2022 — Rapports 5 à 8 de la vérificatrice générale du Canada au Parlement du Canada
Rapport 6 — La surveillance des eaux arctiques
Survol
Dans l’ensemble, le gouvernement fédéral n’a pas pris les mesures requises pour combler des lacunes de longue date qui nuisent à sa surveillance des eaux arctiques canadiennes. Par conséquent, les organisations fédérales responsables de la sûreté et de la sécurité de la région de l’Arctique n’ont pas une connaissance complète des activités maritimes dans les eaux arctiques et ne sont pas prêtes à réagir aux exigences accrues en matière de surveillance. Ces exigences s’intensifient à mesure que le réchauffement climatique rend nos eaux arctiques de plus en plus accessibles aux navires et que l’intérêt et la concurrence à l’égard de cette région s’accroissent.
Les problèmes de longue date comprennent une surveillance incomplète, des données insuffisantes sur le trafic des navires dans les eaux arctiques canadiennes, de faibles moyens pour communiquer l’information sur le trafic maritime et un équipement désuet. Le renouvellement des navires, des aéronefs, des satellites et des infrastructures qui permettent de surveiller le trafic maritime et de répondre aux incidents de sûreté et de sécurité a pris du retard au point que certains cesseront probablement leurs activités avant d’être remplacés. Par exemple, la Garde côtière canadienne et Transports Canada risquent de voir leur présence dans les eaux arctiques diminuer, car leurs brise‑glaces et leur avion patrouille vieillissants approchent de la fin de leur durée de vie utile et seront probablement mis hors service avant qu’une nouvelle flotte puisse entrer en service. La situation des satellites, qui s’approchent de leur fin de vie et qui ne répondent pas aux besoins actuels des organisations fédérales, aggrave le problème. Des retards dans le renouvellement de cet équipement conjugués à l’absence de plan d’urgence pourraient compromettre sérieusement la présence de ces organisations dans les eaux arctiques. De plus, certains investissements faits par le gouvernement pour appuyer la surveillance dans l’Arctique, comme l’installation navale de Nanisivik, apportent peu de valeur.
Il faut agir pour combler ces retards et remettre le renouvellement de l’équipement sur une voie durable afin d’obtenir une vue d’ensemble de ce qui se passe dans l’Arctique, une étape essentielle à la conception des mesures nécessaires pour surveiller les activités maritimes et réagir aux menaces et aux incidents.
Pourquoi avons-nous effectué cet audit?
- Même si l’ouverture des eaux arctiques crée des possibilités pour l’économie, elle met aussi en péril un écosystème délicat que le Canada doit protéger. En même temps, l’intérêt accru pour l’Arctique comprend un intérêt renouvelé pour la région à des fins stratégiques et militaires. Ainsi, les décisions prises maintenant par le Canada en matière de surveillance des eaux arctiques pourraient avoir des répercussions durables sur sa souveraineté.
- Parce qu’il est probable que la circulation des navires dans les eaux arctiques continuera à augmenter au cours des prochaines décennies.
- Parce que le manque d’information au sujet des navires dans l’Arctique crée des vulnérabilités qui, en l’absence de mesures correctives, pourraient entraîner des incidents qui auraient des répercussions sur la sécurité, la sûreté, l’environnement et l’économie du Canada.
Nos constatations
- Les mesures prises par les organisations fédérales n’ont pas permis de remédier aux lacunes de longue date dans la surveillance des eaux arctiques.
- Même si les Centres des opérations de la sûreté maritime avaient aidé les organisations fédérales à collaborer afin d’améliorer la connaissance du domaine maritime, des faiblesses dans les mécanismes appuyant la communication de l’information, la prise de décisions et la reddition de comptes ont nui à l’efficience des centres.
- La flotte, les équipements et l’infrastructure utilisés pour surveiller le trafic maritime doivent être renouvelés et améliorés en temps opportun.
- Les projets d’amélioration de certaines infrastructures étaient en retard et que l’installation navale de Nanisivik ne pourra pas appuyer efficacement les navires exploités dans l’Arctique.
Les données clés
- L’Arctique canadien est constitué de plus de 162 000 kilomètres de côte, soit 75 % du littoral du pays. Au cours des 50 dernières années, la couverture moyenne des glaces de mer en été dans l’Arctique canadien a rétréci d’environ 40 % en raison des changements climatiques.
- Entre 1990 et 2019, le nombre de voyages dans les eaux arctiques canadiennes a plus que triplé.
- La surveillance fait intervenir tous les ordres de gouvernement, les collectivités locales et autochtones ainsi que des partenaires internationaux de confiance.
Aperçu de nos recommandations
- La Défense nationale, Transports Canada, Pêches et Océans Canada et la Garde côtière canadienne, en travaillant ensemble, devraient prendre des mesures concrètes pour combler les lacunes de longue date en matière de connaissance du domaine maritime de l’Arctique, en particulier :
- l’incapacité de suivre les navires de manière continue et d’identifier les navires qui n’émettent pas de signaux;
- les obstacles qui entravent la communication et l’intégration efficaces de l’information pertinente sur la circulation des navires dans les eaux arctiques.
- La Défense nationale, Transports Canada, Pêches et Océans Canada, la Garde côtière canadienne et Services publics et Approvisionnement Canada devraient :
- établir les possibilités et prendre des mesures pour acquérir des équipements en temps opportun;
- élaborer et approuver des plans d’urgence pour faire face au risque d’avoir des capacités de surveillance réduites si des satellites, des navires ou des aéronefs clés cessent de fonctionner avant d’être remplacés.
Consultez le rapport intégral pour lire toutes nos observations, analyses, recommandations et les réponses des entités auditées.
Visuels choisis
Carte des eaux arctiques canadiennes
Remarque : Les communautés nordiques ne sont pas toutes représentées sur la carte.
Version textuelle
Cette carte du Canada illustre la délimitation des eaux arctiques canadiennes, c’est‑à‑dire quels plans d’eau de l’Arctique sont compris dans l’étendue de l’audit. Elle illustre aussi l’emplacement de certaines collectivités nordiques.
Le point le plus au sud de la délimitation se situe au 60e parallèle. La ligne de démarcation continentale comprend la pointe à l’extrême nord du Québec et de Terre‑Neuve‑et‑Labrador à l’Est et toute la côte du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon. La délimitation englobe la mer de Beaufort, une partie de la baie d’Hudson et toutes les îles canadiennes au nord du Canada continental.
En partant de l’extrême nord, les collectivités situées sur les rives des eaux arctiques canadiennes comprennent les suivantes : Alert, Nanisivik, Cambridge Bay, Kugaaruk et Iqaluit. (Toutes ces collectivités se situent au Nunavut.) La carte ne montre pas toutes les collectivités nordiques.
Le trafic maritime a augmenté de manière importante dans l’Arctique canadien au cours des dernières décennies
Sources : La Garde côtière canadienne pour les données de 1990 à 2013 et les Centres des opérations de la sûreté maritime pour les données de 2014 à 2021
Version textuelle
Ce tableau illustre l’augmentation du trafic maritime au cours des dernières décennies, soit de 1990 à 2021.
En 1990, 119 voyages ont été effectués. Le trafic est resté à 50 voyages de ce niveau jusqu’à 2007, où le nombre de voyages est passé à 222. Malgré des chutes assez importantes en 2009 et en 2015, le nombre de voyages a augmenté de manière constante, pour atteindre 464 voyages en 2019. Le nombre de voyages a diminué en 2020 (408) et en 2021 (385). En 2020 et en 2021, la navigation dans les eaux arctiques a été restreinte en raison de la pandémie de COVID-19.
Voici les données pour chaque année présentée dans le graphique :
- En 1990, il y a eu 119 voyages.
- En 1991, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 138.
- En 1992, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 159.
- En 1993, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 128.
- En 1994, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 137.
- En 1995, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 125.
- En 1996, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 148.
- En 1997, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 147.
- En 1998, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 149.
- En 1999, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 162.
- En 2000, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 167.
- En 2001, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 140.
- En 2002, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 119.
- En 2003, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 130.
- En 2004, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 138.
- En 2005, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 147.
- En 2006, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 168.
- En 2007, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 222.
- En 2008, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 266.
- En 2009, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 225.
- En 2010, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 312.
- En 2011, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 337.
- En 2012, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 331.
- En 2013, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 350.
- En 2014, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 312.
- En 2015, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 260.
- En 2016, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 329.
- En 2017, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 385.
- En 2018, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 395.
- En 2019, le nombre de voyages a augmenté, pour atteindre 464.
- En 2020, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 408.
- En 2021, le nombre de voyages a diminué, pour s’établir à 385.
Aperçu des systèmes de détection qui surveillent le trafic maritime
Version textuelle
Cette image donne un aperçu des systèmes de détection qui surveillent le trafic maritime.
Le trafic maritime est surveillé de diverses façons et par plusieurs systèmes. Les collectivités locales, les navires, les aéronefs de patrouille, les tours de système d’identification automatique côtier et les satellites sont des façons de surveiller le trafic dans les eaux arctiques.
Les navires qui servent à patrouiller dans les eaux arctiques sont des navires de la Marine royale canadienne et des brise‑glaces de la Garde côtière canadienne. Les navires diffusent des données de diverses façons, notamment au moyen du système d’identification automatique et du système de surveillance des navires. Les navires communiquent aussi entre eux.
Les satellites, les aéronefs de patrouille et les tours du système d’identification automatique côtier permettent de recueillir de l’information sur les navires et de les transmettre aux installations terrestres, notamment au Centre des opérations de la sûreté maritime.
Les équipements actuels pourraient atteindre la fin de leur vie utile avant que les nouveaux soient prêts, et les équipements dotés des nouvelles capacités ne seront pas prêts avant un certain temps
Version textuelle
Le tableau illustre la durée de vie utile prévue et la prolongation prévue de la durée de vie utile des équipements actuels ainsi que la date de livraison attendue des nouveaux équipements, qui comprennent des navires, des aéronefs et des satellites.
Navires : Dix navires sont présentés, deux de ces navires sont des brise-glaces polaires qui seront ajoutés à la flotte lorsque les équipements auront été livrés.
Le Louis S. St-Laurent est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2024, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2029. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2030.
Le Terry Fox est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2023, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2032. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2032.
Le Des Groseilliers est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2027, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2040. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2034.
Le Pierre Radisson est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2025, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2037. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2036.
L’Amundsen est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2031, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2039. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2038.
Le Henry Larsen est un brise-glaces de programme. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2029, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2040. La livraison d’un nouveau brise‑glaces de programme est attendue en 2040.
Le Cygnus est un navire de patrouille extracôtier. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2024, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2029. Ce navire devrait être remplacé par un navire de patrouille extracôtier et de l’Arctique, dont la livraison est attendue en 2026.
Le Cape Roger est un navire de patrouille extracôtier. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2025, et la prolongation prévue de sa durée de vie utile se termine en 2027. Ce navire devrait être remplacé par un navire de patrouille extracôtier et de l’Arctique, dont la livraison est attendue en 2027.
Deux nouveaux brise-glaces polaires seront ajoutés à la flotte (ces navires n’ont pas encore de nom). La livraison de ces deux navires est attendue respectivement en 2030 et en 2033.
Aéronefs : Quatre aéronefs sont présentés. Deux de ces aéronefs seront des nouveaux drones qui seront mis en service lorsque les équipements auront été livrés.
Le Dash 7 du Programme national de surveillance aérienne est un aéronef. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2027.
Le CP-140 Aurora des Forces armées canadiennes est un aéronef. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2030, et la livraison d’un aéronef multimissions est attendue en 2032.
Les deux nouveaux ajouts d’aéronefs sont un drone militaire et un drone civil. La livraison du nouveau drone militaire est attendue en 2029 et la livraison du nouveau drone civil est attendue en 2025.
Satellites : Deux satellites sont présentés. Un de ces satellites est déjà en service. Deux nouveaux satellites seront ajoutés lorsque les équipements auront été livrés.
La mission de la Constellation RADARSAT est un système de satellites. La fin de sa durée de vie utile est prévue en 2026, et la livraison du nouveau système de satellites du Projet de renforcement des capacités de surveillance spatiale aux fins de défense est prévue en 2035.
En ce qui concerne l’amélioration de la couverture des communications par satellite, la livraison du nouveau système de satellites du Projet de communications par satellite améliorées est prévue en 2035.
Infographie
Version textuelle
Cette infographie présente les constatations du rapport d’audit de 2022 sur la surveillance des eaux arctiques.
Le gouvernement fédéral n’a pas réglé certains problèmes de longue date qui nuisent à sa surveillance des eaux arctiques canadiennes. Les responsables de la sûreté et de la sécurité dans la région ne disposent pas du portrait complet du trafic maritime et ne sont pas prêts à répondre à des exigences de surveillance accrue dans les eaux arctiques.
Trafic maritime
Le réchauffement climatique a entraîné un recul de la glace de mer. Le trafic maritime a plus que triplé depuis 1990, et il continuera vraisemblablement à augmenter.
En 1990, 120 voyages ont été effectués dans les eaux arctiques canadiennes. En 2021, 385 voyages ont été effectués dans les eaux arctiques.
Cette augmentation du trafic pourrait amplifier le risque :
- d’accès non autorisés;
- d’incidents liés à la sécurité;
- de pêche illégale;
- de pollution marine.
Pendant ce temps, les équipements utilisés pour surveiller le trafic vieillissent. Certains équipements pourraient cesser de fonctionner avant leur remplacement.
Exemple — Brise-glaces
L’exemple décrit la situation actuelle et l’avenir de la flotte de brise-glaces.
Situation actuelle
Six brise-glaces principaux capables de naviguer dans l’Arctique sont toujours en service. Ils ont entre 35 et 53 ans, ils sont sujets aux défaillances et leur entretien est coûteux étant donné leur âge.
Le prolongement de la durée de vie utile de ces brise-glaces a coûté 162 millions de dollars au cours des 10 dernières années et il est prévu qu’il en coûtera 800 millions de dollars de plus d’ici 2030.
Trois brise-glaces commerciaux d’occasion ont été achetés pour préserver les capacités de déglaçage pendant que les brise-glaces vieillissants subissent des travaux visant à prolonger leur durée de vie et à assurer leur entretien. L’un d’entre eux a été rééquipé et est entré en service en 2018, un autre a été rééquipé et est entré en service en 2020, et un dernier a été rééquipé et devrait entrer en service à la fin de 2022.
Flotte à venir — Remplacement des brise-glaces vieillissants et amélioration des capacités
Six nouveaux brise-glaces et deux nouveaux brise-glaces polaires sont en cours d’acquisition. La livraison de deux brise-glaces est attendue d’ici 2030, alors que le reste des navires devraient être livrés au cours des dix années suivantes.
À la suite des travaux, les brise-glaces actuels devraient commencer à atteindre la fin de leur de vie utile en 2029, laissant peu de marge de manœuvre pour d’autres retards si l’on veut maintenir les capacités de déglaçage.
Le gouvernement doit mettre le renouvellement de l’équipement sur une voie durable afin d’être en mesure d’assurer la surveillance des activités maritimes dans les eaux arctiques et de réagir aux menaces et aux incidents.
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Entités
Date de dépôt
- 15 novembre 2022
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