Introduction

Contexte

1.1 L’analyse comparative entre les sexes (ACS) est un outil analytique qui sert à évaluer les effets distincts sur les femmes et les hommes qu’ont les politiques, les mesures législatives et les programmes. L’intégration de l’analyse comparative entre les sexes au processus d’élaboration de politiques permet aux décideurs de tenir compte des différences entre les femmes et les hommes.

1.2 Lors de la Quatrième Conférence mondiale des Nations Unies sur les femmes en 1995, le gouvernement du Canada s’est engagé à analyser les répercussions sur les femmes et les hommes, des politiques, des mesures législatives et des programmes, avant de prendre des décisions, et ce, au sein de tous ses ministères et organismes. L’ACS peut contribuer à la prise en compte des particularités sociales, culturelles et économiques ainsi que des différences selon les sexes lors de l’élaboration des politiques. Elle peut également aider le gouvernement fédéral à respecter ses obligations et ses engagements en matière d’égalité des sexes (voir la pièce 1.1).

1.3 Condition féminine Canada, l’organisme chargé de diriger la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale, a depuis précisé que ce type d’analyse devrait aussi tenir compte de facteurs de diversité au sein des groupes d’hommes et de femmes, notamment l’âge, le niveau de scolarité, la langue maternelle, le lieu de résidence, la culture et le revenu. Une analyse pourrait révéler, par exemple, qu’une initiative a les mêmes répercussions sur les femmes et les hommes, mais qu’elle a une incidence particulière sur les femmes célibataires sans emploi. Cette méthode d’analyse, qui tient compte des enjeux hommes-femmes et d’autres facteurs, est appelée « Analyse comparative entre les sexes PLUS » (ACS+).

1.4 Selon Condition féminine Canada, un ministère ou un organisme fédéral qui définit un projet de politique, de mesure législative ou de programme devrait se poser les questions fondamentales ci-après pour cerner plus facilement les enjeux hommes-femmes :

• L’initiative touche-t-elle différemment les femmes et les hommes, notamment en fonction de l’âge, du niveau de scolarité et de la culture et d’autres facteurs identitaires?
• L’initiative favorise-t-elle l’égalité entre les sexes et la pleine participation des femmes et des hommes, dans toute leur diversité?
• L’initiative aura-t-elle des effets non intentionnels sur des groupes donnés de femmes ou d’hommes ou créera-t-elle des barrières pour certains groupes?

1.5 Le Bureau du vérificateur général du Canada a consacré le premier chapitre de son rapport du printemps 2009 à l’analyse comparative entre les sexes (ACS). Ce chapitre comprenait des recommandations adressées à Condition féminine Canada, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et au Bureau du Conseil privé, pour améliorer l’utilisation de l’ACS au sein de tous les ministères et organismes fédéraux.

1.6 Après l’audit mené en 2009, à la demande du Comité permanent des comptes publics, Condition féminine Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé ont présenté au Parlement le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes couvrant l’ensemble du gouvernement. Ce plan énonçait les mesures prévues pour mettre en œuvre et maintenir l’analyse comparative entre les sexes dans tous les ministères et organismes fédéraux.

Objet de l’audit

1.7 Nous avons choisi les quatre ministères suivants aux fins de l’audit :

• Emploi et Développement social Canada;
• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
• Industrie Canada;
• Ressources naturelles Canada.

Nous avons sélectionné les deux premiers ministères parce qu’ils avaient fait précédemment l’objet d’un de nos audits; les rapports de ceux-ci ont été déposés au printemps 2009. Nous avons choisi Industrie Canada et Ressources naturelles Canada parce qu’ils s’étaient engagés à instaurer un cadre d’ACS en 2010-2011 et en 2012-2013, respectivement.

1.8 Le présent audit visait à déterminer si les ministères sélectionnés avaient réalisé de manière appropriée des analyses comparatives entre les sexes (ACS) pour éclairer les décisions du gouvernement et si Condition féminine Canada et les organismes centraux concernés (le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé) avaient apporté un soutien adéquat à la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale. Nous avons aussi examiné les progrès réalisés par le gouvernement en vue de donner suite aux recommandations formulées en 2009.

1.9 Le présent audit est important parce qu’il peut aider le gouvernement à évaluer les progrès réalisés au chapitre de la mise en œuvre de l’ACS, dans le respect des engagements qu’il a pris à cet égard sur la scène internationale et de ses obligations en matière d’égalité des sexes.

1.10 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes

1.11 Dans l’ensemble, nous avons constaté que 20 ans après que le gouvernement ait pris l’engagement d’appliquer l’analyse comparative entre les sexes (ACS) à ses décisions politiques, seulement quelques ministères et organismes fédéraux ont instauré un cadre d’ACS. Par ailleurs, nous avons constaté que les ministères et organismes qui disposaient d’un cadre d’ACS ne réalisaient pas toujours des analyses exhaustives, et que la qualité des analyses était variable. Cette constatation s’inscrit dans la même ligne que la constatation formulée en 2009. Nous avons aussi constaté que, depuis 2009, Condition féminine Canada et les organismes centraux, c’est-à-dire le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, avaient réalisé des progrès en vue de promouvoir et d’appuyer l’ACS. Cependant, en dépit de ces efforts, nous avons remarqué que divers obstacles entravaient la réalisation d’ACS et la prise en compte des enjeux hommes-femmes dans les processus décisionnels, notamment le fait que les ministères et organismes ne soient pas obligés de procéder à ce type d’analyse pour éclairer les projets de politiques, de mesures législatives ou de programmes.

1.12 Cette constatation est importante parce que si l’analyse comparative entre les sexes n’a pas été réalisée ou qu’elle est incomplète, les répercussions différenciées des diverses initiatives sur les femmes et les hommes pourraient ne pas être entièrement prises en compte dans les décisions du gouvernement à l’égard des politiques, des mesures législatives ou des programmes proposés.

1.13 Au sein de l’administration fédérale, c’est Condition féminine Canada qui est chargée d’aider les ministères et organismes à mettre en œuvre l’analyse comparative entre les sexes (ACS). L’organisme agit à titre de centre d’expertise en apportant un concours aux ministères et organismes fédéraux ou aux organismes centraux, à savoir le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé. Ces organismes centraux collaborent avec Condition féminine Canada pour promouvoir l’utilisation de l’ACS. Les ministères et organismes fédéraux sont quant à eux chargés de mettre l’ACS en œuvre, et Condition féminine Canada contribue au renforcement de leurs capacités en offrant des cours de formation, des directives et des outils et en organisant des activités de sensibilisation à l’ACS.

1.14 En 2005 et en 2006, en réponse au rapport du Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes, intitulé L’analyse comparative entre les sexes : les fondements de la réussite, le gouvernement a confirmé le rôle des ministères et organismes fédéraux à l’égard de l’ACS. Ces derniers devraient procéder à une analyse approfondie des politiques, des mesures législatives et des programmes qu’ils proposent et déterminer les répercussions différenciées selon le sexe découlant de ces initiatives.

1.15 Parallèlement, le gouvernement a aussi confirmé que les organismes centraux étaient chargés d’examiner les documents présentés au Cabinet par les ministères et organismes fédéraux, comme les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé ont accepté, dans le cadre de leurs fonctions d’examen critique, de veiller à ce que les ministères et organismes tiennent compte de tous les facteurs pertinents, notamment des enjeux hommes-femmes, dans leurs projets de politiques, de mesures législatives ou de programmes. Le gouvernement n’a cependant pas rendu l’ACS obligatoire et il n’a pas donné à Condition féminine Canada les pouvoirs nécessaires pour faire respecter son application.

1.16 Dans le Rapport de la vérificatrice générale du Canada (printemps 2009), chapitre 1, « L’analyse comparative entre les sexes », nous avions formulé les recommandations suivantes :

• Condition féminine Canada, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, devrait préciser les attentes, établir un plan pour faciliter la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes et mieux communiquer leurs responsabilités aux ministères et aux organismes;
• afin d’aider le gouvernement à respecter l’engagement qu’il a pris en 1995 en matière d’analyse comparative entre les sexes (ACS), le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé devraient soutenir Condition féminine Canada;
• Condition féminine Canada, avec l’appui du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du Bureau du Conseil privé, devrait évaluer la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble du gouvernement fédéral ainsi que l’efficacité des pratiques en la matière.

1.17 En 2010, le Comité permanent des comptes publics a examiné notre rapport d’audit de 2009 et le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes couvrant l’ensemble du gouvernement. Il a accepté nos recommandations et formulé des recommandations qui concordaient avec les nôtres.

Certains ministères et organismes fédéraux n’ont pas mis en œuvre de cadre d’analyse comparative entre les sexes

1.18 Nous avons constaté que 6 des 25 ministères et organismes fédéraux qui s’étaient engagés à mettre en œuvre le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes n’avaient pas instauré de cadre d’analyse comparative entre les sexes (ACS). Ces 6 ministères ne faisaient pas partie des 4 ministères dont les initiatives ont été examinées dans le cadre du présent audit.

1.19 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes;
• le Cadre d’ACS+ de Condition féminine Canada;
• les cadres d’ACS des ministères et organismes fédéraux bénéficiant de l’appui de Condition féminine Canada;
• l’établissement de rapports.

1.20 Cette constatation est importante parce que l’ACS a pour objectif d’aider le gouvernement à cerner les questions liées aux différences selon le sexe — notamment les obstacles à la pleine participation des divers groupes de femmes et d’hommes — qui sont pertinents pour les politiques, mesures législatives ou programmes proposés.

1.21 La mise en œuvre de l’ACS peut aider le gouvernement à respecter les obligations et les engagements pris en vertu des textes officiels suivants :

• la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies;
• la Charte canadienne des droits et libertés, qui établit une norme en matière d’égalité des sexes que tous les ordres de gouvernement doivent respecter dans leurs lois et leurs programmes;
• la Loi canadienne sur les droits de la personne, qui définit les principes en matière d’égalité des sexes;
• la Loi constitutionnelle de 1982 qui, dans sa Partie II, prévoit que les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones sont garantis de manière égale aux femmes et aux hommes.

1.22 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 1.61 et 1.62.

1.23 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné dans quelle mesure le Cadre d’ACS+ avait été mis en œuvre au sein des ministères et organismes fédéraux, notamment dans les quatre ministères sélectionnés pour notre audit.

1.24 Le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes — En 2009, avec le concours des organismes centraux concernés, Condition féminine Canada a établi un Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes couvrant l’ensemble du gouvernement. Ce plan visait à aider les ministères et organismes à renforcer la réalisation de ce type d’analyse, notamment à mettre en œuvre un cadre d’ACS. Entre 2009 et 2013, 25 ministères et organismes, sur environ 110 en tout, se sont officiellement engagés à mettre en œuvre le Plan d’action ministériel. Ensemble, ils représentent environ 60 % de toutes les dépenses publiques et divers secteurs économiques. En janvier 2015, cinq autres organisations fédérales s’étaient engagées à mettre en œuvre le Plan d’action ministériel, mais cela est trop récent pour qu’elles aient pu terminer la mise en œuvre de leur cadre d’ACS.

1.25 Le Cadre d’ACS+ de Condition féminine Canada — Condition féminine Canada a défini le Cadre d’ACS+ pour aider les ministères et organismes à intégrer l’ACS à l’élaboration de leurs projets de politiques, de mesures législatives et de programmes. Selon Condition féminine Canada, le Cadre d’ACS+ s’articule autour de six éléments qui sont essentiels à la mise en œuvre à long terme de l’analyse comparative entre les sexes au sein de chacune des organisations :

• une déclaration d’intention ou une politique;
• un centre de responsabilité pour surveiller la mise en œuvre du Cadre d’ACS+ et la réalisation des analyses;
• une formation pour les cadres supérieurs, analystes et tout autre membre concerné du personnel;
• des guides, manuels et autres outils pertinents;
• une auto-évaluation annuelle de la mise en œuvre du Cadre d’ACS+;
• la publication d’informations sur les progrès réalisés, dans des rapports ministériels externes comme les rapports ministériels sur le rendement.

1.26 Les cadres d’ACS des ministères et organismes fédéraux bénéficiant de l’appui de Condition féminine Canada — Selon Condition féminine Canada, 19 des 25 ministères et organismes avec lesquels l’organisme a collaboré (y compris les 4 ministères visés par l’audit) avaient réussi dans un premier temps à mettre en œuvre les 5 premiers éléments de leur cadre d’ACS. Ces ministères et organismes avaient posé un premier jalon important en mettant en œuvre cinq des six éléments du Cadre d’ACS+.

1.27 Lors de notre examen des six éléments, nous avons relevé, au sein de deux des ministères audités, des exemples de ce qui était considéré par Condition féminine Canada comme des pratiques exemplaires :

• Ressources naturelles Canada et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada ont procédé à l’examen de questions fondamentales relatives aux enjeux hommes-femmes (notamment celles présentées au paragraphe 1.4) et documenté les réponses à chacune des questions posées.
• Le centre de responsabilité de Ressources naturelles Canada a examiné des documents d’analyse comparative entre les sexes et formulé des avis. Ces documents ont ensuite été approuvés par la haute direction du Ministère.

1.28 Nous avons constaté qu’Emploi et Développement social Canada et Ressources naturelles Canada avaient organisé des cours de formation pour leurs employés entre 2013 et 2014 et que Ressources naturelles Canada avait adapté la formation en fonction de son personnel scientifique. Nous avons constaté que la formation donnée par les deux autres ministères se résumait à des activités de sensibilisation et de promotion ainsi qu’à un cours d’autoformation, soit sur le cours en ligne de Condition féminine Canada, « Introduction au Cadre d’ACS+ ».

1.29 L’établissement de rapports — Faire rapport sur les progrès réalisés, dans les rapports ministériels sur le rendement ou d’autres rapports semblables, reste un élément essentiel du Cadre d’ACS+ de Condition féminine Canada. Cependant, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada recommande aux ministères et organismes de communiquer des informations sur leurs activités d’analyse comparative entre les sexes dans leurs rapports ministériels sur le rendement uniquement s’ils ont des résultats à communiquer à cet égard. À l’heure actuelle, Condition féminine Canada n’a pas encore trouvé d’autre mécanisme pour faire un compte rendu général sur la mise en œuvre de l’ACS. Nous avons cependant constaté que les 19 ministères et organismes avaient fait un compte rendu sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de leur cadre d’ACS à Condition féminine Canada en 2014, même s’ils n’avaient pas publié cette information.

1.30 Nous avons constaté que Condition féminine Canada avait fait rapport sur quelques-unes de ses activités d’analyse comparative entre les sexes dans son rapport ministériel sur le rendement, mais pas sur l’avancement du Cadre d’ACS+ dans l’administration fédérale, contrairement à l’engagement qu’avait pris l’organisme pour donner suite à notre recommandation d’audit formulée en 2009.

Les analyses comparatives entre les sexes effectuées par les ministères n’étaient pas toujours complètes

1.31 Nous avons constaté que même si les ministères sélectionnés pour notre audit avaient instauré un cadre d’ASC, ils n’avaient pas toujours effectué des analyses complètes. Ainsi, une analyse complète a été réalisée seulement pour 8 des 16 initiatives que nous avons examinées dans les 4 ministères audités. Pour ce qui est des huit analyses incomplètes, les ministères avaient conclu que les initiatives n’auraient aucune répercussion différenciée selon le sexe. Nous avons toutefois constaté que leurs conclusions n’étaient pas étayées de manière appropriée.

1.32 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’obligation de réaliser une analyse comparative entre les sexes complète;
• les analyses réalisées par les ministères.

1.33 Cette constatation est importante parce que si une ACS visant une politique, une mesure législative ou un programme proposé est incomplète, il se peut que l’initiative soumise à l’approbation ne tienne pas compte de toutes les répercussions différenciées selon le sexe ou ne décrive pas les solutions ou les politiques possibles pour y répondre. Cela pourrait miner la capacité du gouvernement d’honorer ses engagements internationaux en matière d’égalité des sexes. Cette analyse est nécessaire pour s’assurer que les initiatives proposées ne créent pas d’inégalités ou n’ont pas de répercussions non intentionnelles, que les initiatives du gouvernement sont adaptées à la diversité canadienne et n’excluent personne, et que les obstacles qui nuisent à la pleine participation des divers groupes de femmes et d’hommes sont recensés et supprimés ou atténués.

1.34 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 1.61 et 1.62.

1.35 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné 16 initiatives proposées par les 4 ministères audités. Ces initiatives englobaient des stratégies gouvernementales, de nouvelles mesures législatives, la création ou le renouvellement de programmes, l’achat d’équipements et des demandes de financement. À notre avis, les initiatives retenues aux fins de l’audit étaient susceptibles d’avoir des répercussions différenciées selon le sexe.

1.36 L’obligation de réaliser une analyse comparative complète entre les sexes — Selon Condition féminine Canada, une analyse comparative entre les sexes est complète — et donc adéquate — si avant de prendre une décision, le ministère ou l’organisme :

• a examiné des sources d’information comme des travaux de recherche, ainsi que des données quantitatives comme des statistiques et d’autres données sur les enjeux hommes-femmes qui sont pertinentes pour l’initiative;
• a tenu compte des points de vue des parties prenantes, notamment ceux des groupes de femmes et d’hommes touchés;
• a examiné les enjeux hommes-femmes découlant des données examinées et des points de vue recueillis auprès des parties prenantes afin de déterminer si certains d’entre eux sont pertinents pour l’initiative examinée et pourraient avoir des effets distincts sur des groupes donnés de femmes ou d’hommes;
• a proposé, lorsqu’un élément comportant des différences selon le sexe a été jugé pertinent, des solutions ou des mesures d’atténuation des risques pour réduire toute inégalité au sein des groupes de femmes et d’hommes créée par l’initiative, ou a expliqué les raisons pour lesquelles les aspects comportant des différences selon le sexe ne s’appliquaient pas.

1.37 Les analyses réalisées par les ministères — Nous avons constaté que les ministères audités avaient effectué des analyses comparatives entre les sexes pour les 16 initiatives, mais qu’elles n’étaient pas toujours exhaustives. Nous avons par ailleurs examiné la qualité des analyses réalisées et constaté que des analyses complètes avaient été réalisées pour la moitié des 16 initiatives formant notre échantillon (voir la pièce 1.2).

1.38 Les éléments probants recueillis nous ont permis de constater que des analyses comparatives entre les sexes exhaustives favorisent le développement des programmes (voir la pièce 1.3).

1.39 Nous avons aussi constaté que même si leurs analyses n’étaient pas complètes, les ministères avaient néanmoins conclu que leurs initiatives n’auraient pas de répercussions distinctes sur des groupes donnés de femmes et d’hommes. Ils ont transmis leurs conclusions aux décideurs publics. Or nous avons relevé une ou plusieurs des lacunes suivantes dans ces analyses incomplètes (voir les pièces 1.4 et 1.5) :

• l’examen des sources d’information n’était pas complet;
• le ministère n’avait pas prouvé qu’il avait bel et bien tenu compte des points de vue des parties prenantes (notamment ceux de groupes donnés de femmes et d’hommes touchés par son initiative);
• le ministère ne pouvait pas prouver qu’il avait examiné les enjeux hommes-femmes découlant des informations pertinentes recueillies pour les groupes touchés;
• les ministères ayant relevé de tels enjeux n’ont pas élaboré de solutions pour supprimer ou atténuer les effets négatifs sur les groupes de femmes et d’hommes concernés, ou n’ont pas expliqué les raisons pour lesquelles les aspects relevés ne s’appliquaient pas aux initiatives.

1.40 Nous avons aussi constaté que la qualité des ACS variait d’un ministère à l’autre. Lors de notre examen des 16 analyses retenues, nous avons constaté que les ministères n’avaient pas toujours des capacités suffisantes pour effectuer des analyses complètes ou que la haute direction n’avait pas réalisé un examen approfondi de l’exhaustivité des analyses et de la qualité des éléments étayant les conclusions formulées sur les répercussions différenciées selon le sexe. Cependant, même si ces ministères n’étaient pas en mesure de prouver qu’ils avaient effectué des analyses exhaustives pour les initiatives retenues aux fins de notre audit, nous avons constaté qu’Industrie Canada avait continué de réaliser son analyse comparative entre les sexes visant le Fonds d’innovation pour le secteur de l’automobile, en examinant les sources d’information pertinentes et en tenant compte des points de vue des groupes de femmes et d’hommes touchés, après que la décision avait été prise.

1.41 Nous avons constaté que les ministères audités ont relevé des aspects comportant des différences selon le sexe pour sept initiatives et qu’ils avaient pris des mesures pour les régler, sauf pour une initiative. Comme Emploi et Développement social Canada a eu très peu de temps pour élaborer son projet de programme Prêt canadien aux apprentis, le Ministère a réalisé l’ACS une fois la décision prise. Dans son analyse, le Ministère a noté que la participation des femmes était faible par rapport à celle des hommes, mais il n’a pas examiné les obstacles connexes, ni proposé de solutions (voir la pièce 1.5).

Condition féminine Canada et les organismes centraux ont déployé des efforts pour promouvoir et appuyer l’analyse comparative entre les sexes

1.42 Nous avons constaté que Condition féminine Canada et les organismes centraux, c’est-à-dire le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, avaient précisé quand les ministères et organismes fédéraux se devaient de réaliser une analyse comparative entre les sexes (ACS), ainsi que les informations que devaient contenir les documents présentés au Cabinet. Nous avons aussi constaté que Condition féminine Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil Privé avaient appuyé adéquatement les ministères et organismes chargés de mettre en œuvre l’ACS.

1.43 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les efforts déployés par Condition féminine Canada;
• les efforts déployés par les organismes centraux.

1.44 Cette constatation est importante parce que les ministères et organismes doivent fournir des renseignements sur les enjeux hommes-femmes aux décideurs afin que ceux-ci puissent tenir compte des aspects comportant des différences selon le sexe pertinents, au moment de prendre des décisions concernant les politiques, les mesures législatives et les programmes proposés. Condition féminine Canada et les organismes centraux jouent un rôle de soutien prépondérant pour aider les ministères et organismes à produire des renseignements sur les enjeux hommes-femmes à l’intention des décideurs.

1.45 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

1.46 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné le soutien apporté par Condition féminine Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, aux ministères et organismes fédéraux en vue de mettre en œuvre l’analyse comparative entre les sexes (ACS).

1.47 Les efforts déployés par Condition féminine Canada — Au sein du gouvernement fédéral, Condition féminine Canada est l’organisme chargé de diriger le processus de mise en œuvre de l’ACS de manière à permettre au gouvernement d’honorer les engagements pris par le Canada en 1995. En plus d’aider les ministères et organismes à mettre l’ACS en œuvre et de préciser les attentes à cet égard, Condition féminine Canada se doit aussi de leur communiquer leurs responsabilités et de les aider à renforcer leurs capacités en matière d’ACS.

1.48 Nous avons constaté que Condition féminine Canada avait, conformément à l’engagement pris pour donner suite à une recommandation de notre audit de 2009, précisé quand les ministères et organismes devaient réaliser une ACS, à savoir lors de l’élaboration, de la mise en œuvre, du renouvellement et de l’évaluation d’une politique, d’une mesure législative ou d’un programme. Condition féminine Canada a aussi sensibilisé les ministères et organismes à l’importance des enjeux hommes-femmes, notamment grâce à un certain nombre de directives, d’outils et d’aides didactiques que l’organisme a élaborés sur l’ACS :

• Condition féminine Canada a élaboré des séances de sensibilisation destinées à divers auditoires et en a fait la promotion, y compris les activités suivantes : une Semaine de sensibilisation à l’Analyse comparative entre les sexes plus, des activités de formation expliquant les modalités d’utilisation de l’ACS dans le cadre d’initiatives fédérales, comme la conférence de 2013 intitulée « It’s not Rocket Science: Diversifying Technology, Design and Sustainable Development », co-organisée avec Ressources naturelles Canada à l’intention des organisations fédérales à vocation économique ou scientifique.
• Condition féminine Canada a donné une formation à l’interne sur l’ACS, qui était adaptée aux ministères, et a lancé le cours en ligne « Introduction à l’ACS+ » en 2012.
• Condition féminine Canada a créé et tient à jour une page Web « GCpédia » sur l’ACS, qui présente des documents et des outils d’aide ainsi que des renseignements fournis par les ministères et organismes fédéraux.

1.49 Nous avons constaté que Condition féminine Canada avait pris des mesures pour mieux intégrer l’ACS à l’échelle de l’administration fédérale. En avril 2015, au moment où nous finissions de rédiger le présent rapport, Condition féminine Canada a établi l’ébauche du plan stratégique relatif à l’ACS+ pour 2015-2020, de concert avec les organismes centraux. Ce plan prévoit les activités de surveillance qui continueront d’être menées par Condition féminine Canada, en consultation avec les organismes centraux. Il prévoit également de nouvelles activités, notamment l’accroissement du rôle joué par Condition féminine Canada pour conseiller les ministères et organismes clés sur l’ACS au moment où ils préparent des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor. Dans cette ébauche de plan, Condition féminine Canada s’est engagé à renforcer les capacités en matière d’ACS dans tous les secteurs et les centres fonctionnels de l’administration fédérale. À notre avis, ce plan, s’il était mis en œuvre, permettrait d’améliorer l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale.

1.50 Les efforts déployés par les organismes centraux — En 2005 et en 2006, en réponse au rapport du Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé ont accepté, dans le cadre de leur fonction d’examen critique, d’évaluer si les ministères et organismes avaient pris en compte les aspects comportant des différences selon le sexe lors de l’élaboration des documents adressés au Cabinet.

1.51 Nous avons constaté que le Secrétariat avait précisé ses attentes relatives aux informations sur l’égalité entre les sexes que devaient contenir les présentations au Conseil du Trésor soumises à son examen, conformément à ce que prévoit le Plan d’action ministériel du gouvernement. Le Secrétariat s’attend notamment à ce que les ministères et organismes lui présentent des preuves à l’appui des aspects comportant des différences selon le sexe relevés dans les initiatives et proposent des mesures pour les régler. Nous avons aussi constaté que le Bureau du Conseil privé avait apporté des précisions à l’exigence qui est faite aux ministères et organismes d’ajouter des renseignements différenciés selon le sexe dans les documents qu’ils présentent au Cabinet. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé ont fait connaître leurs attentes dans des directives qui sont publiées sur leur site Web.

1.52 Pour déterminer si les ministères avaient suivi les directives diffusées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, nous avons examiné des présentations au Conseil du Trésor, des mémoires au Cabinet et d’autres documents servant à éclairer la prise de décisions, qui avaient été établis par les quatre ministères audités pour notre échantillon d’initiatives de politiques. Chacun des documents de notre échantillon, sauf un, comprenait une partie consacrée à l’analyse comparative entre les sexes. Les ministères ont communiqué leurs conclusions sur les répercussions différenciées selon le sexe, de leurs initiatives. Il s’agit d’un progrès notable par rapport à 2009, alors que nous avions constaté que l’information à ce sujet communiquée au Cabinet était limitée. Cependant, comme nous avons constaté que la moitié des analyses n’étaient pas exhaustives, nous avons des doutes sur les conclusions tirées par les ministères et nous nous demandons si le Cabinet a reçu des informations adéquates sur les aspects comportant des différences selon le sexe, réels et possibles des initiatives.

Malgré les efforts déployés pour les aider, les ministères et organismes fédéraux font face à des obstacles qui entravent l’intégration de l’analyse comparative entre les sexes à l’élaboration des politiques

1.53 En dépit des efforts déployés par Condition féminine Canada et des organismes centraux pour améliorer la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes (ACS), nous avons constaté qu’il y avait des obstacles qui empêchaient les ministères et organismes d’intégrer ce type d’analyse à l’élaboration de leurs politiques, mesures législatives ou programmes. Ces obstacles sont notamment l’absence d’exigences rendant obligatoire l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale, ainsi que des capacités limitées en matière d’ACS. Nous avons aussi constaté que Condition féminine Canada n’avait pas évalué l’efficacité des pratiques d’ACS à l’échelle du gouvernement, ni présenté de rapport à cet égard.

1.54 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les obstacles;
• les évaluations de l’efficacité de l’ACS, et les rapports à ce sujet.

1.55 Cette constatation est importante car il importe que le gouvernement détermine ce qui empêche les ministères de mener à bien des ACS. Cela lui permettra d’évaluer si la stratégie mise en place pour tenir compte des enjeux hommes-femmes lors de l’élaboration des politiques est la bonne. En signant la Déclaration et Programme d’action de Beijing en 1995, le Canada a accepté de présenter des rapports au Parlement sur les progrès réalisés dans la prise en compte systématique des préoccupations liées aux différences selon le sexe, et dans la mise en œuvre du Programme d’action. L’ACS est au cœur de ces efforts. Si elle est correctement appliquée, elle peut en effet indiquer aux décideurs les effets différenciés selon le sexe réels ou possibles des initiatives. Or, si Condition féminine Canada n’évalue pas l’efficacité des pratiques d’ACS des ministères et organismes fédéraux, le gouvernement peut difficilement déterminer s’il réalise des progrès dans la mise en œuvre des dispositions de la Déclaration et Programme d’action de Beijing et s’il honore ses obligations et ses engagements internationaux.

1.56 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 1.61, 1.62 et 1.63.

1.57 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les raisons pour lesquelles les ministères et organismes n’avaient pas réalisé des analyses comparatives entre les sexes (ACS) exhaustives. Nous avons aussi vérifié si Condition féminine Canada avait évalué l’efficacité des ACS réalisées par les ministères et organismes, et communiqué les résultats des évaluations.

1.58 Les obstacles — Nous avons constaté que divers obstacles empêchaient les ministères et organismes d’intégrer l’ACS à l’élaboration de leurs initiatives de politiques. Selon nous, les obstacles les plus importants sont les suivants :

• l’absence d’exigences établies par le gouvernement, comme des directives du Cabinet ou des politiques du Conseil du Trésor, obligeant les ministères et organismes fédéraux à réaliser une ACS lors de l’élaboration ou le renouvellement de politiques, de mesures législatives ou de programmes ou lors de l’évaluation de programmes;
• des délais très courts pour élaborer des initiatives de politiques;
• un examen limité de l’exhaustivité des ACS par la haute direction et des capacités limitées au sein des ministères et organismes en matière d’ACS.

1.59 Nous avons constaté que Condition féminine Canada aidait les ministères et organismes à surmonter certains de ces obstacles. Condition féminine Canada a notamment réuni tous les trois mois un comité interministériel pour favoriser l’échange d’information, l’analyse des difficultés et la mise en commun de pratiques exemplaires et de stratégies de mise en œuvre du Plan d’action ministériel du gouvernement. En 2015, Condition féminine Canada a aussi organisé une réunion inaugurale pour les champions de l’ACS, à laquelle ont participé des hauts fonctionnaires de divers ministères et organismes.

1.60 Les examens de l’efficacité de l’ACS, et les rapports à ce sujet — Nous avons constaté que même si Condition féminine Canada n’avait pas évalué l’efficacité des pratiques en matière d’ACS (par exemple pour savoir si les ACS avaient eu une incidence sur les processus décisionnels), l’organisme avait relevé des cas où les analyses avaient influé sur les initiatives de politiques, dans le cadre de ses échanges continus avec les 25 ministères et organismes concernés. Condition féminine Canada a aussi surveillé la mise en œuvre des cadres d’ACS et procédé à des examens internes de la capacité en matière d’ACS. Toutefois, l’organisme n’a communiqué que très peu d’information sur ces examens. Selon ce qui est indiqué dans l’ébauche de son plan stratégique, Condition féminine Canada s’est engagé à demander aux ministères et organismes fédéraux de lui faire parvenir des informations plus détaillées sur l’application systématique de l’ACS. Cependant, l’organisme n’a pas encore déterminé les meilleurs mécanismes qui pourraient lui permettre d’évaluer si ces ACS influent sur les processus décisionnels. À notre avis, de tels mécanismes sont nécessaires si Condition féminine Canada veut être en mesure d’évaluer les progrès réalisés par le gouvernement pour honorer les engagements pris en 1995 en faveur de l’analyse comparative entre les sexes, et de publier de l’information à cet égard.

1.61 Recommandation — Le Bureau du Conseil privé, Condition féminine Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devraient, dans les limites de leur mandat respectif et en collaboration avec tous les ministères et organismes fédéraux, prendre des mesures concrètes pour recenser et supprimer les obstacles qui empêchent la réalisation systématique d’analyses comparatives entre les sexes rigoureuses. Ces mesures devraient éliminer les obstacles qui empêchent les ministères et organismes fédéraux de prendre en considération les analyses comparatives entre les sexes lors de l’élaboration, du renouvellement ou de l’examen des projets de politiques, de mesures législatives et de programmes, en vue d’informer les décideurs publics des enjeux hommes-femmes réels ou possibles de leurs initiatives.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé continuera d’exiger des ministères et des organismes qu’ils mènent des analyses comparatives entre les sexes (ACS), au besoin, au moment de produire des mémoires au Cabinet, et continuera d’encourager les ministères à utiliser les ACS dans le cadre du processus régulier d’élaboration des politiques.

Pour renforcer davantage la capacité des analystes du Bureau du Conseil privé pour que les ACS soient prises en compte, au besoin, au moment de l’élaboration des propositions ministérielles (c’est-à-dire les mémoires au Cabinet), le Bureau du Conseil privé rendra la formation ACS+ en ligne offerte par Condition féminine Canada obligatoire pour tous les analystes qui exercent une fonction d’examen critique et prodiguent des conseils concernant les projets de politiques, de lois et de programmes.

Le Bureau du Conseil privé élaborera et appliquera une liste de vérification des considérations stratégiques qui sera soumise avec tous les mémoires au Cabinet. Cet outil aidera les ministères et les organismes à garantir que les projets tiennent compte des ACS, au besoin. On veillera entre autres à ce que certains éléments soient considérés pour déterminer si une ACS partielle ou complète est requise, et à justifier les cas pour lesquels aucune ACS n’a été menée. Grâce à cet outil, on pourrait également s’assurer que les autres politiques, lois, directives et considérations liées au processus régulier d’élaboration des politiques ont été prises en compte au moment de rédiger les mémoires au Cabinet.

Réponse de Condition féminine Canada — Recommandation acceptée. Condition féminine Canada continuera d’élaborer et d’offrir des outils et de la formation relatifs à l’analyse comparative entre les sexes (ACS) en améliorant l’approche de « grappe » afin de mobiliser les ministères aux vues similaires pour que l’ensemble des secteurs et des collectivités fonctionnelles aient accès à l’information et aux outils appropriés.

Condition féminine Canada accroîtra l’accessibilité aux outils et aux ressources en remaniant et en relançant la page « ACS+ » de GCpédia en 2015.

Condition féminine Canada tablera sur le réseau des championnes et champions de l’ACS, établi en 2015, afin de mieux sensibiliser la haute direction, de promouvoir la collaboration et l’échange de pratiques exemplaires et de veiller à ce qu’on adhère à la mise en œuvre durable de l’ACS+.

Condition féminine Canada continuera de bâtir et de renforcer le Comité interministériel sur l’ACS+ pour en faire le principal carrefour d’information sur la mise en œuvre de l’ACS+ et les activités afférentes, cela comprendra la mise en commun de pratiques exemplaires et de stratégies, et la création de réseaux de collaboration.

Condition féminine Canada s’emploiera à mieux sensibiliser les fonctionnaires à l’utilisation de l’ACS+ dans le cadre des initiatives fédérales, et ce, en recourant à des événements et à des activités de promotion, en tenant une semaine annuelle de sensibilisation à l’ACS+ et en profitant d’autres possibilités fédérales de généraliser l’ACS+.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada entreprend périodiquement des examens approfondis des instruments de politique du Conseil du Trésor. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada maintiendra ses documents d’orientation internes précisant que l’on devrait tenir compte des considérations relatives à l’analyse comparative entre les sexes (ACS), le cas échéant, dans le cadre de l’élaboration et de l’examen des instruments de politique du Conseil du Trésor.

Comme l’évaluation est un moyen de mesurer les initiatives de programme, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada appuiera également Condition féminine Canada en contribuant à l’élaboration de guides sur l’ACS à l’intention des évaluateurs et en aidant à la distribution des guides aux fonctions d’évaluation des ministères par l’entremise des voies établies, dans les six mois suivant l’achèvement du guide. Dans le cadre de l’élaboration d’instruments de politique du Conseil du Trésor liés à l’évaluation des programmes, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada examinera les options en vue d’aider les ministères et les organismes à tenir compte des considérations politiques pangouvernementales, comme l’ACS, lors de l’évaluation du rendement des programmes fédéraux.

1.62 Recommandation — Condition féminine Canada devrait, avec l’appui du Bureau du Conseil privé et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dans les limites de leur mandat respectif, effectuer des examens périodiques de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes au sein des ministères et organismes fédéraux, ainsi que des répercussions de ces analyses sur les projets de politiques, de mesures législatives et de programmes, et produire des rapports à ce sujet.

Réponse de Condition féminine Canada —Recommandation acceptée. Condition féminine Canada étudiera de nouveaux moyens de recueillir de l’information additionnelle sur la capacité d’analyse comparative entre les sexes (ACS) et l’application de l’ACS à l’échelle du gouvernement.

Condition féminine Canada, de concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, fera régulièrement rapport sur l’état de mise en œuvre de l’ACS à l’échelle du gouvernement selon les renseignements recueillis dans les rapports d’étape annuels sur l’ACS reçus des sous-ministres.

Condition féminine Canada continuera à surveiller la participation au cybercours sur l’ACS et communiquera régulièrement cette information aux autres ministères.

Condition féminine Canada préparera, de concert avec le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, un rapport d’étape quinquennal sur l’ACS en 2020, dans lequel figureront les leçons apprises et les orientations stratégiques à prendre pour l’avenir.

Réponse du Bureau du Conseil privé — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé aidera Condition féminine Canada à cerner les ministères et les organismes qui réussissent bien en matière d’ACS, ainsi que ceux qui bénéficieraient peut-être de soutien ou de formation.

Le Bureau du Conseil privé aidera Condition féminine Canada à dénicher des exemples d’impact des ACS sur les résultats de politiques, de programmes ou de lois, lesquels exemples pourraient constituer d’excellentes études de cas et leçons. Ce travail sera facilité par une meilleure connaissance des considérations liées aux ACS grâce à la formation ainsi qu’à la liste de vérification des considérations stratégiques, qui contribuera au suivi des ACS menées par les ministères et les organismes.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Dans le cadre de sa fonction d’examen critique auprès des ministères et des organismes en vue d’intégrer des considérations liées au genre (le cas échéant) dans la conception des politiques, des programmes, des initiatives et des services, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada effectuera, d’ici l’automne 20l7, un examen des présentations au Conseil du Trésor pertinentes, afin d’évaluer et de faire état de la façon dont on tient compte de l’analyse comparative entre les sexes (ACS) dans les diverses propositions de politique ou de programme provenant des ministères et des organismes fédéraux, selon les guides et les outils disponibles pour la préparation d’une présentation. Aussi, à compter de 20l7, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada surveillera les progrès au regard de l’intégration de l’ACS pour les présentations réglementaires ciblées.

Un comité pertinent de sous-ministres prendra part aux travaux sur l’état de l’ACS pour discuter de la mise en œuvre de l’ACS à l’échelle du gouvernement ainsi que de ses incidences sur les initiatives touchant les politiques, les lois et les programmes.

1.63 Recommandation — Condition féminine Canada devrait évaluer les ressources qui lui sont nécessaires pour s’acquitter de son mandat relatif à l’analyse comparative entre les sexes (ACS) et affecter suffisamment de ressources aux examens des ACS et à la communication d’information périodiques à cet égard.

Réponse de Condition féminine Canada — Recommandation acceptée. Condition féminine Canada déterminera les ressources requises pour réaliser efficacement le mandat du gouvernement du Canada en matière d’analyse comparative entre les sexes et déterminera de possibles sources de financement.

Conclusion

1.64 Nous avons conclu que les ministères retenus pour notre audit n’avaient pas toujours effectué de façon adéquate des analyses comparatives entre les sexes (ACS) pour éclairer les décisions prises par le gouvernement. Tout comme en 2009, certains ministères ou organismes fédéraux n’ont toujours pas mis en œuvre de cadre d’ACS. De plus, les ministères qui ont mis en œuvre un cadre d’ACS n’ont pas toujours effectué des analyses exhaustives, et la qualité des analyses effectuées n’était pas uniforme.

1.65 Nous avons également conclu que, depuis 2009, Condition féminine Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé avaient réalisé des progrès en vue d’appuyer la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes (ACS) dans l’ensemble de l’administration fédérale, en offrant un soutien, une orientation et de la formation. Toutefois, en dépit des efforts déployés par Condition féminine Canada et les organismes centraux, des obstacles (comme l’absence d’exigences rendant obligatoire la réalisation d’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale) avaient empêché les ministères et organismes d’intégrer ce type d’analyse à l’élaboration de leurs projets de politiques, de mesures législatives et de programmes.