs pouvoirs d’examen réduisaient leur efficacité à cet égard. Cet état de choses, combiné au nombre limité de ressources disponibles, a fait que l’Agence n’a pas inscrit l’exportation des drogues illégales dans ses priorités d’examen.

2.61 L’examen aléatoire d’envois de marchandises destinées à l’exportation est un outil important pour évaluer les risques. En 2014, l’Agence a lancé des projets pilotes consistant à examiner des envois choisis au hasard. Nous avons constaté que, comme pour les examens ciblés analysés aux paragraphes 2.40 et 2.43, l’Agence avait eu de la difficulté à effectuer ces examens parce qu’elle avait du mal à trouver les envois sélectionnés et qu’elle n’avait pas le personnel pour effectuer ces examens. De plus, un bon nombre des examens étaient superficiels : les agents des services frontaliers ont examiné seulement les papiers de déclaration et non les envois eux-mêmes. En outre, l’Agence n’avait pas le pouvoir d’effectuer des examens d’envois non déclarés choisis aléatoirement.

2.62 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait instaurer un processus uniforme de repérage et d’examen des envois non déclarés à risque élevé.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada élaborera, d’ici mars 2016, un processus uniforme afin que les agents de l’Agence puissent repérer et examiner les expéditions non déclarées à risque élevé dans le cadre des pouvoirs législatifs qui lui ont été conférés en ce qui concerne les exportations.

Réduction au minimum de l’incidence sur le commerce légitime

2.63 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le nombre d’envois destinés à l’exportation que l’Agence des services frontaliers du Canada avait mis en attente ou retenus était très faible par rapport au nombre total d’exportations. Les retards occasionnés par la retenue ont eu dans l’ensemble peu de répercussions négatives sur le commerce du Canada. Toutefois, nous avons constaté que l’Agence mettait parfois du temps à prendre des mesures visant les marchandises retenues ou mises en attente ou à accorder la mainlevée pour ces marchandises. Par exemple, le temps requis pour l’examen et la mainlevée de près du quart des conteneurs conformes retenus avait été de plus d’une semaine. La retenue temporaire de marchandises n’a pas eu d’effet important sur près de la moitié des exportateurs sondés qui étaient dans leur droit, mais 11 % des exportateurs dont les marchandises avaient été retenues pour plus d’une semaine ont subi d’importantes répercussions.

2.64 Nous avons aussi constaté que le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement avait délivré les licences d’exportation de marchandises et de technologies d’intérêt militaire et stratégique conformément à ses normes de service établies.

2.65 Cette constatation est importante parce que les contrôles à l’exportation du Canada ne devraient pas nuire au commerce légitime. Les activités de contrôle des exportations doivent donc être menées de façon à réduire au minimum l’incidence sur le commerce légitime.

2.66 Selon la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, la mission de l’Agence comprend la facilitation de la libre circulation des biens. Toutefois, pour s’assurer que les marchandises exportées respectent les lois canadiennes, l’Agence doit arrêter et examiner certains envois à la frontière, ce qui peut entraîner des retards et faire augmenter les coûts.

2.67 L’Agence demande aux exploitants de terminal portuaire maritime ou de ligne aérienne ou autre de mettre en attente les envois destinés à l’exportation ciblés pour examen afin qu’ils ne quittent pas le pays avant que les agents des services frontaliers ne puissent les examiner. L’Agence peut ensuite retenir officiellement un envoi si des indices laissent à penser que celui-ci ne respecte pas les exigences relatives au contrôle des exportations.

2.68 L’Agence peut consulter d’autres ministères pour déterminer le statut de contrôle des marchandises retenues. L’Agence ou un autre ministère peut aussi demander à l’exportateur de fournir des documents supplémentaires pour établir ce statut. Les exportateurs peuvent réduire le retard occasionné en répondant rapidement à ces demandes. Une fois que l’Agence a déterminé que les marchandises sont conformes, elle informe les exploitants que ces marchandises peuvent être exportées.

2.69 La mise en attente ou la retenue des envois entraîne des coûts pour les exportateurs. Ces derniers peuvent avoir à payer des frais additionnels de location de conteneurs ou d’entreposage, des frais de transport pour pouvoir présenter les marchandises à l’Agence et des frais occasionnés par les retards de livraison aux clients.

2.70 Le processus de délivrance des licences pour les marchandises contrôlées peut également avoir une incidence sur le délai d’expédition des exportations. Selon la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement doit délivrer une licence avant que des marchandises visées par la lutte contre la prolifération (appelées « marchandises et technologies d’intérêt stratégique et militaire ») ne puissent être exportées. Des facteurs comme les caractéristiques, l’origine ou la destination des marchandises ou des technologies exportées peuvent influer sur la décision d’accorder ou non une licence.

Certains envois ont été retardés plus longtemps que nécessaire

2.71 Nous avons constaté que le nombre d’envois destinés à l’exportation que l’Agence avait mis en attente ou retenus était très faible par rapport au nombre total des exportations, et que les retards occasionnés par la retenue avaient eu dans l’ensemble peu de répercussions négatives sur le commerce du Canada. Toutefois, nous avons constaté que l’Agence mettait parfois du temps à prendre des mesures visant les marchandises retenues ou mises en attente ou à accorder la mainlevée pour ces marchandises. Onze pour cent des exportateurs que nous avons sondés et dont les marchandises avaient été retenues pendant plus d’une semaine ont déclaré avoir subi d’importantes répercussions.

2.72 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les envois retenus en attente d’une évaluation après l’examen;
• les répercussions de la retenue d’envois sur les exportateurs;
• les envois en attente d’examen.

2.73 Cette constatation est importante parce qu’il en coûte du temps et de l’argent aux exportateurs lorsque l’expédition de leurs marchandises destinées à l’exportation est retardée à la frontière.

2.74 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.82.

2.75 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les dossiers de l’Agence relatifs aux envois retenus ou mis en attente pour déterminer s’il y avait eu des retards administratifs inutiles dans le processus d’examen ou de mainlevée. Nous avons aussi sondé les exportateurs dont les marchandises avaient été retenues temporairement puis libérées sans pénalité afin de déterminer si les retards causés par la retenue avaient eu des répercussions négatives imprévues importantes.

2.76 Les envois retenus en attente d’une évaluation après l’examen — Pendant la période visée par l’audit, peu d’envois ont été retenus officiellement par l’Agence, par rapport au nombre total de déclarations d’exportation. Un nombre encore moins important parmi ces envois (environ 300) étaient des envois légitimes qui ont été libérés ultérieurement pour exportation sans mesure d’exécution de la loi. Plus de 75 % de ces envois ont été retenus pendant plus de 7 jours. Nous avons examiné un échantillon représentatif de 44 envois légitimes retenus et avons trouvé 5 cas (11 % des envois) que l’Agence n’avait pas traités dans un délai raisonnable.

2.77 Pour environ les deux tiers des envois retenus de l’échantillon, l’Agence avait demandé au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement de déterminer si les marchandises étaient contrôlées en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation ou de lois imposant des sanctions. Nous n’avons constaté aucun retard indu dans l’évaluation de ces dossiers par le Ministère, même si le renvoi au Ministère avait ajouté au temps d’attente.

2.78 Les répercussions de la retenue d’envois sur les exportateurs — Nous avons effectué un sondage auprès des exportateurs responsables des 300 envois libérés. Près de la moitié des 151 répondants (70) ont indiqué n’avoir subi que peu ou pas de répercussions. Dans 11 % des cas (16), les exportateurs ont affirmé qu’il y avait eu d’importantes répercussions, notamment la perte de ventes et de contrats d’une valeur allant de dizaines de milliers à des centaines de milliers de dollars. Tous les envois ayant entraîné ce type de répercussions avaient été retenus pendant plus de sept jours.

2.79 Les envois en attente d’examen — L’information complète sur la fréquence et la durée de la mise en attente des envois légitimes n’était pas disponible. La raison en est que, contrairement à ce qui se produit pour les envois retenus, les systèmes nationaux de l’Agence n’ont pas enregistré les données sur la mise en attente et que le suivi fait par les bureaux de l’Agence n’était ni uniforme ni complet. Le nombre total des mises en attente est donc inconnu, mais il correspond à une faible proportion du nombre total des exportations.

2.80 Certaines données étaient disponibles sur les envois destinés à l’exportation passant par les ports maritimes de Montréal et d’Halifax. Environ 810 conteneurs ont été mis en attente en 2014 et ensuite libérés aux fins d’exportation. La majorité de ces conteneurs ont été mis en attente pendant 4 jours ou moins. Par contre, environ 26 % l’ont été pendant plus de 7 jours.

2.81 Les données n’expliquaient pas pourquoi la mise en attente avait pu durer aussi longtemps. Une difficulté additionnelle pour les exportateurs tient au fait que, contrairement à ce qui se produit dans le cas des détentions, l’Agence n’informe pas l’exportateur que son envoi a été mis en attente.

2.82 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait effectuer une évaluation de la fréquence et de la durée de la mise en attente des envois destinés à l’exportation, et utiliser les résultats obtenus pour déterminer s’il est nécessaire d’instaurer une norme de service ou un processus d’avis pour les exportateurs afin de faciliter la libre circulation des marchandises.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada effectuera, d’ici juillet 2016, une évaluation de la fréquence et de la durée de la mise en attente des expéditions avant que celles-ci fassent l’objet d’un contrôle. Les résultats de cette évaluation permettront de déterminer s’il est nécessaire d’instaurer une norme de service ou un processus d’avis et, si c’est le cas, l’Agence élaborera et mettra en œuvre la norme et le processus d’ici décembre 2016.

Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement a délivré la plupart des licences d’exportation pour les marchandises et les technologies d’intérêt stratégique et militaire dans le respect de ses normes relatives aux délais de traitement

2.83 Nous avons constaté que le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement avait délivré la plupart des licences d’exportation pour les marchandises et les technologies d’intérêt stratégique et militaire dans les délais établis selon ses normes de service publiées.

2.84 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le respect des délais de traitement des demandes de licence d’exportation.

2.85 Cette constatation est importante parce que le respect des normes de service permet aux exportateurs de prévoir le temps nécessaire pour obtenir les licences d’exportation requises.

2.86 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

2.87 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné le temps que prend le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement pour traiter les demandes de licence d’exportation pour les marchandises et les technologies d’intérêt stratégique et militaire contrôlées en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation.

2.88 Le respect des délais de traitement des demandes de licence d’exportation — Les normes de service du Ministère régissant le traitement des demandes de licence d’exportation pour des marchandises d’intérêt stratégique contrôlées en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation consistent en 10 jours pour les demandes simples et 40 jours pour les demandes complexes, pourvu que l’exportateur ait fourni tous les renseignements demandés. Pour l’exercice 2014-2015, l’objectif du Ministère était de respecter ces normes dans 90 % des cas. Nous avons constaté que, au cours de l’exercice 2014-2015, le Ministère avait surpassé cet objectif en respectant ses normes de service dans 98 % des cas, et avait traité en tout 7 207 demandes de licence.

Conclusion

2.89 Nous avons conclu que l’Agence des services frontaliers du Canada ne disposait pas des pouvoirs, de l’information, des méthodes et des contrôles pour mettre en œuvre ses priorités en ce qui a trait à l’exécution de la loi et pour prévenir l’exportation de marchandises qui contreviennent aux lois du Canada en matière d’exportation. Par conséquent, certains envois non conformes ont pu quitter le pays.

2.90 Les principaux partenaires fédéraux de l’Agence ont fourni de l’information et une aide pour appuyer l’Agence dans la mise en œuvre de ses priorités en ce qui a trait à l’exécution de la loi et pour prévenir l’exportation de marchandises qui contreviennent aux lois du Canada en matière d’exportation.

2.91 Nous avons aussi conclu que, dans l’ensemble, l’Agence et ses principaux partenaires fédéraux disposaient de l’information, des méthodes et des contrôles nécessaires pour faciliter le commerce légitime. Cependant, l’Agence mettait parfois du temps à prendre des mesures relativement aux marchandises retenues ou mises en attente ou à accorder la mainlevée pour ces marchandises.