Introduction

Information générale

5.1 Les membres des Forces armées canadiennes doivent se réinstaller de nombreuses fois au cours de leur carrière. Le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes (la Défense nationale) viennent en aide aux membres grâce à divers programmes, qui permettent notamment de leur offrir des indemnités de réinstallation et, dans certaines régions, une indemnité mensuelle pour tenir compte du coût de la vie plus élevé. Le soutien de la Défense nationale se manifeste aussi en offrant l’accès à des logements militaires.

5.2 Le logement militaire est l’une des options de logement offertes aux membres des Forces armées canadiennes. La plupart des unités de logement sont des maisons unifamiliales ou jumelées de trois chambres à coucher ou plus, la plupart ayant été construites entre 1948 et 1960 pour loger les membres ayant une famille. On compte aussi, en plus petit nombre, des maisons en rangée et des appartements (voir la pièce 5.1).

5.3 Selon la Défense nationale, environ 15 % des membres des Forces armées canadiennes habitent dans un logement militaire géré par l’Agence de logement des Forces canadiennes. Environ 12 000 unités de logement sont réparties dans 25 emplacements, et environ 130 unités de logement louées sont situées dans 3 emplacements (voir la pièce 5.2).

5.4 Avant 1995, la gestion du logement militaire était assurée par les commandants des bases (armée et marine) et des escadres (force aérienne). Les logements du portefeuille étaient considérés comme désuets et en mauvais état. À sa création en octobre 1995, l’Agence de logement des Forces canadiennes a reçu le statut provisoire d’organisme de service spécial de la Défense nationale. Elle avait le droit de se servir des recettes des loyers pour gérer le portefeuille de logements, qui comprenait environ 21 200 unités.

5.5 Selon l’Agence, la Défense nationale a investi 400 millions de dollars dans le portefeuille de logements entre 1998 et 2004. Ces fonds ont servi à l’entretien et à l’aliénation des logements, aux améliorations pour des raisons de santé et de sécurité, ainsi qu’à l’amélioration de l’infrastructure municipale. Toutefois, l’Agence estimait qu’il restait du travail à faire pour rendre les logements du portefeuille conformes aux normes modernes.

5.6 En mars 2004, le Conseil du Trésor a conféré à l’Agence le statut permanent d’organisme de service spécial. Un cadre de rationalisation visant à réduire à 12 500 le nombre de logements et à moderniser le portefeuille a également été approuvé. On comptait alors plus de 16 000 unités de logement.

5.7 L’Agence partage les responsabilités relatives au logement militaire avec les Forces armées canadiennes et d’autres secteurs de la Défense nationale (voir la pièce 5.3).

Objet de l’audit

5.8 L’audit visait à déterminer si la Défense nationale avait géré le logement militaire de façon à pouvoir répondre aux besoins en matière de logement d’une manière économique et conforme aux règlements et aux politiques du gouvernement.

5.9 Nous avons examiné les politiques et les méthodes sur lesquelles s’est appuyée la Défense nationale pour prendre les décisions liées aux besoins en matière de logement militaire. Nous avons également examiné la façon dont l’Agence de logement des Forces canadiennes avait géré le logement militaire.

5.10 L’audit est important parce que, selon la Défense nationale, l’accès des membres des Forces armées canadiennes à un logement convenable contribue à l’efficacité opérationnelle, au moral des membres, ainsi qu’au bien-être de ces derniers et de leur famille.

5.11 Nous n’avons pas examiné les autres logements de la Défense nationale tels que les quartiers de formation, les logements provisoires et les unités de logement louées, ni les programmes de réinstallation du personnel militaire.

5.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Les besoins en matière de logement militaire

La Défense nationale n’a pas clairement défini ses besoins opérationnels en matière de logement militaire, de manière conforme à sa politique

5.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas respecté des éléments importants de sa politique sur le logement militaire. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas clairement défini ses besoins opérationnels en matière de logement militaire. Nous avons également constaté qu’à certains endroits, elle n’avait pas tenu compte de la capacité du marché résidentiel du secteur privé de répondre aux besoins des membres des Forces armées canadiennes.

5.14 Cette constatation est importante parce que le fait d’établir clairement les besoins opérationnels permet de définir les besoins en matière de logement militaire, notamment le type de logements (p. ex. la taille des logements et le nombre de chambres à coucher), et de déterminer à quels membres ces logements devraient être offerts et dans quels endroits la Défense nationale devrait offrir ces logements. En outre, en sachant si le marché résidentiel du secteur privé peut répondre aux besoins des membres, la Défense nationale peut axer ses interventions sur les endroits où des logements militaires sont nécessaires.

5.15 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la politique sur le logement militaire;
• les besoins opérationnels;
• le marché résidentiel du secteur privé;
• le caractère abordable des logements et les indemnités.

5.16 L’Agence de logement des Forces canadiennes a reçu son statut permanent d’organisme de service spécial sous réserve que la Défense nationale respecte la politique établie du gouvernement relativement aux logements de l’État.

5.17 La politique du gouvernement exige que les logements de l’État soient fournis uniquement lorsque le logement appuie directement les besoins opérationnels ou lorsqu’un logement convenable n’est pas disponible dans le marché du secteur privé. Les logements devenus non nécessaires devraient être retirés du portefeuille.

5.18 La politique du gouvernement exige également que les locataires des logements de l’État soient traités de la même manière que les locataires de logements semblables dans le marché du secteur privé. Cela signifie que les logements de l’État devraient se comparer à ceux du marché privé quant à leur état, leur type et leur coût; ils ne devraient pas être plus abordables que les logements du marché privé.

5.19 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.38.

5.20 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les politiques et les méthodes de la Défense nationale pour déterminer si elles étaient conformes à la politique et aux règlements en vigueur du gouvernement et si elles avaient servi à appuyer les décisions concernant le logement militaire.

5.21 La politique sur le logement militaire — La dernière mise à jour apportée par la Défense nationale à sa politique, Logement du ministère de la Défense nationale, remonte à 2007. Nous avons toutefois noté qu’elle faisait l’objet d’une révision depuis 2009. Aux termes de cette politique, la Défense nationale peut offrir des logements militaires uniquement dans les endroits où il y a un besoin opérationnel à satisfaire, ou dans les endroits où le marché du secteur privé ne peut pas répondre aux besoins des membres des Forces armées canadiennes.

5.22 La politique indique également que le caractère abordable des logements doit être assuré au moyen d’indemnités, lorsque cela est nécessaire. Le logement ne devrait pas constituer pas un droit ni un avantage pour les membres. Tous les membres devraient avoir un accès équitable à un logement convenable.

5.23 La politique est accompagnée des Directives sur les logements du ministère de la Défense nationale. Ces directives définissent les normes applicables aux logements militaires, notamment la surface habitable et le nombre de pièces. Elles énoncent également les règles qui régissent l’accès des membres aux logements et l’occupation de ces logements.

5.24 Nous avons donc constaté que la politique de la Défense nationale était, dans l’ensemble, conforme à celle du gouvernement. Toutefois, nous avons également constaté que la Défense nationale n’avait pas respecté les deux éléments clés suivants de sa propre politique.

5.25 Les besoins opérationnels — Tout d’abord, nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas clairement défini ses besoins opérationnels en matière de logement militaire, afin de déterminer le type de logements à offrir, les membres à qui ces logements devraient être offerts et les endroits où la Défense nationale devrait offrir ces logements.

5.26 Par le passé, la Défense nationale ne permettait aux membres de vivre dans un logement militaire que s’ils étaient mariés ou avaient une famille, même si elle faisait parfois des exceptions pour des membres célibataires lorsque des logements étaient disponibles. Dans la politique de 2007 de la Défense nationale, il est toutefois indiqué que tous les membres sont admissibles à un logement militaire et que les unités doivent être attribuées en fonction du principe du premier arrivé, premier servi, selon la taille du ménage.

5.27 En 2010, la Défense nationale a confié à un groupe de consultants externes le mandat d’examiner le nombre de logements militaires nécessaires et d’en rendre compte. Aux fins de cet examen, la Défense nationale a adopté des principes devant guider l’attribution des logements militaires, principes dont certains différaient de sa politique de 2007. Par exemple, la politique de 2007 indiquait que le rang ne devait avoir aucune incidence sur l’ordre d’attribution du logement; selon les principes de 2010, le logement militaire est particulièrement important pour les nouveaux membres ayant des personnes à charge et pour les membres qui doivent déménager souvent pour répondre aux besoins des Forces armées canadiennes en matière de planification de la relève. Les consultants ont conclu que, pour respecter ces principes, il fallait 5 800 logements militaires répartis dans 30 emplacements au Canada.

5.28 Toutefois, des officiers hauts gradés n’étaient pas d’accord au sujet de la conclusion du rapport. Ils estimaient que le nombre d’unités de logement proposés était trop faible et que d’autres facteurs devaient être pris en considération :

• la proximité de l’emplacement (distance à parcourir pour se rendre au travail);
• la disponibilité de personnel aux fins d’intervention en cas de catastrophe;
• la volatilité du marché résidentiel du secteur privé;
• les difficultés personnelles des membres (p. ex. divorce, problèmes financiers, personnes à charge handicapées);
• la disponibilité des services de la Défense nationale sur place.

5.29 Par la suite, la Défense nationale a réévalué le nombre de logements militaires nécessaires. En 2012, la Défense nationale a établi à 11 858 unités réparties dans 24 emplacements les besoins en matière de logement militaire. Nous avons constaté qu’aucune méthode précise n’avait été utilisée pour en arriver à ce nombre, lequel reposait en grande partie sur des discussions internes et une estimation établie par l’Agence en 2011. S’appuyant sur la politique de 2007, l’Agence avait conclu qu’un portefeuille de 11 819 unités serait nécessaire.

5.30 Nous avons noté que, pour arriver à cette estimation, l’Agence avait inclus le nombre d’unités occupées ainsi qu’un pourcentage du nombre de membres inscrits sur la liste d’attente pour un logement militaire, même si certains membres dont le nom figurait sur cette liste avaient déjà un logement. En outre, le nombre établi avait été calculé en tenant compte d’un taux d’inoccupation élevé, soit 15 %, qui devait permettre d’assurer une marge de manœuvre opérationnelle (5 % d’inoccupation) ainsi que la possibilité de réaliser les rénovations et l’entretien (10 % d’inoccupation). Ainsi, selon cette estimation, plus de 1 500 logements devaient être libres en tout temps.

5.31 L’Agence a affirmé que, une fois terminé, l’examen de la politique de 2007 pourrait avoir une incidence considérable sur le nombre de logements nécessaires et la gestion du portefeuille. À la fin de la période visée par l’audit, la Défense nationale n’avait toujours pas terminé l’examen de la politique, et elle s’appliquait toujours à déterminer à quels membres il faudrait offrir un logement, dans quelles bases et à quelles escadres ces logements devraient être offerts, et si des logements étaient nécessaires dans les agglomérations urbaines. En d’autres mots, la Défense nationale n’avait pas clairement défini les besoins opérationnels qui l’aideraient à déterminer le nombre de logements militaires nécessaires.

5.32 Le marché résidentiel du secteur privé — En deuxième lieu, nous avons constaté que, au moment où la Défense nationale avait établi à 11 858 le nombre de logements militaires nécessaires, elle n’avait pas pris en compte dans quelle mesure le marché du secteur privé aurait pu répondre aux besoins des membres des Forces armées canadiennes.

5.33 Par exemple, les analyses du marché menées au nom de l’Agence ont montré que le marché résidentiel du secteur privé aurait généralement pu répondre aux besoins des membres dans certaines régions urbaines, comme Halifax et Valcartier. En ne prenant pas en compte le marché résidentiel du secteur privé, l’Agence ne respectait donc pas la politique de la Défense nationale ni celle du gouvernement.

5.34 Le caractère abordable des logements et les indemnités — Nous avons également constaté que la Défense nationale devait se plier à certaines contraintes relatives au caractère abordable des logements. La politique de la Défense nationale stipule que les logements militaires doivent être attribués selon le principe du premier arrivé, premier servi et que le caractère abordable des logements devrait être assuré au moyen d’indemnités. Cette politique cadre avec celle du gouvernement. Toutefois, quand elle offre un logement, la Défense nationale doit aussi respecter le Règlement concernant les frais pour les logements familiaux (Appendice 4.1 des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes, Volume IV), qui définit la façon de calculer les frais d’occupation.

5.35 Émis en 2001 en vertu de la Loi sur la défense nationale, ce règlement a préséance sur la politique du gouvernement et celle de la Défense nationale. Il établit une limite possible sur les frais d’occupation à exiger (un pourcentage du revenu annuel brut d’un ménage) et comprend des dispositions destinées à rendre le logement militaire plus abordable pour les membres des grades inférieurs.

5.36 Le Règlement indique également que les frais mensuels d’occupation des logements militaires doivent se fonder sur des évaluations annuelles préparées par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL). Or, la SCHL a cessé d’effectuer ces évaluations en avril 2013. Depuis, l’Agence de logement des Forces canadiennes calcule l’augmentation annuelle des frais d’occupation des logements existants en fonction des augmentations annuelles antérieures et de l’indice des prix à la consommation. À la fin de la période visée par l’audit, il n’existait toujours pas de processus officiel pour actualiser les valeurs des évaluations.

5.37 En outre, l’Agence disposait d’analyses du marché lui permettant de constater que les frais d’occupation qu’elle imposait étaient inférieurs à ceux des logements du marché privé dans des endroits tels que Bagotville, Edmonton et Winnipeg. À notre avis, lorsque les frais d’occupation d’un logement militaire sont inférieurs à ceux que l’on observe sur le marché privé, un logement militaire procure vraisemblablement un avantage financier aux occupants. Un tel avantage pourrait ainsi donner lieu à des iniquités entre les membres qui habitent dans un logement militaire et ceux qui habitent dans un logement du marché privé.

5.38 Recommandation — La Défense nationale devrait achever l’examen de sa politique sur le logement militaire et clairement définir ses besoins opérationnels en la matière.

Réponse de la Défense nationale — Recommandation acceptée. En septembre 2015, à une réunion préparatoire du Conseil du logement de la Défense nationale, l’organe consultatif de la politique sur le logement militaire, des intervenants de la Défense nationale ont eu pour directive de revoir entièrement les besoins opérationnels pour le logement militaire. Cet examen, qui devrait se terminer à l’automne 2016, s’inspirera de constatations provenant de rapports antérieurs pour recommander des changements et réviser la politique actuelle. La Défense nationale présentera une nouvelle version de sa politique sur le logement au plus tard à l’automne 2017.

La gestion du logement militaire

5.39 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas de plans adéquats précisant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour moderniser son portefeuille de logements militaires et répondre aux besoins actuels et futurs des membres des Forces armées canadiennes en matière de logement. Nous avons aussi constaté que des contraintes avaient limité la capacité de l’Agence de logement des Forces canadiennes d’utiliser efficacement les fonds affectés au logement militaire.

5.40 Cette constatation est importante parce qu’avec des plans adéquats, l’Agence serait mieux à même de répondre aux besoins actuels et futurs des membres. Certaines contraintes peuvent toutefois entraver la réalisation des travaux prioritaires de la Défense nationale qui pourraient l’aider à accomplir son objectif de moderniser le portefeuille.

5.41 En 2002, la Défense nationale a énoncé sa vision sur la mise à disposition de logements pour les membres des Forces armées canadiennes dans le document intitulé Le logement à l’appui des Forces canadiennes – une vision pour 2020. L’objectif était alors de moderniser le portefeuille de logements militaires pour que les logements respectent les normes modernes. La plupart des unités de l’époque avaient été construites entre 1948 et 1960 et comptaient trois chambres à coucher ou plus, ce qui répondait alors aux besoins des membres ayant une famille. Depuis, les tendances démographiques ont changé, et les membres célibataires et sans personnes à charge sont devenus plus nombreux. Les logements militaires devaient également être d’une qualité comparable à celle des logements du marché privé, mais le portefeuille n’avait pas été modernisé depuis de nombreuses années.

5.42 Pour maintenir son statut permanent d’organisme de service spécial, l’Agence devait satisfaire à la condition suivante : élaborer et mettre en œuvre un cadre de gestion du portefeuille qui aiderait la Défense nationale à répondre aux besoins de ses membres en matière de logement. Ce cadre devait permettre d’améliorer l’état du portefeuille et de répondre aux besoins de la Défense nationale en matière de logement. En 2006, l’Agence a procédé à l’examen du portefeuille : elle a évalué l’état des unités de logement, leur caractère adéquat par rapport aux normes modernes ainsi que la capacité du portefeuille pour ce qui est de répondre aux besoins des membres et à ceux de la Défense nationale. L’Agence a proposé des travaux de modernisation estimés à près de 1.95 milliard de dollars sur 25 ans. Cependant, les représentants de l’Agence nous ont indiqué que la Défense nationale n’était pas favorable à un investissement aussi élevé en raison de priorités concurrentes, et que le financement et le plan proposé n’avaient donc pas été approuvés.

La Défense nationale n’avait pas de plans adéquats pour le logement militaire

5.43 Nous avons constaté que, malgré son intention de moderniser le portefeuille de logements militaires, l’Agence n’avait pas de plan à long terme adéquat et approuvé précisant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires à cette fin. Nous avons aussi constaté que l’Agence avait préparé des documents de planification pour chaque base et escadre, mais qu’elle n’y avait pas défini les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux, ni les ressources nécessaires. Enfin, nous avons constaté que l’Agence ne disposait pas d’information à jour sur l’état des unités de logement pour éclairer sa prise de décisions.

5.44 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le plan à long terme;
• les documents de planification des emplacements;
• l’évaluation de l’état des unités de logement.

5.45 Cette constatation est importante parce que sans un plan de modernisation adéquat pour le portefeuille de logements militaires, l’Agence ne peut garantir que les travaux qu’elle consacre aux unités de logement existantes et nouvelles permettront de répondre aux besoins actuels et futurs des membres des Forces armées canadiennes. De plus, la Défense nationale n’est pas à même de déterminer si elle a réalisé des progrès dans la modernisation du portefeuille ni qu’elle a utilisé de façon efficace les ressources affectées au logement.

5.46 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.53 et 5.54.

5.47 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si l’Agence avait élaboré des plans adéquats précisant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour répondre aux besoins de la Défense nationale en matière de logement militaire.

5.48 Le plan à long terme — La Défense nationale a affirmé que son objectif était de disposer d’un portefeuille de logements qui répond aux attentes contemporaines. Cependant, elle n’avait pas de plan à long terme adéquat et approuvé pour améliorer l’état des logements du portefeuille, rendre ces logements conformes aux normes modernes et faire en sorte qu’ils répondent mieux aux besoins des membres des Forces armées canadiennes.

5.49 Les documents de planification des emplacements — L’Agence a élaboré des documents de planification pour chaque base et escadre. Ces documents indiquent le nombre estimatif des unités de logement nécessaires et présentent une analyse de la taille et du type des unités à privilégier pour répondre aux besoins des membres. À plusieurs emplacements, l’Agence a noté un écart entre les besoins des membres en matière de logement, qui reflètent une évolution dans la taille et le type des ménages, et les unités de logement militaire disponibles pour répondre à ces besoins. Par exemple, l’Agence a conclu que pour répondre aux besoins de certains membres à Borden, à Edmonton, à Shilo et à Valcartier, elle avait besoin d’unités plus petites, regroupées en ensembles à haute densité, comme des appartements ou des maisons en rangée. Les documents de planification des emplacements n’indiquent pas la date à laquelle ces unités seront construites ni les ressources qui seront nécessaires, et aucune mesure n’a été prise pour répondre à ces besoins.

5.50 La plupart des documents de planification des emplacements décrivent les options et les scénarios possibles pour répondre à des besoins accrus, réduits ou inchangés des membres en matière de logement à l’emplacement en question. Cependant, ils ne détaillent pas les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux, ni les ressources nécessaires pour mettre en œuvre les différents scénarios et options. En dépit de ces limites, l’Agence a indiqué qu’elle s’était appuyée sur ces documents de planification comme un des outils pour établir les priorités liées à chaque emplacement et guider le choix des unités devant faire l’objet de travaux.

5.51 L’évaluation de l’état des unités de logement — L’Agence a aussi utilisé l’information découlant de l’évaluation de l’état des logements, qui est contenue dans une base de données nationale, pour établir les priorités de son plan de dépenses annuelles pour les unités de logement. Toutefois, l’information n’était pas toujours fiable. Les représentants de l’Agence nous ont indiqué que l’information n’était pas mise à jour régulièrement comme elle devrait l’être. Nous avons remarqué que l’information n’avait pas été actualisée depuis octobre 2014 en raison de problèmes de logiciel. Par conséquent, l’Agence n’avait pas d’information à jour sur l’état des unités de logement pour la guider dans l’établissement de ses priorités en matière de dépenses.

5.52 D’après l’Agence, celle-ci a réduit, depuis 2004, le nombre total des unités de logement de 16 000 à 12 000 environ, une mesure qui cadre avec l’objectif de réduire la taille du portefeuille et de moderniser les logements. De plus, l’Agence a entièrement rénové 842 de ces unités et en a construit 149 nouvelles. Cependant, sans un plan à long terme adéquat et approuvé, l’Agence ne peut garantir que les fonds affectés aux unités de logement ont été utilisés efficacement de manière à mieux répondre aux besoins actuels et futurs en matière de logement.

5.53 Recommandation — Quand la Défense nationale aura achevé l’examen de sa politique sur le logement et défini clairement ses besoins opérationnels en matière de logement militaire, elle devrait élaborer des plans adéquats définissant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour répondre à ces besoins.

Réponse de la Défense nationale — Recommandation acceptée. La Défense nationale mettra en place un plan de logement à long terme dans l’année suivant :

• la révision de la politique sur le logement;
• la définition précise des besoins opérationnels pour les logements militaires, et leur approbation par la Défense nationale.

Le plan à long terme s’inscrira dans la nouvelle politique de la Défense nationale et répondra aux besoins opérationnels définis. Ce plan comportera plusieurs volets et offrira diverses options pour répondre aux nouveaux besoins, dont, peut-être, la mise à jour des plans du portefeuille actuels de la Défense nationale, ainsi que des façons novatrices d’appliquer le programme de logement. Le plan sera assorti d’un budget détaillé, en fonction des recettes prévues et du crédit ministériel.

5.54 Recommandation — L’Agence de logement des Forces canadiennes devrait régulièrement saisir et mettre à jour l’information concernant l’état des logements militaires pour en assurer l’exactitude et l’utilité à l’égard d’une prise de décision éclairée.

Réponse de la Défense nationale — Recommandation acceptée. L’Agence de logement des Forces canadiennes a ajouté une fonction d’évaluation de l’état des lieux dans sa plus récente version du Système d’information de gestion et a importé les données sur l’état des logements de l’ancien système. Le transfert des données recueillies depuis octobre 2014 se terminera vers la fin de novembre 2015. L’Agence terminera la formation liée au système et la mise en œuvre du système dans les bureaux régionaux, d’ici au 31 mars 2016. L’Agence :

• assurera une meilleure supervision des processus opérationnels d’évaluation de l’état des logements;
• surveillera la qualité des données et leur saisie en temps voulu par des rapports analytiques ponctuels;
• procédera chaque année à l’examen complet des données sur l’état des logements avant la fin de l’exercice pour permettre la prise de décisions éclairées.

La Défense nationale n’a pas pu utiliser efficacement les fonds affectés au logement militaire

5.55 Nous avons constaté que l’Agence n’avait pas pu utiliser efficacement les fonds de ses deux sources principales de financement : les recettes des loyers versés par les occupants des logements et les dépenses en immobilisations de la Défense nationale. Nous avons constaté que l’Agence était soumise à certaines contraintes quant à l’utilisation des recettes de location. Nous avons aussi constaté que la Défense nationale n’avait pas assuré un financement stable des dépenses en immobilisations de l’Agence, lui versant souvent une somme importante tard au cours de l’exercice. La Défense nationale a reconnu l’existence de ces problèmes et travaillait à trouver des options de rechange.

5.56 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les recettes de location;
• les dépenses en immobilisations;
• les options de rechange.

5.57 Cette constatation est importante parce que, entre l’exercice 2012-2013 et l’exercice 2014-2015, environ 270 millions de dollars en recettes de location et 110 millions de dollars en fonds d’immobilisations ont été dépensés pour le portefeuille des logements militaires. En raison des contraintes qu’elle subit, l’Agence ne peut garantir qu’elle utilise efficacement les ressources pour réaliser des travaux prioritaires, c’est-à-dire les travaux qui pourraient l’aider à atteindre son objectif de moderniser le portefeuille.

5.58 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.69.

5.59 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les documents et l’information de l’Agence et de la Défense nationale qui portent sur le financement et la planification financière.

5.60 Les recettes de location — De l’exercice 2012-2013 à l’exercice 2014-2015, l’Agence a perçu chaque année environ 90 millions de dollars en loyers. L’Agence était tenue de dépenser ces recettes de location au cours de l’année où elle les avait perçues. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, elle ne peut reporter ses recettes de location d’un exercice à un exercice subséquent. Si les fonds ne sont pas dépensés avant la fin de l’exercice, l’Agence ne peut les conserver pour utilisation future.

5.61 L’Agence devait également se plier à des contraintes dans l’utilisation de ses recettes de location au cours d’un même exercice. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques et des lois de crédits annuelles, la Défense nationale a l’autorisation parlementaire d’utiliser ses recettes de location uniquement pour payer des dépenses de fonctionnement, telles que l’entretien et la réparation des unités de logement existantes. Autrement dit, ces fonds pourraient servir à remplacer des fenêtres et des portes, mais non à rénover entièrement des unités de logement ou à en bâtir de nouvelles. Le financement des rénovations de grande envergure et de la construction d’unités de logement – des travaux importants qui pourraient aider la Défense nationale à réaliser son objectif de moderniser le portefeuille – doit faire appel aux fonds d’immobilisations.

5.62 Les dépenses en immobilisations — La Défense nationale reçoit des fonds pour les dépenses en immobilisations au moyen de crédits parlementaires. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas accordé à l’Agence un financement stable annuel pour les dépenses en immobilisations de celle-ci, mais qu’elle lui avait versé des fonds au cours de l’exercice.

5.63 De l’exercice 2012-2013 à l’exercice 2014-2015, la Défense nationale a versé à l’Agence des fonds de quelque 37 millions de dollars par année pour les dépenses en immobilisations. Cependant, l’Agence n’en recevait pas le plein montant au début de l’exercice. En 2014-2015, par exemple, l’Agence a reçu au total 43 millions de dollars en quatre versements. Elle a reçu le plus gros versement, une somme de presque 19 millions de dollars, en juillet, et le dernier versement, une somme de 6 millions de dollars, en janvier, soit deux mois seulement avant la fin de l’exercice. D’après l’Agence, ce calendrier de versements ne cadrait pas avec les cycles de construction. Même si l’Agence avait déjà déterminé les travaux pouvant être exécutés au cours de l’exercice, elle a manqué de temps pour affecter les fonds aux travaux les plus pressants de façon à ce qu’ils puissent être réalisés avant la fin de l’exercice.

5.64 Nous avons constaté que le fait de recevoir les fonds tard dans l’exercice réduisait la capacité de l’Agence d’utiliser ces fonds efficacement. Par exemple, l’exécution de travaux importants dans des unités de logement exige souvent qu’elles soient inoccupées. Autrement, les travaux se limitent à certains éléments des unités ou à des rénovations moins urgentes, comme ériger des clôtures ou installer des remises. De tels travaux sont relativement faciles à effectuer, mais ne contribuent pas de façon optimale à l’amélioration de l’état des logements. Selon l’Agence, le fait de ne pas connaître à l’avance la somme qui lui serait versée ne lui permettait pas de planifier les travaux de rénovation d’un logement dans son ensemble de manière à profiter d’économies d’échelle.

5.65 Pour atténuer les contraintes liées au montant et au calendrier du financement des immobilisations, l’Agence a fourni une partie de ses recettes de location à la Défense nationale en échange d’une somme équivalente pour des dépenses en immobilisations. Selon l’Agence, cela lui a permis de mieux planifier ses travaux étant donné que le montant et la date du financement étaient connus avant le début de l’exercice.

5.66 Entre l’exercice 2012-2013 et l’exercice 2014-2015, les recettes de location fournies à la Défense nationale avaient totalisé 22,5 millions de dollars. Selon la Défense nationale, ces recettes ont servi à payer les coûts de fonctionnement des logements militaires, tels que les paiements en remplacement d’impôts. Nous avons toutefois remarqué que la Défense nationale n’avait pas clairement défini ses coûts en matière de logement militaire, ni lesquels parmi ces coûts pouvaient être couverts par les recettes de location. Comme l’un des avantages attendus de la création de l’Agence était de rendre les coûts de fonctionnement du logement militaire plus transparents, il est important pour l’Agence et la Défense nationale de documenter et de surveiller ces coûts ainsi que de déterminer lesquels seront couverts par les recettes de location.

5.67 Les options de rechange — La Défense nationale a reconnu les contraintes qui s’exercent sur la gestion du logement militaire. En 2012, elle a demandé à une société d’experts-conseils d’examiner la façon dont le portefeuille de logements militaires était géré et de déterminer s’il y avait d’autres options. La société a présenté des recommandations portant sur les coûts des activités actuelles et sur d’autres modèles de gestion. À la fin de la période visée par notre audit, l’Agence mettait en œuvre certaines des recommandations de la société, par exemple en tentant de trouver des moyens de réduire le coût des réparations mineures. La Défense nationale analysait aussi d’autres modèles de gestion.

5.68 Entre-temps, l’Agence continuera d’utiliser ses recettes de location et ses fonds destinés aux dépenses en immobilisations, y compris la somme de 102 millions de dollars provenant du plan d’infrastructure fédéral de 2015, à la réalisation de projets prévus dans 10 emplacements de logements au cours des exercices 2015-2016 et 2016-2017.

5.69 Recommandation — La Défense nationale devrait s’assurer d’utiliser efficacement les ressources qu’elle affecte au logement militaire. Plus particulièrement, elle devrait :

• définir clairement ce que sont les coûts de fonctionnement et déterminer les coûts qui seront couverts par les recettes de location;
• affecter en temps utile les fonds destinés aux dépenses en immobilisations afin que leur utilisation puisse être planifiée adéquatement.

Réponse de la Défense nationale — Recommandation acceptée. À la fin de chaque exercice, la Défense nationale compilera un rapprochement qui fera rapport sur les revenus de location de logements reçus et les dépenses engagées au sein de la Défense nationale ou de l’organisation concernant les activités relatives aux logements militaires. Il s’agira d’une exigence permanente : le sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) sera tenu de produire ce rapprochement au plus tard 30 jours après la fin de l’exercice précédent.

De plus, la Défense nationale approuvera du financement en capital à l’Agence de logement des Forces canadiennes par le biais de décisions relatives à l’attribution des ressources prises à la suite du cycle ministériel de trois ans de la planification intégrée des activités. Par conséquent, le financement sera accordé à l’Agence sur une période de planification de trois ans par la lettre relative aux affectations initiales signée par le sous-ministre au début de chaque exercice.

Conclusion

5.70 Nous avons conclu que la politique de la Défense nationale en matière de logement militaire cadrait avec la politique du gouvernement, mais que, par contre, la Défense nationale n’avait pas respecté des éléments importants de sa propre politique. En particulier, elle n’a pas défini clairement ses besoins opérationnels ni examiné comment le marché résidentiel du secteur privé pouvait répondre aux besoins des membres des Forces armées canadiennes.

5.71 Nous avons aussi conclu que la Défense nationale n’avait pas de plans adéquats et approuvés visant à répondre aux besoins actuels et futurs en matière de logement militaire et que des contraintes l’avaient empêchée de dépenser efficacement ses fonds pour moderniser le portefeuille de logements.