Introduction

Information générale

7.1 Aux termes de la Stratégie de défense Le Canada d’abord de 2008, les Forces armées canadiennes doivent être prêtes à mener les six missions principales suivantes :

• mener des opérations quotidiennes nationales et continentales, y compris dans l’Arctique;
• offrir leur soutien dans le cadre d’un événement international important au Canada, comme les Jeux olympiques;
• répondre à une attaque terroriste importante;
• appuyer les autorités civiles en cas de crise au Canada, par exemple en cas de catastrophe naturelle;
• diriger ou mener une opération internationale importante durant une période prolongée;
• déployer des forces en cas de crise à l’étranger pour une période de plus courte durée.

7.2 La Défense nationale, qui est composée des Forces armées canadiennes et du ministère de la Défense nationale, établit les capacités dont elle a besoin pour réaliser les six missions énoncées dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord. La mise à profit de ces capacités dépend en grande partie de la disponibilité et du bon état de fonctionnement de l’équipement militaire (navires, sous-marins, avions, hélicoptères et véhicules terrestres), ainsi que de la présence de personnel qualifié en quantité suffisante. Pour que ces conditions soient remplies, il est nécessaire de prévoir un soutien en matière d’équipement. Dans le cadre du présent audit, le terme « soutien » se rapporte aux activités opérationnelles et de maintenance comprenant l’ingénierie, l’instruction, l’inspection, l’entretien et les réparations, ainsi que la fourniture de pièces de rechange.

7.3 On ne peut éliminer le facteur de complexité et d’imprévisibilité inhérent au soutien en matière d’équipement. La Défense nationale doit planifier en fonction de besoins qui dépassent le minimum requis pour que son équipement puisse répondre aux circonstances changeantes. Ces activités de soutien aux opérations et à la maintenance sont cruciales pour assurer la disponibilité et la fiabilité de l’équipement militaire, et elles doivent être gérées de manière rentable pour maximiser la durée de vie utile de l’équipement. La responsabilité en matière de soutien est partagée entre les trois environnements des Forces armées canadiennes (l’Aviation royale canadienne, l’Armée canadienne et la Marine royale canadienne), le Commandement du personnel militaire et le sous-ministre adjoint (Matériels).

7.4 Les activités d’entretien et de réparation de la Défense nationale sont confiées à des techniciens des Forces armées canadiennes ou à des entreprises du secteur privé.

• Les travaux simples et à court terme visant l’entretien préventif et les réparations mineures sont exécutés assez souvent par les civils et les militaires dans les bases au pays ou sur le terrain. Ces travaux peuvent prendre de quelques heures à quelques jours.
• Les activités plus longues et plus complexes d’inspection, de réparation majeure ou de révision complète de l’équipement sont gérées de manière centralisée par le sous-ministre adjoint (Matériels). Ces activités sont effectuées par la Défense nationale ou le secteur privé dans des installations spécialisées. Elles peuvent prendre des jours, des semaines, voire des mois.

7.5 Le budget de soutien en matière d’équipement le plus important est celui du Programme d’approvisionnement national, géré par le sous-ministre adjoint (Matériels). Le Programme bénéficie annuellement d’un financement de quelque 2,5 milliards de dollars, soit environ 13 % du budget total de la Défense nationale. Ce programme sert à l’achat de pièces de rechange et à l’attribution de contrats à des entreprises du secteur privé et à des gouvernements de l’étranger pour la maintenance, y compris un service de maintenance approfondi comme une révision majeure d’équipement.

7.6 Parmi les éléments d’équipement majeurs, dont le nombre dépasse 30, nous en avons sélectionné 6 à examiner (voir la pièce 7.1). Le coût annuel des activités de soutien contractuelles relatives à ces six éléments est estimé à 700 millions de dollars.

7.7 Défense nationale — La Loi sur la défense nationale institue en deux entités distinctes le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes, qui réalisent leurs activités au sein du quartier général intégré de la Défense nationale, les deux entités ayant comme responsabilité première de défendre le Canada et sa population. La Défense nationale est chargée de la construction et de la maintenance des établissements et ouvrages de la défense nationale, de la recherche liée à la défense nationale et de la mise au point et du perfectionnement des matériels. Sont visés par le terme « matériels » les navires, véhicules, aéronefs, animaux, missiles, armes, munitions, provisions, équipements, effets et vivres.

7.8 Services publics et Approvisionnement Canada (anciennement Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) — En vertu de la Loi sur la production de défense, Services publics et Approvisionnement Canada a le pouvoir de faire l’acquisition, notamment par achat, du matériel de défense que requiert la Défense nationale, y compris des contrats de service pour la réparation et l’entretien de l’équipement.

7.9 Dans le cadre de l’audit que nous avons effectué en 2011 à propos de l’entretien et de la réparation de l’équipement militaire, nous avions déterminé si la Défense nationale avait planifié et géré les travaux d’entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires de façon à satisfaire aux besoins en matière d’opérations et de formation. Nous avions alors conclu que l’information sur les coûts et le rendement était insuffisante et que l’écart entre la demande en services d’entretien et de réparation et les fonds disponibles était important.

7.10 Nous avions aussi constaté que les coûts de l’entretien de l’équipement de remplacement étaient plus élevés que ceux de l’équipement existant, le nouvel équipement étant plus complexe. La Défense nationale ne surveillait pas de près les conséquences du report d’activités d’entretien et de réparation. De plus, la Défense nationale avait indiqué que dans son plan d’investissements à long terme pour l’équipement neuf, elle n’avait probablement pas prévu de financement suffisant pour les activités de soutien visant l’équipement pendant toute la durée de son cycle de vie.

Objet de l’audit

7.11 L’audit visait à déterminer si la Défense nationale avait géré le soutien en matière d’équipement de manière rentable afin que l’équipement militaire soit disponible et fiable pour pouvoir répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction des Forces armées canadiennes. Nous avons sélectionné six éléments d’équipement à examiner, à savoir : l’avion de transport stratégique CC-177 Globemaster III, l’hélicoptère maritime CH-148 Cyclone, l’hélicoptère de transport moyen à lourd CH-147F Chinook, l’avion de transport tactique CC-130J Hercules, le sous-marin de la classe Victoria et le véhicule blindé tactique de patrouille. Dans le contexte de cet audit, le terme « rentable » est employé pour désigner la mesure dans laquelle la Défense nationale utilise les moyens les plus appropriés et les plus efficaces pour atteindre les résultats prévus, en tenant compte des coûts par rapport à d’autres modes de conception ou d’exécution.

7.12 Cet audit est important parce que la population canadienne compte sur la Défense nationale pour voir le pays doté d’un équipement disponible et fiable, apte à répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction. Les coûts de soutien doivent être bien gérés parce qu’au cours de la durée de vie utile d’un équipement, ils peuvent être plus de deux fois supérieurs aux coûts d’acquisition. La durée de vie utile de l’équipement pourrait être écourtée s’il n’est pas entretenu adéquatement, ce qui nécessiterait des investissements additionnels.

7.13 Nous n’avons pas audité les registres des entreprises du secteur privé. Par conséquent, nos conclusions ne concernent pas leurs pratiques. Nous n’avons pas audité non plus le processus d’adjudication des contrats.

7.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Soutien relatif à l’équipement militaire examiné

Message général

7.15 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’en ce qui concerne l’équipement militaire examiné, la Défense nationale n’avait pas géré le soutien d’une manière adéquate et rentable et qu’elle avait payé pour un niveau de service plus élevé que celui correspondant à son utilisation réelle. À l’étape de la planification, la Défense nationale avait fait des hypothèses initiales qui surestimaient l’utilisation de l’équipement, sous-estimaient les coûts du soutien et sous-évaluaient les besoins en personnel. Cela a entraîné une augmentation des coûts et une réduction de la disponibilité de l’équipement pour l’instruction et les opérations. Toutefois, la Défense nationale a pris des mesures pour corriger la situation. Elle a notamment renégocié un contrat de soutien en matière d’équipement dans un souci d’optimisation des ressources.

7.16 La Défense nationale a effectué un suivi des dépenses réelles associées à la maintenance de l’équipement. Toutefois, nous avons constaté qu’elle n’avait pas fait le suivi de tous les coûts du soutien, notamment ceux liés au personnel, au fonctionnement et à la maintenance, par rapport à son estimation des coûts complets du soutien en matière d’équipement pendant toute la durée de vie utile de l’équipement. En outre, dans certains cas, en raison de la piètre qualité des données, la direction n’avait pas l’information requise pour surveiller adéquatement le rendement des entrepreneurs.

7.17 Voilà qui est important, car de mauvaises décisions de planification se traduisent par un gaspillage de ressources ainsi que par l’incapacité de fournir l’équipement nécessaire au moment voulu. Une gestion rentable de l’équipement aiderait la Défense nationale à assurer la disponibilité et la fiabilité de l’équipement afin de satisfaire à ses exigences opérationnelles et d’instruction dans les années à venir.

7.18 En 2006, la Défense nationale a mis en œuvre le Cadre contractuel du soutien en service comme approche par défaut à utiliser pour conclure les contrats de soutien en matière d’équipement pour tous les nouveaux éléments d’équipement. En vertu de ce cadre, l’entrepreneur (le fabricant de l’équipement) est chargé d’offrir du soutien relativement à l’équipement, y compris un service de maintenance approfondie. Le contrat de soutien peut s’appliquer à toute la durée de vie utile de l’équipement. Les responsabilités de l’entrepreneur comprennent la propriété et la gestion des pièces de rechange, ainsi que la gestion de tous les sous-traitants. Les six éléments d’équipement sélectionnés aux fins du présent audit (voir la pièce 7.1) faisaient l’objet d’un soutien selon les dispositions de ce cadre.

7.19 La Défense nationale s’attendait à ce que ce cadre favorise l’optimisation des ressources affectées au soutien en matière d’équipement puisque cette nouvelle approche coûterait moins cher que celles utilisées par le passé ou permettrait l’obtention d’un soutien accru pour le même prix. En 2014, ce cadre de passation de contrats a cessé d’être appliqué par défaut pour les contrats de soutien. Toutefois, les contrats existants qui ont été négociés en vertu de ce cadre resteront en vigueur pendant plusieurs dizaines d’années et nos constatations s’appliquent à tout cadre ou approche de passation de contrats.

La Défense nationale n’a pas géré de manière adéquate et rentable le soutien relatif à l’équipement examiné

7.20 Nous avons constaté, à la lumière d’événements postérieurs, que la Défense nationale avait fait au départ des hypothèses de planification qui surestimaient l’utilisation de l’équipement, sous-estimaient les coûts de soutien et sous-évaluaient les besoins en personnel. Par conséquent, les coûts de soutien plus élevés que prévu et le manque de personnel ont contribué à limiter la disponibilité de l’équipement que nous avons sélectionné et à en réduire l’utilisation.

7.21 Les contrats de soutien n’ont pas permis à la Défense nationale d’optimiser les ressources au regard de l’équipement examiné. Nous avons constaté qu’à cause de ses hypothèses de planification initiales, la Défense nationale avait payé pour un niveau de service plus élevé que celui correspondant à son utilisation réelle. Les coûts fixes élevés associés à ces contrats ont réduit les fonds disponibles pour d’autres éléments d’équipement. Toutefois, la Défense nationale a pris des mesures pour corriger la situation, notamment en renégociant un contrat de soutien en matière d’équipement.

7.22 Nous avons également constaté que la Défense nationale n’avait pas estimé le total des coûts associés au soutien de l’équipement pendant toute sa durée de vie utile prévue. Même si la Défense nationale a fait le suivi des dépenses réelles liées à la maintenance de l’équipement, nous avons constaté qu’elle n’avait pas suivi tous les coûts du soutien, notamment ceux liés au personnel, au fonctionnement et à la maintenance, par rapport à son estimation des coûts pour toute la durée de vie utile de l’équipement. Nous avons également constaté que des fonds réservés au soutien pour certains éléments d’équipement avaient été engagés à d’autres fins.

7.23 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les hypothèses de planification;
• les coûts du cycle de vie;
• la planification des investissements;
• l’utilisation de fonds supplémentaires.

7.24 Cette constatation est importante, car sans l’information nécessaire et des processus de gestion appropriés pour planifier l’affectation des ressources et surveiller la mesure dans laquelle elles sont utilisées de façon rentable, la Défense nationale ne peut avoir l’assurance qu’elle a suffisamment de ressources pour faire en sorte que l’équipement soit en bon état de fonctionnement et soit disponible pour satisfaire aux exigences opérationnelles et d’instruction.

7.25 Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 7.35, 7.48 et 7.52.

7.26 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné six éléments d’équipement (voir la pièce 7.1) pour déterminer si la Défense nationale avait en place des processus appropriés pour planifier et surveiller les activités de soutien en matière d’équipement et les coûts associés à ces activités.

7.27 Les hypothèses de planification — Nous avons constaté, à la lumière d’événements postérieurs, que la Défense nationale avait fait des hypothèses initiales à l’étape de la planification qui surestimaient l’utilisation de l’équipement, sous-estimaient les coûts de soutien et sous-évaluaient les besoins en personnel. Par conséquent, les coûts de soutien plus élevés que prévu et le manque de personnel ont contribué à limiter la disponibilité de l’équipement que nous avons sélectionné et à en réduire l’utilisation (voir la pièce 7.2).

7.28 Nous avons constaté que le nombre d’heures de vol annuel pour trois des quatre aéronefs examinés était considérablement moins élevé que le nombre estimé dans l’hypothèse initiale ayant servi de base au contrat. Comme elle avait surévalué l’utilisation prévue de l’équipement et que le contrat utilisait ce niveau comme base de paiement, la Défense nationale a payé pour un niveau de service supérieur à celui qu’elle a réellement utilisé. Ces paiements couvraient les frais de l’entrepreneur, notamment pour la constitution et le maintien de stocks d’outils et de pièces de rechange, la gestion du programme, ainsi que les services de techniciens et d’ingénieurs requis pour offrir un soutien correspondant au nombre surestimé d’heures de vol par année, et non au nombre réel.

7.29 Par exemple, aux termes du contrat de soutien pour l’hélicoptère Chinook, la Défense nationale paie pour un système de pièces de rechange et de maintenance conçu pour appuyer le niveau stable d’utilisation prévu de 7 200 heures de vol par année, moyennant un paiement fixe minimum d’environ 75 millions de dollars par année. De plus, après 3 100 heures de vol, des coûts s’ajoutent pour chaque heure de vol. Or, au cours de l’exercice 2015-2016, les hélicoptères ont été en vol pendant 2 492 heures. Par conséquent, la Défense nationale a payé pour un niveau de service qu’elle n’a pas utilisé. Ce contrat prévoit par ailleurs une période de transition avant d’atteindre le niveau stable d’utilisation prévu.

7.30 Nous avons également constaté que la Défense nationale s’attendait à ce que les avions CC-130J Hercules effectuent entre 10 000 et 15 500 heures de vol par année. L’entrepreneur est tenu de fournir du soutien pour 11 900 heures de vol par année. Ainsi, l’entrepreneur a reçu pour l’exercice 2015-2016 un montant fixe d’environ 70 millions de dollars pour ce service, sans égard au nombre d’heures de vol, plus un montant supplémentaire pour chaque heure de vol. Nous avons constaté que l’avion avait été en vol en moyenne 5 300 heures par année au cours des cinq dernières années. Par conséquent, la Défense nationale a payé pour un niveau de service plus élevé que celui qu’elle a utilisé.

7.31 La Défense nationale a reconnu que ses hypothèses au regard du contrat de soutien en matière d’équipement pour l’avion CC-130J Hercules étaient inexactes et qu’elles n’ont pas assuré l’utilisation optimale des ressources. En 2015, comme il avait été envisagé dans le contrat conclu avec le fabricant d’équipement d’origine, Services publics et Approvisionnement Canada a renégocié les prix et d’autres modalités contractuelles. Le contrat a été modifié pour établir le prix fixe selon trois niveaux qui correspondent à des fourchettes d’heures de vol différentes. Ces modalités donnent une marge de manœuvre permettant d’améliorer l’optimisation des ressources.

7.32 Les coûts des contrats de soutien pour les six éléments d’équipement examinés devraient s’élever à environ 700 millions de dollars par année. Ces contrats ont permis de rendre les coûts plus prévisibles pour les prochaines années. Toutefois, à cause des contraintes budgétaires imposées au cours de l’exercice 2013-2014 et des prix fixes élevés établis dans ces contrats, la Défense nationale a dû réduire l’utilisation d’éléments d’équipement dont le contrat ne prévoyait pas de prix fixes.

7.33 En outre, lorsqu’elle a fait l’acquisition d’un cinquième avion Globemaster, la Défense nationale a posé comme hypothèse qu’elle n’aurait pas besoin de personnel supplémentaire afin d’assurer le soutien pour cinq aéronefs Globemaster qui cumuleraient le même nombre d’heures de vol que les quatre avions d’origine. Toutefois, nous avons constaté que l’acquisition du cinquième avion avait fait augmenter les besoins en maintenance, et donc le nombre d’heures de travail supplémentaires nécessaires pour assurer la disponibilité des avions.

7.34 Ces exemples montrent que les hypothèses de planification inexactes établies au moment de conclure les contrats de soutien en matière d’équipement ont entraîné des coûts plus élevés et, dans certains cas, réduit la disponibilité de l’équipement.

7.35 Recommandation — La Défense nationale devrait s’assurer que les futurs contrats de soutien en matière d’équipement sont fondés sur des hypothèses de planification réalisables et qu’ils prévoient la possibilité d’effectuer des modifications en fonction des circonstances, lorsque cela est possible.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Grâce aux processus de gouvernance de la Défense nationale, à mesure qu’un projet ou un programme progresse vers le stade de la mise en œuvre, la Défense nationale veille à ce qu’une fonction de remise en question ait lieu pendant les travaux du Conseil supérieur de révision, du Conseil des capacités de la Défense, du Conseil de gestion du programme et du Comité de gestion des investissements et des ressources, afin de bien s’assurer que les responsables ont fondé les résultats escomptés sur des hypothèses de planification réalisables.

En outre, une souplesse accrue entraîne habituellement une hausse du coût dans le contexte des contrats et il faut trouver un juste équilibre entre la souplesse opérationnelle et le rapport coût-efficacité. Par conséquent, la Défense nationale, de concert avec Services publics et Approvisionnement Canada et Innovation, Sciences et Développement économique Canada, a lancé l’Initiative de maintien en puissance en juin 2016, dont l’objectif consiste à assujettir tous les programmes militaires de maintien en puissance à une rigoureuse analyse du maintien de la rentabilisation. Cette analyse est destinée à établir un équilibre entre le rendement de l’équipement, l’optimisation des ressources, la souplesse et les retombées économiques. La mise en œuvre de l’Initiative a commencé et elle se poursuivra au cours des prochaines années, à mesure que chaque contrat pertinent sera analysé.

7.36 Les coûts du cycle de vie — Les politiques du Conseil du Trésor en place au moment où les contrats ont été signés et celles en vigueur aujourd’hui exigent que les ministères tiennent compte de tous les coûts pertinents (soit les coûts d’acquisition, d’infrastructure, de personnel, de fonctionnement et de maintenance) pour toute la durée de vie utile prévue de l’équipement. Ces coûts sont appelés « coûts du cycle de vie ». Les ministères doivent donc tenir compte des coûts du cycle de vie et pas seulement du coût d’acquisition initial. Par conséquent, il faut planifier avec rigueur et établir tous les coûts pour veiller à ce que les fonds permettant d’assurer le soutien pour la durée de vie utile prévue de l’équipement soient disponibles.

7.37 Nous avons examiné si la Défense nationale avait tenu compte de tous les coûts du cycle de vie lorsqu’elle avait fait l’acquisition des six éléments d’équipement que nous avons sélectionnés aux fins de l’audit. Or, nous avons constaté qu’elle ne l’avait pas fait. Lorsque la Défense nationale a soumis à l’approbation sa demande d’acquisition, les coûts de tout le cycle de vie n’étaient pas complets. Par exemple, les coûts soumis à l’approbation étaient estimés pour une période de 20 ans, plutôt que pour la durée de vie utile des éléments d’équipement, laquelle peut atteindre 30 ans. Nous avons également constaté que les estimations de la Défense nationale pour les éléments d’équipement examinés ne comprenaient pas toujours les coûts du personnel, du fonctionnement ou de l’infrastructure. Les estimations pour les six éléments d’équipement ne comprenaient jamais les frais associés à leur modernisation lorsqu’ils atteignaient la moitié de leur durée de vie utile, ni les coûts liés au remplacement d’éléments d’équipement perdus ou endommagés. La Défense nationale nous a signalé que les coûts avaient été estimés en fonction des renseignements disponibles à l’époque.

7.38 En ce qui concerne l’hélicoptère Cyclone, nous avons constaté que la Défense nationale avait soumis à l’approbation des coûts de fonctionnement et de maintenance incomplets et imprécis. En 2004, l’acquisition de 28 hélicoptères Cyclone pour remplacer les hélicoptères Sea King a coûté 1,8 milliard de dollars. La Défense nationale aurait dû soumettre les coûts complets du cycle de vie en fonction de la durée de vie utile prévue de l’hélicoptère Cyclone, soit 25 ans. Toutefois, nous avons constaté que les estimations qu’elle avait présentées ne comprenaient pas les coûts de personnel ou d’infrastructure, et prévoyaient des coûts de fonctionnement pour 12 ans seulement. En 2004, la Défense nationale a signé un contrat de soutien de 20 ans pour la maintenance de l’équipement, au coût de 2,3 milliards de dollars.

7.39 Si la Défense nationale avait inclus tous les coûts du personnel, du fonctionnement et de la maintenance pour la durée de vie utile de l’hélicoptère Cyclone, nous estimons que les coûts de soutien totaux auraient représenté plus de trois fois les coûts d’acquisition du nouvel hélicoptère et environ trois fois les coûts de fonctionnement et de maintenance pour l’hélicoptère précédent. Et puisque la date de livraison prévue d’hélicoptères entièrement opérationnels a été repoussée, passant de 2008 à 2018, le contrat de soutien a été prolongé jusqu’en 2038, et son coût est passé à 5,8 milliards de dollars. Or, dans son plan d’investissement, la Défense nationale n’a pas actualisé les coûts du cycle de vie pour tenir compte de cette prolongation. Par conséquent, elle aura de la difficulté à déterminer les coûts additionnels de personnel, de fonctionnement et de maintenance qui sont associés aux nouveaux hélicoptères et à s’assurer que suffisamment de ressources sont réservées pour pouvoir répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction.

7.40 Nous avons également examiné si, une fois les nouveaux éléments d’équipement achetés, la Défense nationale surveillait tous les coûts qui y étaient associés, notamment les coûts de personnel, de fonctionnement et de maintenance, par rapport aux coûts de tout le cycle de vie qu’elle avait estimés initialement. Nous avons constaté que même si la Défense nationale effectuait une surveillance des dépenses réelles liées à la maintenance de l’équipement, elle ne surveillait pas les coûts de soutien totaux, comme ceux du personnel et du fonctionnement, par rapport aux estimations du cycle de vie. Au cours des deux dernières années, la Défense nationale a établi un centre d’établissement des coûts afin de favoriser la prise de décisions financières tenant davantage compte de l’économie et d’effectuer la validation des coûts plus tôt dans le processus d’approbation.

7.41 Dans notre audit de 2011, nous avions recommandé à la Défense nationale de se donner les moyens de surveiller les coûts totaux des activités d’entretien et de réparation pour l’ensemble de l’équipement et pour chacune de ses flottes. En réponse à notre recommandation, la Défense nationale avait affirmé qu’au plus tard en décembre 2013, elle allait utiliser son système d’information financière et d’information sur le matériel, le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense (SIGRD), pour consigner et suivre l’information sur ces coûts totaux des activités d’entretien et de réparation pour l’ensemble de l’équipement et pour chacune de ses flottes, y compris les coûts liés au personnel, aux services contractuels, aux pièces de rechange, à l’équipement d’entretien et aux infrastructures.

7.42 Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas utilisé le SIGRD comme source d’information sur les coûts de maintenance et de réparation pour l’ensemble de l’équipement et pour chacune de ses flottes. En outre, comme le SIGRD ne contient pas d’information complète sur les coûts du cycle de vie, la Défense nationale n’a pas pu surveiller les coûts réels de personnel, de fonctionnement et de maintenance nécessaires pour le soutien de chaque élément d’équipement. Cela signifie qu’elle n’a pas pu s’assurer que les estimations et les hypothèses étaient réalistes. Et bien que la Défense nationale ait surveillé les dépenses de maintenance en fonction de l’élément d’équipement, elle n’a pas effectué une surveillance des coûts de soutien totaux par rapport aux estimations de départ. De plus, elle s’est servie des hypothèses initiales pour prendre des décisions sur l’acquisition de l’équipement, son caractère abordable et le soutien requis. Notre recommandation sur les coûts du cycle de vie est présentée au paragraphe 7.48.

7.43 La planification des investissements — Selon la politique du Conseil du Trésor en la matière, le plan d’investissement d’un ministère doit tenir compte non seulement du prix d’achat des actifs, mais également des coûts de tout leur cycle de vie, y compris les coûts du soutien et des services acquis. Nous avons constaté que le dernier plan d’investissement de la Défense nationale, en date de 2014, ne prévoyait pas les coûts de tout le cycle de vie pour les six éléments d’équipement que nous avons examinés.

7.44 Le plan d’investissement de 2014 portait essentiellement sur les coûts d’acquisition liés aux futurs achats d’équipement. Il ne présentait pas les coûts de tout le cycle de vie associés au soutien de l’ensemble des éléments d’équipement que nous avons examinés, notamment les coûts permanents de personnel, de fonctionnement et de maintenance. Les coûts pour les services de maintenance contractuels étaient présentés en détail dans le plan selon chaque élément d’équipement. Toutefois, nous avons constaté que les coûts de maintenance pour deux des six éléments d’équipement sélectionnés, qui s’élevaient à 3,7 milliards de dollars, n’étaient pas compris dans le plan d’investissement et que les coûts de maintenance de trois des six éléments examinés avaient été sous-évalués d’environ 5,0 milliards de dollars.

7.45 En outre, dans le plan d’investissement de 2014, il a été noté que les coûts différentiels de fonctionnement et de maintenance étaient approximatifs et qu’ils avaient vraisemblablement été sous-estimés. La Défense nationale a récemment commencé à améliorer ses capacités d’établissement des coûts et de planification des investissements et elle s’attend à ce que son plan d’investissement de 2017 inclue des détails sur les biens et services obtenus au moyen de contrats de plus de 20 millions de dollars.

7.46 Des rapports internes de la Défense nationale ont révélé un écart de financement potentiel dans le Programme d’approvisionnement national, qui pourrait atteindre un milliard de dollars au cours des dix prochaines années si des ressources supplémentaires ne sont pas ajoutées ou que les opérations et l’instruction ne sont pas restreintes. Deux raisons principales expliquent cet écart grandissant. Premièrement, les coûts de soutien pour le nouvel équipement sont beaucoup plus élevés puisque cet équipement est plus complexe. Deuxièmement, les contrats de soutien conclus pour certains nouveaux éléments d’équipement prévoient des frais fixes minimums considérables (voir paragraphes 7.28 à 7.31).

7.47 Il faut actualiser les coûts de tout le cycle de vie dans le plan d’investissement, y compris les coûts liés au soutien et aux services acquis, afin de s’assurer que suffisamment de fonds sont réservés pour pouvoir utiliser l’équipement comme prévu. Dans le cas contraire, la Défense nationale devra réduire de façon considérable le niveau de ses exigences opérationnelles et d’instruction.

7.48 Recommandation — La Défense nationale devrait préparer et actualiser régulièrement des estimations des coûts du cycle de vie au moment de prendre des décisions importantes pour chaque élément d’équipement et surveiller les coûts réels par rapport aux estimations révisées. Elle devrait également actualiser son plan d’investissement afin de tenir compte des coûts du cycle de vie plus complets.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale a constamment amélioré sa capacité d’estimation des coûts, notamment en créant récemment le Centre d’établissement des coûts de la Défense et en mettant sur pied un solide programme de formation et d’accréditation à l’intention des spécialistes de l’estimation des coûts. Dans le cadre de l’Examen de la politique de défense et à l’appui de l’élaboration du Plan d’investissement de 2017, les estimations des coûts de tous les projets planifiés et en cours sont révisées et mises à jour pour donner une meilleure idée du coût estimatif du cycle de vie. Au cours de l’élaboration du Plan d’investissement de 2017, la Défense nationale compte produire un plan qui définira chaque investissement pour l’acquisition de biens et de services d’une valeur supérieure à 20 millions de dollars et les coûts de chaque programme au cours de son cycle de vie. La mise au point de ces produits d’ici la fin de 2017 permettra de montrer les progrès importants qui auront été accomplis dans le sens de cette recommandation. En outre, le Ministère mettra à jour et contrôlera les coûts du cycle de vie à des points de décision clés.

7.49 L’utilisation de fonds supplémentaires — Le Conseil du Trésor demande à la Défense nationale de s’assurer que les fonds supplémentaires qu’elle reçoit du cadre financier du gouvernement pour l’acquisition de nouveaux éléments d’équipement ou pour l’utilisation et la maintenance de son équipement sont réservés à cette fin. Les fonds versés devraient faire l’objet d’un suivi distinct et être réservés aux éléments d’équipement visés. Ils ne devraient pas être utilisés pour un autre élément d’équipement. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas surveillé si elle avait utilisé tous ces fonds pour les éléments d’équipement prévus ni si elle en avait utilisé parfois à d’autres fins. Par exemple, nous avons constaté que la Défense nationale avait reçu des fonds supplémentaires de 140 millions de dollars par année pour le soutien visant l’avion Globemaster, mais n’avait dépensé que 79 millions de dollars à cette fin au cours de l’exercice 2015-2016.

7.50 Nous avons également constaté que la Défense nationale avait reçu 115 millions de dollars pour le soutien visant l’hélicoptère Chinook au cours de l’exercice 2014-2015 et, par la suite, 137 millions de dollars par exercice. Au moins 5 millions de dollars sur les fonds alloués en 2014-2015 n’ont pas servi au soutien pour le Chinook et ont été réaffectés à d’autres éléments d’équipement. Nous avons constaté que la Défense nationale avait reporté certaines activités de soutien visant l’hélicoptère Chinook à l’exercice suivant et qu’elle avait réaffecté à d’autres activités une part des fonds alloués.

7.51 Comme la Défense nationale n’a pas surveillé les fonds supplémentaires destinés à des éléments d’équipement en particulier, elle ne savait pas si ces fonds avaient été utilisés à d’autres fins. En outre, si elle n’intègre pas dans son plan d’investissement les coûts de tout le cycle de vie pour ses actifs, y compris les coûts de soutien et les services acquis, la Défense nationale pourrait ne pas réserver suffisamment de fonds pour assurer le soutien prévu en matière d’équipement. Elle pourrait donc avoir à réduire de manière importante le niveau de ses exigences opérationnelles et d’instruction.

7.52 Recommandation — La Défense nationale devrait préciser, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada, la manière dont elle utilisera les fonds supplémentaires qui lui sont versés et veiller à ce que ces fonds soient surveillés et utilisés de façon adéquate.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale a géré les fonds affectés au soutien en service par l’intermédiaire du Comité de surveillance de l’approvisionnement national et de processus connexes connus du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du ministère des Finances Canada et jugés acceptables. Dans le cadre des discussions continues avec ces organismes centraux, nous chercherons à clarifier l’emploi des fonds supplémentaires provenant de l’enveloppe selon la comptabilité d’exercice (cadre financier) et nous veillerons à ce que les processus de la Défense nationale correspondent aux pratiques de gestion escomptées.

L’équipement examiné n’a pas été utilisé autant qu’il avait été prévu en raison d’un manque de personnel et de fonds

7.53 Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas planifié ni surveillé de manière adéquate ses besoins en ressources afin d’assurer le soutien pour l’équipement que nous avons examiné. Par conséquent, la Défense nationale n’avait pas utilisé les éléments d’équipement que nous avons sélectionnés au niveau prévu à l’origine pour ses opérations et pour l’instruction en raison de retards dans la livraison de l’équipement, ainsi que d’un manque de personnel et de fonds pour les opérations et la maintenance. En outre, nous avons constaté qu’à cause de la piètre qualité des données, la direction n’avait pas l’information qui lui aurait permis de surveiller adéquatement le rendement de ses entrepreneurs chargés du soutien.

7.54 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les exigences opérationnelles;
• la capacité en ressources humaines;
• les indicateurs de rendement des contrats.

7.55 Cette constatation est importante, car si elle ne dispose pas des ressources financières et humaines requises pour assurer le soutien en matière d’équipement, la Défense nationale ne peut pas mener ses opérations ni donner l’instruction nécessaire. Pour tirer profit de contrats axés sur le rendement, des informations fiables sur le rendement sont requises.

7.56 Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 7.65 et 7.69.

7.57 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné, pour les éléments d’équipement sélectionnés aux fins de l’audit, si la Défense nationale disposait de processus, d’information et d’indicateurs de rendement appropriés pour planifier et surveiller les activités de soutien en matière d’équipement. Dans notre examen du soutien en matière d’équipement, nous avons inclus la capacité financière et la capacité en ressources humaines, ainsi que le rendement des entrepreneurs, afin de vérifier si l’équipement était suffisamment disponible et fiable pour satisfaire aux exigences opérationnelles et d’instruction.

7.58 Les exigences opérationnelles — Nous avons constaté que les six éléments d’équipement que nous avons examinés n’étaient pas toujours disponibles pour les opérations et l’instruction. La livraison de deux éléments d’équipement avait été considérablement retardée (voir la pièce 7.2). Par conséquent, la Défense nationale n’a pas pu utiliser cet équipement pour les opérations et l’instruction. En outre, trois types d’aéronefs (voir la pièce 7.3) ainsi que le sous-marin de la classe Victoria (voir le paragraphe 7.60) étaient utilisés à un niveau inférieur au niveau prévu, lequel était pourtant nécessaire, selon la Défense nationale, pour satisfaire aux exigences de la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

7.59 Dans certains cas, les contrats prévoyaient un nombre réduit d’heures de vol ou une période de transition avant l’atteinte du niveau stable d’utilisation prévu. Nous avons constaté que le niveau réel d’utilisation était inférieur aux attentes en raison d’un manque de personnel et de fonds pour les opérations et la maintenance. Au cours de l’exercice 2015-2016, les niveaux réels d’utilisation de l’équipement, comparativement aux niveaux stables d’utilisation prévus, étaient de 62 % pour l’avion CC-130J Hercules, de 80 % pour l’avion Globemaster et de 39 % pour l’hélicoptère Chinook.

7.60 La Marine royale canadienne s’attendait à avoir accès à trois des quatre sous-marins de la classe Victoria pour ses opérations chaque année, pour un total de 420 jours de mer. Nous avons constaté qu’au cours des cinq dernières années, le nombre de jours de mer pour deux des trois sous-marins opérationnels variait entre 87 et 246 jours par année. Au cours de l’exercice 2015-2016, le niveau réel d’utilisation des sous-marins représentait 59 % du niveau stable d’utilisation prévu. La Défense nationale nous a informés que ce manque de disponibilité des sous-marins était attribuable à des retards dans les activités de soutien permanent et les services de maintenance approfondie. Le nombre insuffisant de jours de mer a eu pour effet de réduire les possibilités d’instruction offertes aux équipages des sous-marins.

7.61 Nous avons constaté que, pendant plusieurs années, les budgets de soutien pour les sous-marins de la classe Victoria, les avions CC-130J Hercules et Globemaster, et les hélicoptères Chinook étaient nettement inférieurs à ce qui était requis pour satisfaire aux exigences opérationnelles et d’instruction. La baisse des niveaux de financement peut également influer sur la disponibilité de l’équipement dans les années à venir. Au cours de l’exercice 2014-2015, la Défense nationale a réduit le niveau d’utilisation prévu de la flotte de Globemaster pour le ramener à 4 000 heures par année, en partie à cause de contraintes budgétaires, alors que les heures prévues au contrat de soutien étaient restées à 5 000 heures et qu’un cinquième avion avait été acheté. Selon l’entente, un rapprochement est effectué à la fin de chaque exercice entre les coûts de soutien et le nombre d’heures de vol réelles.

7.62 La capacité en ressources humaines — Nous avons constaté qu’à l’acquisition des nouveaux éléments d’équipement que nous avons examinés, la Défense nationale avait tenu pour acquis que le personnel proviendrait des équipes chargées du fonctionnement et de la maintenance de l’équipement existant. La Défense nationale a relevé des risques associés au manque de personnel qualifié pour assurer le soutien en matière d’équipement et utiliser l’équipement, notamment des pilotes, des techniciens, des gestionnaires de systèmes d’armes et du personnel contractuel. Toutefois, nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas été en mesure d’atténuer ces risques ni de pourvoir tous les postes requis, et ce, pour un certain nombre de raisons. Par exemple, il y a eu des retards dans l’instruction requise et des difficultés de recrutement et de maintien en poste des pilotes et des techniciens. Nous avons également constaté que la Défense nationale avait de la difficulté à offrir de l’instruction aux équipages des sous-marins de la classe Victoria en raison du manque de temps en mer.

7.63 Il y avait également un manque de personnel à la Défense nationale pour négocier, surveiller et examiner de façon critique le rendement des entrepreneurs.

7.64 Dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord du gouvernement fédéral, il est indiqué que les Forces armées canadiennes devaient augmenter les effectifs de la Force régulière à 70 000 membres, en partie pour le soutien visant l’équipement nouvellement acquis. Toutefois, la Défense nationale n’a pas établi cette cible; elle s’est en effet fixé un objectif de 68 000 membres et n’a pas réaffecté de personnel afin d’assurer un soutien adéquat pour le nouvel équipement.

7.65 Recommandation — La Défense nationale devrait mieux définir ses besoins en ressources et mieux les intégrer au processus décisionnel initial pour l’approbation de l’équipement et le soutien connexe. La Défense nationale doit surveiller et gérer les risques associés au soutien en matière d’équipement d’une manière exhaustive et intégrée de façon à s’assurer de disposer de suffisamment de personnel et de fonds pour répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale est en train d’élaborer une stratégie exhaustive sur les ressources humaines qui lui procurera le cadre de gouvernance voulu pour examiner l’équilibre entre les divers éléments de l’équipe de la Défense nationale (Force régulière, Force de réserve et personnel civil) et appuyer le processus décisionnel initial. La Défense nationale continuera de dialoguer avec la Commission d’examen indépendante d’acquisition de la Défense afin de garantir un examen transparent indépendant des risques connexes et du plan de gestion. La Défense nationale exécute aussi un Examen du compte ministériel d’approvisionnement national dont un des objectifs consiste à harmoniser les données concernant les ressources pour produire l’état de préparation du matériel nécessaire afin de remplir les tâches opérationnelles et les programmes d’instruction indiqués.

7.66 Les indicateurs de rendement des contrats — La Défense nationale s’est servie de contrats de soutien axés sur le rendement pour assurer un niveau précis de disponibilité de l’équipement. Les contrats comportaient des indicateurs visant à favoriser le bon rendement de l’entrepreneur. Nous avons examiné si la Défense nationale avait géré le rendement des entrepreneurs en respectant les exigences de ces contrats. Nous avons constaté que, dans certains cas, en raison de la piètre qualité des données, la direction ne disposait pas de l’information dont elle avait besoin pour mesurer adéquatement le rendement de l’entrepreneur.

7.67 Nous avons constaté que, dans le cas des éléments d’équipement examinés, des indicateurs de rendement étaient précisés dans les contrats de soutien pour déterminer, par exemple, le temps d’exécution des réparations, la disponibilité des pièces de rechange et la fiabilité des réparations. Pour l’hélicoptère Chinook et l’avion CC-130J Hercules, les données sur le rendement consignées dans le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense (SIGRD) de la Défense nationale étaient de piètre qualité et non fiables. De l’information supplémentaire devait être consignée à la main. Par exemple, dans le cas de l’avion CC-130J Hercules, le niveau d’exactitude des données était souvent inférieur à 50 %. Par conséquent, les indicateurs de rendement n’ont pas été utilisés pour évaluer le rendement des entrepreneurs. Au cours de l’exercice 2016-2017, des améliorations ont été apportées à certains indicateurs. Pour pouvoir tirer parti des contrats axés sur le rendement, il est nécessaire de disposer d’une information fiable sur le rendement.

7.68 Dans le cas du contrat pour l’hélicoptère Chinook, la Défense nationale ne pouvait pas utiliser d’indicateurs favorisant le bon rendement de l’entrepreneur avant que l’hélicoptère ait atteint 7 100 heures de vol dans une année. L’hélicoptère Chinook a été en vol pendant moins de 3 000 heures par année depuis sa livraison, ce qui se situe bien en deçà du niveau opérationnel normal. Par conséquent, la Défense nationale n’a pas pu tirer pleinement profit de ce contrat axé sur le rendement.

7.69 Recommandation — La Défense nationale devrait améliorer la qualité des données consignées dans son système d’information afin de mieux gérer le soutien en matière d’équipement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Plusieurs initiatives se poursuivent qui amélioreront directement ou indirectement la qualité des données dans le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense (SIGRD). Mentionnons des initiatives comme le Projet de modernisation et de rationalisation de la gestion des stocks et le Projet de prise d’inventaire national, ainsi que la mise en œuvre des plans d’action sur la responsabilisation à l’égard du matériel.

En outre, le Groupe de gestion de l’information continuera d’opérer les changements et les améliorations nécessaires dans les fonctionnalités du SIGRD pour accroître la qualité des données existantes et intégrer les nouvelles données voulues, en fonction des priorités fixées par le Groupe des matériels.

Planification intégrée des ressources à l’échelle ministérielle

La Défense nationale a fait peu de progrès dans l’intégration de la planification et de la surveillance du soutien en matière d’équipement

Message général

7.70 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Défense nationale, à l’échelle ministérielle, n’avait pas géré de façon adéquate et rentable les ressources utilisées pour le soutien en matière d’équipement militaire afin de répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction. Nous avons constaté que la Défense nationale avait créé de nouveaux organes de surveillance et qu’elle revoyait sa gouvernance et ses processus pour améliorer la gestion des ressources. Toutefois, nous avons aussi constaté que ces activités étaient centrées sur l’acquisition de l’équipement et que la surveillance des activités de soutien, comme la comparaison des résultats obtenus avec les ressources utilisées, était limitée.

7.71 Nous avons aussi constaté que la Défense nationale avait précisé des indicateurs de rendement dans les contrats de soutien, mais qu’elle n’avait pas établi d’indicateurs pour son propre rendement. De plus, l’information présentée dans son rapport ministériel sur le rendement annuel au sujet de la disponibilité de l’équipement n’était pas valable.

7.72 Voilà qui est important, car la reddition de comptes effectuée au Parlement garantit que les ressources publiques sont contrôlées de manière appropriée. La Défense nationale doit exercer une gouvernance efficace si elle veut prendre des décisions éclairées sur l’affectation des fonds par ordre de priorité et s’assurer qu’elle peut financer les activités de soutien pour le cycle de vie de l’équipement afin de répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction.

7.73 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la planification intégrée des ressources et la gouvernance;
• le rendement de la Défense nationale;
• l’information sur le rendement.

7.74 Chaque année, la Défense nationale procède à la planification et à la budgétisation de ses activités. Elle définit alors ses priorités et ses activités, dont le soutien en matière d’équipement, pour l’année à venir et elle estime ses besoins en ressources pour réaliser ces activités. De plus, comme l’exige une politique du Conseil du Trésor, la Défense nationale doit rendre compte de son rendement au Parlement et à la population canadienne dans un rapport annuel, le Rapport ministériel sur le rendement. Dans ce rapport, la Défense nationale rend compte notamment de la disponibilité de ses principaux éléments d’équipement.

7.75 Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 7.84, 7.87 et 7.91.

7.76 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si la Défense nationale avait géré le soutien de manière appropriée à l’échelle ministérielle pour pouvoir répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction de manière abordable.

7.77 La planification intégrée des ressources et la gouvernance — En 2009, lors de notre audit de la gestion et du contrôle financiers de la Défense nationale, nous avions constaté qu’il y avait peu de processus à l’appui de la prise de décisions intégrée pour la gestion des ressources. Nous avions recommandé que la Défense nationale examine et modifie sa structure de comités de la haute direction pour être en mesure d’exercer une surveillance et une analyse critique de manière plus stratégique. De plus, dans sa réponse à notre audit de 2011, la Défense nationale avait accepté de revoir sa structure de gouvernance en ce qui a trait à la gestion du soutien en matière d’équipement pour exercer une surveillance ministérielle appropriée en temps opportun.

7.78 Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté que la Défense nationale avait apporté des améliorations. Par exemple, elle a lancé une nouvelle approche en matière de passation de contrats en juin 2016 selon laquelle elle étudie et examine de façon critique les analyses de rentabilisation lors des propositions de contrats pour le soutien des nouveaux éléments d’équipement ou lors des modifications à des contrats en vigueur.

7.79 La Défense nationale a créé de nouveaux organes de surveillance et entrepris de revoir sa gouvernance et ses processus pour améliorer la gestion des ressources à l’échelle ministérielle. Elle a créé en 2013 le Comité de gestion des investissements et des ressources, chargé de conseiller le sous-ministre, de surveiller les priorités et les besoins au regard de la Stratégie de défense Le Canada d’abord et de prendre des décisions d’ordre opérationnel de manière mieux intégrée. De plus, la Défense nationale a amorcé en octobre 2014 un examen, en cours au moment de notre audit, en vue de mieux aligner les fonds alloués au sous-ministre adjoint (Matériels) pour la maintenance et les réparations de l’équipement et les tâches et exigences opérationnelles de l’Aviation royale canadienne, de l’Armée canadienne et de la Marine royale canadienne. La Défense nationale a aussi effectué une série d’études et d’examens indépendants.

7.80 Ces études présentaient des recommandations visant à simplifier la gouvernance; cependant, il y a maintenant davantage de processus et de nouveaux comités de surveillance. Nous avons constaté que ces activités mettaient l’accent sur l’acquisition de l’équipement. Il est à craindre que la surveillance additionnelle, qui peut permettre de prendre de meilleures décisions, peut aussi entraîner des retards et des pertes d’efficience dans la prise de décisions en matière d’acquisition et de soutien relativement à l’équipement.

7.81 Les plans annuels de maintenance de l’équipement sont préparés selon le niveau d’utilisation prévu de l’équipement aux fins des opérations et de l’instruction. La planification et l’établissement des priorités du budget d’approvisionnement national relevant du sous-ministre adjoint (Matériels) sont gérés en étroite collaboration avec les trois environnements des Forces armées. Cependant, nous avons constaté que la surveillance et la gestion intégrées des ressources pour les activités de soutien visant l’équipement – comme la comparaison des résultats obtenus avec les ressources utilisées – étaient toujours limitées.

7.82 Chaque année, la planification des budgets des opérations (par exemple pour le carburant) et du personnel pour le soutien en matière d’équipement était effectuée séparément par les trois environnements des Forces armées et le sous-ministre adjoint (Matériels), qui étaient responsables du soutien en matière d’équipement. De plus, le Commandement du personnel militaire planifiait le nombre d’employés, leur recrutement et l’instruction des membres chargés des opérations et de la maintenance. Ces plans étaient établis en tenant compte des risques financiers et des risques liés au personnel sur une perspective de trois ans, mais ils ne montraient pas comment à plus long terme la Défense nationale atteindrait ses objectifs. Cependant, chaque groupe rajustait son plan en fonction des fonds et du personnel disponibles. Le manque de ressources en personnel est abordé en détail dans le rapport 5, « Recrutement et maintien de l’effectif dans les Forces armées canadiennes — Défense nationale », des Rapports du vérificateur général du Canada (automne 2016).

7.83 Si la Défense nationale adoptait une approche plus stratégique cadrant avec son processus annuel de planification des ressources, lequel vise l’acquisition d’immobilisations, la planification des investissements et la budgétisation, elle pourrait avoir une meilleure perspective globale et intégrée qui lui permettrait de mettre en adéquation ses ressources avec ses opérations. Une approche plus stratégique permettrait aussi de mieux gérer le manque de fonds potentiel pour le Programme d’approvisionnement national, mentionné au paragraphe 7.46. Avec une planification intégrée, la Défense nationale serait en mesure de fournir des ressources plus prévisibles et stables pour les opérations et la maintenance au lieu de simplement réagir aux circonstances comme elle le fait maintenant.

7.84 Recommandation — La Défense nationale devrait prendre des mesures pour simplifier les processus de gouvernance et mieux intégrer la planification des ressources pour le soutien en matière d’équipement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale a donné suite à plusieurs changements importants dans les politiques et la gouvernance, ce qui a influé sur le processus d’approbation. Le nombre de présentations au Conseil du Trésor traitées a diminué pendant que la Défense nationale répondait aux exigences du gouvernement du Canada afin d’adopter un système plus rigoureux de freins et de contrepoids. La mise en œuvre de l’initiative de renouvellement du processus d’approbation des projets de la Défense nationale favorisera la rationalisation du processus de gouvernance et permettra à la Défense nationale de produire le taux de traitement des dossiers requis. L’un des trois grands objectifs de la Stratégie d’approvisionnement en matière de défense consiste à simplifier les processus d’approvisionnement en matière de défense. Enfin, la Défense nationale raffine davantage les processus du Conseil de gestion du programme et du Comité de gestion des investissements et des ressources, de manière à rationaliser encore plus le régime de gouvernance de la Défense nationale.

7.85 Le rendement de la Défense nationale — Aux questions du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes à propos de notre rapport d’audit de 2011, la Défense nationale avait répondu qu’elle établirait des mesures du rendement pour ses activités de maintenance et de réparation dans son système d’information financière et d’information sur le matériel au plus tard en décembre 2013.

7.86 Nous avons constaté que la Défense nationale avait établi des mesures du rendement dans les contrats de soutien conclus avec des entreprises du secteur privé, mais qu’elle n’avait pas mis au point de mesures semblables pour son propre rendement. Par exemple, elle n’a pas établi d’indicateur pour le délai qui devrait être respecté afin d’obtenir, auprès de ses dépôts d’approvisionnement, des pièces de rechange pour l’équipement.

7.87 Recommandation — La Défense nationale devrait mesurer son propre rendement en ce qui concerne la gestion du soutien en matière d’équipement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La mise en œuvre du Cadre ministériel des résultats qui est en cours établira des critères de mesure du rendement au chapitre du soutien de l’équipement et les méthodes de calcul connexes, y compris des instructions sur la saisie, la validation et l’examen des données sur le rendement dans les systèmes d’information. Une fois que le nouveau Cadre ministériel des résultats sera mis en œuvre en 2017, la Défense nationale sera mieux à même d’améliorer la surveillance des mesures de rendement actualisées et de faire rapport à ce sujet.

7.88 L’information sur le rendement — Le Conseil du Trésor exige dans sa politique que les rapports publics sur le rendement présentés au Parlement et à la population canadienne se fondent sur une information financière et non financière solide, pour assurer la reddition de comptes relativement aux résultats obtenus et prouver que le gouvernement a exercé une saine gestion. Nous avons vérifié l’exactitude et l’intégralité de l’information sur la disponibilité de l’équipement présentée par la Défense nationale dans son Rapport ministériel sur le rendement de 2014-2015, à la section 4.2.1 : Matériel – Gestion du portefeuille. Le rendement à l’égard du matériel est mesuré en pourcentage de disponibilité des principaux éléments d’équipement aptes à répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction, en conformité avec la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

7.89 Nous avons constaté que certaines données sur la disponibilité de l’équipement présentées dans le Rapport ministériel sur le rendement de la Défense nationale n’avaient pas été calculées de manière complète et cohérente. Par exemple, la Défense nationale a utilisé à des fins internes une mesure différente de celle indiquée dans son Rapport ministériel sur le rendement. À l’interne, elle a comparé la disponibilité réelle à la disponibilité prévue pour chaque type d’équipement. Nous avons constaté que ni l’hélicoptère Chinook ni l’avion CC-130J Hercules n’avaient été inclus dans le calcul global de l’indicateur de disponibilité communiqué dans le Rapport ministériel sur le rendement. Nous avons aussi constaté que chacun des environnements des Forces armées canadiennes avait défini les flottes (types d’équipement) différemment. Par exemple, la Marine royale canadienne avait réparti les quatre sous-marins en deux flottes (une pour la côte est et une pour la côte ouest), alors que l’Aviation royale canadienne avait combiné plusieurs types d’aéronefs en une seule flotte (hélicoptères et avions). Nous avons aussi remarqué que dans son calcul global, la Défense nationale avait pris en compte une disponibilité de 100 % pour les sous-marins alors que ses rapports internes montraient qu’ils n’étaient disponibles que pour 42 % du total des jours de mer prévus.

7.90 Avec ces exemples, nous avons constaté que l’information sur la disponibilité de l’équipement présentée au Parlement n’était pas cohérente ni valable. De plus, l’équipement qui n’était pas utilisé en raison d’un manque d’effectif ou de fonds de fonctionnement n’était pas inclus dans l’information sur la disponibilité de l’équipement présentée dans le Rapport ministériel sur le rendement.

7.91 Recommandation — La Défense nationale devrait mettre en œuvre un processus pour mesurer et communiquer la disponibilité de l’équipement et l’appliquer de manière cohérente pour les rapports internes et pour les rapports publics.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La mise en œuvre du Cadre ministériel des résultats qui est en cours établira des critères de mesure de la disponibilité et de l’état de fonctionnement de l’équipement, critères qui garantiront la cohérence des rapports et feront connaître les besoins ministériels d’ensemble. Une fois que le nouveau Cadre ministériel des résultats sera mis en œuvre en 2017, la Défense nationale sera mieux à même d’améliorer la surveillance des mesures de rendement actualisées et de faire rapport à ce sujet.

Conclusion

7.92 Nous avons conclu que pour les six éléments d’équipement examinés, et à l’échelle ministérielle, la Défense nationale n’avait pas géré adéquatement les ressources utilisées pour assurer le soutien en matière d’équipement militaire dans un souci de rentabilité, de manière à pouvoir répondre aux exigences opérationnelles et d’instruction. Cependant, la Défense nationale a pris certaines mesures d’amélioration, comme celle de renégocier un contrat de soutien en matière d’équipement pour optimiser l’utilisation des ressources.

7.93 Certaines hypothèses de planification faites au départ pour les éléments d’équipement que nous avons examinés surestimaient l’utilisation de l’équipement, sous-estimaient les coûts du soutien et sous-évaluaient les besoins en personnel. Cela a fait augmenter les coûts et réduit la disponibilité de l’équipement. Les contrats de soutien en matière d’équipement prévoyaient des coûts fixes (représentant des sommes d’argent importantes). La Défense nationale a donc payé pour un niveau de service plus élevé que celui qu’elle a utilisé, ce qui a réduit les fonds qui auraient pu servir pour d’autres équipements.

7.94 La planification du soutien en matière d’équipement comporte une part inhérente de complexité et d’imprévisibilité. Les décisions d’investissement qui se prennent aujourd’hui pour des éléments d’équipement importants auront des répercussions financières non négligeables pendant plusieurs dizaines d’années. La Défense nationale doit planifier en fonction de besoins qui dépassent le minimum requis pour disposer de l’équipement nécessaire lorsque les circonstances l’exigent. Les décisions d’achat d’éléments d’équipement tels que des navires de combat de surface et des chasseurs de prochaine génération devront rigoureusement tenir compte des coûts pour tout le cycle de vie de ces éléments afin que leur utilisation soit optimisée dans un souci de rentabilité.