Introduction

Contexte

2.1 En 2019, le gouvernement du Canada a publié La haute vitesse pour tous : la stratégie canadienne pour la connectivité, stratégie dans laquelle il s’engageait à combler le fossé numérique entre les régions urbaines et rurales d’ici 2030. Ce fossé sépare les Canadiennes et les Canadiens ayant accès à l’Internet haute vitesse et ceux qui n’y ont pas accès. Le gouvernement reconnaît que l’Internet n’est pas un luxe, mais bien une nécessité qui permet à la population canadienne de participer à l’économie numérique et d’avoir accès à l’éducation, au travail, à des soins médicaux et à des services gouvernementaux en ligne.

2.2 La stratégie pour la connectivité définit des objectifs pour offrir la connectivité Internet (ou fixe à large bande) et mobile aux Canadiennes et aux Canadiens. La cible minimale pour la connectivité à l’Internet haute vitesse pour l’ensemble de la population canadienne est de 50 mégabits par seconde pour le téléchargement de données et de 10 mégabits par seconde pour le téléversement de données (50/10 Mbit/s). Le gouvernement s’était donné comme objectif de s’assurer que 90 % des Canadiennes et des Canadiens ont accès à ces vitesses d’ici 2021, et de porter ce pourcentage à 98 % d’ici 2026 et à 100 % d’ici 2030.

2.3 Les téléphones intelligents et autres appareils mobiles jouent un rôle de plus en plus essentiel au quotidien. C’est pourquoi un Canada entièrement branché doit inclure l’accès à des services mobiles haute vitesse. Le gouvernement reconnaît qu’il existe des lacunes importantes dans la connectivité mobile, en particulier le long des autoroutes et des routes rurales et éloignées et dans les réserves des Premières Nations. Ces lacunes peuvent poser un risque pour la sécurité des personnes nécessitant des services d’urgence. Le gouvernement a donc défini dans la stratégie pour la connectivité l’objectif d’améliorer les services de téléphonie mobile cellulaire d’un océan à l’autre.

2.4 La stratégie pour la connectivité établit le plan du gouvernement pour coordonner les initiatives fédérales visant à créer un Canada branché. En plus des initiatives dirigées par Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, l’avancement de la connectivité est également soutenu par des initiatives gérées par la Banque de l’infrastructure du Canada, Infrastructure Canada, Services aux Autochtones Canada et l’Agence du revenu du Canada. Ensemble, ces initiatives offrent différents types de soutien, comme des encouragements fiscaux ou le financement de projets au moyen de contributions ou de prêts. Certaines initiatives avaient été lancées avant l’élaboration de la stratégie pour la connectivité, tandis que d’autres ont été annoncées dans le cadre de budgets ou d’énoncés économiques fédéraux depuis 2019. L’ensemble de ces initiatives porte le montant des engagements fédéraux en matière de financement de la connectivité haute vitesse à plus de 8 milliards de dollars sur plus de 10 ans.

2.5 Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Le Ministère a la responsabilité globale de la stratégie canadienne pour la connectivité de 2019 et de l’atteinte des objectifs qu’elle présente. Il est chargé de favoriser l’accès à l’Internet et à la connectivité mobile, d’établir les cadres législatifs et stratégiques et de gérer les fréquences du spectre^{Définition 1} avec efficience et efficacité de façon à optimiser les avantages qu’en tire le public. Le Ministère dirige également l’établissement de rapports pangouvernementaux sur l’ensemble des initiatives de connectivité fédérales, ce qui comprend des rapports de suivi réguliers sur les investissements, les progrès réalisés et l’incidence de tous les projets de connectivité fédéraux partout au Canada.

2.6 Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) — Le CRTC est un tribunal administratif qui réglemente et supervise la radiodiffusion et les télécommunications au Canada. Il fonctionne indépendamment du gouvernement du Canada. Le CRTC recueille des données sur la connectivité en menant un sondage annuel auprès des fournisseurs de services de télécommunication qui offrent des services Internet ou sans‑fil. Il utilise ces données pour produire des informations de suivi sur la couverture pour la connectivité Internet et mobile partout au Canada qu’il présente ensuite dans ses Rapports sur le marché des communications. Le CRTC transmet aussi des données sur la connectivité à Innovation, Sciences et Développement économique Canada pour que le Ministère puisse mettre à jour sa base de données interne sur la couverture et la Carte nationale des services Internet à large bande, qui est accessible au public.

2.7 Le gouvernement fédéral n’est pas le seul à soutenir le développement de la connectivité Internet et mobile au Canada. Diverses parties prenantes ont un rôle à jouer dans l’atteinte des objectifs nationaux du gouvernement fédéral en matière de connectivité, notamment les autres ordres de gouvernement et le secteur privé.

2.8 En 2018, le Bureau du vérificateur général du Canada a publié le Rapport 1 — La connectivité des régions rurales et éloignées. Lors de cet audit, nous avions constaté qu’aucune stratégie n’avait été établie pour répondre aux besoins des Canadiennes et des Canadiens en matière de connectivité dans les régions rurales et éloignées. Les personnes vivant dans ces régions avaient moins facilement accès à d’importants services en ligne et ne savaient pas quand cet accès pourrait être amélioré.

Objet de l’audit

2.9 Cet audit visait à déterminer si Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes avaient amélioré le caractère accessible et abordable ainsi que la qualité de l’Internet haute vitesse et de la connectivité mobile pour la population canadienne des régions rurales et éloignées.

2.10 Cet audit est important parce que la connectivité est essentielle aux communications personnelles et professionnelles. La connectivité permet également aux Canadiennes et aux Canadiens de favoriser la croissance de leurs entreprises, de postuler à des emplois, de faire des études en ligne et d’obtenir des soins médicaux et des services gouvernementaux. En 2019, le gouvernement du Canada a reconnu que la connectivité haute vitesse allait devenir de plus en plus essentielle à mesure que l’économie canadienne évolue et adopte les technologies de pointe. La pandémie de maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 2} a accéléré ce changement en déplaçant une grande partie des activités quotidiennes des Canadiennes et des Canadiens en ligne. Ainsi, il était plus important que jamais de veiller à ce que chaque personne et chaque petite entreprise partout au pays ait accès à des services rapides et fiables d’Internet haute vitesse et de connectivité mobile.

2.11 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Innovation, Sciences et Développement économique Canada a établi une stratégie nationale pour la connectivité, mais de nombreuses collectivités rurales et éloignées n’ont toujours pas accès à des services Internet haute vitesse et de téléphonie mobile cellulaire

2.12 Cette constatation est importante parce que la population canadienne doit avoir accès à des services d’Internet haute vitesse et de connectivité mobile abordables et de qualité afin de pouvoir participer à l’économie numérique et avoir accès à l’éducation, au travail, à des soins médicaux et à des services gouvernementaux en ligne. La connectivité est également un facteur de croissance économique pour les collectivités partout au pays, qu’elles soient urbaines, rurales ou éloignées.

2.13 La mesure des progrès réalisés sur le plan du caractère abordable et de la qualité de la connectivité à l’Internet et à la téléphonie mobile cellulaire est aussi importante que l’accès à ces services. Une connectivité qui est inabordable ou de piètre qualité n’est guère plus avantageuse que l’absence de connectivité pour la population canadienne. Les répercussions d’un accès inabordable se font sentir dans les collectivités qui en ont le plus besoin, c’est‑à‑dire dans les réserves des Premières Nations ou dans les régions rurales et éloignées.

2.14 En 2018, le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes et le Bureau du vérificateur général du Canada avaient tous deux recommandé qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada élabore une stratégie nationale globale pour les services à large bande qui réponde aux besoins en matière de connectivité des Canadiennes et des Canadiens des régions rurales et éloignées. Le Bureau du vérificateur général du Canada avait recommandé que le Ministère :

• définisse le niveau minimal de service Internet fiable et de qualité supérieure qui doit être offert aux Canadiennes et aux Canadiens;
• établisse des échéanciers clairs pour l’atteinte de ce niveau de service;
• présente une estimation des ressources nécessaires pour améliorer le déploiement des services à large bande;
• vérifie si l’amélioration de l’accès favorise l’adoption de ces services Internet.

La stratégie en place en vue d’améliorer la connectivité dans les régions rurales et éloignées

2.15 En 2019, Innovation, Sciences et Développement économique Canada a publié la stratégie du gouvernement du Canada intitulée La haute vitesse pour tous : la stratégie canadienne pour la connectivité, en réponse à une recommandation formulée dans notre rapport d’audit de 2018, Rapport 1 — La connectivité des régions rurales et éloignées. Nous avons constaté que la stratégie comprenait des cibles quantitatives assorties d’un échéancier pour l’Internet haute vitesse. Le gouvernement avait établi comme objectif des vitesses de connectivité de 50 mégabits par seconde pour le téléchargement et de 10 mégabits par seconde pour le téléversement (50/10 Mbit/s) pour l’accès à Internet. Le gouvernement a établi un échéancier pour la réalisation de cet objectif, qui consiste à s’assurer que 90 % des Canadiennes et des Canadiens ont accès à l’Internet haute vitesse d’ici 2021, et de porter ce pourcentage à 95 % d’ici 2026 (pourcentage établi à 98 % par la suite) et à 100 % d’ici 2030.

2.16 La stratégie engageait également le gouvernement à améliorer l’accès aux plus récents services sans fil mobiles là où les Canadiennes et les Canadiens vivent et travaillent, ainsi que le long des autoroutes et des routes principales. Cependant, nous avons constaté que la stratégie ne contenait aucune cible ni aucun échéancier pour cet objectif lié à la connectivité à la téléphonie mobile cellulaire.

2.17 Pour donner suite à une autre recommandation du rapport d’audit de 2018, la stratégie comprenait une série d’initiatives de financement en vue de soutenir les projets d’infrastructure visant à améliorer la connectivité dans les régions rurales et éloignées. La stratégie pour la connectivité est le plan du gouvernement pour coordonner les investissements fédéraux de plus de 8 milliards de dollars dans la connectivité qui ont été annoncés depuis l’exercice 2014‑2015. Toutefois, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas encore déterminé le total du financement nécessaire dans le cadre de ce plan pour atteindre l’objectif de faire en sorte que 100 % de la population au pays ait un accès abordable et de qualité à l’Internet haute vitesse d’ici 2030.

2.18 En 2018, nous avions aussi recommandé que le Ministère vérifie, dans le cadre d’une stratégie nationale, si les investissements visant à améliorer l’accès à l’infrastructure Internet entraîneraient une augmentation du nombre de Canadiennes et de Canadiens abonnés à des services Internet. Nous avions constaté que, même si le Ministère avait surveillé les améliorations apportées à la couverture Internet et à la couverture mobile à l’échelle du pays, il ne vérifiait pas les taux d’adoption réels des services Internet et mobiles découlant des milliards de dollars promis par le gouvernement fédéral, et ne faisait pas de rapport à ce sujet.

2.19 En outre, nous avons constaté que la stratégie pour la connectivité de 2019 ne comportait pas l’exigence de réévaluer la vitesse cible minimale de 50/10 Mbit/s pour vérifier si elle serait toujours considérée comme une norme minimale suffisante pour l’Internet haute vitesse d’ici 2026 et 2030. La stratégie indiquait que des efforts seraient consentis pour veiller à ce que les projets financés soient adaptés à des vitesses plus élevées à l’avenir et reconnaissait que les exigences en matière de connectivité devraient continuer à augmenter. Toutefois, la stratégie a aussi permis de constater que les réseaux disponibles dans les collectivités rurales et éloignées ne répondaient pas à ces besoins croissants, comme dans les établissements de soins de santé. Dans ces types d’établissements, les exigences en matière de connectivité augmentent constamment avec l’apparition de nouvelles technologies.

2.20 Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait :

• déterminer le financement nécessaire pour faire en sorte que 100 % de la population canadienne ait un accès abordable et de qualité à l’Internet haute vitesse d’ici 2030 et, au besoin, obtenir des ressources pour atteindre cette cible;
• établir une cible quantitative assortie d’échéanciers pour la connectivité mobile;
• vérifier si les investissements fédéraux ont permis d’accroître les taux d’adoption réels des services Internet et de téléphonie mobile cellulaire;
• évaluer si la vitesse Internet cible de 50 mégabits par seconde pour le téléchargement et de 10 mégabits par seconde pour le téléversement sera tout de même une norme minimale suffisante pour permettre aux Canadiennes et aux Canadiens de répondre à leurs besoins personnels et professionnels d’ici les dates cibles de 2026 et de 2030 établies dans la stratégie pour la connectivité, et mettre à jour la stratégie, au besoin.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

L’accès limité de nombreux Canadiens et Canadiennes à la connectivité Internet et mobile

2.21 Nous avons constaté que, depuis notre audit de 2018, le gouvernement fédéral avait réalisé des progrès pour ce qui est d’améliorer l’accès à la connectivité Internet des ménages canadiens. Selon nos calculs, fondés sur des données fournies par Innovation, Sciences et Développement économique Canada, la couverture globale au Canada a augmenté, passant de 86,2 % en 2018 à 90,9 % en 2021. Le gouvernement a donc atteint sa cible de connectivité, qui visait à ce que 90 % des ménages canadiens aient accès à des vitesses Internet de 50 mégabits par seconde pour le téléchargement et de 10 mégabits par seconde pour le téléversement (50/10 Mbit/s) en 2021. Cependant, le reste des ménages qui n’avaient pas accès à ces vitesses Internet représentait 1,4 million de ménages mal ou non desservis.

2.22 Nous avons constaté que la disponibilité de l’accès Internet à des vitesses cibles de 50/10 Mbit/s dans les régions urbaines avait atteint 99,3 % à la fin de 2021. Cependant, dans les régions rurales et éloignées, nous avons constaté que seulement 59,5 % des ménages avaient accès à l’Internet aux vitesses cibles et que, dans les réserves des Premières Nations, seulement 42,9 % des ménages y avaient accès (voir la pièce 2.1). Ces données démontraient qu’il restait beaucoup de chemin à parcourir pour combler le fossé de la connectivité.

2.23 La stratégie pour la connectivité de 2019 n’établissait aucune cible pour la connectivité mobile. Néanmoins, nous avons relevé que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) avait fixé une cible pour la téléphonie mobile cellulaire, soit d’atteindre une couverture de 100 % pour la technologie d’évolution à long terme (LTE)^{Définition 3} dans les foyers d’ici 2026. Nous avons constaté que, à la fin de 2021, 99,2 % des ménages canadiens bénéficiaient d’une couverture mobile. Toutefois, nous avons également constaté que les réserves des Premières Nations accusaient un retard en matière de connectivité mobile, avec une couverture de seulement 87,6 % en 2021 (voir la pièce 2.2).

2.24 Les fournisseurs de services de télécommunication doivent fournir des données sur la couverture en matière de connectivité mobile au CRTC et à Innovation, Sciences et Développement économique Canada. Cependant, nous avons constaté qu’aucune des organisations n’avait vérifié ces données et n’avait exigé que les fournisseurs de services présentent les données sur la couverture mobile de manière uniforme ou selon des méthodes établies.

2.25 Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes devraient :

• établir des méthodes uniformes que les fournisseurs de services de télécommunication devront utiliser pour présenter l’information sur la connectivité mobile;
• vérifier les données sur la connectivité mobile fournies par les fournisseurs de services de télécommunication.

Réponses de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les données sur la connectivité ne sont pas toujours complètes ni fournies en temps opportun

2.26 La qualité de la connectivité est un élément essentiel de l’accessibilité. Non seulement les ménages doivent disposer d’une couverture dans leur région, mais cette couverture doit être fiable. Nous avons constaté que, même si le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) recueillait des données sur les vitesses Internet auxquelles ont accès les ménages partout au Canada, il ne recueillait pas régulièrement de données sur d’autres aspects de la qualité des services. Ces aspects comprenaient le retard et l’instabilité du signal, qui entraînent la pixellisation et l’arrêt de l’image vidéo. La qualité du service offert est importante, en particulier pour les applications en temps réel ou utilisées à des fins sensibles, comme les appels vidéo avec des fournisseurs de soins de santé.

2.27 Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le CRTC conservaient des données dans une base de données partagée qui décrivait la disponibilité et le type de connectivité Internet et mobile partout au pays. Cette base de données était alimentée par des informations recueillies de diverses sources, comme les projets de connectivité financés par le gouvernement fédéral, et était utilisée par le Ministère pour mettre à jour la Carte nationale des services Internet à large bande.

2.28 Nous avons constaté que 21 mois s’étaient écoulés entre les 2 dernières mises à jour de la carte, effectuées le 21 janvier 2021 et le 20 octobre 2022. Pendant cette même période, certaines initiatives de connectivité des gouvernements fédéral et provinciaux ont été mises en œuvre et de nouveaux projets de connectivité étaient à l’étape de l’approbation en vue d’un financement. À notre avis, cette longue période sans mise à jour de la carte signifie que les demandeurs dans le cadre de ces initiatives ne disposaient pas de renseignements à jour sur les régions mal ou non desservies du Canada. Or, cette information aurait pu leur servir pour élaborer leurs propositions de projet et demandes de financement. Il est donc possible que des demandeurs aient consacré du temps et de l’argent à préparer des demandes qui étaient irrecevables ou qui devaient être révisées.

2.29 Nous avons également communiqué avec des parties prenantes représentant des organisations autochtones, des associations industrielles et des fournisseurs de services de télécommunication pour comprendre leurs besoins et leurs préoccupations en matière de connectivité, ainsi que leurs expériences en tant que demandeurs dans le cadre d’initiatives de connectivité fédérales. Nous avons appris que l’information sur la couverture réseau présentée dans la Carte nationale des services Internet à large bande était non seulement désuète, mais aussi parfois inexacte. Ces inexactitudes pouvaient notamment avoir comme conséquence que la carte indique que des ménages ou des collectivités bénéficient d’une couverture alors que ce n’est pas le cas. Ainsi, ces collectivités pourraient être jugées non admissibles aux initiatives de connectivité fédérales qui ciblent les régions mal ou non desservies. Nous avons en outre constaté qu’il incombait aux parties prenantes de démontrer que l’information présentée dans la carte était incorrecte.

2.30 Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait veiller à apporter des mises à jour régulières et opportunes à la Carte nationale des services Internet à large bande afin de permettre aux demandeurs dans le cadre d’initiatives de connectivité fédérales de mieux planifier les projets de connectivité.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

2.31 Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes devrait régulièrement recueillir des données sur d’autres aspects de la qualité de la connectivité, en plus de la vitesse, auprès des fournisseurs de services de télécommunication, et vérifier ces données.

Réponse du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les progrès sur le plan du caractère abordable ne sont pas mesurés

2.32 À l’instar de la couverture et de la qualité, le caractère abordable est aussi un élément essentiel lorsqu’il est question de la connectivité Internet et mobile. Ensemble, ces éléments déterminent si les Canadiennes et les Canadiens peuvent participer à l’économie numérique et avoir accès à l’éducation, au travail, à des soins médicaux et à des services gouvernementaux en ligne. Selon la stratégie canadienne pour la connectivité, l’accès à des services Internet haute vitesse abordables constitue le défi pour les collectivités rurales et éloignées qui nuit le plus à leur croissance économique.

2.33 La définition de caractère abordable d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada se trouve dans la stratégie et est fondée sur le prix. Nous avons constaté que le Ministère évaluait les prix des services de télécommunications par rapport aux prix comparatifs connus au Canada et à l’étranger. Cependant, nous avons constaté que la stratégie ne comprenait pas de cibles ou d’indicateurs nationaux pour évaluer si ses résultats en matière d’accès abordable étaient atteints.

2.34 Nous avons également constaté que le revenu n’était pas pris en compte dans la définition du caractère abordable dans le cadre de la stratégie. Cependant, le revenu a été reconnu comme une composante du caractère abordable. Par exemple :

• Le Ministère a reconnu que le concept de « caractère abordable » comporte de multiples facettes et comprend des facteurs comme le revenu, les prix, la vitesse et les forfaits offerts.
• Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes a reconnu que le caractère abordable est lié aux moyens d’une personne, comme son revenu et son accès au crédit.
• D’autres, dont le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie du Parlement du Canada (rebaptisé par la suite « Comité permanent de l’industrie et de la technologie ») et l’Organisation de coopération et de développement économiques, ont souligné l’importance du revenu des ménages dans la mesure du caractère abordable des services de télécommunications.

2.35 À notre avis, la prise en compte du revenu est essentielle dans la mesure du caractère abordable, car les prix ne déterminent pas à eux seuls si un ménage canadien peut se permettre un service Internet ou mobile.

2.36 Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes devraient recenser, recueillir et analyser des données, dont les données sur le revenu des ménages, pour mesurer les progrès réalisés par rapport à l’objectif en matière d’accès abordable de la stratégie canadienne pour la connectivité afin d’appuyer l’amélioration de la connectivité à l’Internet et à la téléphonie mobile cellulaire dans les régions rurales et éloignées, y compris dans les collectivités autochtones.

Réponses de chaque entité — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les mécanismes en place pour coordonner les efforts en matière de connectivité

2.37 Nous avons constaté que, dans l’ensemble, une saine gestion publique avait été mise en place pour surveiller et coordonner les efforts du gouvernement fédéral en matière de connectivité. Même si la stratégie canadienne pour la connectivité n’était pas officiellement désignée comme une initiative horizontale, nous avons constaté qu’elle possédait des éléments d’une initiative horizontale, ce qui avait favorisé la prise de décisions éclairées par les partenaires fédéraux et la production de rapports sur les progrès à l’égard d’objectifs communs. Par exemple, le gouvernement avait élaboré un cadre fédéral de coordination de la large bande pour les initiatives de connectivité.

2.38 Innovation, Sciences et Développement économique Canada a également établi des groupes de travail et des comités fédéraux, y compris au niveau des cadres supérieurs; un comité pour rassembler les responsables fédéraux, provinciaux et territoriaux; et un groupe de travail pour les parties prenantes autochtones. Ces comités et groupes de travail ont été mis en place aux fins suivantes :

• établir les priorités nationales en matière de large bande et harmoniser les efforts fédéraux, y compris en ce qui concerne les données, la cartographie et les rapports pangouvernementaux, dans l’ensemble des ministères et organismes concernés afin d’éviter le dédoublement des efforts;
• coordonner les efforts de planification et soutenir la collaboration entre les ordres de gouvernement;
• relever les défis liés à la large bande de compétence fédérale qui sont propres aux collectivités autochtones.

2.39 Le Ministère a également conclu des protocoles d’entente avec sept provinces entre juillet 2021 et juillet 2022. Six de ces protocoles d’entente coordonnaient les initiatives de connectivité provinciales avec l’initiative du Fonds pour la large bande universelle du Ministère pour les projets cofinancés. Nous avons constaté que cinq des provinces avaient réduit le fardeau administratif en harmonisant les processus et les critères de demande dans la mesure du possible. Nous avons également constaté que six des protocoles d’entente comportaient un engagement selon lequel les provinces fourniraient au Ministère des données sur la couverture en matière de connectivité issues des projets cofinancés. Le Ministère utiliserait ces données pour mettre à jour la Carte nationale des services Internet à large bande.

Les dépenses et l’approbation des projets pour la connectivité ont été réalisées avec lenteur

2.40 Cette constatation est importante parce que l’administration en temps opportun et la coordination efficiente des projets financés par le gouvernement fédéral dans le cadre des initiatives de connectivité sont primordiales pour permettre la réalisation de l’objectif du gouvernement fédéral de faire en sorte que tous aient accès à l’Internet haute vitesse d’ici 2030.

2.41 Depuis l’exercice 2014‑2015, le gouvernement fédéral a alloué environ 8 milliards de dollars, par l’intermédiaire de divers ministères et organismes, à des initiatives favorisant l’amélioration de la connectivité Internet ou mobile, ou les deux. La plupart de ces fonds ont été annoncés depuis l’exercice 2019‑2020, et certains montants seront dépensés jusqu’en 2031‑2032. Ce financement est fourni dans le cadre de différents types d’initiatives, y compris des initiatives qui octroient des fonds aux demandeurs retenus pour la mise en œuvre de projets de connectivité.

La longueur du processus d’examen et d’approbation des demandes a retardé la mise en œuvre des projets

2.42 Nous avons examiné les demandes présentées au titre du Fonds pour la large bande du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) et du Fonds pour la large bande universelle d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada afin d’évaluer le temps qu’avaient pris les deux organisations pour examiner et approuver (ou rejeter) les propositions de projet et pour prendre une décision sur l’attribution du financement. Nous avons constaté que les processus d’examen et d’approbation avaient dépassé les délais prévus par les organisations.

2.43 Pour les demandes présentées au titre du Fonds pour la large bande, le CRTC avait établi au départ un délai interne d’environ 10 mois pour prendre une décision initiale quant au financement, et ce, à partir de la date de clôture de l’appel de demandes. Toutefois, le CRTC a reçu beaucoup plus de demandes que prévu pour son deuxième appel de propositions; par conséquent, il ne respectait plus ce délai estimatif. Nous avons constaté que le CRTC avait pris, en moyenne, 17 mois pour en arriver à une décision initiale concernant l’attribution du financement et 5 mois de plus pour accorder l’approbation définitive.

2.44 Nous avons également constaté que lorsque les demandes présentées au titre du Fonds pour la large bande du CRTC étaient en suspens, non retenues ou jugées irrecevables, le CRTC n’informait pas les demandeurs de l’état de leur demande. À notre avis, faire attendre les demandeurs plus de deux ans avant qu’ils puissent recevoir une décision n’était pas une bonne pratique de gestion.

2.45 Dans le cadre du Fonds pour la large bande universelle, Innovation, Sciences et Développement économique Canada a estimé qu’il faudrait 5 semaines pour l’approbation conditionnelle des projets dans le cadre du Volet de réponse rapide. Cependant, après avoir reçu plus de demandes que prévu, le Ministère ne respectait plus ce délai. Nous avons constaté que le Ministère avait pris en moyenne un peu plus de 13 semaines pour accorder une approbation conditionnelle et 38 semaines de plus pour accorder l’approbation finale. L’approbation conditionnelle permet aux demandeurs de dépenser de l’argent, mais leurs investissements peuvent être menacés s’ils n’obtiennent pas les approbations finales.

2.46 Nous avons également noté que le Ministère avait d’abord attribué des fonds du Volet de réponse rapide à des projets dont la date d’achèvement devait être au plus tard le 31 mars 2022, date que le Ministère a ensuite repoussée au 31 décembre 2023. Ce volet a été conçu de manière à permettre l’attribution des fonds rapidement, de sorte que les retards ont reporté certains avantages sur le plan de la connectivité pour la population canadienne.

2.47 Nous nous sommes entretenus avec un éventail de parties prenantes, y compris des petits et grands fournisseurs de services de télécommunication, des associations industrielles du secteur des télécommunications, les provinces ayant des initiatives de connectivité et des organisations qui appuient la mise en œuvre de technologies à large bande dans les collectivités rurales et éloignées mal ou non desservies. Presque toutes les parties prenantes ont indiqué que la prise de décisions en matière de financement dans le cadre de ces deux initiatives fédérales prenait trop de temps.

2.48 Nous avons également examiné l’ampleur des dépenses réalisées à ce jour pour les initiatives de connectivité fédérales. Le montant de 2,4 milliards de dollars de fonds fédéraux pour les initiatives de connectivité pouvait être utilisé jusqu’à la fin de l’exercice 2022‑2023. Nous avons toutefois constaté qu’en date de janvier 2023, seulement 40 % de ce financement avait été dépensé (voir la pièce 2.3).

2.49 En plus des initiatives décrites à la pièce 2.3, le Plan de croissance de la Banque de l’infrastructure du Canada prévoit une somme de 2 milliards de dollars supplémentaires pour appuyer certains projets d’infrastructure de connectivité à grande échelle au moyen de prêts ou de financement par actions. Nous avons relevé que la Banque de l’infrastructure du Canada s’appuyait en grande partie sur les évaluations et les approbations du Ministère au titre du Fonds pour la large bande universelle. Puisque les prêts sont encaissés au moment de la construction, en date de septembre 2022, seulement 40 millions de dollars avaient été déboursés.

2.50 L’incitatif à l’investissement accéléré, géré par l’Agence du revenu du Canada, faisait également partie de la stratégie adoptée par le Canada pour améliorer la connectivité Internet et mobile. Cet encouragement fiscal, applicable au cours des exercices 2018‑2019 à 2027‑2028, avait été conçu pour inciter le secteur privé à investir dans l’infrastructure de nombreux domaines, notamment dans le secteur des télécommunications. Toutefois, nous avons constaté qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada ne pouvait fournir aucune information sur l’adoption de cet incitatif par le secteur des télécommunications.

2.51 Compte tenu du temps moyen qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada et le CRTC ont pris pour examiner et approuver les demandes de financement ainsi que du pourcentage des fonds dépensés pour les initiatives de connectivité fédérales à ce jour, certaines personnes au pays attendront encore plus longtemps avant d’avoir accès à la connectivité à l’Internet haute vitesse et à la téléphonie mobile cellulaire.

2.52 Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait améliorer ses processus d’examen et d’approbation des demandes de financement pour respecter les délais établis pour le Fonds pour la large bande universelle en vue d’accélérer le financement et la mise en œuvre des projets de connectivité.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

2.53 Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) devrait accroître la rapidité de ses processus d’examen et d’approbation des demandes de financement présentées au titre du Fonds pour la large bande afin d’accélérer le financement et la mise en œuvre des projets de connectivité. Le CRTC devrait aussi informer les demandeurs en temps opportun lorsque leurs propositions de projet sont mises en suspens, jugées irrecevables ou non retenues.

Réponse du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Le Ministère a amélioré sa gestion du spectre, mais l’incidence complète sur la connectivité des régions rurales restait à voir

2.54 Cette constatation est importante, parce qu’en 2021, environ 991 000 ménages dépendaient de technologies sans fil fixes et satellitaires pour leur connexion Internet. Ces technologies, quant à elles, reposent sur l’accès à des bandes du spectre de radiofréquences. Les technologies sans fil fixes et satellitaires offrent une solution de connectivité à court terme pendant que le gouvernement et l’industrie travaillent ensemble à des solutions à long terme (par exemple, l’élargissement du réseau de fibre optique aux régions rurales et éloignées). L’amélioration de la gestion du spectre devrait permettre à un plus grand nombre de fournisseurs de services de télécommunication d’offrir leurs services. L’augmentation de la concurrence pourrait alors entraîner une réduction des prix pour les consommateurs.

2.55 Les bandes du spectre de radiofréquences sont réglementées par Innovation, Sciences et Développement économique Canada. Le spectre peut être utilisé à des fins diverses. Dans certains cas, c’est une licence qui régit son utilisation. Une bande (c’est‑à‑dire une plage de fréquences spécifique du spectre) peut faire l’objet d’une licence pour un usage précis (comme la connectivité mobile, l’Internet sans fil fixe ou le satellite), ou bien faire l’objet d’une licence pour plus d’une utilisation.

2.56 La réglementation du spectre fait partie de La haute vitesse pour tous : la stratégie canadienne pour la connectivité. Les objectifs du gouvernement fédéral en la matière consistent à s’assurer que le spectre est à la disposition des fournisseurs de services de télécommunication qui offrent divers services de connectivité à la population canadienne, y compris aux résidentes et aux résidents des régions rurales et éloignées. Ces objectifs comprennent également la gestion des cadres de délivrance des licences dans le but de faciliter l’accès au spectre, d’envisager de nouvelles approches qui soutiendront et favoriseront l’offre de services dans les régions rurales et éloignées et de planifier la prochaine génération de satellites.

2.57 Le spectre est limité et la demande d’utilisation des bandes est élevée. Lorsque le Ministère s’attend à ce que la demande d’utilisation d’une bande en particulier soit supérieure à l’offre, il organise généralement une vente aux enchères. Les gagnants des enchères reçoivent des licences qui leur donnent le droit de transmettre des signaux sur des bandes précises du spectre, dans une zone géographique donnée et pour une durée déterminée (généralement 20 ans).

Les petits fournisseurs et les fournisseurs régionaux de services ont plus d’occasions de fournir l’accès dans les zones situées à l’extérieur des grands centres urbains

2.58 Nous avons constaté qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada avait apporté des changements à la taille des zones géographiques définies pour les besoins des enchères du spectre, comme nous l’avions recommandé dans notre audit de 2018. Lorsque des bandes du spectre sont mises aux enchères, le territoire canadien est divisé en zones géographiques appelées « niveaux ». Une mise aux enchères du spectre a eu lieu en 2021, et une autre était prévue pour 2023 (au moment de l’audit, le Ministère avait déjà publié les règles de cette mise aux enchères). Nous avons constaté que, pour ces deux mises aux enchères, des zones géographiques plus petites qu’en 2019 avaient été établies. En effet, lors de la mise aux enchères de 2019, le Canada avait été divisé en 16 zones géographiques; alors que, pour la mise aux enchères de 2021, le territoire avait été divisé en 172 zones géographiques. Ce changement devait accroître la concurrence entre les fournisseurs de services et leur participation aux enchères et à la détention de licences.

Améliorations nécessaires du partage du spectre

2.59 Nous avons constaté que, même si Innovation, Sciences et Développement économique Canada avait rendu publiques certaines informations sur les licences de spectre, il n’avait pas publié de carte ni de base de données exhaustive concernant le déploiement et l’utilisation des licences qui sont nécessaires pour fournir des services aux consommateurs. De plus, le Ministère n’avait pas d’information à jour sur les zones exactes où des services avaient été fournis par les titulaires de licence. Les renseignements détaillés que peuvent fournir une carte ou une base de données pourraient faciliter le partage du spectre, soit le processus qui permet à de multiples fournisseurs de services d’utiliser les mêmes bandes de fréquences.

2.60 Nous avons noté qu’en 2021 et en 2022, le Ministère avait consulté les parties prenantes à propos d’accords de licence qui pourraient améliorer le partage du spectre.

• La subordination des licences permet à un titulaire de licence principal d’accorder une sous‑licence (licence subordonnée) à un autre fournisseur de services. Le Ministère a mené des consultations sur la façon de simplifier le processus de délivrance des licences subordonnées pour encourager l’utilisation de ce type d’accord de licence.
• L’octroi de licences d’accès est un autre processus proposé. Il vise à offrir aux fournisseurs de service une licence selon le principe du « premier arrivé, premier servi » dans les zones de service rurales ou éloignées où les titulaires de licence principale ou subordonnée n’ont pas déployé de services.
• L’octroi de licences locales selon un processus non concurrentiel est un nouveau type d’octroi proposé qui offrirait à un grand éventail d’utilisateurs, comme les entreprises et les collectivités (plus particulièrement les collectivités autochtones), l’occasion d’obtenir des licences d’utilisation du spectre dans des zones localisées du pays.

2.61 Les responsables nous ont informés qu’ils prévoyaient publier les décisions découlant de ces consultations en 2023. Par conséquent, il était trop tôt pour dire quelle sera l’incidence de ces initiatives sur la connectivité des régions rurales et éloignées.

2.62 Nous sommes d’avis que la publication d’une carte et d’une base de données exhaustive pourrait favoriser le partage du spectre. Les fournisseurs de services pourraient utiliser les renseignements ainsi publiés pour présenter des demandes de licences subordonnées. De plus, le Ministère pourrait utiliser cette information pour déterminer les licences qui devraient faire l’objet d’une licence d’accès.

2.63 Pour favoriser le partage du spectre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait :

• recueillir des informations exactes sur les licences utilisées ou non utilisées, le nom des titulaires de licence et la zone de couverture géographique des licences;
• publier une carte et une base de données connexe comportant ces renseignements et les mettre à jour régulièrement.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Modernisation du cadre de délivrance des licences et d’établissement des droits pour les satellites

2.64 Nous avons constaté qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada s’était employé à mettre en œuvre de nouvelles mesures pour moderniser le régime de délivrance des licences et d’établissement des droits pour les satellites. La modernisation de ce régime est le résultat de consultations auprès des parties prenantes, qui ont souligné la complexité administrative et le coût prohibitif du déploiement de la technologie satellitaire moderne, en particulier pour les satellites à large bande et les satellites en orbite terrestre basse.

2.65 Le Ministère s’attendait à ce que les changements apportés au cadre de délivrance des licences et d’établissement des droits entrent en vigueur au cours de l’année de délivrance de licences 2023‑2024 et à ce que ces changements aient une incidence positive pour les fournisseurs de services de connectivité par satellite. Le Ministère s’attendait également à ce que ces changements facilitent le déploiement de services Internet à large bande dans les régions mal ou non desservies. Toutefois, nous n’avons relevé aucun élément probant indiquant qu’une analyse avait été menée concernant l’incidence possible de ces mesures sur le caractère abordable de la connectivité par satellite pour les utilisateurs finaux.

2.66 Pour certaines régions rurales et éloignées, la connectivité par satellite est vraisemblablement la seule solution possible pour donner à ces Canadiennes et Canadiens l’accès à la connectivité. À notre avis, il est important que le régime de droits pour les satellites demeure à jour afin que les fournisseurs de services par satellite puissent continuer à offrir des services aux Canadiennes et aux Canadiens qui vivent dans les régions rurales et éloignées.

2.67 Compte tenu de l’évolution rapide de la technologie, en particulier dans le secteur des satellites, Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait régulièrement surveiller le régime de droits pour la connectivité par satellite afin de s’assurer que le régime mène aux résultats attendus. Le Ministère devrait également apporter des changements, s’il y a lieu, notamment en consultant les parties prenantes sur l’incidence du régime sur la connectivité dans les régions rurales et éloignées partout au Canada.

Réponse d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

2.68 Nous avons conclu que le fossé numérique était encore présent au Canada pour ce qui est de l’accès à l’Internet haute vitesse et à la connectivité mobile. Il s’agissait d’un écart entre les Canadiennes et Canadiens vivant dans les réserves des Premières Nations ainsi que dans les régions rurales et éloignées et les personnes vivant dans les régions urbaines. Depuis notre audit de 2018, les initiatives de connectivité fédérales ont contribué à une amélioration globale de la couverture de la connectivité au Canada, mais tous les Canadiens et les Canadiennes ne bénéficiaient pas également de cette couverture.

2.69 Nous avons également conclu que ni Innovation, Sciences et Développement économique Canada ni le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes n’étaient en mesure d’indiquer à la population canadienne s’il y avait eu une amélioration du caractère abordable de la connectivité Internet et mobile. Ils ne pouvaient pas non plus brosser un tableau complet de la qualité de la connectivité offerte.

2.70 Le Ministère avait amélioré sa gestion du spectre depuis notre audit de 2018. Néanmoins, des renseignements importants qui permettraient de faciliter le partage du spectre, d’accroître la concurrence et d’élargir les services demeuraient indisponibles.