Introduction

Information générale

6.1 Pour les collectivités du Nord du Canada, le transport aérien est essentiel au ravitaillement en aliments frais, en médicaments et en autres biens, à la prestation de soins de santé, aux évacuations médicales d’urgence ainsi qu’au tourisme et aux déplacements à l’extérieur de la collectivité – soit bien des services que les Canadiens vivant dans le sud du pays tiennent pour acquis. Le transport aérien joue un rôle particulièrement important pour les collectivités éloignées du Nord, où il constitue le seul mode de transport fiable toute l’année.

6.2 Le Nord présente pour le transport aérien des risques et des difficultés qui lui sont propres, parce que sa population est éparpillée dans de petites collectivités, sur de vastes étendues de terres inhospitalières. Les activités aériennes sont soumises à des conditions météorologiques qui peuvent être extrêmes, y compris de basses températures, et à des périodes de noirceur prolongées. La faiblesse et l’irrégularité du nombre de passagers ainsi que les conditions d’exploitation ardues créent un contexte opérationnel coûteux et difficile pour l’industrie du transport aérien.

6.3 Pour les besoins du présent audit, nous avons défini les collectivités éloignées du Nord comme étant celles pour lesquelles le seul mode de transport fiable toute l’année était le transport aérien. Cette définition s’applique à de nombreuses collectivités dans les territoires et les régions des provinces situées au Nord. En nous fondant sur cette définition, nous avons recensé 117 aéroports éloignés du Nord qui desservent ces collectivités (voir la pièce 6.1). Cette définition s’appliquait à l’aéroport d’Iqaluit (Nunavut), mais elle excluait les aéroports de Whitehorse (Yukon) et de Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), car ces collectivités sont accessibles par transport routier.

6.4 Transports Canada a la responsabilité de promouvoir la sûreté et la sécurité des systèmes de transport pour trois modes de transport : l’aviation civile, le transport maritime et le transport terrestre (par route et voie ferrée). Le Ministère assure également la surveillance des transports par ses activités législatives, réglementaires, de surveillance et d’application de la loi pour ces trois modes de transport.

6.5 Selon Transports Canada, le Ministère joue un rôle de leadership en s’assurant que toutes les parties du système de transport à l’échelle du Canada (et dans le monde) fonctionnent ensemble de manière efficace et efficiente. Il fait appel à du financement et à des partenariats stratégiques pour promouvoir la circulation sûre, efficiente et respectueuse de l’environnement des biens et des personnes. La vision du Ministère consiste à créer un système de transport au Canada qui est reconnu mondialement comme étant sûr, sécuritaire, efficient et respectueux de l’environnement.

6.6 Transports Canada établit le cadre de réglementation régissant la sécurité des aéroports et des infrastructures de transport aérien afférentes. Le Ministère certifie l’exploitation d’aéroports et réalise des inspections pour évaluer la conformité aux règlements. Les exploitants d’aéroports sont chargés d’assurer la conformité des aéroports aux règlements de Transports Canada. Les aéroports du Canada appartiennent à des municipalités, au gouvernement fédéral, à des gouvernements provinciaux ou territoriaux, à des entités privées et à des autorités locales, ou sont exploités par ceux-ci.

6.7 NAV CANADA est une organisation privée sans but lucratif qui exploite le système de navigation aérienne civile du Canada. L’organisation offre une gamme de services aux propriétaires d’aéronefs et aux exploitants d’aéroports, comme des services de navigation aérienne et d’information météorologique pour l’aviation. Transports Canada réglemente les services d’aviation civile de NAV CANADA conformément au Règlement de l’aviation canadien.

6.8 Transports Canada a mis sur pied le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires en 1995 parce que le Ministère reconnaît que les petits aéroports du pays pouvaient ne pas être en mesure de tirer des revenus suffisants pour financer les coûts d’exploitation et d’immobilisations permettant de maintenir le niveau de sécurité requis. Le Programme sert à financer les types de projets d’immobilisations suivants liés à la sécurité :

• la remise en état des pistes, le balisage lumineux des pistes et les aides visuelles;
• l’achat d’équipement mobile lourd, comme des chasse-neige et des souffleuses à neige côté piste;
• l’aménagement de systèmes d’extinction automatique à eau dans les aérogares.

6.9 Au Canada, il y a des aéroports certifiés et des aérodromes enregistrés. Les aéroports certifiés offrent un service régulier de transport aérien de passagers. Les exploitants des aéroports certifiés sont tenus d’entretenir et d’exploiter l’aéroport dans le respect des règlements et normes de sécurité applicables de Transports Canada. Des employés du Ministère procèdent régulièrement à des inspections pour vérifier la conformité. Les aérodromes enregistrés n’offrent pas de service régulier de transport aérien de passagers et font l’objet d’une inspection de Transports Canada uniquement lorsque des questions liées à la sécurité sont soulevées. Pour les besoins du présent rapport, le terme « aéroport » comprend les aéroports certifiés et les aérodromes enregistrés. Sur les 117 aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés, 107 étaient des aéroports certifiés et 10 étaient des aérodromes enregistrés, en date de septembre 2016.

Objet de l’audit

6.10 Cet audit visait à déterminer si Transports Canada avait évalué les besoins en infrastructures de l’aviation civile dans le Nord canadien et s’était employé à y répondre, afin d’assurer la sécurité et l’efficience du système d’aviation civile.

6.11 Cet audit est important parce que le transport aérien était le seul mode de transport fiable disponible toute l’année pour les 117 collectivités éloignées du Nord desservies par les aéroports que nous avons examinés. Pour que le transport aérien soit sûr et efficient, il est essentiel de disposer d’infrastructures adéquates.

6.12 Nous n’avons pas examiné l’aviation militaire, l’aviation privée, ni les aéroports appartenant au gouvernement fédéral.

6.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Le soutien accordé pour répondre aux besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord

Message général

6.14 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Transports Canada avait pris connaissance de l’information consignée en dossier depuis 2005 sur les besoins en infrastructures liés à la sécurité et à l’efficience des aéroports éloignés du Nord, comme l’amélioration du balisage lumineux des pistes et des aides à la navigation. Toutefois, le Ministère n’avait pas joué le rôle de leadership nécessaire pour répondre à ces besoins en dirigeant des projets et en collaborant avec ses partenaires des provinces, des territoires et de l’industrie pour renforcer la sécurité et améliorer l’accessibilité et l’efficience des aéroports éloignés du Nord.

6.15 Nous avons constaté que les aéroports éloignés du Nord avaient reçu du financement pour répondre à leurs besoins en infrastructures liés à la sécurité dans le cadre du Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires de Transports Canada. Le Programme fournit 38 millions de dollars par année aux petits aéroports du pays pour financer des projets d’infrastructures liés à la sécurité. En 2016, des représentants de 41 des 117 aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés ont estimé qu’il leur fallait 101 millions de dollars au cours des trois prochaines années pour financer les projets en matière de sécurité qu’ils avaient sélectionnés. Au cours des exercices 2014-2015, le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires a permis de financer des projets totalisant environ 15 millions de dollars dans les aéroports éloignés du Nord.

6.16 À la fin de 2016, Transports Canada a annoncé qu’il prévoyait jouer un rôle plus actif en vue de répondre aux besoins en infrastructures de transport dans le Nord. Cependant, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas précisé en quoi consisterait cette nouvelle approche. Transports Canada a indiqué qu’il en était à régler les détails au moment de l’audit.

6.17 Ces constatations sont importantes parce que les parties prenantes ont établi que les travaux d’entretien et d’amélioration des infrastructures dans les aéroports éloignés du Nord entraînaient des dépenses considérables. Le report des travaux d’entretien et d’amélioration augmente les coûts, alors que les occasions de renforcer la sécurité et d’améliorer l’accessibilité et l’efficience du transport aérien dans les collectivités éloignées du Nord restent inexploitées. De plus, le fait de négliger les besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord pourrait faire peser des risques accrus sur l’accessibilité et l’efficience du système de transport dans le Nord.

Les besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord sont une préoccupation de longue date

6.18 Nous avons constaté que depuis 2005, les gouvernements provinciaux et territoriaux, le Sénat du Canada, Transports Canada et l’examen de la Loi sur les transports au Canada de 2016 avaient mis en évidence le besoin d’investir dans les infrastructures des aéroports du Nord. Les besoins recensés comprenaient les mesures nécessaires pour renforcer la sécurité et accroître l’accessibilité et l’efficience dans ces aéroports. De plus, les parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus ont indiqué que des améliorations devaient être apportées au balisage lumineux des pistes, aux aides à la navigation, aux pistes ainsi qu’à l’information concernant les conditions météorologiques et les conditions des pistes.

6.19 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les besoins en infrastructures recensés et les coûts estimatifs afférents;
• le point de vue des parties prenantes sur les améliorations aux infrastructures.

6.20 Cette constatation est importante parce que la construction, l’exploitation et l’entretien des infrastructures aéroportuaires du Nord représentent des coûts importants. Si les infrastructures ne sont pas entretenues, il devient plus coûteux de les réparer et de les rénover. Ne pas tenir compte des besoins en infrastructures, qui permettent l’utilisation du seul mode de transport fiable toute l’année par les collectivités de ces régions, porte aussi atteinte à la fourniture en temps opportun de biens et de services publics essentiels comme les évacuations médicales d’urgence.

6.21 Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

6.22 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord et les coûts estimatifs des travaux requis pour combler ces besoins. Nous avons mené des entretiens avec des parties prenantes et examiné des documents sur les besoins en infrastructures et les dépenses en immobilisations requises.

6.23 Les besoins en infrastructures recensés et les coûts estimatifs afférents — Plusieurs évaluations et rapports produits au cours des 12 dernières années font état des difficultés liées aux infrastructures des aéroports du Nord, y compris des aéroports situés dans les collectivités éloignées. La pièce 6.2 présente la chronologie des évaluations, des publications et des événements importants concernant les besoins en infrastructures des aéroports du Nord.

6.24 En 2005, les premiers ministres des provinces et des territoires ont publié la stratégie Regarder vers l’avenir : Un plan pour investir dans le système de transport du Canada, dans laquelle ils indiquaient que les territoires en particulier ne pouvaient pas, de façon réaliste, financer seuls les dépenses nécessaires pour répondre à leurs besoins en infrastructures. En 2008, les territoires ont publié le rapport Northern Connections : A Multi-modal Transportation Blueprint for the North, dans lequel ils soulignaient que les infrastructures aéroportuaires étaient inadéquates et vieillissantes, surtout au Nunavut. Le rapport indiquait également que la capacité des territoires d’assumer le fardeau financier nécessaire pour répondre aux besoins en infrastructures était limitée.

6.25 Au Nunavut, tous les aéroports se situent dans des régions éloignées. Selon une évaluation des besoins sur 20 ans préparée pour le gouvernement du Nunavut en 2014, les coûts estimatifs des investissements nécessaires pour répondre aux besoins en infrastructures des 24 aéroports qu’il possède et exploite (sauf celui d’Iqaluit) se chiffraient à 463 millions de dollars (en dollars de 2014). Ces coûts comprenaient 76 millions de dollars pour déplacer deux aéroports, afin d’en renforcer la sécurité et d’en accroître l’accessibilité et l’efficience, et de leur permettre de respecter les règlements en vigueur de Transports Canada. Le rapport indiquait qu’il était impératif de remettre en état de manière continue les aéroports pour éviter que leurs infrastructures ne se détériorent au point où il deviendrait trop coûteux de les entretenir. Par ailleurs, selon son évaluation des besoins sur 20 ans, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest estimait que les besoins en infrastructures de tous ses aéroports se chiffraient à 829 millions de dollars (en dollars de 2016). Dans son plan d’immobilisations quinquennal, le gouvernement du Yukon estimait les besoins en infrastructures initiaux de tous ses aéroports à environ 72 millions de dollars (en dollars de 2016). Ces évaluations portaient sur divers projets, comme le resurfaçage des pistes, le balisage lumineux, l’équipement mobile, les aérogares et les entrepôts.

6.26 Le rapport publié en avril 2013 par le Comité sénatorial permanent des transports et des communications et le rapport présenté en février 2016 sur les résultats de l’examen de la Loi sur les transports au Canada ont également mis en évidence des difficultés de financement. En particulier, les deux rapports ont signalé le besoin d’augmenter le financement et d’en accroître la stabilité afin de répondre aux problèmes causés par des infrastructures inadéquates et vieillissantes dans le Nord, comme les pistes trop courtes et le manque d’information météorologique fiable.

6.27 Nous avons constaté que ces rapports et évaluations fournissaient une abondance d’éléments probants indiquant que Transports Canada connaissait de longue date les besoins en infrastructures de l’aviation civile dans le Nord, y compris ceux des aéroports éloignés du Nord.

6.28 Le point de vue des parties prenantes sur les améliorations aux infrastructures — Les exploitants et les usagers d’aéroports, y compris les transporteurs aériens et les fournisseurs de services d’évacuation médicale d’urgence, nous ont indiqué que les améliorations suivantes pourraient renforcer la sécurité et accroître l'accessibilité et l’efficience :

• l’amélioration du balisage lumineux des pistes;
• l’amélioration des aides à la navigation;
• l’amélioration des pistes, comme la pose d’un revêtement en dur sur les pistes en gravier ou le prolongement des pistes;
• une information plus fiable et plus complète sur les conditions météorologiques et l’état des pistes.

6.29 Dans les aéroports du Nord, le balisage lumineux des pistes est indispensable pour permettre l’atterrissage dans des conditions de visibilité réduite comme dans la noirceur et dans des conditions météorologiques défavorables. Les pilotes doivent repérer visuellement l’emplacement de l’aéroport avant de tenter un atterrissage. Nous avons examiné le Supplément de vol — Canada, un manuel pour les pilotes publié par NAV CANADA qui présente les principales caractéristiques de chaque aéroport canadien. Nous avons constaté que sur les 117 aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés, plus de la moitié n’étaient pas équipés de certaines aides visuelles clés que les pilotes utilisent généralement pour repérer un aéroport et faire atterrir un aéronef lorsque la visibilité est réduite. Sur les 117 aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés :

• 44 % n’étaient pas équipés d’un balisage lumineux d’approche qui guide les pilotes à l’approche de la piste;
• 26 % n’étaient équipés d’aucun balisage lumineux ou bien disposaient d’un balisage lumineux à faible intensité qui permet aux pilotes de repérer la piste;
• 21 % n’étaient pas équipés d’indicateurs de trajectoire d’approche de précision, lesquels fournissent aux pilotes une information visuelle leur permettant de déterminer si leur altitude est trop élevée ou trop basse au moment d’atterrir.

6.30 Un meilleur balisage lumineux pourrait accroître l’accessibilité et l’efficience aux aéroports en aidant les pilotes à mieux voir la piste et à atterrir, ce qui diminuerait le nombre d’approches annulées ou interrompues à certains aéroports, en particulier durant les périodes de visibilité réduite.

6.31 De plus, la navigation par satellite a accru l’efficience du transport aérien. Ces systèmes de navigation permettent des trajectoires de vol plus directes et donnent aux pilotes d’aéronefs munis des dispositifs nécessaires de navigation par satellite la possibilité de faire atterrir leur appareil lorsque le plafond nuageux est plus bas. Les aides visuelles sont importantes pour optimiser les avantages de la navigation par satellite, car elles permettent aux pilotes de mieux voir la piste pendant l’approche, en particulier durant les périodes de visibilité réduite.

6.32 NAV CANADA a augmenté le nombre de procédures aux instruments fondées sur la navigation par satellite mises à la disposition des pilotes qui conduisent leurs avions vers des aéroports éloignés du Nord. Nous avons constaté que, d’après les renseignements fournis par NAV CANADA, 91 des 117 aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés disposaient de procédures aux instruments fondées sur la navigation par satellite. Toutefois, pour 49 de ces 91 aéroports, les aides visuelles (balisage lumineux d’approche et indicateurs de trajectoire d’approche de précision) étaient inexistantes ou émettaient une lumière de faible intensité, ce qui pouvait limiter les possibilités et les avantages tirés des procédures aux instruments fondées sur la navigation par satellite.

6.33 Les représentants d’un transporteur aérien nous ont informés que 9 % des vols du transporteur avaient été annulés sur une période de deux ans en raison des conditions météorologiques. Même lorsque les conditions météorologiques permettaient encore le fonctionnement sécuritaire d’un aéronef dans les airs, les représentants du transporteur aérien ont fait remarquer que les pilotes ne pouvaient pas atterrir en raison de l’insuffisance des systèmes de navigation et du balisage lumineux d’approche à certains aéroports.

6.34 Des parties prenantes ont aussi fait état des limites des pistes en gravier. Ces pistes réduisent l’efficience du transport aérien, étant donné qu’elles limitent les types d’aéronefs pouvant y atterrir sans modification particulière (équipement pour utilisation sur piste non revêtue). Nous avons constaté que sur les 117 aéroports éloignés du nord que nous avons examinés, 94 étaient équipés de pistes en gravier; 16 étaient équipés de pistes sans revêtement en dur, notamment en pierre concassée; les 7 aéroports restants étaient équipés de pistes en dur. Les parties prenantes nous ont indiqué que les aéronefs récents ne disposaient pas d’équipement pour utilisation sur piste non revêtue, dont l’installation peut coûter cher aux transporteurs aériens. De plus, pour utiliser une piste en gravier, un aéronef doit transporter un poids (cargaison et passagers) de 15 % moins élevé que pour une piste en dur, et les pièces de l’aéronef doivent être réparées ou remplacées plus souvent en raison des dommages causés par le gravier.

6.35 Certaines parties prenantes nous ont informés que les pistes en dur pourraient permettre de résoudre certains des problèmes liés aux pistes en gravier. Toutefois, elles ont aussi fait remarquer que l’installation, l’exploitation et l’entretien de telles pistes seraient coûteux pour les aéroports éloignés du Nord. En outre, les pistes en dur exigent de l’équipement et des compétences qu’on ne trouve pas nécessairement dans ces collectivités.

6.36 Plusieurs parties prenantes ont signalé que la longueur des pistes posait problème, car les courtes pistes de certains aéroports limitent les types d’aéronefs pouvant les utiliser et le poids au décollage des aéronefs qui desservent les collectivités. Par exemple, des représentants d’un transporteur aérien ont fait observer que la faible longueur de la piste à l’aéroport de Pangnirtung (Nunavut) limitait le type et la taille des aéronefs pouvant atterrir à cet aéroport. Les représentants nous ont informés que ce transporteur allait moderniser sa flotte, mais que ses aéronefs plus modernes, plus puissants et plus efficients ne pourraient pas atterrir à l’aéroport de cette collectivité parce qu’ils nécessitent une piste plus longue.

6.37 Les parties prenantes ont aussi soulevé des préoccupations concernant :

• la nécessité de disposer d’équipement mobile neuf ou de remplacement, comme des souffleuses à neige, pour garder les aéroports ouverts lorsque les conditions météorologiques sont défavorables;
• les effets du changement climatique sur les infrastructures aéroportuaires, en particulier sur les pistes. Nous avons noté que l’Initiative d’adaptation des transports dans le Nord de Transports Canada avait permis de financer des projets de recherche sur les effets éventuels du changement climatique sur les aéroports du Nord.

6.38 Les parties prenantes ont également affirmé qu’il était difficile d’obtenir des données locales fiables dans le Nord, notamment de l’information concernant les conditions météorologiques et les conditions des pistes. Les pilotes doivent pouvoir disposer de renseignements fiables et complets, faute de quoi ils risquent de devoir annuler ou retarder des vols. Nous avons examiné les données sur les événements relatifs à l’aviation dans les aéroports canadiens que publie Transports Canada par l’intermédiaire du Système de compte rendu quotidien des événements de l’Aviation civile. Nous avons constaté qu’en 2015, 42 aéroports territoriaux n’avaient pas été en mesure de rendre compte des conditions locales du moment pendant certaines parties de la journée, et ce, pour 25 jours en moyenne. Parmi ces aéroports figurait un aéroport au Nunavut qui ne pouvait pas faire état des conditions locales pendant toute la journée ou certaines parties de la journée, et ce, pendant 96 jours au cours de l’année. Par conséquent, à moins d’avoir accès à d’autres sources d’information, comme des systèmes automatisés d’information météorologique, les pilotes ne disposaient pas de tous les renseignements importants sur les conditions locales. Cette absence d’information aurait pu avoir des conséquences sur les vols réguliers et les services d’évacuation médicale d’urgence dans les collectivités. De plus, un transporteur aérien qui assurait des services d’évacuation médicale d’urgence dans deux des territoires a indiqué que, pour un des territoires, il avait annulé ou retardé environ 360 des 1 250 (29 %) évacuations par année faute d’observations météorologiques fiables.

Transports Canada n’a pas assumé un rôle de leadership pour répondre aux besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord

6.39 Nous avons constaté que, même si Transports Canada connaissait les besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord, il n’avait dirigé aucune initiative concertée pour répondre aux difficultés particulières auxquelles étaient confrontés ces derniers. En 2016, le Ministère a publié Transports 2030, un plan stratégique pour l’avenir des transports au Canada, qui énonce l’intention du gouvernement fédéral d’investir dans le Nord. Transports 2030 est une occasion pour le Ministère de prendre l’initiative d’élaborer une approche différente pour répondre à ces besoins en infrastructures. De plus, nous avons constaté que le programme du Ministère visant à financer les besoins en infrastructures de sécurité des petits aéroports, le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires, avait fourni un certain financement. Cependant, au vu des besoins en infrastructures recensés pour chacun des aéroports admissibles pour les trois prochaines années, comme la remise en état des pistes et les systèmes de balisage lumineux des pistes, le financement accordé par le Programme sera insuffisant.

6.40 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le rôle de leadership de Transports Canada;
• le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires.

6.41 Cette constatation est importante parce que si aucun changement n’est apporté à la façon de soutenir les infrastructures des aéroports éloignés du Nord, au moyen du leadership et du financement, celles-ci continueront à vieillir et à se détériorer et l'accessibilité et l’efficience des aéroports pourraient être mises en péril.

6.42 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 6.51 et 6.60.

6.43 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné la réponse de Transports Canada aux études et aux évaluations publiées précédemment sur l’état des infrastructures aéroportuaires dans le Nord. Nous avons également examiné le financement disponible pour les aéroports éloignés du Nord, en particulier le financement au titre du Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires du Ministère.

6.44 Le rôle de leadership de Transports Canada — Même si Transports Canada connaissait les besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas dirigé les efforts visant à répondre à ces besoins. En voici quelques exemples :

• L’étude réalisée en 2011 par Transports Canada sur l’évaluation des systèmes de transport dans le Nord anticipait un besoin d’environ 312 millions de dollars pour financer des projets d’infrastructures prioritaires dans dix aéroports du Nord. Cette estimation englobait environ 71 millions de dollars pour quatre aéroports éloignés du Nord et au moins 200 millions de dollars pour l’aéroport d’Iqaluit. Transports Canada avait déclaré publiquement qu’il utiliserait cette étude afin de guider l’approche du gouvernement du Canada pour le transport dans le Nord. Toutefois, le Ministère n’avait effectué aucun suivi ni utilisé le rapport pour élaborer, en collaboration avec ses partenaires des territoires et de l’industrie, un plan visant à répondre aux besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord faisant l’objet de l’étude.
• Au cours de l’exercice 2013-2014, Transports Canada a participé à un groupe de travail plurigouvernemental et interministériel qui a examiné les problèmes d’accès et de connectivité dans les régions rurales, nordiques et éloignées. Le rapport publié en 2014 par le groupe de travail, Intégration des régions rurales, nordiques et éloignées aux principaux réseaux de transport, présente les lacunes et les défis à cet égard, notamment le manque de sources de financement pour répondre aux besoins en infrastructures. Selon le rapport, les responsables fédéraux, provinciaux et territoriaux devaient déterminer la manière d’utiliser le rapport pour relier ces régions aux principaux réseaux de transport du pays. Nous avons constaté que Transports Canada n’avait effectué aucun suivi du rapport et, selon le Ministère, il jouait un rôle d’observateur.
• Nous avons constaté que, en 2013, NAV CANADA avait proposé une entente de cofinancement avec Transports Canada pour l’installation de 40 systèmes automatisés d’information météorologique dans les territoires, car il était trop coûteux pour la société de financer ces installations à elle seule. Transports Canada avait répondu qu’il donnerait suite à la proposition. Cependant, étant donné qu’aucun financement n’était arrivé, NAV CANADA avait financé des systèmes d’information météorologique limitée à des aéroports du Nord. Les systèmes d’information météorologique limitée donnent accès à de l’information sur la température, le point de rosée, le vent et le calage altimétrique 24 heures sur 24, sept jours par semaine. Ces systèmes ne fournissent toutefois pas de rapport météorologique complet pour l’aviation (qui comprend d’autres éléments, comme les précipitations et la visibilité). Selon NAV CANADA, la Société avait réalisé des progrès, mais reconnaissait que d’autres mesures pouvaient être prises pour améliorer l’accès à l’information météorologique dans le Nord.

6.45 Des représentants de Transports Canada nous ont dit qu’il n’incombait pas au Ministère d’évaluer les besoins en infrastructures des aéroports ni d’y répondre, et ce, en dépit de son rôle de leadership. Les représentants du Ministère ont indiqué que la responsabilité d’évaluer ces besoins et d’y répondre revenait aux propriétaires et aux exploitants des différents aéroports.

6.46 En novembre 2016, le ministre des Transports a annoncé Transports 2030, un plan stratégique pour l’avenir des transports au Canada : Les voies navigables, les côtes et le Nord. Ce plan donnait suite aux constatations de l’examen de la Loi sur les transports au Canada et aux consultations réalisées par le Ministre auprès de diverses parties prenantes du Nord plus tôt en 2016.

6.47 Transports 2030 énonce l’intention du gouvernement fédéral d’investir dans les infrastructures du Nord, que le Ministre a décrites comme étant limitées et, dans certains cas, désuètes. Selon Transports 2030, Transports Canada allait travailler en collaboration avec les gouvernements territoriaux, les groupes autochtones et les collectivités du Nord pour répondre à leurs besoins fondamentaux en matière d’infrastructures de transport. Toutefois, Transports Canada n’avait pas encore annoncé de renseignements concrets, comme le rôle que le Ministère prévoyait jouer, les délais d’exécution, les mesures précises à prendre ainsi que le rôle et la participation d’autres ministères fédéraux. En outre, Transports 2030 ne comporte pas de détails en particulier sur les infrastructures aéroportuaires. Transports Canada a indiqué qu’il en était à régler les détails de ce plan au moment de l’audit.

6.48 Nous avons aussi noté que le rapport sur l’examen de la Loi sur les transports au Canada précise qu’une « approche entièrement nouvelle est requise pour assurer la sécurité et le développement de l’aviation dans le Nord et dans les régions éloignées ». Nous sommes d’accord.

6.49 Nous sommes d’avis que se mettre d’accord sur les besoins en infrastructures est essentiel à l’élaboration d’une nouvelle approche pour l’aviation dans le Nord et dans les régions éloignées. Cette approche consisterait à déterminer :

• les aéroports et les types d’infrastructures (par exemple, le balisage lumineux) qui devraient être prioritaires;
• les coûts et les avantages des investissements dans les infrastructures;
• le mode de financement de ces projets et l’organisation ou les organisations qui en seront responsables;
• la manière d’utiliser l’information disponible, comme les données sur les annulations de vols, les retards et les approches interrompues, pour comprendre comment l’investissement dans les infrastructures pourrait influer sur l’accessibilité et l’efficience des aéroports desservant les collectivités éloignées du Nord.

6.50 Il convient d’élaborer une stratégie à long terme pour orienter les mesures et suivre les progrès. Cette stratégie devrait préciser les mesures à prendre, les délais d’exécution, les résultats attendus et les mesures de rendement. Vu le nombre de parties prenantes qui jouent un rôle dans les questions d’infrastructures des aéroports éloignés du Nord, il serait important de les recenser, y compris Transports Canada, et de définir leurs rôles. Au moment d’élaborer la stratégie, il faudrait tenir compte des plans stratégiques des parties prenantes, comme ceux des propriétaires et des exploitants des aéroports du Nord, des transporteurs aériens et de NAV CANADA. Nous sommes d’avis que Transports Canada est en position optimale pour diriger l’élaboration d’une telle stratégie, étant donné que le Ministère s’est engagé récemment à contribuer à combler les besoins fondamentaux en infrastructures dans le Nord.

6.51 Recommandation — Transports Canada, en collaboration avec les parties prenantes, devrait diriger l’élaboration d’une stratégie à long terme pour les infrastructures aéroportuaires dans le Nord. La stratégie devrait définir clairement le rôle que jouera le Ministère pour répondre aux besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Pour répondre aux besoins des collectivités du Nord, Transports Canada travaillera avec les gouvernements territoriaux et d’autres ministères du gouvernement fédéral ainsi que différents partenaires pour identifier les priorités partagées pour les infrastructures de transport du Nord, y compris, mais sans s’y limiter, les aéroports du Nord.

6.52 Le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires — Transports Canada a lancé le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires en 1995, lorsque le gouvernement fédéral a entrepris la cession des petits aéroports aux autorités locales, aux municipalités et aux gouvernements provinciaux et territoriaux. Reconnaissant que les ressources financières limitées des petits aéroports pouvaient nuire au respect des exigences en matière de sécurité, le Ministère fournit, au titre du Programme, des fonds pour des projets d’immobilisations visant à maintenir le niveau de sécurité de ces aéroports. Le budget annuel du Programme est resté le même au cours des 17 dernières années, soit 38 millions de dollars. En 2016, 200 petits aéroports étaient admissibles au financement du Programme; sur ces aéroports, 105 étaient des aéroports éloignés du Nord que nous avons examinés (voir la pièce 6.3).

6.53 Nous avons constaté que depuis 1995, Transports Canada avait autorisé 67 aéroports éloignés du Nord à recevoir un financement représentant environ 19 % (140 millions de dollars) de la totalité du financement accordé par le Programme (737 millions de dollars). Par ailleurs, au cours des exercices 2014-2015 à 2016-2017, Transports Canada a autorisé 10 aéroports éloignés du Nord à recevoir un financement représentant environ 12 % (15 millions de dollars) du financement de 128 millions de dollars accordé par le Programme.

6.54 Selon les exploitants d’aéroports que nous avons interrogés, les obstacles liés à la demande de fonds comprennent :

• les coûts de présentation d’une proposition;
• la capacité du personnel et des entrepreneurs de préparer et de présenter une proposition, et leur disponibilité à cet égard;
• l’opinion selon laquelle Transports Canada n’approuverait pas le financement de certains projets au cours d’un exercice donné en raison du manque de fonds pour répondre à tous les besoins;
• le caractère restrictif des critères d’admissibilité.

6.55 En 2016, Transports Canada a demandé à l’ensemble des 200 aéroports admissibles au financement du Programme de définir leurs projets liés à la sécurité pour les trois prochaines années. De ce nombre, 67 % ont répondu et recensé des projets totalisant 792 millions de dollars. Sur les 105 aéroports éloignés du Nord qui étaient admissibles, 41 ont présenté des projets liés à la sécurité, y compris la remise en état de pistes et l’amélioration des systèmes de balisage lumineux, pour un total estimatif de 101 millions de dollars. Comme il s’agit d’un programme national, nous avons constaté que le financement disponible ne serait pas suffisant pour répondre aux besoins recensés par les aéroports éloignés du Nord, étant donné que les fonds demandés dépassent de très loin le financement annuel du Programme, soit 38 millions de dollars.

6.56 Le Programme finance les projets liés à la sécurité qui permettent aux aéroports de demeurer ouverts. Toutefois, à moins que l’exploitant de l’aéroport puisse justifier la réalisation du projet en faisant état de préoccupations liées à la sécurité, les projets visant à améliorer l’accessibilité et l’efficience d’un aéroport, comme le prolongement des pistes, ne sont pas admissibles.

6.57 Nous avons également constaté que le Programme ne reconnaissait pas le rôle important que jouent les aéroports dans les collectivités éloignées du Nord. Par exemple, un aéroport enregistré n’est pas admissible au financement du Programme, à moins que le projet proposé permette de combler l’écart qui le sépare de la certification. De plus, trois aéroports certifiés en région éloignée du Nord n’étaient pas admissibles au financement du Programme pour 2016 en raison du faible nombre de passagers qu’ils recevaient. Or, ces aéroports permettent l’utilisation du seul moyen de transport fiable toute l’année par les collectivités éloignées du Nord qu’ils desservent. En outre, les aéroports certifiés et les aéroports enregistrés, quel que soit le nombre de passagers qu’ils accueillent, permettent la prestation de services essentiels dans leurs collectivités, comme le réapprovisionnement en aliments frais et en médicaments, les évacuations médicales d’urgence et les vols affrétés qui soutiennent l’activité économique locale.

6.58 Nous avons constaté que d’autres sources de financement étaient disponibles pour les projets d’infrastructures, mais qu’elles ne fournissaient pas un financement fiable et soutenu pour les aéroports éloignés du Nord.

• Infrastructure Canada a fourni un financement fédéral à des projets d’infrastructures par l’entremise du Fonds Chantiers Canada de 2007. Les projets admissibles comprenaient les travaux visant à améliorer l’efficience et l’accessibilité des aéroports régionaux et locaux, et les travaux visant à maintenir un niveau élevé de sûreté et de sécurité. Entre 2009 et 2011, Infrastructure Canada a accordé environ 82 millions de dollars à 15 aéroports éloignés du Nord pour des projets concernant le balisage lumineux, les pistes, les hangars à équipement et les aérogares. En 2009, Infrastructure Canada, dans le cadre du Plan d’action économique du Canada, a également consacré environ deux millions de dollars au remplacement des aérogares de trois aéroports éloignés du Nord.
• Les provinces et les territoires ont également contribué aux projets d’infrastructures aéroportuaires. Par exemple, le gouvernement de l’Ontario a collaboré avec NAV CANADA pour financer et installer des systèmes automatisés d’information météorologique à plusieurs aéroports provinciaux. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a collaboré avec NAV CANADA à l’installation de systèmes d’information météorologique. Les gouvernements du Manitoba, de Terre-Neuve-et-Labrador, de l’Ontario, de la Saskatchewan et du Nunavut ont par ailleurs accordé du financement à certains de leurs aéroports éloignés du Nord pour répondre aux besoins de ces derniers en matière d’infrastructures.

6.59 Malgré ces diverses sources de financement, la prise de mesures pour répondre aux difficultés et aux besoins particuliers des aéroports éloignés du Nord restait nécessaire. Alors qu’il va de l’avant dans la mise en œuvre de Transports 2030, Transports Canada doit jouer un rôle de leadership en collaborant avec les diverses parties prenantes pour élaborer une autre approche de financement pour ces aéroports du Nord.

6.60 Recommandation — Transports Canada devrait collaborer avec les parties prenantes pour déterminer les sources de financement qui permettraient de répondre aux besoins en infrastructures des aéroports éloignés du Nord.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Transports Canada continuera de travailler avec les territoires et les provinces pour déterminer les priorités quant aux investissements qui répondent aux besoins d’infrastructure des aéroports dans les collectivités du nord. Le budget de 2017 a permis d’identifier des domaines d’investissement dans les infrastructures qui pourraient s’aligner sur ces priorités.

Conclusion

6.61 Nous avons conclu que Transports Canada disposait de l’information dont il avait besoin pour évaluer les difficultés que connaissent les aéroports éloignés du Nord en matière d’infrastructures. Toutefois, le Ministère n’a pas joué un rôle de leadership en collaborant avec les parties prenantes pour prendre en charge ces difficultés. Le rôle joué par le Ministère en vue de répondre aux besoins en matière d’infrastructures était axé sur l’exécution du Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires, qui accordait un financement aux projets liés à la sécurité dans les aéroports éloignés du Nord. Or, le financement disponible dans le cadre du Programme ne sera pas suffisant pour répondre aux besoins des aéroports éloignés du Nord.