Introduction

Information générale

6.1 Les Premières Nations ont depuis longtemps des griefs relatifs au non-respect des traités historiques et à la mauvaise gestion de leurs terres et de leur argent. Le gouvernement du Canada a tenté à maintes reprises de résoudre ces questions.

6.2 En 1948, un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes avait reconnu la nécessité d’évaluer et de régler de façon juste et équitable les revendications et les griefs des Premières Nations. Le comité avait également recommandé qu’un tribunal administratif indépendant soit créé pour statuer sur les revendications et les griefs des Premières Nations.

6.3 En 1973, le gouvernement fédéral a établi une politique et un processus pour régler les revendications en suspens des Premières Nations. En 1982, le gouvernement a mieux défini la politique et le processus pour évaluer les revendications particulières et mener les négociations connexes. La politique avait encore pour but de régler les revendications au moyen de la négociation afin de favoriser l’équité et la réconciliation sans recourir aux tribunaux.

6.4 Le terme « revendications particulières » renvoie généralement à des revendications des Premières Nations à l’endroit du gouvernement fédéral. Ces revendications touchent l’administration des terres et autres biens des Premières Nations, et le respect des traités conclus avec les Premières Nations, bien que ces traités ne puissent pas faire l’objet d’une nouvelle négociation. La pièce 6.1 montre des exemples de problèmes qui peuvent être à l’origine de revendications particulières.

6.5 En 2006, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a publié une étude spéciale sur les revendications particulières. Dans son rapport intitulé Négociations ou affrontements : Le Canada a un choix à faire, le Comité constatait que le processus des revendications particulières était entaché de retards et inefficace au point d’aller à l’encontre des objectifs du gouvernement. L’étude énonçait que le gouvernement demeurait à la fois juge et partie pour déterminer les indemnisations associées aux revendications présentées à son endroit. Par conséquent, le gouvernement n’avait pas dissipé les inquiétudes des Premières Nations au sujet de l’indépendance du processus. De plus, les témoins entendus avaient déclaré au Comité que le processus était source de confusion et était compliqué, qu’il prenait beaucoup de temps, coûtait cher et était accusatoire et légaliste. Le Comité recommandait que le gouvernement crée un organe indépendant chargé de régler les revendications particulières, établisse un fonds dédié pour le règlement des revendications particulières et améliore le processus existant en y consacrant des ressources additionnelles.

6.6 Les données d’Affaires autochtones et du Nord Canada montrent qu’en 2007, plus de 800 revendications particulières étaient en attente de règlement au Canada. Selon le Ministère, dans les années précédant 2007, il fallait en moyenne 13 ans pour régler une revendication particulière, et les Premières Nations avaient présenté des revendications deux fois plus rapidement que le Ministère n’y avait répondu. Les Premières Nations étaient frustrées par ces délais de règlement et par l’incapacité du gouvernement à respecter les engagements qu’il avait pris par le passé.

6.7 En 2007, Affaires autochtones et du Nord Canada a publié le document intitulé La Justice, enfin : Plan d’action relatif aux revendications particulières. En 2008, le Parlement a adopté la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, qui prévoyait entre autres la création du Tribunal des revendications particulières. La Loi avait été rédigée en collaboration avec l’Assemblée des Premières Nations. Le Plan d’action, qui est entré en vigueur en 2008, visait :

• à résorber l’accumulation de revendications et à accélérer le traitement des revendications;
• à régler les revendications particulières en utilisant de préférence la négociation;
• à indemniser les Premières Nations pour les préjudices subis dans le passé relativement aux obligations légales du Canada qui n’avaient pas été exécutées.

6.8 En échange de l’indemnisation prévue dans le Plan d’action La Justice, enfin, les Premières Nations devaient accepter de ne jamais réactiver une revendication réglée. Comme il est mentionné dans le Plan d’action, le caractère irrévocable du règlement procure une certitude pour les Premières Nations, le gouvernement, les entreprises et les collectivités.

6.9 Le Plan d’action a aussi lancé une réforme en profondeur du processus des revendications particulières. Dans le cadre de cette réforme, le gouvernement a pris un engagement à l’égard de quatre volets (voir la pièce 6.2), et Affaires autochtones et du Nord Canada a été chargé d’intégrer ces engagements dans le processus de règlement des revendications particulières.

6.10 Affaires autochtones et du Nord Canada et le ministère de la Justice Canada ont tous deux des rôles et des responsabilités à assumer en vertu du Plan d’action La Justice, enfin :

• Affaires autochtones et du Nord Canada est responsable d’évaluer les revendications particulières et d’organiser les négociations requises, au nom du gouvernement du Canada, ainsi que de s’assurer que le Plan d’action est mis en œuvre de manière rentable. Cette obligation comprend la surveillance des activités et des résultats et la préparation de rapports connexes.
• Le ministère de la Justice Canada doit aider Affaires autochtones et du Nord Canada à déterminer si une revendication particulière présentée touche une obligation légale non exécutée du Canada, donner des avis juridiques à Affaires autochtones et du Nord Canada durant les négociations et représenter le Canada devant le Tribunal des revendications particulières et les autres tribunaux.

6.11 Le Plan d’action comprenait un budget de fonctionnement pour le processus des revendications particulières et un financement sous forme de contributions et de prêts pour permettre aux Premières Nations de participer au processus. En utilisant les données non auditées d’Affaires autochtones et du Nord Canada, nous avons calculé que les dépenses fédérales pour le fonctionnement, l’entretien et les salaires s’élevaient à environ 16,6 millions de dollars en moyenne par année pour les exercices allant de 2013-2014 à 2015-2016. Au cours de cette période, le financement pour appuyer la participation des Premières Nations au processus des revendications particulières a été réduit, passant d’environ 14 millions de dollars en 2013-2014 à 9 millions de dollars par année en moyenne pour les deux exercices subséquents (voir la pièce 6.3).

Objet de l’audit

6.12 L’audit visait à déterminer si Affaires autochtones et du Nord Canada avait géré adéquatement le règlement des revendications particulières des Premières Nations.

6.13 Cet audit est important pour deux raisons principales. Premièrement, il y a eu des cas où la Couronne n’avait pas rempli ses obligations en vertu des traités ou avait mal géré les fonds ou d’autres biens des Premières Nations. Deuxièmement, le gouvernement s’était engagé à apporter des changements fondamentaux au processus des revendications particulières dans le Plan d’action La Justice, enfin pour s’acquitter de ces obligations historiques.

6.14 Nous avons examiné la conception et la mise en œuvre des moyens et des méthodes d’Affaires autochtones et du Nord Canada pour déterminer si le Ministère avait géré adéquatement le processus des revendications particulières de façon à avoir l’assurance raisonnable que :

• les Premières Nations avaient un accès adéquat au processus des revendications particulières;
• les revendications étaient réglées et documentées conformément à des objectifs choisis du Plan d’action;
• les résultats des revendications particulières étaient présentés au Parlement et au public dans des rapports complets permettant de comprendre la mesure dans laquelle le gouvernement parvenait à traiter les revendications particulières.

6.15 Nous avons eu des entretiens avec les Premières Nations et des organisations qui les représentent, mais nous n’avons pas audité leur rendement. Nous n’avons pas examiné les activités du Tribunal des revendications particulières, ni le contenu, la qualité ou le caractère approprié des décisions du Tribunal quant à la validité des revendications ou aux montants des indemnisations. Nous n’avons pas non plus examiné le contenu, la qualité ou le caractère approprié des avis juridiques du ministère de la Justice Canada ni des décisions d’Affaires autochtones et du Nord Canada quant à la validité des revendications particulières présentées ou aux indemnisations connexes.

6.16 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Règlement des revendications particulières

Message général

6.17 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Affaires autochtones et du Nord Canada n’avait pas géré adéquatement le règlement des revendications particulières des Premières Nations. Nous avons constaté que les réformes apportées par le Ministère au processus des revendications particulières avaient introduit des obstacles qui avaient nui à l’accès des Premières Nations au processus et avaient entravé le règlement des revendications. Parmi ces obstacles, on comptait certaines pratiques qui n’encourageaient pas la négociation; des réductions du financement réservé à la préparation des revendications et à la négociation; et un partage limité de l’information entre le Ministère et les Premières Nations. Nous avons également constaté que le Ministère était au courant des préoccupations des Premières Nations au sujet de ces obstacles, mais n’avait pas été en mesure de démontrer qu’il disposait d’un mécanisme officiel pour recueillir l’information et la rétroaction à cet égard, en faire le suivi et y répondre, et apporter les améliorations requises.

6.18 Cette constatation est importante parce qu’à de nombreuses occasions, le gouvernement a reconnu ses obligations légales non exécutées à l’égard des Premières Nations. Le gouvernement s’est engagé, le plus récemment en 2007, à donner suite à ces obligations en restructurant le processus prévu pour régler les revendications particulières. Le Ministère a reconnu la nécessité d’aider adéquatement les Premières Nations à participer au processus des revendications particulières. Ce processus met l’accent sur les ententes négociées comme premier moyen pour régler les revendications. Lorsque les Premières Nations ne peuvent obtenir le règlement de leur revendication au moyen du processus, elles peuvent décider de retirer la revendication en question ou de la soumettre au Tribunal des revendications particulières ou à d’autres tribunaux. Ces alternatives ont entraîné des délais plus longs et pourraient donner lieu à des coûts plus élevés à la fois pour le gouvernement et les Premières Nations, et occasionner des relations tendues entre les deux parties.

6.19 La préparation des revendications est complexe. La plupart des revendications portent sur des questions historiques complexes, et leur présentation s’appuie souvent sur des centaines de pages de documentation. Des unités de recherche sur les revendications, qui ne font pas partie d’Affaires autochtones et du Nord Canada, effectuent habituellement la recherche relative aux revendications au nom des Premières Nations, bien que certaines Premières Nations fassent elles-mêmes la recherche pour leurs revendications. Les responsables des unités de recherche sur les revendications nous ont indiqué qu’il fallait en moyenne de 3 à 5 ans, et parfois jusqu’à 10 ans, pour effectuer la recherche nécessaire pour une revendication particulière.

6.20 À partir du moment où une revendication est présentée, le ministre a trois ans pour évaluer si le Canada a une obligation légale non exécutée par rapport à cette revendication. Ce ne sont pas toutes les revendications qui comportent une obligation légale non exécutée du gouvernement. Lorsque l’évaluation est terminée, le Ministère propose aux Premières Nations de négocier en vue d’une entente s’il s’avère que leur revendication comporte une obligation légale non exécutée. Le processus est illustré à la pièce 6.4.

Les résultats du processus des revendications particulières ne correspondaient pas aux résultats visés par le Plan d’action La Justice, enfin

 

6.21 Nous avons constaté que les résultats visés par le Plan d’action La Justice, enfin ne s’étaient pas concrétisés. Le Plan d’action visait à ce que, chaque année, le nombre de revendications réglées soit supérieur au nombre de revendications reçues. Cependant, nous avons constaté que pour six des huit années qui s’étaient écoulées depuis l’entrée en vigueur du Plan d’action, Affaires autochtones et du Nord Canada n’avait pas accompli ce résultat. Le Ministère avait également annoncé que tous les efforts raisonnables seraient déployés pour en arriver à des règlements négociés, et que la vaste majorité des revendications admises pour la négociation seraient vraisemblablement résolues par une entente de règlement. Nous avons constaté que parmi les revendications admises pour la négociation, le nombre de revendications ayant fait l’objet d’une fermeture de dossier ou qui avaient été renvoyées devant le Tribunal des revendications particulières ou d’autres tribunaux pour cause de litige avait été plus élevé que le nombre de revendications qui avaient été réglées par la négociation. En outre, le Ministère avait eu recours aux services de médiation pour dénouer les impasses dans les négociations à seulement une occasion depuis que ces services avaient été établis en 2012.

6.22 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les revendications réglées au moyen de la négociation;
• le délai de règlement des revendications.

6.23 Cette constatation est importante parce que le gouvernement du Canada s’est engagé à réformer en profondeur le processus des revendications particulières pour améliorer le règlement des revendications. Lorsqu’une revendication n’est pas réglée, l’obligation légale non exécutée demeure. En pareil cas, le règlement éventuel de la revendication pourrait occasionner au Canada et aux Premières Nations des dépenses supérieures à celles que les deux parties auraient eu à engager si elles avaient réglé la revendication plus tôt. Ce genre de situation peut compromettre les relations entre les Premières Nations et le Canada. Quand les revendications ne sont pas réglées, les deux parties échouent à concrétiser l’irrévocabilité, la certitude et la justice visées par le Plan d’action.

6.24 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 6.32.

6.25 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les résultats du processus des revendications particulières correspondaient aux résultats visés par le Plan d’action La Justice, enfin. Le Ministère avait indiqué que les revendications seraient réglées plus rapidement par l’entremise du processus des revendications particulières qu’elles ne l’avaient été avant l’entrée en vigueur du Plan d’action. Le Ministère avait également indiqué qu’il réglerait la grande majorité des revendications acceptées pour la négociation, qu’il déploierait tous les efforts raisonnables pour régler les revendications et qu’il réglerait un plus grand nombre de revendications qu’il en recevait annuellement. En outre, le Ministère s’était engagé à accroître le recours à la médiation pour favoriser la conclusion d’ententes négociées.

6.26 Nous avons examiné les résultats à ce jour du processus des revendications particulières prévu par le Plan d’action La Justice, enfin en consultant la base de données d’Affaires autochtones et du Nord Canada sur les revendications particulières. Nous avons accordé une attention particulière à la période de huit ans qui s’est écoulée entre le 16 octobre 2008, date d’entrée en vigueur du Plan d’action, et le 31 juillet 2016, date de la fin de notre période d’audit. Nous avons examiné un échantillon de 38 revendications réglées et de 13 revendications ayant fait l’objet d’une fermeture de dossier afin de déterminer si le Ministère respectait les pratiques de négociation et les engagements en matière de règlement qu’il avait publiquement annoncés.

6.27 Les revendications réglées au moyen de la négociation — Le Ministère s’attendait à ce que la majorité des revendications particulières acceptées pour la négociation soient résolues par une entente de règlement. Cette attente était énoncée dans le document du Ministère intitulé Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement. Une entente de règlement définitive signifie que le Canada et les Premières Nations ont réglé l’obligation légale non exécutée et qu’aucune des deux parties ne rouvrira l’entente. Cependant, lorsqu’une revendication fait l’objet d’une fermeture de dossier à l’étape de la négociation, l’obligation légale non exécutée du gouvernement demeure et la revendication n’est pas réglée.

6.28 Nous avons constaté que le nombre de revendications ayant fait l’objet d’une fermeture de dossier à l’étape de la négociation était approximativement le même que le nombre de revendications qui avaient été réglées (voir la pièce 6.5). Les résultats à ce jour ne correspondent pas à certains des résultats attendus du processus des revendications particulières.

6.29 Il est possible de fermer le dossier d’une revendication qui fait l’objet de négociations pour l’une des deux raisons suivantes : la Première Nation a refusé une offre de règlement ou elle n’y a pas donné suite, ou encore la Première Nation a décidé de retirer sa revendication. Selon l’information fournie par le Ministère, nous avons noté que pour 86 % des revendications ayant fait l’objet d’une fermeture de dossier, la Première Nation n’avait pas donné suite à l’offre de règlement ou l’avait refusée.

6.30 Les revendications acceptées pour la négociation sont celles pour lesquelles le Ministère a déterminé qu’elles comportaient une obligation légale non exécutée. Conformément aux résultats visés par le Plan d’action, La Justice, enfin, avant que le Ministère ne procède à la fermeture du dossier de revendication, les parties doivent avoir essayé de conclure une entente à l’aide des services de médiation établis au titre du Plan d’action. Nous avons constaté que les parties avaient en fait recouru aux services de médiation seulement une fois. À l’issue de notre examen d’un échantillon de revendications ayant fait l’objet d’une fermeture de dossier, nous avons constaté qu’aucune des deux parties n’avait suggéré d’utiliser les services de médiation avant ou après la fermeture des dossiers.

6.31 Le délai de règlement des revendications — Le Ministère s’était engagé à exécuter l’évaluation des revendications et la recherche requise (étape 2 du processus des revendications particulières) dans un délai de trois ans, et il avait établi un échéancier opérationnel échelonné sur trois ans (ligne directrice) pour les négociations relatives aux revendications lorsqu’il était déterminé que ces dernières comportaient une obligation légale non exécutée (étape 4). Nous avons constaté que pour l’étape de la recherche et de l’évaluation (étape 2), le Ministère avait respecté son engagement d’exécuter l’évaluation des revendications et la recherche nécessaire dans un délai de trois ans. Pour l’étape de la négociation et du règlement (étape 4), nous avons constaté que la base de données démontrait que le Ministère avait respecté l’échéancier de trois ans pour 108 revendications réglées. Le délai de négociation et de règlement pour la plupart de ces revendications était de plus de trois ans, mais la date enregistrée dans la base de données comme étant celle à laquelle le Ministère avait offert de négocier avait été établie pour correspondre à la date d’entrée en vigueur du Plan d’action La Justice, enfin (le 16 octobre 2008). Par exemple, une revendication que nous avons examinée avait été soumise initialement en 1987, et le délai de traitement pour en arriver à un règlement avait été d’un peu plus de 26 ans. Toutefois, la base de données du Ministère indiquait un délai de traitement d’un peu moins de 5 ans. Nous avons également constaté que 219 revendications avaient été en cours de négociation active pour une période médiane de cinq ans.

6.32 Recommandation — En collaboration avec les Premières Nations, Affaires autochtones et du Nord Canada devrait revoir ses moyens et méthodes afin de comprendre pourquoi la majorité des revendications ne sont pas réglées par la négociation et d’améliorer le règlement des revendications conformément aux buts du Plan d’action La Justice, enfin.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières.

Des obstacles liés au processus des revendications particulières d’Affaires autochtones et du Nord Canada ont nui au règlement de certaines revendications des Premières Nations

6.33 Nous avons constaté que trois obstacles importants nuisaient au règlement de certaines revendications particulières : certaines pratiques d’Affaires autochtones et du Nord Canada n’encourageaient pas la négociation; le financement accordé aux Premières Nations était arbitraire et irrégulier; et le partage de l’information entre le Ministère et les Premières Nations était limité.

6.34 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les négociations;
• le financement;
• le partage de l’information.

6.35 Cette constatation est importante parce que les obstacles que nous avons relevés ont nui à la concrétisation de l’engagement du gouvernement et des Premières Nations qui consiste à régler de manière juste et définitive les revendications particulières. Lorsque les Premières Nations ne peuvent pas régler leurs revendications, elles les retirent ou les soumettent au Tribunal des revendications particulières ou à d’autres tribunaux. Ces alternatives ont entraîné des délais plus longs qui pourraient donner lieu à des coûts plus élevés pour le gouvernement, de l’incertitude pour l’ensemble de la population canadienne, et un accroissement de la tension entre le gouvernement et les Premières Nations.

6.36 Ces obstacles portent à croire que le Ministère devrait améliorer la manière dont il gère le processus afin d’être mieux en mesure de concrétiser les résultats visés par le Plan d’action.

6.37 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 6.45, 6.46, 6.47, 6.52, 6.53 et 6.55.

6.38 Ce que nous avons examiné — À partir du même échantillon que celui décrit au paragraphe 6.25, nous avons vérifié si les pratiques de négociation d’Affaires autochtones et du Nord Canada correspondaient aux pratiques de négociation énoncées dans le Plan d’action. Nous avons examiné les pratiques de négociation que le Ministère avait documentées. Nous avons aussi examiné comment le Ministère avait déterminé le financement à allouer aux Premières Nations pour la préparation de leurs revendications et la négociation connexe, comment ce financement leur avait été accordé, et dans quelle mesure cette façon de faire avait facilité l’accès des Premières Nations au processus des revendications particulières. En outre, nous avons examiné si le Ministère avait l’assurance raisonnable qu’il avait fourni de l’information et un appui appropriés aux Premières Nations pour faciliter leur accès au processus des revendications particulières.

6.39 Les négociations — Lorsque le gouvernement du Canada a annoncé son plan pour améliorer et accélérer le règlement des revendications particulières des Premières Nations, il a insisté sur le fait qu’il préférait recourir à la négociation pour atteindre ces objectifs. Le gouvernement a déclaré que les règlements négociés seraient établis conjointement par toutes les parties concernées, assurant ainsi l’équité pour celles-ci. À cette fin, le processus pour la négociation des revendications particulières qui a été publié comprenait des étapes qui requéraient la participation des deux parties ainsi que la réalisation de recherches et d’analyses afin d’aider à établir le montant de l’indemnisation, et qui exigeaient la tenue de discussions et l’obtention d’un consensus sur les modalités des négociations et du règlement.

6.40 Lorsqu’il a présenté le processus restructuré des revendications particulières, le gouvernement a souligné qu’il déploierait des efforts particuliers pour négocier plus rapidement les revendications de faible valeur (jusqu’à 3 millions de dollars), parce qu’à cette époque ce type de revendication représentait environ la moitié des revendications en cours de traitement et que le gouvernement croyait que ces dernières pourraient être réglées rapidement. En 2011, sans l’apport des Premières Nations, le Ministère a élaboré un processus distinct pour accélérer la négociation des revendications de faible valeur. À notre avis, les caractéristiques suivantes de ce nouveau processus ont créé des obstacles à la négociation qui étaient incompatibles avec les objectifs du Plan d’action La Justice, enfin :

• Le Ministère a déterminé lui-même si une revendication devait être classifiée comme une revendication de faible valeur.
• Le Ministère a déterminé lui-même le montant de l’indemnisation. Il a également décidé que les analyses pouvant aider à déterminer la valeur de la revendication seraient menées seulement dans des circonstances exceptionnelles. Nous avons constaté que les Premières Nations n’avaient pas reçu l’information utilisée par le Ministère pour préparer les offres. Par conséquent, les Premières Nations ne pouvaient pas déterminer quelles nouvelles preuves devaient être fournies au Ministère pour que ce dernier révise une offre si celle-ci était jugée inacceptable par les Premières Nations. De plus, la lettre du Ministère dans laquelle il énonçait son offre d’indemnisation aux requérants des Premières Nations pour les revendications de faible valeur ne contenait pas d’invitation à discuter ou à négocier le montant de l’indemnisation.
• Le Ministère a décidé qu’un plan de négociation ne serait pas préparé conjointement pour les revendications de faible valeur. Le processus accéléré n’exigeait pas de discussion ni d’entente avec les Premières Nations concernant les modalités de négociation pour une revendication.

6.41 Ces pratiques de négociation pour les revendications de faible valeur ont fait l’objet d’une décision du Tribunal des revendications particulières. La décision stipulait que : « Le Canada prétend que le processus de traitement accéléré des revendications vise à accélérer le processus de règlement, mais ce processus a en fait empêché la tenue de négociations valables ». La décision stipulait aussi que la position du Canada était « paternaliste, intéressée, arbitraire et irrespectueuse des Premières Nations ».

6.42 Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas publié le processus de négociation pour les revendications de faible valeur. Nous n’avons relevé aucun élément probant indiquant que le Ministère avait informé les Premières Nations que le processus de négociation publié sur son site Web ne s’appliquait pas aux revendications de faible valeur. Selon les représentants du Ministère, les Premières Nations étaient mises au courant du processus au début des négociations. Cette pratique ne favorisait pas l’accès des Premières Nations au processus des revendications particulières.

6.43 Nous avons noté un autre exemple d’obstacle aux négociations. Depuis que le Ministère a instauré en 2012 des services de médiation comme outil de rechange pour régler les questions litigieuses durant les négociations, les parties n’ont utilisé cette option qu’une seule fois, malgré le fait que le Ministère s’était engagé à recourir davantage à cette option. Les représentants du Ministère et l’Assemblée des Premières Nations nous ont indiqué qu’ils avaient au départ uni leurs efforts pour établir des services de médiation pour les revendications particulières. Cependant, à des fins d’économie, la prestation de ces services se faisait dans les locaux du Ministère, et ce, malgré les inquiétudes des Premières Nations relativement à cette façon de procéder qui, à leur avis, compromettait l’indépendance et l’utilisation de ces services. L’Assemblée a informé le Ministère que l’approche du Canada en matière de médiation ne satisfaisait pas les principes de neutralité et d’indépendance, et que cette lacune était une source de préoccupation persistante.

6.44 Enfin, le Ministère s’était engagé dans le Plan d’action à établir des ententes distinctes, en dehors du processus des revendications particulières, pour négocier les revendications de très grande valeur (plus de 150 millions de dollars). Dans un accord politique conclu en 2007 à propos des revendications particulières, le Canada et l’Assemblée des Premières Nations s’étaient engagés à unir leurs efforts pour mettre au point un processus pour ces revendications de très grande valeur. Nous avons constaté que le Ministère et l’Assemblée avaient, au départ, collaboré à ce projet et qu’ils avaient élaboré conjointement l’ébauche d’un processus en 2009. L’Assemblée nous a informés qu’elle avait voulu poursuivre ses travaux sur le processus, mais que le Ministère lui avait dit, en 2011, de retirer cet élément de son plan de travail. Le Ministère n’a pas répondu aux demandes visant à fournir des éléments probants indiquant la poursuite d’une collaboration avec l’Assemblée au sujet de cette question de 2011 à 2015. En 2015, le Ministère a reçu l’approbation du Cabinet pour le processus, mais les étapes n’ont pas été communiquées aux Premières Nations.

6.45 Recommandation — En collaboration avec les Premières Nations, Affaires autochtones et du Nord Canada devrait faire en sorte que ses pratiques de négociation visant à accélérer le règlement des revendications de faible valeur (jusqu’à 3 millions de dollars) soient acceptables pour les deux parties.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris les pratiques de négociation.

6.46 Recommandation — Affaires autochtones et du Nord Canada devrait travailler avec les Premières Nations à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une stratégie visant à utiliser davantage la médiation.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris l’utilisation des services de médiation.

6.47 Recommandation — Affaires autochtones et du Nord Canada devrait mettre à jour son site Web pour montrer l’ensemble des pratiques de négociation utilisées pour chacun des types de revendications particulières.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Services partagés Canada a établi de nouvelles exigences concernant les sites Web des ministères. Affaires autochtones et du Nord Canada met actuellement à jour son site Web conformément aux lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

6.48 Le financement — Les Premières Nations doivent veiller à présenter des revendications qui respectent une norme minimale déterminée par le Ministère. Cette norme minimale définit le genre d’information et de présentation requis. La recherche et la préparation nécessaires pour la présentation d’une revendication constituent un processus complexe. Le Ministère s’était engagé à allouer du financement aux Premières Nations afin de les aider à faire la recherche appropriée pour les revendications particulières. Nous avons noté que le financement annuel alloué aux Premières Nations pour la recherche relative aux revendications avait diminué de 40 %, passant de 7,8 millions de dollars au cours de l’exercice 2013-2014 à 4,7 millions de dollars au cours de l’exercice 2014-2015. Selon les représentants du Ministère, cette baisse du financement s’inscrivait dans le cadre du Plan d’action pour la réduction du déficit.

6.49 Les représentants du Ministère nous ont indiqué qu’ils n’avaient pas de formule pour déterminer l’allocation des fonds au titre de la recherche sur les revendications. Nous avons constaté que l’absence de méthode s’était traduite par des restrictions budgétaires arbitraires et réparties de façon inégale.

6.50 En réponse à un sondage que nous avons soumis à des unités de recherche sur les revendications dans l’ensemble du pays, celles-ci ont mentionné que les restrictions budgétaires représentaient un obstacle pour la préparation des revendications des Premières Nations. Plus particulièrement, cette baisse du financement de la recherche avait prolongé le processus de préparation des revendications. Une organisation de recherche du Manitoba nous a informés qu’elle était incapable de présenter de nouvelles revendications parce que les restrictions budgétaires limitaient ses ressources à une seule personne à temps plein et à deux chercheurs temporaires pour servir 53 Premières Nations. Une organisation de recherche de la Colombie-Britannique nous a informés qu’en raison de la baisse du financement, chacune des dix Premières Nations de sa clientèle ne pouvait soumettre qu’une seule revendication tous les dix ans.

6.51 Le Ministère s’était engagé à accorder des prêts aux requérants des Premières Nations afin de leur permettre de participer pleinement à un processus de négociation d’égal à égal avec le gouvernement. Il n’a pas été en mesure d’expliquer pourquoi il considérait que le financement alloué était adéquat pour aider les Premières Nations à négocier leurs revendications sur un pied d’égalité avec le gouvernement. À titre d’exemple, nous avons constaté que le Ministère avait décidé de façon arbitraire que le montant maximal d’un prêt pouvant être versé à une Première Nation était de 142 500 $ par année ou de 427 500 $ sur trois ans. Nous avons constaté qu’une étude ministérielle suggérait d’allouer un financement annuel de 240 000 $ à une Première Nation pour l’aider à négocier une revendication particulière.

6.52 Recommandation — En collaboration avec les Premières Nations, Affaires autochtones et du Nord Canada devrait élaborer une méthode claire et cohérente pour l’allocation du financement aux Premières Nations afin d’appuyer adéquatement la recherche et la préparation des revendications.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris l’élaboration, de concert avec les unités de recherche sur les revendications particulières, d’une méthode claire et uniforme sur la prestation de services de soutien pour la recherche et la préparation des revendications.

6.53 Recommandation — En collaboration avec les Premières Nations, Affaires autochtones et du Nord Canada devrait élaborer une méthode fondée sur des données probantes pour le financement par emprunt afin d’appuyer adéquatement la participation des Premières Nations au processus de négociation.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris l’élaboration d’une méthode pour soutenir la participation des Premières Nations aux négociations.

6.54 Le partage de l’information — Avant l’entrée en vigueur du Plan d’action La Justice, enfin, Affaires autochtones et du Nord Canada préparait un rapport historique sur chaque revendication, qui énonçait la chronologie des faits pertinents ayant donné lieu à la revendication. Avant d’envoyer le rapport au ministère de la Justice Canada pour obtenir un avis juridique, Affaires autochtones et du Nord Canada communiquait aux Premières Nations les ébauches du rapport pour obtenir leurs commentaires. Après 2008, Affaires autochtones et du Nord Canada a cessé de communiquer le rapport aux Premières Nations avant de le remettre au ministère de la Justice Canada. Par conséquent, après l’entrée en vigueur du Plan d’action, les Premières Nations n’étaient plus mises au courant de l’analyse et de l’interprétation par Affaires autochtones et du Nord Canada des revendications présentées. Nous sommes d’avis que cette connaissance des faits est nécessaire pour comprendre les raisons concrètes sous-tendant un avis juridique et favoriser le règlement des revendications.

6.55 Recommandation — Affaires autochtones et du Nord Canada devrait travailler avec les Premières Nations pour s’assurer que son processus visant à régler les revendications comprend une étape à laquelle les Premières Nations sont mises au courant des faits sur lesquels le ministère de la Justice Canada s’appuiera pour évaluer si les revendications des Premières Nations comportent une obligation légale non exécutée pour le gouvernement du Canada.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations pour mettre sur pied un processus dans lequel le Canada collaborera de près avec les Premières nations afin de déterminer des mesures justes et pratiques visant à améliorer le processus de règlement des revendications particulières, notamment en répondant rapidement aux questions liées à la preuve.

Affaires autochtones et du Nord Canada n’a pas utilisé l’information disponible ni les commentaires reçus pour améliorer la mise en œuvre du processus des revendications particulières

6.56 Nous avons constaté qu’Affaires autochtones et du Nord Canada avait mis en place un processus pour tenir compte des répercussions des décisions du Tribunal des revendications particulières, mais le Ministère n’a pas été en mesure de nous fournir des éléments probants indiquant qu’il avait un processus officiel pour cerner les améliorations et faire les modifications requises. En outre, nous n’avons relevé aucun élément probant démontrant que le Ministère avait amélioré son processus des revendications particulières en se fondant sur la rétroaction officielle reçue des parties internes et externes relativement au processus ou sur l’information qu’il avait concernant les préoccupations des Premières Nations à l’égard de ce processus.

6.57 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les décisions du Tribunal des revendications particulières;
• les évaluations internes;
• l’information provenant des Premières Nations.

6.58 Cette constatation est importante parce que le gouvernement du Canada s’est engagé à régler les revendications particulières plus rapidement et de manière plus équitable et plus transparente. Afin de satisfaire à cette exigence, il faudrait que le Ministère améliore constamment le processus des revendications particulières, ce qui peut se faire, en partie, quand la direction porte son attention sur l’information disponible et la rétroaction obtenue. Le fait de porter une attention particulière à la rétroaction obtenue, particulièrement lorsque des problèmes sont soulevés, peut entraîner des améliorations qui cadrent mieux avec les buts visés par le Plan d’action. Ces améliorations pourraient comprendre le règlement accéléré des revendications, la négociation d’un plus grand nombre de règlements et l’amélioration des relations entre le gouvernement et les Premières Nations.

6.59 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 6.66.

6.60 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Affaires autochtones et du Nord Canada avait officiellement donné suite à la rétroaction reçue à propos du processus des revendications particulières. Nous avons examiné la réaction du Ministère à divers types de commentaires provenant des sources suivantes : les décisions du Tribunal des revendications particulières, les recommandations issues des évaluations internes du Ministère et l’information fournie par les Premières Nations.

6.61 Les décisions du Tribunal des revendications particulières — Nous avons remarqué que depuis 2009, le Tribunal des revendications particulières avait été en désaccord avec 12 des 14 décisions du Ministère de ne pas accepter une revendication particulière parce que celui-ci avait jugé que la revendication ne comportait pas d’obligation légale non exécutée. Le Ministère nous a indiqué qu’il y avait une procédure pour tenir compte des décisions du Tribunal des revendications particulières. Toutefois, le Ministère n’a pas pu nous fournir d’éléments probants indiquant qu’il avait mis en place une procédure officielle pour cerner les améliorations et effectuer les modifications nécessaires.

6.62 Les évaluations internes — Nous avons constaté que les évaluations internes du Ministère sur la mise en œuvre du Plan d’action La Justice, enfin avaient énoncé des recommandations pour améliorer le traitement des revendications. À titre d’exemple, une évaluation recommandait que le Ministère élabore et mette en œuvre une stratégie pour utiliser les services de médiation plus fréquemment. Le Ministère était en désaccord avec cette recommandation et il a déclaré que le Plan d’action l’engageait à fournir un meilleur accès aux services de médiation et non à accroître l’utilisation de ces services. Nous sommes d’avis que l’interprétation du Ministère est erronée. Le Plan d’action énonce ce qui suit : « Le Canada reconnaît que cet outil [la médiation] devrait être utilisé plus souvent lorsque les négociations achoppent et il s’engage à y avoir recours plus souvent à l’avenir ».

6.63 Une évaluation, menée en 2011, recommandait au Ministère de communiquer aux intervenants l’information sur le processus s’appliquant aux revendications d’une valeur supérieure à 150 millions de dollars (voir le paragraphe 6.44). Il s’agit là d’un autre exemple de recommandation issue d’une évaluation interne qui visait à améliorer le traitement des revendications. Nous avons constaté que le Ministère avait accepté cette recommandation, mais qu’il ne l’avait pas mise en œuvre.

6.64 L’information provenant des Premières Nations — Pendant l’audit, nous avons reçu une vaste quantité de renseignements de la part des Premières Nations et des organisations qui les représentent, à propos de leurs préoccupations à l’égard du processus des revendications particulières. Nous avons constaté que ces mêmes préoccupations avaient été transmises au Ministère. Les représentants du Ministère nous ont indiqué que des modifications étaient apportées aux pratiques relatives aux revendications particulières en réponse à ces préoccupations. Toutefois, le Ministère n’a pas été en mesure de nous fournir d’éléments probants démontrant que des changements officiels et documentés avaient été apportés à l’une ou l’autre des pratiques actuelles relatives aux revendications particulières.

6.65 À titre d’autre exemple de préoccupation des Premières Nations à l’égard du processus des revendications particulières, mentionnons le fait que les Premières Nations avaient également exprimé au Ministère des inquiétudes en ce qui a trait à l’indépendance des services de médiation installés dans les bureaux du Ministère. Le Ministère n’a pas tenté de remédier à ce problème afin d’accroître l’utilisation des services de médiation.

6.66 Recommandation — En collaboration avec les Premières Nations, Affaires autochtones et du Nord Canada devrait mettre au point des pratiques pour recueillir de l’information et des commentaires sur le processus des revendications particulières, assurer un suivi de cette information et de ces commentaires et prendre les mesures requises pour y donner suite. Ces pratiques devraient être conçues pour améliorer le processus des revendications particulières et ses résultats.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à la création d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris l’établissement d’une terminologie claire et une compréhension commune de l’information qui est communiquée.

Rapports sur les résultats

Les rapports d’Affaires autochtones et du Nord Canada sur le processus des revendications particulières brossaient un tableau incomplet des résultats réels

Message général

6.67 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les rapports publics d’Affaires autochtones et du Nord Canada étaient incomplets et qu’ils ne présentaient pas l’information nécessaire pour comprendre les résultats réels du processus des revendications particulières. Plus particulièrement, le Ministère n’avait pas rendu compte publiquement de certains résultats négatifs du processus.

6.68 Cette constatation est importante parce que le gouvernement tente depuis plusieurs dizaines d’années de mettre en place un processus efficace pour régler les revendications particulières et s’acquitter des obligations légales non exécutées de la Couronne à l’égard des Premières Nations. Des rapports incomplets pourraient donner lieu à des conclusions erronées à propos du succès du programme.

6.69 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la présentation de rapports incomplets;
• le site Web sur les revendications particulières.

6.70 Affaires autochtones et du Nord Canada s’est engagé à présenter des rapports publics sur les résultats du processus des revendications particulières. Des données exactes sur le rendement sont essentielles pour appuyer la prise de décisions éclairées. Le Ministère s’est engagé à présenter périodiquement des rapports sur les résultats du processus des revendications particulières, et ce, de manière à permettre aux parlementaires et aux Canadiens de déterminer la mesure dans laquelle le gouvernement respecte son engagement de régler les revendications particulières non réglées.

6.71 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 6.79 et 6.80.

6.72 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné la base de données que tient Affaires autochtones et du Nord Canada sur les revendications particulières afin de déterminer quels étaient les résultats du processus des revendications particulières. Nous avons ensuite comparé ces résultats à l’information fournie dans les rapports publiés par le Ministère, pour vérifier si les résultats avaient été présentés avec exactitude. Nous avons examiné :

• les rapports ministériels sur le rendement annuels;
• l’information disponible sur le site Web du Ministère.

6.73 La présentation de rapports incomplets — Nous avons constaté que certains résultats avaient été omis dans les rapports publics ou n’avaient pas été présentés clairement. Les rapports publiés par le Ministère sur les résultats étaient incomplets et ils cachaient les résultats réels. Nous sommes d’avis que les parlementaires et les Canadiens auraient, par conséquent, de la difficulté à comprendre les résultats réels du Plan d’action La Justice, enfin.

6.74 Ainsi, selon le Ministère, au 31 juillet 2016, 136 revendications avaient été réglées en vertu des réformes établies dans le Plan d’action, à l’aide des fonds qui s’étaient libérés dans le cadre du processus du Plan d’action. À notre avis toutefois, seules 47 de ces 136 revendications ont été réglées par l’entremise des réformes apportées au processus du Plan d’action. Les 89 autres revendications étaient déjà en cours de négociation, étaient sur le point d’être résolues ou étaient déjà réglées (dans le cas de 28 de ces revendications) avant que la Loi sur le Tribunal des revendications particulières et les réformes apportées au processus du Plan d’action n’entrent en vigueur. Selon le Ministère, en juillet 2016, 2,3 milliards de dollars avaient été versés aux Premières Nations au titre du règlement de revendications particulières. De ce montant, 98 % avaient servi à régler les 89 revendications mentionnées ci-dessus.

6.75 Nous avons constaté que le Ministère avait utilisé seulement 2 % (51 millions de dollars) de ces 2,3 milliards de dollars pour régler 47 revendications que le Ministère avait évaluées, négociées et réglées en vertu du processus restructuré. La pièce 6.6 montre la ventilation du financement utilisé pour régler les revendications.

6.76 Dans son Rapport d’étape — Revendications particulières 2012-2013, le Ministère mentionnait que le Canada avait « honoré les quatre engagements qu’il avait pris en vertu du plan d’action La justice, enfin ». Nous ne sommes pas d’accord avec cet énoncé. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas honoré son engagement d’accroître l’utilisation des services de médiation. Il a utilisé ces services une seule fois après leur mise en place en 2012. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas honoré son engagement d’améliorer ses processus internes. Nous avons constaté que des obstacles importants avaient nui au règlement des revendications particulières, tel que décrit aux paragraphes 6.33 à 6.55.

6.77 Le site Web sur les revendications particulières — Le site Web du Ministère sur les revendications particulières présente de l’information sur le rendement ainsi qu’un rapport contenant des renseignements sur les revendications particulières individuelles, dans lequel il est possible d’effectuer des recherches. Nous avons constaté que le rapport était à jour; cependant, il ne révélait pas l’historique de chaque revendication particulière avant octobre 2008, date à laquelle le Plan d’action est entré en vigueur. Par exemple, nous avons examiné les dossiers de 38 revendications réglées qui faisaient partie de notre échantillon, et nous avons constaté que le délai moyen pour régler une revendication particulière était d’environ 11 ans. Toutefois, dans le rapport consultable, le Ministère présentait l’information de telle façon que le délai de règlement moyen était d’environ 4,7 ans. À notre avis, les parlementaires et les Canadiens ont reçu une information incomplète sur le délai requis pour traiter une revendication particulière.

6.78 Nous avons également constaté que les statistiques publiées par le Ministère sur son site Web relativement au règlement des revendications n’allaient pas au-delà de mars 2014, et que le plus récent rapport d’étape annuel publié était celui pour l’exercice 2012-2013. Les représentants du Ministère nous ont informés que les rapports sur la mise en œuvre du Plan d’action La Justice, enfin avaient « fait leur temps » et qu’il s’agissait d’une initiative du gouvernement précédent. En 2015, le Ministère a mis un terme à la publication en ligne de ses rapports d’étape sur les revendications particulières. Cette interruption est contraire à l’un des objectifs clés du Plan d’action, à savoir accroître la transparence du processus des revendications particulières. Or, c’est cette transparence qui permet aux parlementaires et aux Canadiens de déterminer la mesure dans laquelle le gouvernement respecte son engagement de régler les revendications particulières.

6.79 Recommandation — Affaires autochtones et du Nord Canada devrait présenter des rapports clairs et complets sur le processus des revendications particulières afin de permettre au gouvernement et aux Canadiens d’évaluer les résultats réels.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada travaille actuellement avec l’Assemblée des Premières Nations à la création d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières, y compris l’établissement d’une terminologie claire et une compréhension commune de l’information qui est communiquée.

Affaires autochtones et du Nord Canada améliore constamment ses exigences en matière de rapports afin de les harmoniser avec celles du Bureau du Conseil privé, du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du ministère des Finances Canada.

6.80 Recommandation — Affaires autochtones et du Nord Canada devrait maintenir à jour sur son site Web l’information sur le processus des revendications particulières.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et du Nord Canada veillera à ce que l’information diffusée sur son site Web soit mise à jour conformément à l’Initiative de renouvellement du Web, dirigée par Services partagés Canada, et dans le respect des lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Conclusion

6.81 Nous avons conclu qu’Affaires autochtones et du Nord Canada n’avait pas adéquatement géré le règlement des revendications particulières des Premières Nations, de la manière définie pour les besoins du présent audit. Les compressions budgétaires et l’absence de partage d’information entre le Ministère et les Premières Nations ont créé des obstacles à l’accès des Premières Nations au processus de règlement des revendications particulières.

6.82 Affaires autochtones et du Nord Canada a respecté son engagement consistant à évaluer les revendications particulières dans un délai de trois ans. Certains moyens et méthodes mis en place par le Ministère pour accélérer les négociations relatives aux revendications ont nui au règlement de quelques revendications des Premières Nations. Le Ministère n’a pas accru l’utilisation des services de médiation et il n’a pas utilisé l’information disponible ni la rétroaction reçue pour améliorer le rendement du programme.

6.83 Enfin, l’information sélective présentée par Affaires autochtones et du Nord Canada sur le processus des revendications particulières brossait un tableau incomplet des résultats réels. Il était donc difficile pour les parlementaires et les Canadiens d’évaluer correctement le succès global du programme.