Introduction

Information générale

7.1 Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes a été mis sur pied en 1998 pour promouvoir la transparence et l’équité dans la gestion des préoccupations du personnel militaire et des employés civils de la Défense nationale et de leur famille. L’Ombudsman est nommé par le gouverneur en conseil à titre de conseiller spécial qui relève directement du ministre de la Défense nationale. Le Bureau de l’Ombudsman compte 58 employés civils et dispose d’un budget de 5,8 millions de dollars, qui provient du budget global du Ministère.

7.2 Le Bureau de l’Ombudsman est chargé d’enquêter sur les plaintes liées à des questions comme la réception de prestations, l’accès à des soins médicaux et le harcèlement. Il publie également des rapports périodiques concernant des enquêtes « systémiques » menées sur des questions qui ont été soulevées régulièrement au cours d’enquêtes individuelles.

7.3 Le poste d’Ombudsman a été créé à la suite de directives signées par le ministre de la Défense nationale (connues sous le nom de « directives ministérielles »). Ces directives énoncent que l’Ombudsman exerce ses fonctions indépendamment de la chaîne de commandement et de la structure de direction de la Défense nationale. Cette indépendance a été conférée à l’Ombudsman afin de lui permettre de remplir ses fonctions d’enquête de façon impartiale, sans être influencé par le Ministère. Pour cette raison, le Bureau de l’Ombudsman et le Ministère se trouvent dans des bâtiments distincts.

7.4 Durant la période visée par l’audit, deux ombudsmans se sont succédé. L’ancien Ombudsman a été titulaire du poste de février 2009 à février 2014, et l’Ombudsman actuel est entré en fonction en avril 2014.

7.5 Bien que le Bureau de l’Ombudsman doive mener les enquêtes de façon indépendante de la Défense nationale, son budget provient de la Défense nationale et les membres de son personnel sont des employés du Ministère. Par conséquent, les activités administratives du Bureau de l’Ombudsman sont assujetties aux mêmes lois, règlements, politiques ministérielles et politiques du Conseil du Trésor que les activités administratives de la Défense nationale.

7.6 Le sous-ministre de la Défense nationale a délégué à l’Ombudsman les responsabilités liées à la gestion financière, à la passation des contrats et à la gestion des ressources humaines du Bureau de l’Ombudsman. Par conséquent, la Défense nationale doit surveiller ces fonctions pour veiller à ce que le Bureau respecte la loi et les politiques gouvernementales.

Objet de l’audit

7.7 Cet audit avait pour objectifs de déterminer :

• si le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes avait mis en place et en application des contrôles ainsi que des systèmes et des pratiques clés concernant la gestion financière, la passation des contrats et la gestion des ressources humaines dans le cadre de son mandat, conformément aux lois et aux politiques du gouvernement;
• si la Défense nationale avait assumé adéquatement ses responsabilités en matière de surveillance du Bureau de l’Ombudsman conformément aux lois et aux politiques du gouvernement.

7.8 Afin d’examiner ces questions, l’audit a porté sur les contrôles du Bureau de l’Ombudsman concernant :

• la gouvernance;
• la gestion financière;
• la gestion des ressources humaines;
• les activités.

7.9 Cet audit est important parce que le Bureau de l’Ombudsman constitue un mécanisme de recours essentiel pour le personnel militaire et les employés civils de la Défense nationale. Afin de remplir son mandat, le Bureau doit avoir des contrôles internes efficaces visant à protéger les biens publics et à s’assurer que les ressources et les fonds publics sont utilisés de manière économique et efficiente. Étant donné que le Bureau fait partie de la Défense nationale, la surveillance par le Ministère est primordiale pour contribuer à assurer la reddition de comptes du Bureau en matière de gestion financière et de gestion des ressources humaines.

7.10 L’audit visait la période comprise entre février 2009 et août 2014. Cette période a englobé le mandat de cinq ans de l’ancien Ombudsman, qui a pris fin en février 2014, et la transition au mandat de l’Ombudsman actuel.

7.11 Au cours de l’audit, nous nous sommes entretenus avec l’ancien Ombudsman afin d’obtenir son point de vue et nous lui avons fourni les documents sur lesquels sont fondées nos constatations. De plus, nous lui avons transmis différentes ébauches du rapport d’audit. Le présent rapport tient compte des commentaires et des renseignements que l’ancien Ombudsman nous a communiqués. Au moment de la publication, l’ancien Ombudsman n’était pas d’accord pour dire que l’ensemble des constatations de ce rapport étaient fondées sur des faits.

7.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Gouvernance

La Défense nationale n’a pas entièrement défini ses rôles et ses responsabilités à l’égard de la surveillance de l’administration du Bureau de l’Ombudsman

7.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas entièrement défini ses rôles et ses responsabilités à l’égard de la surveillance de l’administration du Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes. L’Ombudsman était considéré comme un des cadres supérieurs du Ministère dans certains cas, mais pas dans d’autres.

7.14 La Défense nationale et l’Ombudsman actuel ont convenu que le Ministère devrait surveiller les pouvoirs financiers et les pouvoirs en matière de dotation de l’Ombudsman afin de veiller à ce que ceux-ci soient exercés de façon appropriée. Cependant, la façon de procéder et les mécanismes de surveillance des autres activités administratives n’ont pas été entièrement définis ou documentés.

7.15 Cette constatation est importante parce que l’absence de rôles et de responsabilités bien définis a entraîné une surveillance inadéquate des activités administratives du Bureau de l’Ombudsman, ainsi que des situations de non-conformité à des lois et politiques gouvernementales.

7.16 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le point de vue de la Défense nationale concernant ses rôles et ses responsabilités en matière de surveillance;
• le point de vue de l’ancien Ombudsman concernant les rôles et les responsabilités en matière de surveillance;
• le point de vue de l’Ombudsman actuel concernant les rôles et les responsabilités en matière de surveillance.

7.17 Les directives ministérielles n’abordent pas la relation entre l’Ombudsman et le sous-ministre. D’anciens ombudsmans ont proposé l’élaboration d’un mandat prescrit par la loi qui définirait clairement le mandat du Bureau de l’Ombudsman et qui soulignerait son indépendance par rapport à la Défense nationale, tant sur le plan administratif que sur le plan des activités. Dans son Rapport annuel 2012-2013, le Bureau de l’Ombudsman a indiqué qu’il avait étudié la possibilité d’obtenir un nouveau mandat prescrit par la loi, mais avait décidé de ne pas le faire.

7.18 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 7.28.

7.19 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si la Défense nationale et le Bureau de l’Ombudsman avaient établi des responsabilités et des rôles clairs afin de permettre au Ministère de surveiller les fonctions administratives du Bureau. Les politiques du Conseil du Trésor stipulent que les administrateurs généraux doivent exercer la responsabilité de surveillance de leur ministère au moyen d’un système de contrôles solide. Selon nous, le Ministère était tenu de définir la nature de sa relation avec le Bureau de l’Ombudsman afin de pouvoir surveiller efficacement les contrôles.

7.20 Le point de vue de la Défense nationale concernant ses rôles et ses responsabilités en matière de surveillance — Bien que des représentants de la Défense nationale nous aient indiqué qu’ils considéraient que l’Ombudsman relevait du Ministre en ce qui a trait aux enquêtes, ils le percevaient comme un cadre supérieur du Ministère qui exerçait les pouvoirs délégués en matière de gestion des ressources humaines et financières, au nom du sous-ministre. Afin de s’assurer que les pouvoirs délégués en matière de gestion financière et de dotation étaient exercés de façon appropriée, le Ministère menait certaines activités de surveillance, notamment des vérifications financières et des examens de la dotation du Bureau de l’Ombudsman. Nous avons constaté que ce point de vue et ces activités étaient conformes aux politiques du Conseil du Trésor.

7.21 Nous avons toutefois constaté que la façon dont le Ministère traitait l’Ombudsman, et par conséquent la façon dont il surveillait le Bureau de l’Ombudsman, se distinguait de la façon dont il traitait les autres cadres supérieurs de la Défense nationale. Par exemple, le Ministère avait élaboré une entente de délégation propre à l’Ombudsman qui différait de celle utilisée pour tous les autres cadres supérieurs. L’ancien Ombudsman a également reçu une autorisation distincte lui permettant d’approuver ses propres dépenses d’accueil pour une période d’un an (ce point sera abordé de façon exhaustive au paragraphe 7.39) et d’approuver les dépenses liées à la passation des contrats et à l’accueil au niveau d’un administrateur général. Ces pouvoirs avaient également été accordés aux ombudsmans précédents. En outre, contrairement à d’autres services ministériels, le Bureau de l’Ombudsman n’a pas fait l’objet d’un audit du Chef — Service d’examen.

7.22 À notre avis, ces pratiques ne reflétaient pas le fait que la Défense nationale considérait l’Ombudsman comme un de ses cadres supérieurs et, par conséquent, n’étaient pas conformes aux politiques du Conseil du Trésor. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas assumé sa responsabilité pour ce qui est de définir sa relation avec l’Ombudsman.

7.23 Le point de vue de l’ancien Ombudsman concernant les rôles et les responsabilités en matière de surveillance — L’ancien Ombudsman nous a mentionné que la relation entre son Bureau et la Défense nationale avait constitué un sujet de discorde au cours de son mandat. Dans une correspondance avec le sous-ministre, l’ancien Ombudsman a indiqué que les examens de gestion interne que le Ministère effectuait sur des questions administratives du Bureau minaient l’indépendance du Bureau.

7.24 Le point de vue de l’Ombudsman actuel concernant les rôles et les responsabilités en matière de surveillance — L’Ombudsman actuel nous a dit reconnaître que son Bureau faisait partie du cadre stratégique et législatif de la Défense nationale et que le sous-ministre lui déléguait des pouvoirs financiers et des pouvoirs de dotation. Cependant, il a précisé qu’en raison de l’indépendance des tâches d’enquête du Bureau, il rendait des comptes au ministre de la Défense nationale, et non au sous-ministre. Nous sommes d’avis que cette pratique n’est pas conforme aux politiques du Conseil du Trésor, étant donné que le sous-ministre doit s’assurer que les pouvoirs délégués à l’Ombudsman sont exercés de façon appropriée.

7.25 La Défense nationale et l’Ombudsman actuel nous ont indiqué qu’ils reconnaissaient la complexité de leur relation organisationnelle. Les représentants du Ministère ont déclaré qu’ils étaient d’accord avec le fait que l’Ombudsman exécutait ses tâches d’enquête de façon indépendante et qu’il ne relevait pas du sous-ministre. Toutefois, tant les représentants du Ministère que l’Ombudsman actuel ont admis qu’en vertu des dispositions législatives, c’est au sous-ministre que revient la responsabilité ultime de s’assurer que les pouvoirs délégués en matière de gestion financière et de dotation sont exercés de façon appropriée. À notre avis, si les ententes touchant la surveillance de ces secteurs diffèrent de celles en place pour d’autres cadres supérieurs du Ministère, il est important de définir les différences et de les consigner avec précision pour assurer la conformité avec les politiques du Conseil du Trésor.

7.26 En outre, nous avons constaté que plusieurs éléments des rôles et responsabilités en matière de surveillance devaient être examinés :

• Même si certaines ententes de surveillance étaient en place pour la gestion financière et la dotation, il n’y en avait pas pour la passation des contrats ni d’autres activités de gestion des ressources humaines. De plus, les ententes concernant l’audit interne n’étaient pas complètement définies.
• Les relations et les obligations redditionnelles entre l’Ombudsman et le ministre et le sous-ministre de la Défense nationale devaient être clairement définies et documentées. Cette mesure est essentielle, étant donné que l’Ombudsman n’est pas un employé de la Défense nationale, mais une personne nommée par le gouverneur en conseil.
• Les situations « d’examen mutuel » devaient être soigneusement négociées. Par exemple, le mandat de l’Ombudsman comprend des enquêtes dans des secteurs civils de la Défense nationale, notamment le groupe des ressources humaines civiles. Par conséquent, si ce groupe effectue un examen du Bureau de l’Ombudsman, cela pourrait être perçu comme une menace à l’indépendance de ce dernier. Il est important de reconnaître ce risque et d’avoir un processus en place pour l’atténuer.

7.27 Nous sommes d’avis qu’un document officiel signé par l’Ombudsman et le sous-ministre et énonçant les mécanismes, les rôles et les responsabilités en matière de surveillance permettrait d’accroître l’efficacité et l’efficience de l’administration du Bureau de l’Ombudsman.

7.28 Recommandation — L’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes et le sous-ministre de la Défense nationale devraient définir et documenter la façon dont le Ministère surveillera la gestion des fonctions administratives du Bureau de l’Ombudsman. Ils devraient également définir et documenter la façon dont le Bureau de l’Ombudsman montrera que les contrôles internes, y compris les pouvoirs délégués, fonctionnent comme prévu. Les activités de surveillance ne devraient pas nuire à l’indépendance des activités de l’Ombudsman.

Réponse du Bureau de l’Ombudsman — Recommandation acceptée. Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes est d’accord que des mécanismes de vérification, à la fois internes au bureau et au ministère, sont indispensables pour démontrer que les délégations d’autorité de l’Ombudsman, en matière de finance et de ressources humaines, sont appliquées de manière appropriée en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés. L’Ombudsman s’engage à travailler de près avec le sous-ministre de la Défense nationale afin d’examiner les mécanismes existants, de mener une analyse des écarts et d’aborder les questions à régler.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale (avec le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes) définira et documentera les processus par lesquels le Ministère surveillera les activités administratives du Bureau, afin de s’assurer que les pouvoirs délégués et les contrôles internes fonctionnent comme prévu. Le Ministère veillera à ce que les processus ne nuisent pas à l’indépendance opérationnelle de l’Ombudsman.

Contrôles financiers

Des contrôles financiers inadéquats et le contournement, par des membres de la direction, de contrôles en place ont entraîné le non-respect de certaines règles

7.29 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’un système inadéquat de contrôles financiers internes et le contournement, par des membres de la direction, de contrôles en place au sein du Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes avaient entraîné le non-respect de certaines règles. À plusieurs reprises entre 2009 et 2013, le Bureau de l’Ombudsman ne s’est pas conformé aux règles sur l’approbation et la divulgation des dépenses de voyage et des frais d’accueil et sur la gestion des contrats.

7.30 La Défense nationale a transmis au Bureau de l’Ombudsman les règles sur l’approbation des activités de voyage et d’accueil et a effectué une certaine surveillance des transactions du Bureau. Cependant, le Ministère a omis de vérifier si les personnes ayant approuvé ce type d’activités avaient réellement le pouvoir de le faire, si les dépenses d’accueil avaient toutes été divulguées et si les contrats d’accueil respectaient les règles. Ces vérifications sont exigées par le Conseil du Trésor, car elles garantissent le respect des règles. Parmi les transactions que nous avons examinées, nous n’avons trouvé aucun élément probant montrant que l’ancien Ombudsman aurait tiré un avantage personnel des écarts observés. Ce dernier nous a mentionné que les personnes pouvant avoir recours aux services du Bureau de l’Ombudsman avaient toujours constitué sa priorité.

7.31 Cette constatation est importante parce que le respect des règles financières et la surveillance de leur application contribuent à la saine gestion des ressources publiques et à la reddition de comptes en matière de dépenses.

7.32 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’approbation des activités d’accueil et de voyages;
• la divulgation des frais d’accueil;
• la séparation des pouvoirs d’approbation;
• les pratiques contractuelles;
• le système de contrôles financiers;
• l’audit interne.

7.33 Le Bureau de l’Ombudsman est assujetti aux politiques financières de la Défense nationale, aux exigences de gestion et de contrôle de la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi qu’aux politiques et directives du Conseil du Trésor.

7.34 En vertu des politiques du Conseil du Trésor, le Ministère se doit de surveiller activement l’exercice des pouvoirs délégués et de prendre des mesures correctives lorsque nécessaire. Cela signifie notamment qu’il doit fournir une orientation financière au Bureau de l’Ombudsman et favoriser la compréhension des règles financières au sein du Bureau de l’Ombudsman.

7.35 Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 7.52 et 7.53.

7.36 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le Bureau de l’Ombudsman avait mis en place les contrôles nécessaires en matière de gestion des finances et des contrats et s’il les avait appliqués. Nous avons aussi examiné si la Défense nationale avait adéquatement exécuté ses responsabilités de surveillance à l’égard du Bureau de l’Ombudsman afin de s’assurer qu’il respecte les lois et les politiques du gouvernement.

7.37 Dans le cadre de notre examen des contrôles financiers, nous avons cherché à savoir si les dépenses et les approbations, la divulgation publique des dépenses et la gestion des contrats au Bureau de l’Ombudsman étaient appropriées. Pour ce faire, nous avons commencé par un examen des deux dépenses les plus importantes effectuées pendant la période visée par l’audit :

• une dépense de 100 000 $ en 2012 pour accueillir une conférence internationale;
• l’établissement d’un contrat d’une valeur totale de 370 000 $.

Dans ces deux cas, nous avons relevé des écarts relatifs à l’approbation et à la divulgation des dépenses, à la séparation des pouvoirs d’approbation et aux mécanismes d’attribution des contrats, ce qui nous a amenés à examiner des transactions additionnelles.

7.38 L’approbation des activités d’accueil et de voyage — Il faut obtenir les approbations pertinentes pour assurer la conformité avec les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques. La Directive sur les dépenses de voyages, d’accueil, de conférences et d’événements du Conseil du Trésor interdit à un participant prenant part à une activité d’accueil d’approuver ses propres demandes de dépenses et demandes de remboursement. Aux termes de cette directive, l’approbation d’une autorité supérieure est requise dans un tel cas. La même règle s’applique aux voyages. La Défense nationale a fait savoir à l’ancien Ombudsman que ce type d’approbation devait venir du ministre ou du sous-ministre.

7.39 Nous avons examiné des échantillons de demandes liées à des activités d’accueil et de voyage ainsi que de demandes de remboursement de frais d’accueil ou de voyage présentées par l’ancien Ombudsman, et avons cherché à déterminer comment le Ministère avait surveillé ces demandes. Nous avons constaté que l’ancien Ombudsman et son personnel n’avaient pas toujours respecté les règles et que la surveillance du Ministère à cet égard était insuffisante.

• Accueil — En 2011, la directive du Conseil du Trésor a fait l’objet d’une modification temporaire permettant à l’ancien Ombudsman d’approuver ses propres dépenses d’accueil pour une période d’un an. Après cette période, l’ancien Ombudsman devait à nouveau obtenir l’approbation préalable du ministre ou du sous-ministre pour ce type de dépense. Néanmoins, nous avons constaté que l’ancien Ombudsman avait continué d’approuver certaines de ses propres demandes liées à des activités d’accueil, ou qu’il les avait fait approuver par ses subalternes. Nous avons examiné 28 transactions effectuées pour des activités d’accueil et avons constaté que dans 6 cas, il avait approuvé ses propres demandes et que dans 2 cas, ses subalternes les avaient approuvées. De plus, 5 transactions effectuées pour la conférence internationale n’avaient pas été approuvées par une autorité supérieure, tel qu’il est requis par la directive du Conseil du Trésor.

  L’ancien Ombudsman a indiqué à la Défense nationale que son directeur des finances aurait dû détenir le pouvoir d’approuver les demandes liées aux activités d’accueil de l’Ombudsman, étant donné que le chef des finances du Ministère était autorisé à approuver les demandes liées aux activités d’accueil du sous-ministre. Des représentants du groupe des politiques financières du Ministère lui ont envoyé trois communications distinctes, entre 2010 et 2013, précisant que ni l’Ombudsman ni un subalterne n’avaient le pouvoir d’approuver les dépenses de l’Ombudsman, mais l’ancien Ombudsman a continué de le faire. Le sous-ministre lui a également écrit pour lui préciser que les dépenses d’accueil liées à des activités auxquelles il participait devaient être préalablement approuvées par le sous-ministre.

  Lorsque des représentants du groupe de surveillance financière du Ministère ont détecté un cas où l’ancien Ombudsman avait approuvé ses propres demandes liées à des activités d’accueil, ils ont accepté l’approbation faite par le directeur financier de l’Ombudsman, alors qu’elle n’était pas appropriée. Cela montre un manque de cohérence entre le groupe des politiques financières et le groupe de surveillance financière.

• Voyages — Nous avons examiné 30 cas de dépenses de voyage engagées par l’ancien Ombudsman entre 2009 et 2013 et avons constaté que, dans 28 de ces cas, les demandes de voyage avaient été approuvées par un subalterne. En 2010, le Ministère a informé l’ancien Ombudsman que les demandes de voyages devaient être préalablement approuvées par une autorité supérieure, mais le directeur financier a continué d’approuver les demandes de voyage de l’Ombudsman. Le Ministère a examiné 15 de ces dépenses de voyage dans le cadre de ses activités de surveillance habituelles, mais a accepté des approbations provenant du personnel de l’Ombudsman, même si elles étaient inappropriées.

7.40 La divulgation des frais d’accueil — Conformément au manuel d’administration financière sur la gestion des dépenses de voyage et d’accueil de la Défense nationale, les membres de la haute direction se doivent de divulguer sur le site Web du Ministère tout frais d’accueil imputé à leur budget, qu’ils aient ou non participé à l’activité d’accueil en question. Dans 17 des 35 cas examinés, dont 4 étaient liés à la conférence internationale, nous avons constaté que le Bureau de l’Ombudsman n’avait pas divulgué publiquement ses frais d’accueil; il s’agissait pourtant d’événements tenus par l’ancien Ombudsman ou auxquels il avait participé. Ces frais non divulgués avaient totalisé plus de 12 000 $. L’ancien Ombudsman nous a expliqué que, dans 9 de ces cas, il considérait les frais comme des dépenses essentielles au fonctionnement du Bureau, et non pas comme des frais d’accueil. Par conséquent, il croyait qu’il n’était pas tenu de les divulguer. Les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu’ils n’examinaient pas les divulgations, car chaque membre de la haute direction est responsable de divulguer ses dépenses avec exactitude.

7.41 Parmi les transactions examinées, nous n’avons trouvé aucun élément probant montrant que l’ancien Ombudsman aurait retiré un avantage personnel des écarts observés. Ce dernier nous a mentionné que les personnes pouvant avoir recours aux services du Bureau de l’Ombudsman avaient toujours constitué sa priorité.

7.42 La séparation des pouvoirs d’approbation — La Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du Conseil du Trésor stipule que pour éviter les erreurs ou la fraude, les trois pouvoirs d’approbation suivants doivent être exercés par des personnes différentes : approbation d’un contrat initial, approbation de la réception d’un bien ou d’un service, et autorisation de paiement. Pourtant, dans le cadre de neuf contrats octroyés pour des activités liées à la conférence internationale, l’ancien Ombudsman avait lui-même exercé ces trois pouvoirs, pour des biens et services d’une valeur de près de 27 500 $. L’ancien Ombudsman nous a expliqué qu’il n’y avait pas suffisamment de gestionnaires ayant la délégation financière pertinente pour que le principe de séparation des pouvoirs d’approbation puisse être appliqué. En vertu de la directive, lorsque les circonstances ne permettent pas une séparation des responsabilités, il est nécessaire de mettre en place des mesures de contrôle de remplacement et de les étayer. Nous n’avons trouvé aucun mécanisme de remplacement au sein du Bureau de l’Ombudsman.

7.43 Les pratiques contractuelles — Le Bureau de l’Ombudsman a eu recours à un contrat de services d’aide temporaire pour embaucher un consultant. Ce dernier avait le mandat de mener une enquête de grande envergure. Nous avons constaté que le Bureau avait prolongé la durée du contrat et fait passer sa valeur de 89 000 $ à 370 000 $ afin de bénéficier des services de ce même consultant pour une deuxième enquête, commencée immédiatement après la première. Cela signifie que le contrat a servi à des fins différentes que celles qui avaient été décrites dans l’énoncé des travaux initial. Selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, cette pratique est interdite.

7.44 Nous avons également constaté que le principe de séparation des pouvoirs d’approbation n’avait pas été appliqué dans ce cas. En effet, l’ancien Ombudsman, en plus d’approuver le contrat initial, avait approuvé le contrat modifié, les feuilles de temps du consultant ainsi que des factures dans 19 cas, pour une valeur de 182 000 $. Voici l’explication donnée par l’ancien Ombudsman : celui-ci ne savait pas que le contrat avait été prolongé. Il avait supposé que deux contrats distincts avaient été octroyés. Lorsque le contrat a pris fin, le consultant a été embauché comme employé occasionnel pendant huit semaines pour lesquelles il a été payé 14 000 $. Selon nous, non seulement les règles de passation de contrats n’ont pas été respectées, mais l’embauche du consultant par la suite comme employé occasionnel n’était pas non plus appropriée.

7.45 Le système de contrôles financiers — La Loi sur la gestion des finances publiques, parallèlement aux politiques et directives du Conseil du Trésor et de la Défense nationale, établit les exigences applicables aux contrôles financiers.

7.46 Comme en témoignent les constatations précédentes, nous avons constaté que le Bureau de l’Ombudsman était doté d’un système de contrôle financier inefficace. Ce système a permis à l’ancien Ombudsman d’agir de façon inappropriée, sans vraiment comprendre les règles, ou de transgresser ces règles.

7.47 Il est vrai que le Bureau de l’Ombudsman a fait le suivi de ses dépenses en regard de son budget, et qu’il a vérifié l’exactitude des demandes de remboursement avant de les approuver. Néanmoins, le directeur financier du Bureau n’a pas exercé suffisamment sa fonction d’analyse critique pour remettre en question certaines décisions financières. Selon la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, cette fonction d’analyse critique est requise pour assurer la capacité financière de dépenser, l’exhaustivité et l’exactitude de l’information financière, l’évaluation des risques et le respect des règles.

7.48 Des représentants du Bureau de l’Ombudsman nous ont dit qu’ils se fiaient à la Défense nationale pour la surveillance financière de certains éléments qui n’étaient pas vérifiés par le Bureau. Selon les directives du Ministère, le Bureau de l’Ombudsman doit posséder ses propres processus internes de surveillance. Le Bureau a fait l’objet de moins de surveillance que d’autres constituants de la Défense nationale. Des représentants du Ministère nous ont dit que ce dernier considérait le Bureau comme un risque financier faible, compte tenu de la taille de son budget (moins de 6 millions de dollars) comparativement au budget général de la Défense nationale (près de 20 milliards de dollars). Les activités de surveillance effectuées par le Ministère comprenaient quelques examens des dépenses du Bureau de l’Ombudsman, mais ne couvraient pas tous les exercices, ni tous les secteurs. Il y avait donc des faiblesses en ce qui a trait aux contrôles, tant au sein du Bureau que dans la surveillance que le Ministère effectuait auprès du Bureau.

7.49 À la fin de la période d’audit, l’Ombudsman actuel nous a informés que le Bureau de l’Ombudsman avait commencé à élaborer son propre système de contrôles financiers internes, qui comprendrait des mesures internes de vérification applicables à la suite d’un paiement. Il a également demandé à ce que la Défense nationale mène des examens financiers trimestriels des activités du Bureau.

7.50 L’audit interne — Nous avons constaté que le Bureau de l’Ombudsman n’avait pas de fonction d’audit interne durant la période visée par notre audit. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, l’administrateur général d’un ministère doit faire en sorte qu’il existe des mesures propres à assurer, au sein de son ministère, une capacité d’audit interne répondant aux besoins de celui-ci. Nous avons constaté que le Bureau de l’Ombudsman n’avait pas été inclus dans la fonction d’audit interne du Ministère, qu’il ne possédait aucune capacité d’audit interne et qu’il n’avait pas eu recours à un contrat pour exercer cette fonction. Les groupes du Ministère engagés dans la surveillance financière avaient supposé que le Chef — Service d’examen menait des audits portant sur les contrôles au sein du Bureau de l’Ombudsman, alors qu’il n’en était rien. Le Chef — Service d’examen a indiqué qu’il n’avait pas le pouvoir de mener des audits des contrôles ou des évaluations du Bureau, étant donné le statut d’indépendance de l’Ombudsman précisé dans les directives ministérielles.

7.51 Nous avons constaté qu’en l’absence d’audits internes, ni la Défense nationale ni le Bureau de l’Ombudsman ne pouvaient avoir la certitude que les contrôles fonctionnaient comme prévu.

7.52 Recommandation — Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes devrait cerner les risques et les lacunes dans ses processus de gestion financière, notamment les questions relatives aux approbations, à la divulgation des dépenses et aux pratiques contractuelles, et prendre des mesures correctives afin de tenir compte de ces questions dans son système de contrôles financiers.

Réponse du Bureau de l’Ombudsman — Recommandation acceptée. Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes est d’accord que le système de contrôles internes du bureau était insuffisant et, depuis son entrée en fonction, l’Ombudsman a complété une analyse des écarts et une évaluation des risques. Le Bureau est en voie de raffiner et de formaliser ses contrôles internes, incluant l’élaboration d’une méthodologie pour l’examen trimestriel des dossiers, la création de listes de contrôle pour les gestionnaires de centre de responsabilité et la divulgation proactive dans le système de la Défense nationale. Suivant la période de vérification, l’Ombudsman a invité l’équipe d’examen de la gestion des dépenses du ministère de la Défense nationale à mener un examen de ses systèmes financiers. L’examen du Ministère était positif et n’a décelé aucune irrégularité reliée à la gestion financière du Bureau de l’Ombudsman.

7.53 Recommandation — La Défense nationale devrait effectuer régulièrement une surveillance financière afin de s’assurer que des contrôles sont en place au Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes. Par exemple, ces contrôles devraient servir à vérifier si les autorités approbatrices détiennent les délégations pertinentes et à faire le suivi des cas de non-conformité.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale est d’accord pour fournir régulièrement une surveillance financière du Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes afin de s’assurer que des contrôles sont en place et fonctionnent efficacement.

Contrôles de la gestion des ressources humaines

L’ancien Ombudsman et des membres de la haute direction n’ont pas respecté le Code de valeurs et d’éthique du secteur public, et les mesures prises par la Défense nationale n’ont pas été suffisantes pour régler les problèmes à l’origine des plaintes

7.54 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’ancien Ombudsman et certains membres de la haute direction n’avaient pas respecté le Code de valeurs et d’éthique du secteur public. Cette situation a entraîné des griefs et des plaintes, un taux élevé d’absentéisme pour cause de maladie ainsi qu’un roulement important de personnel. Des personnes ont divulgué à la Défense nationale deux cas distincts de violation au Code de valeurs et d’éthique au sein du Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes. Selon nous, le Ministère n’a, dans aucun des deux cas, mené les enquêtes exhaustives nécessaires ou pris les mesures requises pour régler les problèmes soulevés. Après 2012, la situation s’est améliorée, grâce à certains changements mis en place durant le mandat de l’ancien Ombudsman et à d’autres changements apportés par l’Ombudsman actuel.

7.55 Cette conclusion est importante parce que le Code de valeurs et d’éthique du secteur public a été mis en œuvre pour garantir l’équité et le respect au travail. Lorsque les valeurs et l’éthique ne sont pas respectées, le climat de travail risque de se détériorer. Il est également important que la Défense nationale intervienne lorsque des plaintes de nature sérieuse sont portées à son attention, afin de maintenir la confiance et de protéger l’intégrité du processus de divulgation.

7.56 Notre analyse à l’appui de cette conclusion rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la dotation;
• le respect dans le milieu de travail;
• les recours des employés;
• les enquêtes relatives aux plaintes.

7.57 Le Bureau de l’Ombudsman est assujetti aux lois en matière de ressources humaines et aux politiques gouvernementales régissant la dotation, la paie, les relations de travail ainsi que les valeurs et l’éthique. La Loi sur l’emploi dans la fonction publique décrit l’engagement du gouvernement à faire preuve d’équité et de transparence dans ses pratiques d’emploi dans la fonction publique.

7.58 Le Code de valeurs et d’éthique du secteur public a été créé par le Conseil du Trésor en avril 2012 en réponse aux exigences de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Cette loi a été créée pour établir un processus permettant aux employés du secteur public de divulguer des actes répréhensibles sans être identifiés. Conformément au Code de valeurs et d’éthique, « notre relation avec la population canadienne doit être empreinte de respect, de dignité et d’équité, valeurs qui contribuent à un milieu de travail sûr et sain ». Le code qui était en vigueur avant avril 2012 énonçait des principes similaires. Par ailleurs, d’après les Conditions d’emploi et avantages sociaux particuliers aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein, les dirigeants doivent, pour conserver la confiance du public dans le gouvernement, « observer les normes les plus élevées en matière d’éthique et respecter les principes énoncés dans tout code de conduite applicable dans leur organisme ».

7.59 Comme il a déjà été mentionné, les employés du Bureau de l’Ombudsman sont des employés du Ministère. Le sous-ministre de la Défense nationale est chargé de promouvoir la responsabilité et la reddition de comptes en matière de saine gestion des ressources humaines au sein du Ministère. Le sous-ministre a délégué à l’Ombudsman les pouvoirs de dotation en personnel du Bureau, mis à part pour les postes de direction. En vertu de l’instrument de délégation, l’Ombudsman est appuyé dans ses responsabilités de dotation par le personnel des ressources humaines civiles du Ministère.

7.60 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 7.64 et 7.78.

7.61 Ce que nous avons examiné — Nous avons cherché à savoir si le Bureau de l’Ombudsman avait mis en place et observé des contrôles ainsi que des systèmes et des pratiques clés concernant la gestion des ressources humaines conformément aux lois et aux politiques du gouvernement, plus particulièrement la Loi sur l’emploi dans la fonction publique et le Code de valeurs et d’éthique du secteur public. Nous avons examiné les dossiers de relations de travail pour la période de 2009 à 2013. Nous avons aussi cherché à établir si la Défense nationale s’était acquittée adéquatement de ses responsabilités de surveillance dans ce domaine en ce qui concerne le Bureau de l’Ombudsman, conformément à l’instrument de délégation des pouvoirs de dotation. Ces exigences et activités visent à susciter un sentiment d’engagement auprès des employés et un rendement de haut niveau.

7.62 La dotation — Conformément aux dispositions de l’instrument de délégation des pouvoirs de dotation, l’Ombudsman doit :

• suivre la formation appropriée;
• se prévaloir régulièrement des conseils et de l’orientation d’un agent des ressources humaines;
• respecter les principes de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique et des Lignes directrices de la Commission de la fonction publique en matière de nomination, y compris les valeurs d’équité et d’accessibilité.

Nous avons constaté que l’ancien Ombudsman avait reçu de la formation en matière de dotation et qu’il suivait généralement les conseils de son directeur des ressources humaines.

7.63 En vertu de l’Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination de la Commission de la fonction publique, les administrateurs généraux doivent surveiller activement la dotation en examinant les dossiers, en procédant à des audits internes ou en utilisant d’autres mécanismes de contrôle pour s’assurer que l’exercice des pouvoirs délégués est conforme à la loi. Nous avons constaté que le Ministère avait effectué en 2010 un examen de la dotation au Bureau de l’Ombudsman, lequel n’avait pas révélé de non-conformité importante. Cet examen portait sur les activités de dotation antérieures à la période couverte par notre audit. Un examen de suivi devait avoir lieu l’année suivante, mais le Ministère a décidé de ne pas le réaliser étant donné qu’un gel ministériel de la dotation s’était traduit par un faible nombre de mesures de dotation. À la fin de notre période d’audit, l’examen n’avait toujours pas été effectué. Nous sommes d’avis que la dotation devrait faire l’objet d’examens plus fréquents.

7.64 Recommandation — La Défense nationale devrait procéder à des examens périodiques de la dotation pour s’assurer que les pouvoirs en matière de ressources humaines qui sont délégués au Bureau de l’Ombudsman de la Défense nationale et des Forces canadiennes sont exercés conformément à la loi et aux politiques du Ministère. La Défense nationale devrait discuter des écarts détectés avec l’Ombudsman et les résoudre conjointement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale s’affaire à mettre en œuvre un accord de niveau de service entre l’Ombudsman et le sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) afin de fournir de façon intégrée une planification des ressources humaines, des programmes et des services opérationnels de ressources humaines aux gestionnaires et employés du Bureau de l’Ombudsman, y compris la surveillance des pouvoirs sous-délégués des ressources humaines.

Dans le cadre du cycle de surveillance interne du sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) des activités de sous-délégation de dotation ministérielles, un examen des activités de dotation du Bureau de l’Ombudsman figure dans le plan de surveillance de la dotation de 2015-2016.

Ces initiatives fourniront des mécanismes additionnels pour surveiller et assurer la conformité avec les lois, les politiques des organismes centraux et les pouvoirs sous-délégués pour la dotation.

7.65 Le respect dans le milieu de travail — Le Bureau de l’Ombudsman compte 58 employés. Nous avons constaté de nombreux écarts de comportement de la part de la haute direction, qui contrevenaient au volet « respect des personnes » du Code de valeurs et d’éthique du secteur public, entre 2009 et 2012. Parmi les 30 employés en service et anciens employés que nous avons interrogés, 17 nous ont fait part de situations où ils avaient été victimes ou témoins d’intimidation ou de dévalorisation, ou encore avaient été la cible de blagues déplacées, entre 2009 et 2012. Ces 17 personnes ont toutes mentionné que l’ancien Ombudsman s’était livré à ce genre de comportement, et 6 d’entre elles ont souligné le comportement d’autres cadres supérieurs, qu’elles percevaient comme de l’intimidation. Des employés et des gestionnaires ont documenté certaines de ces situations au moment où elles sont survenues. Durant la même période (2009 à 2012), 12 personnes ont présenté, en tout, 17 griefs ainsi que de nombreuses plaintes en se prévalant d’autres recours. Le Bureau de l’Ombudsman a connu un important roulement du personnel durant cette période, perdant 5 hauts gestionnaires et 13 enquêteurs sur une moyenne de 22 enquêteurs. Le nombre d’absences pour cause de maladie était également considérable : bon nombre d’employés, dont 13 enquêteurs sur une moyenne de 22 enquêteurs, ont été en congé de maladie pour une durée supérieure à un mois, entre 2009 et 2012.

7.66 L’ancien Ombudsman nous a indiqué que les griefs et les plaintes provenaient d’un petit nombre d’employés mécontents, et que le personnel prévoyant quitter le Bureau écoulait tout simplement ses congés de maladie restants. Il nous a dit que le roulement du personnel était attribuable à des décisions difficiles et à des mesures qu’il avait prises entre 2009 et 2011 dans le but « d’améliorer la culture organisationnelle et de débarrasser le Bureau de la complaisance et du sentiment de certains que tout leur était dû, ce climat étant profondément nuisible pour le rendement ». À notre avis, le comportement de l’ancien Ombudsman et la méthode qu’il a adoptée pour mettre en œuvre des changements organisationnels n’étaient pas conformes au Code de valeurs et d’éthique et ont eu une incidence négative sur le Bureau.

7.67 Les recours des employés — Pour les employés de la Défense nationale qui ne font pas partie du Bureau de l’Ombudsman, le Directeur général – Gestion du milieu de travail, qui possède de l’expérience en matière de griefs, constitue le dernier niveau du processus de traitement des griefs au Ministère. Bien que les membres du personnel du Bureau de l’Ombudsman soient également des employés du Ministère, c’est l’Ombudsman qui a le pouvoir délégué de prendre des décisions définitives relativement aux griefs, y compris les griefs dans lesquels il est nommé ou qui le concernent.

7.68 Durant la période visée par l’audit, 17 griefs ont été présentés au Bureau de l’Ombudsman, dont 6 étaient directement liés à des actions commises ou à des décisions prises par l’ancien Ombudsman. Nous avons constaté que l’ancien Ombudsman ne s’était pas récusé et n’avait pas renoncé à statuer sur ces six griefs. Cinq de ces griefs ont été présentés par cinq employés différents au sujet d’une décision prise par l’ancien Ombudsman. Celui-ci a maintenu sa décision initiale. De nombreux membres du personnel du Bureau ont estimé que les employés n’avaient pas été traités équitablement. Les plaignants ont finalement porté la cause devant la Cour fédérale, mais un règlement hors cour a été conclu avant l’audience.

7.69 Nous avons constaté qu’aucune disposition du cadre législatif n’interdisait la délégation du pouvoir de décision définitive en matière de grief à l’Ombudsman. À notre avis, toutefois, on risque de percevoir un conflit d’intérêts dans des cas où l’Ombudsman fait l’objet d’un grief. Nous pensons que ces dossiers seraient mieux traités par le Ministère ou une tierce partie.

7.70 La Défense nationale a admis qu’étant donné la taille du Bureau de l’Ombudsman, la délégation des pouvoirs en matière de griefs devait être revue, et le Ministère tente de trouver une solution.

7.71 Les enquêtes relatives aux plaintes — En 2011, un employé du Bureau de l’Ombudsman a déposé une plainte à la Défense nationale concernant l’ancien Ombudsman. Dans cette plainte, on alléguait ce qui suit :

• le Bureau représentait un milieu de travail malsain;
• de nombreux employés et gestionnaires avaient l’impression d’être harcelés, exploités et intimidés;
• le mandat du Bureau n’était pas réalisé efficacement.

7.72 La Défense nationale a évalué les allégations en fonction de la définition de l’expression « actes répréhensibles » citée dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et a déterminé que la nature des allégations était telle que si ces dernières étaient confirmées, elles constitueraient des actes répréhensibles en vertu de la Loi. Le Ministère a effectué une évaluation préliminaire et a conclu que certaines allégations étaient fondées. À ce stade, nous sommes d’avis que le Ministère aurait dû mener une enquête complète. Cependant, un rapport basé sur l’évaluation préliminaire a conclu qu’aucun acte répréhensible n’avait été commis au sens de la Loi. Les enquêteurs nous ont indiqué qu’il n’était pas nécessaire de mener une enquête subséquente étant donné qu’ils ne croyaient pas que des renseignements supplémentaires pertinents auraient été obtenus. Ils ont souligné que des mesures pertinentes seraient prises pour régler les problèmes soulevés au cours de l’enquête préliminaire. Le rapport indiquait que les allégations étaient graves et recommandait une « évaluation exhaustive du milieu de travail ».

7.73 À notre avis, la Défense nationale n’a pas respecté les lignes directrices du Conseil du Trésor concernant le traitement de cette plainte lorsqu’elle a conclu qu’« aucun acte répréhensible n’avait été commis » sans avoir mené d’enquête complète. Des représentants du Ministère nous ont indiqué qu’étant donné que la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles était relativement récente, les procédures de divulgation étaient toujours en cours d’élaboration. En 2012, la Défense nationale a reçu une autre plainte concernant le Bureau de l’Ombudsman qui a aussi été traitée comme une plainte effectuée en vertu de la Loi. Selon nous, le Ministère n’a pas fait une enquête complète au sujet de cette plainte non plus.

7.74 Le Ministère a réagi à la première plainte en effectuant une évaluation du milieu de travail pour « trouver des moyens de collaborer efficacement à l’avenir ». Nous sommes d’avis que l’objectif de l’évaluation du milieu de travail ne permettait pas de traiter les problèmes énoncés dans la première plainte et décrits dans le rapport basé sur l’évaluation préliminaire.

7.75 L’évaluation du milieu de travail a été effectuée en 2012. Elle a donné lieu à plusieurs recommandations visant à améliorer le milieu de travail. Le sous-ministre a demandé l’élaboration d’un plan d’action afin de donner suite à toutes les recommandations. Il a également demandé à être informé régulièrement des mesures prises et a fortement suggéré à l’ancien Ombudsman d’obtenir une aide externe afin de les mettre en œuvre. L’ancien Ombudsman a mis sur pied un groupe de travail, et les employés ont participé à des groupes de discussion. Même si toutes les recommandations n’ont pas été adoptées, le personnel a fait état d’une amélioration du milieu de travail. Nous avons noté que certaines des recommandations qui n’avaient pas été mises en œuvre visaient directement l’ancien Ombudsman, notamment en ce qui concerne l’encadrement des gestionnaires. À notre avis, il peut avoir été plus difficile d’assurer un suivi étant donné que l’ancien Ombudsman ne considérait pas qu’il relevait du sous-ministre.

7.76 De nombreux représentants du Ministère nous ont mentionné qu’ils pensaient que le Bureau du Conseil privé prendrait des mesures, étant donné que l’Ombudsman est nommé par le gouverneur en conseil et que le Bureau du Conseil privé est chargé d’administrer le processus de nomination par le gouverneur en conseil. Cependant, aucune politique ou directive n’oblige le Bureau du Conseil privé à prendre des mesures dans un tel cas. Les représentants du Bureau du Conseil privé nous ont indiqué que c’était au ministre qu’il incombait de décider des mesures à prendre concernant l’ancien Ombudsman.

7.77 Après 2012, durant la dernière partie du mandat de l’ancien Ombudsman, le Bureau a mis en place des cliniques de mieux-être, et les employés ont suivi de la formation sur la gestion des conflits et la prévention du harcèlement. Nous avons remarqué des améliorations au niveau du roulement du personnel, des demandes de congé de maladie et des griefs. À la fin de la période visée par notre audit, nous avons constaté que l’Ombudsman actuel avait déployé des efforts supplémentaires pour favoriser un milieu de travail où règne le respect, dont la mise en œuvre d’une formation sur les valeurs et l’éthique et la mise sur pied d’un nouveau comité consultatif patronal-syndical. De plus, un conseiller en matière de harcèlement et cinq conseillers en relations de travail formés ont été mis à la disposition des membres du personnel.

7.78 Recommandation — Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes, en collaboration avec la Défense nationale, devrait déterminer les risques possibles en matière de dotation et de relations de travail au sein du Bureau de l’Ombudsman et en tenir compte au moyen de ses contrôles internes de gestion des ressources humaines.

Réponse du Bureau de l’Ombudsman — Recommandation acceptée. Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes travaillera de concert avec les experts de la Défense nationale pour traiter et résoudre rapidement toute question émanant de l’identification de risques portant sur la dotation ou le milieu de travail.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La mise en œuvre de l’accord de niveau de service entre le sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) de la Défense nationale et le Bureau de l’Ombudsman signifie que les gestionnaires auront accès à des conseils et des directives spécialisés et exhaustifs sur les relations au travail, la dotation, la gestion du changement et la planification des ressources humaines, tant aux niveaux opérationnel qu’organisationnel.

Ces initiatives et d’autres initiatives en cours feront en sorte que les préoccupations importantes au sujet du milieu du travail ou des problèmes de recrutement et de rétention soient surveillées et réglées de façon appropriée, tout en établissant un mécanisme qui permette d’identifier les futurs risques potentiels.

Activités

Les problèmes en milieu de travail et le manque de procédures normalisées ont entraîné des retards dans le traitement des dossiers

7.79 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le manque de procédures normalisées pour la réalisation des enquêtes ainsi que les problèmes en milieu de travail, comme le roulement de personnel et les demandes de congé de maladie au Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes, avaient entraîné des retards dans le déroulement des enquêtes entre 2009 et 2012. Après 2012, le milieu de travail s’est stabilisé et les efforts visant à régler des dossiers de longue date ont porté leurs fruits. Des procédures d’enquête ont été élaborées, mais elles n’ont toujours pas été intégrées à la formation des enquêteurs.

7.80 Cette constatation est importante parce qu’il est nécessaire de traiter les dossiers en temps opportun afin de réaliser le mandat du Bureau de l’Ombudsman et de régler les plaintes. Il est essentiel d’avoir des procédures normalisées pour pouvoir mener des enquêtes dans des délais raisonnables.

7.81 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le temps requis pour mener les enquêtes;
• les procédures d’enquête.

7.82 Selon son rapport annuel, le Bureau de l’Ombudsman a reçu environ 1 500 plaintes au cours de l’exercice 2012-2013, dont 80 % ont été traitées par l’entremise d’autres mécanismes, notamment le système des griefs des Forces canadiennes, ou réglées sans la tenue d’une enquête. Tous les cas sont présentés à des responsables de la réception du Bureau, qui orientent les plaignants vers d’autres mécanismes, règlent les dossiers dans un court délai ou les acheminent aux enquêteurs du Bureau.

7.83 En ce qui concerne les plaintes récurrentes portant sur le même problème, on mène parfois une enquête systémique. De telles enquêtes durent généralement de 4 à 12 mois, et les résultats sont rendus publics.

7.84 Les enquêtes systémiques récentes ont porté notamment sur les questions suivantes : le bien-être des familles militaires; la qualité de vie et le coût de la vie dans une base située près des champs pétrolifères; les retards dans le traitement des demandes d’arbitrage et des griefs; le traitement des réservistes; et la prestation des soins aux militaires souffrant d’un trouble de stress post-traumatique ou d’autres blessures de stress opérationnel.

7.85 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 7.96.

7.86 Ce que nous avons examiné — Nous avons voulu savoir si le Bureau de l’Ombudsman avait établi des systèmes et des pratiques pour faire en sorte que les enquêtes soient réalisées de façon uniforme et en temps opportun. Nous n’avons pas vérifié le processus suivi pour les dossiers réglés sans enquête.

7.87 Le temps requis pour mener les enquêtes — Les directives ministérielles indiquent que le Bureau « doit tenter [...] de conclure son enquête dans les soixante jours suivant la date du début des travaux ». La façon dont la durée de cette période a été déterminée et le fait de savoir si cette durée est réaliste ou non ne nous semblaient pas clairs, étant donné que les enquêtes complexes exigent du temps pour effectuer le triage des cas, obtenir les approbations internes et les réponses du Ministère et, dans certains cas, assurer la mise en œuvre complète des recommandations ou la résolution du problème.

7.88 Le Bureau de l’Ombudsman considérait les dossiers qui étaient ouverts depuis plus d’un an comme des « arriérés ». Nous avons examiné 20 dossiers d’enquête sur les 122 dossiers ouverts pendant plus de 2 ans entre 2009 et 2013. Nous avons constaté que 5 de ces dossiers étaient passés plusieurs fois d’un enquêteur à l’autre ou qu’ils avaient stagné pendant de longues périodes pendant que les enquêteurs étaient réaffectés à des enquêtes systémiques. Nous avons remarqué que 5 dossiers avaient été attribués à des enquêteurs qui n’avaient pu les traiter en raison d’un changement d’affectation ou d’un congé personnel. Dans un cas en particulier, le dossier avait été ouvert pendant 7 ans et transféré à 4 reprises à des enquêteurs différents.

7.89 Des représentants du Bureau de l’Ombudsman nous ont dit que les arriérés remontaient à bien avant le mandat de l’ancien Ombudsman. Lorsque ce dernier a été informé du nombre de dossiers de longue date, il a tenté de les fermer en affectant un petit groupe d’enquêteurs à cette tâche, tout en augmentant l’effort consacré à l’examen de la qualité. Nous avons cependant constaté qu’en raison de l’expérience limitée des nouveaux gestionnaires embauchés pour remplacer ceux qui étaient partis et du délai exigé par le niveau d’examen additionnel, il est devenu difficile de fermer les dossiers en temps opportun (voir la pièce 7.1).

7.90 Nous avons constaté que seulement 6 % des dossiers d’enquête avaient été fermés en moins de 6 mois en 2011 et seulement 25 % en 2012, alors qu’en 2010, 79 % des dossiers d’enquête avaient été fermés en moins de 6 mois. Même si certains retards étaient attribuables à des enjeux indépendants de la volonté du Bureau de l’Ombudsman, nous avons constaté que dans 9 des 20 dossiers examinés, le traitement avait été au moins en partie retardé en raison d’un manque d’efficacité interne.

7.91 En 2011 et en 2012, le Bureau de l’Ombudsman a mis en œuvre un nouveau système de suivi permettant aux gestionnaires de vérifier l’état d’avancement d’un dossier. Depuis la création du Bureau, c’était la première fois que cette information était disponible. Ce système deviendrait essentiel aux efforts visant à respecter les normes de service. À la fin de 2012, le roulement de personnel a commencé à diminuer, et d’énormes efforts ont été déployés pour fermer les dossiers de longue date. Le personnel nous a indiqué que l’arriéré avait été éliminé à l’automne 2012, alors qu’il y avait un arriéré de 200 dossiers en 2010. Le Bureau a également commencé à produire davantage de rapports systémiques après 2012. En août 2014, 5 mois après que l’Ombudsman actuel soit en poste, seulement 9 dossiers étaient ouverts depuis plus d’un an.

7.92 Les procédures d’enquête — Bien que le Bureau de l’Ombudsman soit en place depuis 1998, nous avons constaté qu’il n’existait aucune procédure officielle pour la réalisation des enquêtes. Il est important de disposer de procédures documentées pour former les nouveaux enquêteurs et s’assurer que toutes les étapes d’une enquête sont suivies.

7.93 Un projet a été amorcé en 2009 pour documenter les procédures d’enquête, mais celui-ci n’a pas été mené à terme. En l’absence de procédures documentées, on s’est appuyé considérablement sur l’expérience des gestionnaires et des enquêteurs. Le personnel nous a indiqué qu’en raison du taux de roulement élevé des gestionnaires et des enquêteurs, la « mémoire institutionnelle » s’était perdue. Le processus de tenue d’enquêtes a été laissé au jugement de chaque enquêteur, ce qui présentait le risque que des dossiers similaires soient traités de façon différente.

7.94 Au cours du mandat de l’ancien Ombudsman, le Bureau a relancé le projet d’élaboration de procédures opérationnelles normalisées pour la tenue d’enquêtes. Un groupe d’experts en la matière a également été formé pour examiner tous les dossiers liés à leur domaine d’expertise. L’objectif était d’assurer l’uniformité entre les dossiers et de fournir un remplaçant dans certains cas pour permettre le transfert des connaissances.

7.95 Une formation normalisée des enquêteurs faisait également défaut jusqu’à la mise sur pied d’un nouveau programme d’apprentissage en 2014, dans le cadre du mandat de l’Ombudsman actuel. Ce programme comporte des modules sur la communication, l’interprétation des lois, la planification et l’organisation, ainsi que sur la connaissance des programmes de la Défense nationale. Les procédures d’enquête ne faisaient toutefois pas partie de la formation. À notre avis, la formation des enquêteurs devrait être axée sur les nouvelles procédures puisqu’elles sont au cœur de la tenue d’enquêtes.

7.96 Recommandation — Le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes devrait finaliser ses procédures officielles d’enquête et mettre en place de la formation axée sur ces procédures.

Réponse du Bureau de l’Ombudsman — Recommandation acceptée. Des procédures opérationnelles normalisées pour le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes, parmi lesquelles figurent des procédures formelles pour la tenue d’enquêtes, ont été rédigées et sont en voie d’être achevées. Une demande de proposition a été élaborée afin qu’un fournisseur de services puisse livrer le plan d’apprentissage et de perfectionnement, incluant de la formation au sujet de la tenue d’enquêtes et les procédures particulières élaborées pour le Bureau de l’Ombudsman.

Conclusion

7.97 Nous avons conclu que le Bureau de l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes disposait de contrôles inadéquats concernant la gestion financière, la passation des contrats et la gestion des ressources humaines dans le cadre de son mandat, conformément aux lois et aux politiques du gouvernement. Dans de nombreux cas, le Bureau ne respectait pas les règles ou les codes de conduite.

7.98 Nous avons pu observer une certaine amélioration des contrôles à la fin du mandat de l’ancien Ombudsman, qui s’est poursuivie sous l’Ombudsman actuel. Des efforts ont été déployés pour cerner et combler les lacunes dans la gestion financière et pour mettre en œuvre une entente en vertu de laquelle le Bureau fera appel au groupe des ressources humaines civiles du Ministère pour des services de ressources humaines.

7.99 Nous avons également conclu que, même si la Défense nationale avait assumé certaines responsabilités de surveillance auprès du Bureau de l’Ombudsman, cela n’avait pas suffi pour assurer la conformité avec les lois et les politiques du gouvernement. Le Ministère n’a pas défini entièrement les rôles et responsabilités liés à l’exercice de cette supervision et n’a pas mené suffisamment de surveillance dans les principaux secteurs où nous avons constaté qu’il y avait non-conformité. En outre, le Ministère n’a pas pleinement donné suite aux plaintes des employés sur les questions de valeurs et d’éthique en milieu de travail.