Introduction

Information générale

4.1 Le gouvernement du Canada s’est engagé à favoriser le développement durable. En vertu de la Loi fédérale sur le développement durable, le gouvernement fédéral doit élaborer une stratégie visant à rendre le processus décisionnel en matière d’environnement plus transparent et à améliorer la reddition de comptes à ce sujet devant le Parlement. Aux termes de la Loi, le gouvernement est également tenu de mettre à jour la stratégie tous les trois ans et de présenter un rapport sur sa mise en œuvre. La Stratégie fédérale de développement durable donne une perspective pour l’ensemble du gouvernement au chapitre des priorités, des objectifs, des cibles et des stratégies de mise en œuvre en matière d’environnement et de développement durable. La plus récente stratégie fédérale, qui couvre la période allant de 2016 à 2019, a été déposée au Parlement en octobre 2016.

4.2 La Loi fédérale sur le développement durable exige aussi que les ministères et organismes élaborent leur propre stratégie de développement durable. Chaque stratégie ministérielle renferme les objectifs et les plans du ministère ou de l’organisme concerné et doit contribuer à l’atteinte des objectifs globaux de la stratégie fédérale. Ces stratégies ministérielles visent à promouvoir une gestion responsable qui tient compte de facteurs relatifs à l’environnement et au développement durable.

4.3 En 1990, le Cabinet a publié la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes. La Directive du Cabinet, conjuguée à des lignes directrices connexes, oblige les ministères et organismes à tenir compte des considérations environnementales de leurs projets de politiques, de plans et de programmes, dès l’étape initiale de la planification des projets, avant la prise de décisions irrévocables.

4.4 Dans la Stratégie fédérale de développement durable de 2010-2013, qui a été déposée au Parlement en 2010, les ministres et le Cabinet s’étaient engagés à renforcer l’application des évaluations environnementales stratégiques grâce à la prise en compte des objectifs environnementaux du gouvernement lors de la poursuite d’objectifs sociaux et économiques. Au cours de cette même année, les lignes directrices à l’appui de la Directive du Cabinet ont été mises à jour. Elles prévoient désormais que chaque ministre doit s’assurer que les politiques, plans et programmes du ministère ou de l’organisme cadrent avec les objectifs généraux du gouvernement en matière d’environnement et de développement durable qui sont énoncés dans la stratégie fédérale. Plus particulièrement, aux termes de la Directive du Cabinet et des lignes directrices connexes, les ministères et organismes doivent :

• évaluer l’incidence d’un projet sur les objectifs et les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable;
• faire rapport publiquement sur l’étendue et les résultats de leurs pratiques d’évaluation environnementale stratégique;
• décrire, dans leurs déclarations publiques sur les résultats des évaluations environnementales stratégiques détaillées, les liens avec les objectifs et les cibles de la stratégie fédérale.

4.5 Selon la Directive du Cabinet, les ministères et organismes doivent procéder à l’évaluation environnementale stratégique détaillée d’un projet de politique, de plan ou de programme lorsque deux conditions sont réunies :

• le projet est soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet, y compris à celle du Conseil du Trésor;
• la mise en œuvre du projet peut entraîner des effets environnementaux importants, tant positifs que négatifs, tels que déterminés par une évaluation préliminaire.

L’application du processus d’évaluation environnementale stratégique doit être documentée. La pièce 4.1 illustre le processus.

4.6 Aux termes de l’article 23 de la Loi sur le vérificateur général, le commissaire à l’environnement et au développement durable doit surveiller la mesure dans laquelle les ministères et organismes ont atteint leurs objectifs et mis en œuvre les plans d’action définis dans leurs stratégies ministérielles de développement durable, et présenter un rapport annuel à ce sujet. Cela comprend les efforts qu’ils ont déployés pour contribuer à l’atteinte des objectifs et des cibles de la stratégie fédérale.

4.7 En 2013, le commissaire a défini une stratégie d’audit pluriannuelle en vue d’auditer tous les ministères et organismes qui sont tenus de contribuer à la stratégie fédérale. La stratégie d’audit du commissaire est axée sur :

• l’application de la Directive du Cabinet par les ministères et organismes;
• les progrès réalisés en vue de respecter leur engagement de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.8 Le présent document constitue le cinquième rapport annuel du commissaire sur les pratiques d’évaluation environnementale stratégique et le dernier rapport de la stratégie d’audit de 2013 du commissaire. Les audits réalisés en 2013 et en 2014 étaient principalement axés sur les moyens et méthodes en vigueur; tandis que les audits réalisés en 2015 et en 2016 visaient à déterminer si les ministères et organismes avaient appliqué la Directive du Cabinet. Dans l’ensemble, les audits de 2015 et de 2016 ont permis de conclure que la plupart des ministères et organismes que nous avions examinés n’avaient pas appliqué adéquatement la Directive à leurs projets. Les rapports antérieurs peuvent être consultés sur notre site Web.

Objet de l’audit

4.9 L’audit visait à déterminer si les ministères et organismes que nous avons examinés avaient adéquatement appliqué la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes; s’ils avaient fait rapport sur l’étendue et les résultats de leurs pratiques d’évaluation environnementale stratégique; et s’ils avaient respecté leur engagement de renforcer ces pratiques.

4.10 Dans le cadre de l’audit, nous avons examiné les ministères et organismes suivants :

• l’Agence de promotion économique du Canada atlantique;
• l’Agence des services frontaliers du Canada;
• Développement économique du Canada pour les régions du Québec;
• l’Agence de la santé publique du Canada;
• Sécurité publique Canada;
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada.

4.11 L’audit visait aussi à déterminer si le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada disposaient de mécanismes pour appuyer les ministères et organismes dans leur application de la Directive du Cabinet aux projets soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor. Nous avons aussi vérifié si ces organismes centraux avaient confirmé que les ministères et organismes avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet lors de l’élaboration de ce type de projets.

4.12 Cet audit est important parce que les ministres et le Cabinet doivent tenir compte des effets possibles des projets sur l’environnement, tant positifs que négatifs, pour prendre des décisions éclairées sur les politiques, plans et programmes publics qui ont un impact sur la population canadienne.

4.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Application de la Directive du Cabinet

Message général

4.14 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les ministères et organismes que nous avons examinés n’avaient pas appliqué la Directive du Cabinet à près de 80 % de leurs projets. Seule l’Agence de la santé publique du Canada avait préparé des évaluations préliminaires pour tous les projets soumis au Cabinet et pour presque tous les projets soumis au ministre responsable. Nous avons aussi constaté que lorsque les ministères et organismes avaient appliqué la Directive, ils avaient respecté dans la plupart des cas les exigences de la Directive que nous avons examinées.

4.15 Ces constatations sont importantes parce que les ministres doivent recevoir de l’information complète et en temps opportun sur les effets importants possibles que les projets soumis à leur approbation peuvent avoir sur l’environnement afin de prendre des décisions éclairées qui favorisent le développement durable.

Cinq des six ministères et organismes examinés n’ont pas appliqué la Directive du Cabinet à la plupart de leurs projets de politiques, de plans et de programmes

4.16 Nous avons constaté que cinq des six ministères et organismes que nous avons examinés n’avaient appliqué le processus d’évaluation environnementale stratégique à aucun des projets qu’ils avaient soumis à leur ministre respectif, comme l’exige la Directive du Cabinet. Nous avons constaté que l’Agence de la santé publique du Canada avait effectué les évaluations requises pour presque tous les projets soumis à son ministre.

4.17 Nous avons aussi constaté que les ministères et organismes avaient appliqué la Directive du Cabinet à seulement 71 (40 %) des 176 projets de politiques, de plans ou de programmes soumis à l’approbation du Cabinet. Par ailleurs, sept projets soumis par Sécurité publique Canada et trois projets soumis par l’Agence des services frontaliers du Canada indiquaient que la Directive du Cabinet avait été appliquée. Or, nous avons constaté qu’il n’y avait aucune preuve indiquant que le processus d’évaluation environnementale stratégique avait réellement été appliqué à ces projets.

4.18 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’application de la Directive du Cabinet aux projets soumis à l’approbation d’un ministre;
• l’application de la Directive du Cabinet aux projets soumis à l’approbation du Cabinet.

4.19 Cette constatation est importante parce que les ministères et organismes doivent tenir compte des effets possibles de leurs projets sur l’environnement avant de les soumettre à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet, afin que les facteurs environnementaux soient pris en compte lors de l’élaboration des politiques, des plans et des programmes.

4.20 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.26.

4.21 Ce que nous avons examiné — Nous avons demandé à chacun des six ministères et organismes examinés de nous remettre une liste de tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet entre janvier 2013 et décembre 2016. Nous leur avons aussi demandé de nous communiquer toutes les évaluations préliminaires et toutes les évaluations détaillées menées au cours de cette même période. Nous avons ensuite comparé l’information reçue sur les projets et l’information reçue sur les évaluations préliminaires afin de déterminer si une évaluation avait été effectuée pour chacun des projets, conformément aux exigences de la Directive du Cabinet.

4.22 L’application de la Directive du Cabinet aux projets soumis à l’approbation d’un ministre — Nous avons constaté que la Directive du Cabinet avait été appliquée à seulement 9 (5 %) des 183 projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation d’un ministre. Seule l’Agence de la santé publique du Canada avait effectué une évaluation préliminaire pour presque tous ses projets (voir la pièce 4.2).

4.23 L’application de la Directive du Cabinet aux projets soumis à l’approbation du Cabinet — Nous avons constaté que la Directive du Cabinet avait été appliquée à seulement 71 (40 %) des 176 projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation du Cabinet. En revanche, l’Agence de la santé publique du Canada avait préparé une évaluation préliminaire pour chacun des 33 projets soumis au Cabinet (voir la pièce 4.2).

4.24 Nous avons aussi constaté que dix projets soumis au Cabinet – sept par Sécurité publique Canada et trois par l’Agence des services frontaliers du Canada – indiquaient que la Directive du Cabinet avait été appliquée. Or, nous avons constaté qu’il n’y avait aucune preuve indiquant que le processus d’évaluation environnementale stratégique avait réellement été appliqué à ces projets.

4.25 À titre d’exemple, Sécurité publique Canada n’a pas appliqué la Directive du Cabinet à son projet de décontamination des sols et de l’eau à la suite du déraillement et de l’explosion survenus en juillet 2013 dans la ville de Lac-Mégantic (Québec). Le déraillement a causé le déversement de 6 millions de litres de pétrole brut dans l’environnement, contaminant les sols et le lac Mégantic, ainsi que la rivière Chaudière qui alimentait en eau potable les localités situées en aval. Sept mois plus tard, en février 2014, le gouvernement fédéral a approuvé un budget de 95 millions de dollars pour procéder à la décontamination. Toutefois, vu que le Ministère n’avait pas réalisé d’évaluation environnementale stratégique, les décideurs n’ont pas reçu de l’information complète sur les effets positifs ou négatifs possibles du projet sur l’environnement.

4.26 Recommandation — Les ministères et organismes ci-après devraient appliquer la Directive du Cabinet à tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation de leur ministre responsable ou du Cabinet, tel que requis :

• l’Agence de promotion économique du Canada atlantique;
• l’Agence des services frontaliers du Canada;
• Développement économique du Canada pour les régions du Québec;
• Sécurité publique Canada;
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada.

Réponse de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique — Recommandation acceptée. L’Agence de promotion économique du Canada atlantique implantera de nouveaux outils d’orientation et d’évaluation pour aider à clarifier la compréhension de la Directive du Cabinet et son respect. Elle adaptera aussi son processus d’approbation pour la soumission des propositions liées aux politiques, plans et programmes afin de tenir dûment compte de l’applicabilité de la Directive du Cabinet au moment de solliciter l’approbation du ministre ou du Cabinet. Date de mise en œuvre : d’ici au 31 mars 2018.

Réponse de l’Agence des services frontaliers du Canada — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada élaborera une définition pour appuyer la Directive du Cabinet afin de s’assurer qu’une évaluation environnementale stratégique est complétée au besoin de manière cohérente et mesurable. L’Agence mettra à jour et communiquera ses processus d’examen interne pour appuyer l’application cohérente de la Directive du Cabinet à toutes les propositions soumises pour approbation au ministre et au Cabinet. Ces actions seront achevées d’ici avril 2018.

Réponse de Développement économique Canada pour les régions du Québec — Recommandation acceptée. Développement économique Canada pour les régions du Québec a apporté des améliorations à ses processus d’élaboration de politiques afin de s’assurer d’appliquer la Directive du Cabinet à tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation du ministre. Un questionnaire, portant sur les différentes composantes devant être considérées en vertu de la Directive, a notamment été élaboré, et le processus interne d’élaboration de politiques a été modifié pour inclure une meilleure documentation de l’application de la Directive du Cabinet. La date de mise en œuvre était juin 2017.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada mettra au point une directive à l’intention des sous-ministres adjoints et de leur personnel en ce qui a trait à l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes conformément à la Directive du Cabinet. Cette directive sera diffusée d’ici le 30 septembre 2017.

Réponse de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada — Recommandation acceptée. Diversification de l’économie de l’Ouest Canada continuera d’appliquer la Directive aux propositions qui sont présentées au Cabinet, incluant le Conseil du Trésor. Le Ministère appliquera la Directive du Cabinet à tous les projets de politiques, de plans et de programmes présentés à chacun des ministres aux fins d’approbation. Des documents de référence et des outils à jour seront remis au personnel du ministère responsable de l’élaboration de projets de politiques, de plans et de programmes afin que des évaluations soient menées aussitôt que possible et avant que l’on demande aux ministres de prendre une décision. Les mesures liées à cette recommandation seront prises d’ici novembre 2017.

Pour la plupart des projets auxquels la Directive du Cabinet était appliquée, les évaluations préliminaires respectaient les exigences de la Directive que nous avons examinées

4.27 Nous avons constaté que, même si les ministères et organismes que nous avons examinés avaient appliqué la Directive du Cabinet à seulement 80 (22 %) des 359 projets présentés (voir la pièce 4.2), la plupart des évaluations préliminaires réalisées respectaient les exigences énoncées dans la Directive que nous avons examinées. Plus particulièrement, presque toutes les évaluations s’attachaient à vérifier si le projet pouvait avoir des effets environnementaux possibles importants; la portée de la plupart des évaluations était proportionnelle au niveau des effets environnementaux prévus; et la plupart des évaluations examinaient s’il y avait des liens avec les objectifs et les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

4.28 Nous avons aussi constaté que pour toutes les évaluations préliminaires que nous avons examinées, les ministères et organismes avaient pris des décisions appropriées sur la nécessité de réaliser ou non une évaluation détaillée. Cependant, faute d’une documentation suffisante, nous n’avons pas pu déterminer si la plupart des évaluations préliminaires avaient été réalisées dès l’étape initiale de la conception des projets, comme l’exige la Directive du Cabinet.

4.29 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la conformité aux exigences de la Directive du Cabinet;
• les décisions prises sur la nécessité de réaliser des évaluations détaillées;
• la documentation du caractère opportun des évaluations.

4.30 Cette constatation est importante parce que les ministères et organismes doivent savoir comment et quand réaliser des évaluations préliminaires appropriées afin que les ministres et le Cabinet puissent recevoir en temps opportun de l’information complète sur les effets environnementaux importants possibles des projets qu’ils étudient.

4.31 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.36.

4.32 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné toutes les évaluations préliminaires réalisées par les ministères et organismes pour les projets soumis aux ministres et au Cabinet entre janvier 2013 et décembre 2016. Nous avons déterminé si les exigences de la Directive du Cabinet que nous avons examinées étaient respectées, si des décisions appropriées avaient été prises sur la nécessité de procéder ou non à des évaluations détaillées, et si les évaluations avaient été réalisées en temps opportun.

4.33 La conformité aux exigences de la Directive du Cabinet — Nous avons constaté que, dans les 74 projets dont nous avons examiné les évaluations préliminaires :

• les effets environnementaux importants potentiels avaient été considérés pour 73 projets (99 %);
• la portée des évaluations préliminaires était proportionnelle au niveau des effets environnementaux prévus pour 67 projets (91 %);
• les évaluations préliminaires examinaient les liens entre les projets et les objectifs et cibles de la Stratégie fédérale de développement durable pour 68 projets (92 %).

Voir la pièce 4.3 pour les résultats des six ministères et organismes que nous avons examinés.

4.34 Les décisions prises sur la nécessité de réaliser des évaluations détaillées — Nous avons constaté que pour toutes les évaluations préliminaires examinées, les ministères et organismes avaient conclu qu’il n’était pas nécessaire de procéder à une évaluation détaillée. À notre avis, les ministères et organismes ont pris les décisions appropriées à cet égard, car ils avaient déterminé à juste titre que les projets n’auraient vraisemblablement aucun effet environnemental important, tant positif que négatif.

4.35 La documentation du caractère opportun des évaluations — Selon la Directive du Cabinet, une évaluation doit être amorcée dès l’étape initiale de la conception d’un projet. Aux fins de notre examen, nous avons défini « étape initiale » comme la première moitié du cycle de vie d’un projet. Après avoir examiné les 43 évaluations préliminaires sélectionnées, nous avons constaté que cinq d’entre elles avaient été réalisées à l’étape initiale du projet et qu’une autre évaluation avait été réalisée tardivement. Nous n’avons cependant pas pu déterminer si le reste des évaluations préliminaires avaient été réalisées à l’étape initiale, étant donné que les ministères et organismes n’ont pas pu nous fournir des preuves documentaires indiquant la date du début du processus d’évaluation environnementale stratégique.

4.36 Recommandation — Les ministères et organismes ci-après devraient s’assurer de réaliser des évaluations environnementales stratégiques dès l’étape initiale de la conception de leurs projets et documenter les dates des évaluations, conformément aux exigences de la Directive du Cabinet :

• l’Agence de promotion économique du Canada atlantique;
• l’Agence des services frontaliers du Canada;
• Développement économique du Canada pour les régions du Québec;
• l’Agence de la santé publique du Canada;
• Sécurité publique Canada;
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada.

Réponse de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique — Recommandation acceptée. Par la mise en œuvre d’outils et d’orientations récemment élaborés, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique sensibilisera le personnel à la Directive du Cabinet et à l’importance de l’intégration des considérations environnementales aux étapes initiales de l’élaboration des politiques et des décisions stratégiques. L’Agence mettra aussi en œuvre les changements touchant ses modèles de correspondance ministérielle et du Cabinet pour promouvoir et intégrer l’examen anticipé des impacts environnementaux lors de la préparation des propositions liées aux politiques, plans et programmes nécessitant l’approbation du ministre ou du Cabinet. Date de mise en œuvre : d’ici au 31 mars 2018.

Réponse de l’Agence des services frontaliers du Canada — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada examinera, mettra à jour et communiquera ses processus internes afin de s’assurer que les évaluations environnementales stratégiques sont menées et documentées au début de la vie des propositions. Ces actions seront achevées d’ici avril 2018.

Réponse de Développement économique Canada pour les régions du Québec — Recommandation acceptée. Développement économique Canada pour les régions du Québec a modifié son processus d’élaboration de politiques afin d’inclure l’application de la Directive du Cabinet dès les premières phases de conception de politiques et de programmes. Un questionnaire favorisant la mise en œuvre de la Directive a également été élaboré, permettant de mieux documenter les dates des évaluations. La date de mise en œuvre était juin 2017.

Réponse de l’Agence de la santé publique du Canada — Recommandation acceptée. L’Agence de la santé publique du Canada a fait la preuve qu’elle améliore constamment ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique et elle poursuivra en ce sens. L’Agence examinera ses pratiques actuelles pour appuyer et documenter l’intégration en temps opportun des évaluations environnementales stratégiques dans ses propositions. La date de mise en œuvre est le 31 mars 2018.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada diffusera une directive aux sous-ministres adjoints et à leur personnel, exigeant que l’analyse des considérations environnementales soit effectuée le plus tôt possible dans le processus d’élaboration d’une proposition et que cette analyse soit bien documentée. Cette directive sera diffusée d’ici le 30 septembre 2017 et sera complètement mis en œuvre d’ici le 31 décembre 2017.

Réponse de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada — Recommandation acceptée. Diversification de l’économie de l’Ouest Canada remettra des documents de référence et des outils à jour au personnel du Ministère qui est responsable de l’élaboration de projets de politiques, de plans et de programmes afin que des évaluations soient menées aussitôt que possible et avant que l’on demande aux ministres de prendre une décision. Le Ministère documentera la date de réalisation de ces évaluations. Les mesures liées à cette recommandation seront prises d’ici novembre 2017.

Seul Sécurité publique Canada n’avait pas fait rapport tel qu’exigé sur les résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique

4.37 Nous avons constaté que sur les six ministères et organismes visés par notre audit, seul Sécurité publique Canada n’avait pas fait rapport annuellement tel qu’exigé sur l’étendue et les résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.38 Nous avons également constaté que sur ces six ministères et organismes, deux d’entre eux, Sécurité publique Canada et Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, n’avaient pas fait rapport tel qu’exigé sur la manière dont leurs projets de politiques, de plans et de programmes avaient eu ou auraient dû avoir une incidence sur l’atteinte des objectifs et des cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

4.39 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la présentation d’information sur l’étendue et les résultats des pratiques d’évaluation environnementale stratégique;
• la présentation d’information sur l’incidence des projets au chapitre des objectifs et des cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

4.40 Cette constatation est importante parce que la communication d’information favorise la transparence des processus décisionnels en matière d’environnement et la reddition de comptes à cet égard. Si cette communication est faite correctement, elle contribue à démontrer que les ministères et organismes ont vraiment tenu compte des effets environnementaux de leurs projets.

4.41 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.46.

4.42 Ce que nous avons examiné — Pour vérifier si la communication d’information était conforme à la Directive du Cabinet, nous avons examiné les rapports ministériels sur le rendement que les six ministères et organismes visés par notre audit ont présentés entre les exercices 2011-2012 et 2015-2016.

4.43 La présentation d’information sur l’étendue et les résultats des pratiques d’évaluation environnementale stratégique — Nous avons constaté que sur les six ministères et organismes visés par notre audit, seul Sécurité publique Canada n’avait pas fait rapport tous les ans sur l’étendue et les résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.44 La présentation d’information sur l’incidence des projets au chapitre des objectifs et des cibles de la Stratégie fédérale de développement durable — Nous avons constaté que sur les six ministères et organismes visés par notre audit, seuls Sécurité publique Canada et Diversification de l’économie de l’Ouest Canada n’avaient pas décrit la manière dont leurs politiques, plans et programmes avaient eu ou auraient dû avoir une incidence sur l’atteinte des objectifs et des cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

4.45 Nous avons aussi constaté qu’au cours des exercices 2012-2013 et 2013-2014, Sécurité publique Canada avait indiqué, dans ses rapports publics, que le processus d’évaluation environnementale stratégique lui avait permis de conclure que les projets du Ministère avaient eu des effets environnementaux positifs sur les objectifs et les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable, et ce, même si le Ministère n’avait appliqué la Directive du Cabinet à aucun de ses projets au cours de ces deux exercices.

4.46 Recommandation — Sécurité publique Canada et Diversification de l’économie de l’Ouest Canada devraient s’assurer de présenter annuellement de l’information sur les résultats de leurs pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada fera état des résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique dans son Rapport sur les résultats ministériels 2017-2018, ayant mis en place des exigences plus claires en matière de rapport pour ce cycle. Des directives additionnelles seront diffusées d’ici le 30 septembre 2017. Ces directives amélioreront les procédures de documentation et feront en sorte d’avoir des justifications et des rapports plus complets pour le Rapport sur les résultats ministériels 2018-2019 et les années subséquentes.

Réponse de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada — Recommandation acceptée. Diversification de l’économie de l’Ouest Canada rendra compte chaque année des résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique. Les mesures liées à cette recommandation seront prises d’ici avril 2018.

Renforcement des pratiques d’évaluation environnementale stratégique

Seule l’Agence de la santé publique du Canada a réalisé des progrès satisfaisants pour ce qui est de renforcer ses pratiques d’évaluation environnementale

Message général

4.47 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’exception faite de l’Agence de la santé publique du Canada, les ministères et organismes que nous avons examinés n’avaient pas réalisé des progrès satisfaisants en vue de respecter l’engagement pris dans la Stratégie fédérale de développement durable de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique. Nous avons notamment constaté que les ministères et organismes n’avaient pas appliqué la Directive du Cabinet à tous leurs projets et que la plupart d’entre eux devaient améliorer leurs directives et outils en ce qui concerne l’application de la Directive.

4.48 Cette constatation est importante parce que le renforcement des pratiques d’évaluation environnementale stratégique aide les ministères et organismes à s’assurer qu’ils tiennent pleinement compte des préoccupations d’ordre environnemental dans le cadre de leurs projets de politiques, de plans et de programmes dès l’étape initiale de la conception des projets, avant la prise de décisions irrévocables.

4.49 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le respect de l’engagement pris de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.50 Dans la Stratégie fédérale de développement durable de 2010-2013, les ministres et le Cabinet s’étaient engagés à renforcer l’application de l’évaluation environnementale stratégique au sein de l’administration fédérale grâce à la prise en compte des objectifs environnementaux du gouvernement lors de la poursuite d’objectifs sociaux et économiques. En octobre 2010, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et Environnement Canada (maintenant appelé Environnement et Changement Climatique Canada) ont actualisé les directives sur l’établissement de stratégies ministérielles de développement durable afin d’y intégrer l’engagement pris par les ministères et organismes de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.51 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.54.

4.52 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les six ministères et organismes avaient concrétisé leur engagement de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique en appliquant la Directive du Cabinet et en améliorant leurs directives et outils.

4.53 Le respect de l’engagement pris de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique — Nous avons constaté que sur les six ministères et organismes que nous avons examinés, seule l’Agence de la santé publique du Canada avait réalisé des progrès satisfaisants en vue de respecter l’engagement pris de renforcer ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique (voir la pièce 4.4).

4.54 Recommandation — Les ministères et organismes ci-après devraient établir ou améliorer leurs directives et outils sur l’évaluation environnementale stratégique :

• l’Agence de promotion économique du Canada atlantique;
• l’Agence des services frontaliers du Canada;
• Développement économique du Canada pour les régions du Québec;
• Sécurité publique Canada;
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada.

Réponse de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique — Recommandation acceptée. L’Agence de promotion économique du Canada atlantique élaborera et implantera des lignes directrices internes et des outils d’évaluation (tels qu’un examen préliminaire ainsi que des listes de contrôle et/ou modèles d’évaluation détaillés) pour aider à clarifier la compréhension de la Directive du Cabinet et son respect. L’Agence examinera aussi son processus d’approbation pour la soumission de propositions liées aux politiques, plans et programmes et implantera des changements afin de tenir dûment compte de l’applicabilité de la Directive du Cabinet au moment de solliciter l’approbation du ministre ou du Cabinet. Des exemples des changements sont des modifications aux modèles de correspondance ministérielle et du Cabinet afin d’inclure une section pour les considérations d’évaluation environnementale stratégique et des modifications au système de suivi de la correspondance de l’Agence nécessitant une classification pour déterminer si les documents soumis à l’approbation du ministre ou du Cabinet sont assujettis et conformes à la Directive du Cabinet. Date de mise en œuvre : d’ici au 31 mars 2018.

Réponse de l’Agence des services frontaliers du Canada — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada examinera et mettra à jour ses lignes directrices et les outils utilisés lorsque la Directive du Cabinet s’applique. Ces mises à jour seront communiquées à ses employés. Ces actions seront achevées d’ici avril 2018.

Réponse de Développement économique Canada pour les régions du Québec — Recommandation acceptée. Développement économique Canada pour les régions du Québec a apporté des améliorations à ses directives et outils d’évaluation environnementale stratégique. À cet effet, ses processus d’élaboration de politiques et de programmes ont été modifiés afin de s’assurer d’appliquer la Directive du Cabinet à tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation du ministre ou du Cabinet. De plus, un questionnaire portant sur les différentes composantes devant être considérées en vertu de la Directive a été élaboré et est présentement mis en œuvre. La date de mise en œuvre était juin 2017.

Réponse de Sécurité publique Canada — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada fournira des guides à ses sous-ministres adjoints afin de préciser les exigences de la Directive du Cabinet concernant l’ensemble des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor ainsi que tous les projets importants de politiques, de plans et de programmes devant être présentés au ministre de la Sécurité publique et de la protection civile. Les instructions incluront un gabarit pour orienter la documentation des constatations des analyses préliminaires, y compris la preuve des premières analyses et la justification de la décision de procéder à une évaluation environnementale stratégique.

Les analyses préliminaires et les évaluations environnementales stratégiques seront incluses, au besoin, dans les mémoires au Cabinet ou les présentations au Conseil du Trésor lorsque ces documents sont soumis à l’approbation du ministre. Les analyses préliminaires et les évaluations environnementales stratégiques seront aussi, au besoin, documentées avant de demander l’approbation du ministre pour tout projet de politiques, de plans ou de programmes. Des exemplaires de tous les gabarits d’analyse préliminaire ou des évaluations environnementales stratégiques seront conservés aux fins de rapport dans le cadre du Rapport sur les résultats ministériels ou en cas de futures vérifications ou évaluations, ainsi que pour orienter l’élaboration des futures politiques.

Les directives seront diffusées d’ici le 30 septembre 2017 et seront complètement mises en œuvre d’ici le 31 décembre 2017.

Réponse de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada — Recommandation acceptée. Diversification de l’économie de l’Ouest Canada a revu ses documents de référence et ses outils actuels en matière d’évaluation environnementale stratégique. Le Ministère mettra à jour ces documents et ces outils afin qu’ils soient parfaitement adaptés à la Directive du Cabinet. Des documents de référence et des outils seront remis au personnel du ministère responsable de l’élaboration de projets de politiques, de plans et de programmes afin que des évaluations soient menées aussitôt que possible et avant que l’on demande aux ministres de prendre une décision. Les mesures liées à cette recommandation seront prises d’ici septembre 2017.

Appui de la conformité — le rôle des organismes centraux

Les organismes centraux n’ont pas confirmé que les six ministères et organismes visés par notre audit avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet pour les projets soumis au Cabinet

Message général

4.55 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avaient instauré des directives et des outils pour aider les ministères et organismes à appliquer le processus d’évaluation environnementale stratégique aux projets de politiques, de plans et de programmes qu’ils soumettaient à l’approbation du Cabinet, y compris à celle du Conseil du Trésor. Toutefois, nous avons constaté que ces deux organismes centraux n’avaient pas confirmé que les ministères et organismes avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet lors de l’élaboration de tels projets.

4.56 Cette constatation est importante parce que le fait de confirmer auprès des ministères et organismes qu’ils ont pleinement tenu compte du processus d’évaluation environnementale stratégique pour les projets soumis au Cabinet accroît la probabilité que les décideurs disposent de toute l’information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées sur les projets qu’ils examinent.

4.57 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les outils visant à appuyer les ministères et organismes dans leur application de la Directive du Cabinet à leurs projets;
• les mesures prises par les organismes centraux pour confirmer que les ministères et organismes avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet.

4.58 Le Bureau du Conseil privé définit des directives à l’intention des ministères et organismes sur la manière de préparer un projet qui sera soumis à l’approbation du Cabinet, mais non à celle du Conseil du Trésor. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada est quant à lui chargé de fournir aux ministères et organismes des directives sur la manière de préparer un projet qui sera soumis au Conseil du Trésor. Ces directives aident à garantir que les projets contiennent l’information dont les décideurs ont besoin, comme les résultats du processus d’évaluation environnementale stratégique.

4.59 En outre, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada jouent tous deux un rôle de surveillance en confirmant que les ministères et organismes tiennent pleinement compte de la Directive du Cabinet lorsqu’ils élaborent les projets qui seront soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor.

4.60 Lors de notre audit de 2014, nous avions indiqué que ces deux organismes centraux avaient amélioré leurs mécanismes de soutien à l’application de la Directive du Cabinet par les ministères et organismes. Nous avions cependant conclu, au terme de ce même audit, qu’il était encore trop tôt pour déterminer si les processus en vigueur aidaient vraiment les ministères et organismes à appliquer la Directive et à tenir compte des effets sur l’environnement de tous les projets soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor.

4.61 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.71.

4.62 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les directives instaurées par le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour appuyer les ministères et organismes dans leur considération des effets importants possibles sur l’environnement lors de la conception de projets devant être soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor. Nous avons aussi examiné si ces organismes centraux avaient confirmé que les ministères et organismes avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet lors de l’élaboration de tels projets.

4.63 Les outils visant à appuyer les ministères et organismes dans leur application de la Directive du Cabinet à leurs projets — Nous avons constaté que, depuis notre audit de 2014, le Bureau du Conseil privé avait établi de nouvelles lignes directrices et un modèle, dont l’application est obligatoire, contenant une section sur les facteurs environnementaux à prendre en considération, notamment l’évaluation environnementale stratégique. En vigueur depuis août 2016, ce modèle doit être rempli par tous les ministères et organismes qui préparent un projet devant être soumis au Cabinet, mais pas à ceux soumis au Conseil du Trésor.

4.64 Dans la section du modèle précisant les facteurs environnementaux à prendre en considération, les ministères et organismes doivent indiquer si leur projet se rattache aux objectifs et aux cibles de la Stratégie fédérale de développement durable et si une évaluation environnementale stratégique détaillée a été réalisée. Nous avons cependant constaté que les ministères et organismes n’étaient pas obligés d’indiquer s’ils avaient réalisé une évaluation préliminaire. Or, l’évaluation préliminaire est une première étape qui est nécessaire pour déterminer si un projet peut avoir des effets importants possibles sur l’environnement, tant positifs que négatifs.

4.65 Nous avons aussi constaté, comme dans le cadre de notre audit de 2014, que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada disposait de directives pour aider les ministères et organismes à préparer leurs présentations au Conseil du Trésor. Ces directives soulignent que les ministères et organismes doivent tenir compte des exigences relatives à l’environnement et au développement durable (y compris des résultats du processus d’évaluation environnementale stratégique) lors de l’élaboration de leurs présentations.

4.66 Les directives du Secrétariat précisent que les analystes de l’organisme central donnent aux ministères et organismes des conseils sur l’utilité d’inclure dans leurs projets les résultats du processus d’évaluation environnementale stratégique. Nous avons toutefois constaté que le Secrétariat n’avait pas été en mesure de nous fournir des preuves documentaires décrivant la manière dont ses analystes s’étaient acquittés de cette tâche, et ce, pour tous les projets soumis par les ministères et organismes visés par notre audit.

4.67 Les directives du Secrétariat précisent également que, contrairement aux résultats des analyses comparatives entre les sexes qui doivent obligatoirement être présentées en annexe, les résultats du processus d’évaluation environnementale stratégique peuvent être intégrés à une présentation au Conseil du Trésor dans une annexe facultative. À notre avis, le fait que la présentation des résultats du processus d’évaluation environnementale stratégique soit facultative peut avoir nui à l’application systématique de la Directive du Cabinet aux projets préparés par les ministères et organismes visés par notre audit.

4.68 Les mesures prises par les organismes centraux pour confirmer que les ministères et organismes avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet — Nous avons constaté que le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’avaient pas confirmé que les ministères et organismes visés par notre audit avaient effectué une évaluation préliminaire, ou documenté toute exemption applicable par rapport aux exigences de la Directive du Cabinet, pour chacun des projets soumis à l’approbation du Cabinet, y compris à celle du Conseil du Trésor. Comme le montre la pièce 4.2, nous avons constaté que le processus d’évaluation environnementale stratégique avait été mis en œuvre pour seulement 71 (40 %) des 176 projets soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor.

4.69 Nous avons aussi constaté que, pour la majeure partie de la période visée par l’audit, ces organismes centraux n’avaient pas confirmé que les six ministères et organismes que nous avons examinés avaient pleinement tenu compte de la Directive du Cabinet lors de l’élaboration des projets soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor. De fait, le Bureau du Conseil privé ne nous a pas fourni d’éléments prouvant qu’il avait collaboré avec les ministères et organismes pour veiller à ce qu’ils appliquent la Directive, de janvier 2013 à août 2016. Cependant, après la mise en œuvre par le Bureau du Conseil privé du nouveau modèle d’application obligatoire en août 2016, les ministères et organismes que nous avons examinés avaient rempli la section sur les facteurs environnementaux à prendre en considération du modèle, dans tous les cas applicables. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada nous a fourni des preuves indiquant que son personnel avait collaboré à deux reprises avec un ministère pour confirmer que celui-ci avait pleinement tenu compte de la Directive, mais ce ministère ne faisait pas partie des entités visées par l’audit.

4.70 De plus, pour ce qui est de la présentation au Conseil du Trésor sur la décontamination des sols et de l’eau après le déraillement et l’explosion survenus à Lac-Mégantic (voir le paragraphe 4.25), Sécurité publique Canada a soumis le projet sans procéder à une évaluation environnementale stratégique, même si certains facteurs environnementaux et des mesures prévues étaient mentionnés dans le projet. Le Secrétariat n’a pas pu prouver qu’il avait collaboré avec le Ministère pour confirmer que celui-ci avait appliqué le processus d’évaluation environnementale stratégique à ce projet qui avait manifestement des effets importants sur l’environnement.

4.71 Recommandation — Le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devraient collaborer avec les ministères et organismes pour contribuer à améliorer l’application du processus d’évaluation environnementale stratégique aux projets soumis à l’approbation du Cabinet, y compris à celle du Conseil du Trésor, en prenant les mesures suivantes :

• actualiser leurs directives et outils en y ajoutant une obligation pour les ministères et organismes de confirmer qu’ils ont réalisé une évaluation préliminaire pour tous leurs projets ou documenté toute exemption applicable par rapport à la Directive du Cabinet;
• confirmer auprès des ministères et organismes que la Directive du Cabinet a été pleinement prise en compte.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé examinera et mettra à jour son outil de diligence raisonnable ou ses directives, d’ici septembre 2017, pour y inclure une question à savoir si un ministère ou un organisme a réalisé une évaluation environnementale préliminaire. Il incombera aux ministères et aux organismes de confirmer qu’une évaluation environnementale préliminaire a été réalisée pour les propositions soumises au Cabinet, tout en reconnaissant que l’achèvement d’un outil de diligence raisonnable ne constitue pas une évaluation environnementale préliminaire. Le Bureau du Conseil privé pourrait demander aux ministères ou organismes de prouver qu’ils ont réalisé une évaluation environnementale préliminaire, s’il y a lieu.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada continuera de travailler avec les ministères et les organismes dans le but d’améliorer l’application du processus d’évaluation environnementale stratégique aux présentations soumises au Conseil du Trésor. Il continuera d’incomber aux ministères et aux organismes de confirmer, pour chaque présentation soumise au Conseil du Trésor, qu’une évaluation ou une analyse environnementale préliminaire a été achevée et, le cas échéant, qu’une évaluation environnementale stratégique a été menée et que les constatations ont été prises en compte dans l’élaboration de la présentation. Le Secrétariat élaborera des lignes directrices supplémentaires à l’intention des ministères et organismes au cours de l’année prochaine afin qu’il soit clairement indiqué que la Directive du Cabinet a été prise en compte et que, lorsque justifié, des facteurs environnementaux ont été considérés pour toutes les présentations soumises pour approbation au Conseil du Trésor.

Conclusion

4.72 Nous avons conclu que la Directive du Cabinet n’avait pas été appliquée à la plupart des projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l’approbation d’un ministre ou du Cabinet, y compris à celle du Conseil du Trésor. Dans l’ensemble, de janvier 2013 à décembre 2016, les ministères et organismes que nous avons examinés n’ont pas appliqué la Directive à près de 80 % de leurs projets. Seule l’Agence de la santé publique du Canada avait réalisé des évaluations préliminaires pour tous les projets soumis au Cabinet et pour presque tous les projets soumis au ministre responsable.

4.73 Nous avons aussi conclu que sur les six ministères et organismes que nous avons examinés, seul Sécurité publique Canada n’avait pas fait rapport tel qu’exigé sur l’étendue et les résultats de ses pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.74 Par ailleurs, nous avons conclu que les ministères et organismes que nous avons examinés, sauf l’Agence de la santé publique du Canada, n’avaient pas fait des progrès satisfaisants pour respecter l’engagement pris dans la Stratégie fédérale de développement durable de renforcer les pratiques d’évaluation environnementale stratégique.

4.75 Enfin, nous avons conclu que le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada disposaient de mécanismes pour aider les ministères et organismes à se conformer à la Directive du Cabinet. Toutefois, ces organismes centraux n’ont pas collaboré avec les six ministères et organismes que nous avons examinés pour confirmer que ceux-ci avaient pleinement tenu compte de la Directive lors de l’élaboration des projets soumis au Cabinet, y compris au Conseil du Trésor.