Introduction

Information générale

4.1 Santé Canada contribue à la santé buccodentaire des Premières Nations et des Inuit grâce à divers programmes. Le plus grand de ces programmes, le Programme des services de santé non assurés, rembourse les coûts engagés pour des services de santé médicalement nécessaires, dont les services de santé buccodentaire. Un autre programme, l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, fait la promotion des soins buccodentaires et offre des services de prévention des maladies buccodentaires aux jeunes enfants dans environ la moitié des collectivités admissibles. Ces programmes appuient le mandat du Ministère qui consiste à s’assurer que les Premières Nations et les Inuit ont accès à des services de santé.

4.2 Des enquêtes sur la santé buccodentaire ont permis de constater que les membres des Premières Nations et les Inuit étaient près de deux fois plus susceptibles d’être atteints d’une maladie dentaire et avaient plus de besoins en santé buccodentaire non satisfaits que les autres Canadiens. Cette santé buccodentaire plus précaire est liée à des facteurs comme :

• des visites peu fréquentes chez le dentiste;
• un accès limité à des aliments nutritifs et abordables;
• des taux de tabagisme élevés;
• des obstacles géographiques;
• le niveau de scolarité.

Entre les exercices 2011-2012 et 2015-2016, le Ministère a consacré plus de 200 millions de dollars par année, dans le cadre des deux programmes susmentionnés, à la prestation de services pour aider les membres des Premières Nations et les Inuit à améliorer leur santé buccodentaire.

4.3 Programme des services de santé non assurés — Selon le Cadre de travail sur les prestations dentaires : Programme des services de santé non assurés de Santé Canada, ce programme national « fournit aux membres inscrits des Premières nations et aux Inuits reconnus une gamme définie de produits et de services de santé médicalement nécessaires, lorsque ceux-ci ne sont pas couverts par un régime d’assurance privé ou par les programmes de santé ou les programmes sociaux de la province ou du territoire ». Dans le cadre de ce programme, le Ministère rembourse les frais demandés pour les personnes admissibles pour des services de santé buccodentaire.

4.4 Santé Canada et l’Assemblée des Premières Nations ont entamé un examen conjoint du Programme des services de santé non assurés en 2014 pour répondre à des inquiétudes soulevées par les Premières Nations. L’examen, qui est toujours en cours, a pour objectif de recenser et de mettre en œuvre des mesures pour :

• améliorer l’accès des clients aux services;
• déterminer et combler les manques dans les services;
• simplifier la prestation des services afin de mieux répondre aux besoins des clients;
• accroître l’efficacité du programme.

4.5 Selon le Cadre de travail de Santé Canada, les prestations dentaires offertes en vertu du Programme des services de santé non assurés ont pour objectif de

Les rapports annuels du Programme des services de santé non assurés de Santé Canada montrent que le programme a permis de rembourser les frais demandés pour environ 300 000 Inuit et membres des Premières Nations admissibles par année.

4.6 Certains professionnels des soins dentaires rémunérés à l’acte fournissent des services de santé buccodentaire aux clients qui sont couverts par le programme. Dans certaines régions, Santé Canada retient aussi les services de dentistes contractuels afin d’assurer la prestation de services dans les collectivités inuites et des Premières Nations. Le Ministère recourt également à des ententes de contribution pour financer la prestation de services de santé buccodentaire à des clients inuits et des Premières Nations admissibles.

4.7 Selon les rapports annuels du Programme des services de santé non assurés de Santé Canada, les services de santé buccodentaire couverts par le programme englobent :

• les services diagnostiques, comme les examens et les radiographies;
• les services de prévention, comme le détartrage, les traitements au fluorure et les scellants;
• les services de restauration, comme les obturations et les couronnes;
• les services endodontiques, comme les traitements de canal;
• les services parodontaux, comme le détartrage en profondeur;
• les services de prothèses amovibles, comme les prothèses dentaires;
• les services de chirurgie buccale, comme les extractions;
• les services orthodontiques « visant la correction d’anomalies dentaires et maxillaires importantes »;
• les services complémentaires, comme l’anesthésie générale et la sédation.

4.8 Selon le rapport annuel de 2015-2016 du Programme des services de santé non assurés de Santé Canada, les dépenses liées aux services rémunérés à l’acte ont atteint approximativement au cours de cet exercice :

• 87 millions de dollars pour les services de restauration;
• 24 millions de dollars chacun pour les services de prévention et les services diagnostiques;
• 23 millions de dollars pour les services de chirurgie buccale;
• 11 millions de dollars pour les services endodontiques.

Selon Santé Canada, 40 % des services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés exigeaient que les professionnels des soins dentaires obtiennent l’approbation du Ministère au moyen d’un processus de prédétermination avant de fournir le service (appelé « autorisation préalable » dans le présent rapport). Cependant, seulement 4 % des demandes de paiement de 2015-2016 ont nécessité une autorisation préalable.

4.9 L’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants — Selon le Recueil des programmes sur la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada de 2011-2012, l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants a pour objectifs de « réduire et prévenir les maladies buccodentaires grâce à la prévention, à l’éducation et à la promotion de la santé buccodentaire », ainsi que d’« accroître l’accès aux soins de santé buccodentaire ». Les services de prévention comprennent l’application de scellants et les traitements au fluorure pour les enfants de sept ans et moins. De plus, un travail de sensibilisation aux habitudes d’hygiène buccodentaire est fait auprès des enfants, de leurs parents et fournisseurs de soins et des femmes enceintes. L’initiative, qui repose sur une participation volontaire, a coûté environ 5,4 millions de dollars au cours de l’exercice 2014-2015. Selon Santé Canada, en 2016, l’initiative avait été mise en œuvre dans 238 des 452 collectivités inuites et des Premières Nations admissibles. La prestation de ces services a été assurée par divers travailleurs des soins dentaires, dont des dentistes contractuels, des thérapeutes dentaires, des hygiénistes dentaires et des travailleurs communautaires de l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants.

Objet de l’audit

4.10 Cet audit visait à déterminer si Santé Canada avait l’assurance raisonnable que ses programmes de santé buccodentaire offerts aux Inuit et aux membres des Premières Nations admissibles avaient eu une incidence bénéfique sur leur santé buccodentaire.

4.11 Cet audit est important parce qu’une santé buccodentaire précaire peut avoir une incidence néfaste sur l’état de santé général d’une personne. C’est pourquoi il est important que Santé Canada détermine si ses programmes de santé buccodentaire ont un effet bénéfique.

4.12 Nous n’avons pas examiné les programmes et les prestations de soins en santé buccodentaire offerts par d’autres ministères et organismes fédéraux, par les administrations provinciales et territoriales, ou par les collectivités inuites et des Premières Nations en vertu d’accords de transfert ou d’ententes sur l’autonomie gouvernementale. De plus, nous n’avons pas examiné les décisions prises par les professionnels des soins dentaires ni la qualité des services et des prestations de soins en santé buccodentaire fournis. Nous n’avons pas non plus examiné le recours au transport pour raison médicale afin d’accéder à des soins de santé buccodentaire ni la façon dont le Ministère déterminait l’admissibilité aux prestations de soins dentaires.

4.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Incidence des programmes de santé buccodentaire sur les Inuit et les membres des Premières Nations

Message général

4.14 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Santé Canada avait suivi et analysé les prestations de soins dentaires versées en vertu du Programme des services de santé non assurés. Cependant, le Ministère ne savait pas dans quelle mesure ses programmes avaient eu une incidence sur l’état de la santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations. Même si le Ministère était au courant depuis plusieurs années de la précarité de la santé buccodentaire de ces populations, il n’a jamais finalisé une approche stratégique visant à améliorer la situation.

4.15 Le Ministère a mis en œuvre l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, dont les activités, axées sur la prévention, ont permis d’améliorer la santé buccodentaire de certains enfants inuits et des Premières Nations. Toutefois, des données ministérielles ont révélé que tant les inscriptions à l’initiative que le nombre de services offerts avaient diminué. Le Ministère ne pouvait pas expliquer cette diminution.

4.16 Ces constatations sont importantes parce que les Inuit et les membres des Premières Nations ont plus de besoins en santé buccodentaire non satisfaits que le reste de la population canadienne. Le Ministère dépense plus de 200 millions de dollars par année en services de santé buccodentaire pour ces populations. Une stratégie donnerait à Santé Canada une orientation sur la manière de répondre aux besoins de ces populations et de les aider à améliorer leur santé buccodentaire. En connaissant les effets bénéfiques des programmes, le Ministère serait aussi plus à même de trouver des moyens d’améliorer l’incidence de ses programmes sur la santé buccodentaire.

4.17 Les maladies dentaires sont des maladies évitables. Elles sont influencées par d’autres déterminants de la santé, comme le tabagisme et l’accès à des aliments nutritifs et à de l’eau potable non contaminée. Le mandat de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits est de veiller à ce que les collectivités inuites et des Premières Nations et leurs membres bénéficient de services et de prestations de soins de santé qui répondent à leurs besoins et améliorent leur état de santé.

4.18 Santé Canada donne accès à des services de soins dentaires aux clients inuits et des Premières Nations. Le Ministère recueille de l’information sur ses services et ses prestations de soins de santé buccodentaire dans diverses bases de données nationales et régionales, qu’il s’agisse des demandes de paiement pour des soins dentaires présentées en vertu du Programme des services de santé non assurés, des services relatifs à l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants ou des services de thérapie dentaire et de dentistes contractuels.

Santé Canada n’a pas déterminé dans quelle mesure son programme de prestation de soins dentaires améliorait la santé buccodentaire

4.19 Nous avons constaté que Santé Canada savait depuis de nombreuses années que l’état de santé buccodentaire des Premières Nations et des Inuit était beaucoup moins bon que celui du reste de la population canadienne. Toutefois, le Ministère n’a pas finalisé une approche stratégique qui contribuerait à corriger cette situation.

4.20 Nous avons aussi constaté que même s’il surveillait les prestations de soins dentaires versées en vertu du Programme des services de santé non assurés, le Ministère n’avait pas déterminé dans quelle mesure ce programme avait eu des effets sur la santé buccodentaire des populations inuites et des Premières Nations. Santé Canada était d’avis qu’en offrant aux Inuit et aux membres des Premières Nations une couverture pour des services dentaires fondés sur des éléments probants, il contribuait à améliorer la santé buccodentaire de ces populations.

4.21 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• une approche stratégique en matière de santé buccodentaire;
• l’information sur la santé buccodentaire.

4.22 Cette constatation est importante parce que les programmes de santé buccodentaire de Santé Canada donnent accès à des services de santé buccodentaire qui contribuent à l’état de santé général des Inuit et des membres des Premières Nations. De plus, s’il connaissait l’incidence de ces services sur la santé buccodentaire, le Ministère serait plus à même de revoir ses programmes pour mieux répondre aux besoins de ses clients.

4.23 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 4.30 et 4.37.

4.24 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada avait évalué les besoins en matière de santé buccodentaire de ses clients inuits et des Premières Nations et élaboré une stratégie pour y répondre. Nous avons aussi examiné si Santé Canada avait surveillé l’information disponible pour déterminer s’il avait fourni à ses clients un accès rapide et efficace à des services de santé buccodentaire. Enfin, nous avons examiné si le Ministère avait déterminé la mesure dans laquelle ses programmes de santé buccodentaire et les services connexes répondaient aux besoins des membres des Premières Nations et des Inuit et les aidaient à améliorer leur santé buccodentaire.

4.25 Une approche stratégique en matière de santé buccodentaire — Nous avons constaté que dans sa base de données sur les demandes de paiement de prestations dentaires, Santé Canada disposait d’information lui permettant de comprendre les besoins en matière de santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations. Le Ministère a également financé des enquêtes pour recueillir de l’information sur la santé buccodentaire de ces populations.

4.26 De plus, le Bureau du dentiste en chef, en collaboration avec l’Inuit Tapiriit Kanatami, le gouvernement du Nunatsiavut, la Nunavut Tunngavik Incorporated et la Société régionale Inuvialuit, a mené une enquête sur la santé buccodentaire des Inuit au cours de l’exercice 2008-2009. En 2009-2010, ce même bureau a fourni son expertise dans le cadre de l’Enquête sur la santé buccodentaire des Premières Nations effectuée par le Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations. Les deux enquêtes ont été effectuées au moyen d’entretiens et d’examens buccodentaires.

4.27 Les enquêtes ont fourni à Santé Canada des données précieuses sur la santé buccodentaire. Elles ont montré que les besoins en matière de santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations étaient plus grands que ceux du reste de la population canadienne. Ainsi, plus de 90 % des adolescents inuits et des Premières Nations avaient une ou plusieurs dents cariées, comparativement à 58 % des adolescents qui ne font pas partie de ces populations. Les Inuit et les membres des Premières Nations étaient aussi plus susceptibles d’avoir des problèmes dentaires non traités et moins nombreux à consulter des professionnels de la santé buccodentaire au cours d’une année.

4.28 Le Ministère était au courant, depuis de nombreuses années, de la précarité de l’état de santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations et il avait tenté d’élaborer une approche stratégique visant à améliorer la situation. Nous avons constaté que le Ministère avait rédigé des ébauches de stratégie en matière de santé buccodentaire en 2010 et en 2015, sans toutefois les achever. Le Ministère s’était engagé en 2015, dans son rapport sur les plans et les priorités, à mettre en œuvre une stratégie et un plan d’action en matière de santé buccodentaire. Les fonctionnaires du Ministère ont élaboré des plans à l’échelle régionale pour la prestation des services de santé buccodentaire. Ils ont également continué de discuter d’une approche stratégique en matière de santé buccodentaire; et en 2016, le Ministère a confié à un entrepreneur le mandat de l’élaborer. À la fin de notre audit, le Ministère n’avait finalisé aucune approche stratégique.

4.29 À notre avis, une approche stratégique orienterait la prise de décisions et l’attribution des ressources, ce qui est particulièrement important lorsque plus d’un programme tend vers un but commun.

4.30 Recommandation — Santé Canada devrait finaliser et mettre en œuvre une approche stratégique en matière de santé buccodentaire pour les Inuit et les membres des Premières Nations ainsi qu’un plan d’action détaillé assorti d’échéances précises, et en surveiller la mise en œuvre.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada a déjà développé des plans pour la prestation de services de santé buccodentaire afin de guider la livraison de programmes de santé buccodentaire dans chaque région. L’expansion de l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, annoncée dans le budget de 2017, fait actuellement l’objet de discussions de planification avec des partenaires inuits et des Premières Nations dans toutes les régions. Ce travail mènera à la finalisation de l’approche intégrée de la santé buccodentaire au cours des prochains mois.

4.31 L’information sur la santé buccodentaire — Nous avons constaté que le Ministère avait surveillé et analysé les prestations de soins dentaires versées par le Programme des services de santé non assurés. Ainsi, une fois par mois, le Ministère a vérifié le nombre de clients ayant présenté une demande de paiement, le nombre de demandes de paiement et les coûts afférents pour chaque catégorie de service (par exemple les services de prévention ou de restauration). De plus, nous avons constaté que le Ministère avait utilisé les renseignements sur les prestations de soins dentaires du programme pour auditer les fournisseurs de services, élaborer des politiques et répondre aux questions de la haute direction et du Comité consultatif des services de santé non assurés sur la santé buccodentaire, un comité indépendant formé de professionnels de la santé buccodentaire qui offre des conseils et des recommandations au programme.

4.32 La surveillance de l’utilisation des prestations a fourni au Ministère de l’information précieuse sur l’accès des clients aux services de santé buccodentaire. Toutefois, à notre avis, cette information ne permettrait pas au Ministère de déterminer si les services avaient contribué à l’amélioration de la santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations.

4.33 Selon la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor, les ministères doivent énoncer clairement ce qu’ils tentent d’accomplir et comment ils évalueront leur réussite. De plus, un des objectifs du Programme des services de santé non assurés est de contribuer à maintenir et à améliorer la santé des Premières Nations et des Inuit. En travaillant à déterminer s’il y a eu des améliorations dans la santé buccodentaire de ces populations, le Ministère serait plus à même de respecter ces objectifs.

4.34 Nous avons constaté que le Ministère ne disposait pas d’un plan concret pour déterminer dans quelle mesure le Programme des services de santé non assurés avait eu des effets sur la santé buccodentaire. Ce plan pourrait notamment servir à déterminer l’information dont le Ministère a besoin pour évaluer l’incidence des services, la fréquence de la collecte de cette information et la façon dont elle pourrait être utilisée pour ajuster les prestations de soins dentaires et les autres programmes afin d’arriver à de meilleurs résultats. Selon le Ministère, le programme a une incidence positive sur la santé buccodentaire de ses clients étant donné que les services dentaires couverts sont fondés sur des éléments probants. En outre, les représentants de Santé Canada nous ont expliqué qu’ils comptaient sur les enquêtes qui sont menées périodiquement sur la santé buccodentaire (voir les paragraphes 4.25 à 4.27) pour fournir au Ministère de l’information sur la santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations.

4.35 Même si Santé Canada a recueilli dans diverses bases de données de l’information sur les demandes de paiement présentées en vertu du Programme des services de santé non assurés, les services de l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, les services de thérapie dentaire et les dentistes contractuels, le Ministère n’a pas effectué d’analyse régulière en combinant toutes ces données pour déterminer si ses programmes et ses prestations amélioraient la santé buccodentaire. À notre avis, si le Ministère effectuait des analyses à partir de données tirées de toutes les sources pertinentes, il aurait une meilleure idée de la mesure dans laquelle ses services contribuent à l’amélioration de la santé buccodentaire.

4.36 L’analyse de cette information pourrait aussi faciliter la gestion des programmes de santé buccodentaire. Par exemple, le Ministère disposait de renseignements sur les services fournis aux clients inuits et des Premières Nations par des dentistes contractuels dans une des régions que nous avons examinées. Toutefois, selon les représentants du Ministère, la région n’avait pas analysé ces renseignements pour faire une comparaison avec les coûts associés à l’utilisation d’autres types de fournisseurs de services.

4.37 Recommandation — Santé Canada devrait élaborer un plan concret pour déterminer dans quelle mesure ses services de santé buccodentaires ont des effets sur la santé buccodentaire des Inuit et des membres des Premières Nations. Ce plan devrait utiliser toute l’information pertinente recueillie par le Ministère et être mis au point en collaboration avec tous les programmes de Santé Canada qui concernent la santé buccodentaire.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada convient que la compréhension de l’incidence de ces programmes sur la santé buccodentaire des Premières Nations et des Inuit est importante et le Ministère continuera de travailler avec ses organisations partenaires en vue de mener les enquêtes sur la santé buccodentaire au niveau de la population. Santé Canada a des processus et des méthodologies bien établis pour suivre les données qu’il collecte et va engager le Comité consultatif des services de santé non assurés sur la santé buccodentaire pour qu’il donne son avis sur l’approche de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits pour analyser toute l’information utile qu’il collecte. Il y a annuellement plus de 300 000 clients qui accèdent aux services de santé buccodentaire basés sur des faits couverts par le Programme des services de santé non assurés. Au cours de la période de cinq exercices qui se terminait en 2015-2016, approximativement 551 000 clients ont accédé au programme de soins dentaires (64 % de clients en tout).

Le Comité consultatif des services de santé non assurés sur la santé buccodentaire est un organe indépendant composé d’experts universitaires et cliniques, y compris de professionnels des soins dentaires des Premières Nations et des Inuit. Son mandat est de fournir à Santé Canada des conseils impartiaux, experts et professionnels sur une variété des sujets identifiés par le Programme des services de santé non assurés (c’est-à-dire les pratiques actuelles et nouvelles, la prévention de maladies buccodentaires basée sur des faits et leur traitement, et la politique de santé buccodentaire du programme).

Santé Canada continuera d’affiner son approche pour analyser toutes les informations importantes qu’il collecte pour l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants afin de déterminer la mesure dans laquelle les services de santé buccodentaire de Santé Canada contribuent au maintien et à l’amélioration de la santé buccodentaire des clients des Premières Nations et des Inuit.

L’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants a aidé à maintenir et à améliorer la santé buccodentaire de certains enfants inuits et des Premières Nations

4.38 L’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants donne accès à d’importants services de prévention qui aident les enfants à maintenir et à améliorer leur santé buccodentaire. Nous avons constaté que Santé Canada avait analysé les données sur l’initiative et avait déterminé que cette initiative avait eu un effet bénéfique sur la santé buccodentaire des enfants participants dans les collectivités où l’initiative était offerte. Toutefois, les données ministérielles indiquaient aussi que le nombre d’enfants inscrits à l’initiative avait diminué au cours des trois dernières années, de même que le nombre de services rendus. Nous avons constaté que le Ministère ne savait pas pourquoi cette situation s’était produite.

4.39 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la santé buccodentaire des enfants;
• les cibles pour la participation et la prestation de services.

4.40 Cette constatation est importante parce que l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants fournit des services de prévention qui sont essentiels à la santé buccodentaire des enfants. L’évaluation de cette initiative et de l’incidence de ses services est nécessaire pour que Santé Canada puisse déterminer comment améliorer le programme. Des inscriptions à la baisse pourraient dissimuler des problèmes dont Santé Canada n’a pas connaissance en ce qui a trait à la gestion de l’initiative ou à la communication du Ministère avec les collectivités admissibles.

4.41 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.47.

4.42 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada, au moyen de l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, répondait aux besoins des enfants inuits et des Premières Nations, et les aidait à maintenir et à améliorer leur santé buccodentaire. Nous avons également examiné si le Ministère respectait ses cibles pour la prestation de services au titre de l’initiative.

4.43 La santé buccodentaire des enfants — Nous avons constaté que Santé Canada surveillait la santé buccodentaire des enfants qui participaient à l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants. Le Ministère a déterminé que les enfants vivant dans les collectivités où l’initiative était en place depuis huit ans avaient moins de dents cariées et plus de dents traitées (par exemple par des obturations ou des extractions), ce que le Ministère a considéré comme des indicateurs de l’amélioration de la santé buccodentaire globale des enfants. De plus, une analyse de Santé Canada a révélé que les enfants habitant dans les collectivités où l’initiative était en place avaient moins besoin de traitements de restauration (comme des obturations) et de chirurgies dentaires que les autres enfants inuits et des Premières Nations.

4.44 Les cibles pour la participation et la prestation de services — Les données de Santé Canada pour les années scolaires se terminant en 2014, 2015 et 2016 indiquaient que l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants n’avait pas atteint ses cibles au regard des inscriptions, mais qu’elle avait atteint la plupart de ses cibles pour ce qui est de la prestation de services de prévention (voir la pièce 4.1). Au cours de l’exercice 2015-2016, 38 % des enfants admissibles âgés de quatre ans et moins et 40 % des enfants âgés de cinq, six et sept ans étaient inscrits à l’initiative, ce qui est en deçà des cibles qui étaient respectivement de 40 % et de 70 % pour ces groupes d’âge. En ce qui concerne les services de prévention pour ce même exercice, l’initiative a dépassé ses cibles se rapportant aux examens des enfants inscrits dans les deux groupes d’âge et à l’application de vernis fluoré pour les enfants du groupe plus âgé. Cependant, 55 % des enfants inscrits faisant partie du groupe d’âge des quatre ans et moins ont reçu l’application de vernis fluoré, ce qui est en deçà de la cible de 70 % qui avait été fixée. De plus, le nombre des enfants inscrits à l’initiative a baissé de près de 30 % depuis 2014, et le nombre de services de prévention rendus dans le cadre de cette initiative a diminué pendant ces années. Par exemple, le nombre d’applications de vernis fluoré fournies par l’initiative a diminué d’environ 20 % en 2016 par rapport à 2014.

4.45 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas analysé l’information dont il disposait pour déterminer les raisons de la baisse des inscriptions et des services. Cependant, les représentants du Ministère nous ont informés que la baisse apparente des inscriptions s’expliquerait peut-être par une piètre qualité de collecte et d’enregistrement des données, par exemple le mauvais enregistrement de formulaires d’autorisation dans la base de données dentaires. Les représentants du Ministère ignoraient toutefois pourquoi cette situation s’était produite.

4.46 En 2017, le Ministère a rédigé une ébauche de stratégie visant à corriger ses problèmes de collecte des données, mais celle-ci n’est pas encore terminée. Le Ministère a reconnu que la base de données dentaires actuelle nécessitait des changements fondamentaux pour pouvoir servir de manière appropriée à la collecte, à l’analyse et à la communication des données. Ce problème ne fera que s’aggraver si la portée de l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants est élargie.

4.47 Recommandation — Santé Canada devrait améliorer son analyse des données, y compris l’information recueillie et enregistrée dans sa base de données dentaire, afin de disposer d’une information suffisamment précise et complète sur l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants pour contribuer à la gestion globale de ses programmes de santé buccodentaire.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada va continuer d’améliorer son analyse de données en mettant en œuvre les Stratégies pour améliorer la collecte de données, l’analyse et le rapport sur la santé buccodentaire de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, afin que les décisions de la direction du programme soient en accord avec l’approche intégrée en santé buccodentaire.

Gestion de programme

Message général

4.48 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la façon dont Santé Canada gérait son Programme des services de santé non assurés comportait des lacunes administratives. Les normes de service de Santé Canada relatives aux décisions d’autorisation préalable et aux décisions d’appels complexes n’étaient pas claires. Nous avons constaté que le Ministère avait respecté ses normes de service pour le processus d’appel dans 80 % des cas, mais nous n’avons pas pu le déterminer en nous appuyant sur la base de données sur les appels du Ministère. Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas toujours informé rapidement les clients et les fournisseurs de services de certains changements qu’il avait apportés aux services.

4.49 De plus, même si le Ministère savait depuis longtemps qu’il allait y avoir une pénurie de thérapeutes dentaires dans deux régions, il a tardé à prendre des mesures pour remédier à la situation.

4.50 Ces constatations sont importantes parce qu’une communication en retard ou peu claire peut influer sur les attentes des clients au sujet des services de santé buccodentaire qui leur sont offerts et sur le temps d’attente pour connaître les décisions. De plus, la prestation des services de santé buccodentaire pourrait être compromise si aucune mesure n’est prise sur les enjeux relatifs aux ressources humaines.

4.51 Selon Santé Canada, le volet des soins dentaires du Programme des services de santé non assurés couvre les services médicalement nécessaires fondés sur des éléments probants, et non les services cosmétiques. Le Ministère emploie des professionnels des soins dentaires pour effectuer diverses tâches, y compris la revue des appels et des autorisations préalables, l’analyse de données et la prestation de conseils à la haute direction. Il dispose de documents de gouvernance qui contiennent des lignes directrices, des politiques et des critères pour le volet des soins dentaires du programme. Ces documents portent aussi sur des restrictions qui concernent certains services de soins buccodentaires couverts par le programme, telles que les limites quant à la fréquence ou l’obligation pour les dentistes d’obtenir du Ministère une autorisation préalable avant de prodiguer les soins. Lorsque le programme refuse une demande d’autorisation préalable d’un service de santé buccodentaire, le client peut porter la décision en appel. Le Ministère a également des normes de service pour les processus d’autorisation préalable et d’appel.

4.52 L’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants et le Programme des services de santé non assurés reposent sur un ensemble de fournisseurs de services, dont seulement certains sont des employés du Ministère.

Le cadre décisionnel de Santé Canada n’indiquait pas quels éléments devaient être pris en considération au moment d’apporter des changements à sa liste des prestations de soins dentaires

4.53 Nous avons constaté que le cadre décisionnel de Santé Canada n’indiquait pas tous les éléments que le Ministère devait prendre en considération au moment d’apporter des changements à sa liste de services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés. Le Ministère ne précisait pas non plus la façon de documenter les décisions ni, dans certains cas, les responsables de leur approbation définitive. Nous avons aussi constaté, dans quelques cas, de longs délais entre la décision de changer la couverture (concernant par exemple la fréquence ou les critères) et la mise en œuvre du changement.

4.54 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les décisions portant sur les changements à apporter à la liste des services de santé buccodentaire.

4.55 Cette constatation est importante parce que les décisions portant sur les changements à apporter à la liste des services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés déterminent quels services sont offerts aux clients. Il est important que le processus soit documenté et fondé sur des critères clairs pour que le Ministère puisse prendre des décisions cohérentes au sujet de la liste des services dentaires. De plus, une communication en retard ou peu claire peut influer sur les attentes des clients au sujet des services de santé buccodentaire qui leur sont offerts.

4.56 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.63.

4.57 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada avait un processus officiel pour décider des changements à apporter à sa liste des services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés. Nous avons aussi examiné si Santé Canada avait tenu compte d’éléments comme la rentabilité dans sa prise de décisions et si celles-ci étaient documentées. Nous avons examiné les changements que le Ministère avait apportés aux services de santé buccodentaire de 2014 à 2016, qui comprenaient des modifications aux limites de fréquence et aux exigences relatives à l’autorisation préalable. Nous n’avons pas examiné les décisions relatives aux demandes de services venant des clients.

4.58 Les décisions portant sur les changements à apporter à la liste des services de santé buccodentaire — Santé Canada tenait une liste des services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés. Certains des services admissibles comportaient des critères précis permettant de définir la nécessité du service. Par exemple, pour qu’une personne soit admissible à l’installation d’une couronne ou à un traitement de canal, elle devait satisfaire aux critères médicaux détaillés établissant quelles dents étaient admissibles et à quelles conditions. Certains services étaient aussi assujettis à des restrictions, telles que les limites de fréquence et l’obligation d’obtenir une autorisation préalable. La liste des services admissibles, leurs critères et leurs restrictions ont été publiés sur le site Web du Ministère.

4.59 Nous avons constaté que le Ministère avait documenté le processus qu’il avait suivi pour décider d’apporter ou non des changements à la liste des services de santé buccodentaire admissibles couverts par le Programme des services de santé non assurés. Cependant, ce processus ne précisait pas quels éléments les représentants du Ministère devaient prendre en considération lorsqu’ils décidaient s’ils devaient apporter de tels changements. Par exemple, le processus indiquait qu’une analyse approfondie devrait être effectuée, mais sa portée n’était pas expliquée. Il n’indiquait pas non plus clairement la façon de documenter les décisions ni la personne responsable d’approuver celles-ci dans certains cas. Par exemple, le processus indiquait que les décisions susceptibles d’engendrer des risques financiers ou politiques majeurs devaient être approuvées par le Comité de la haute direction de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada. Cependant, il ne définissait pas le seuil de ce qui constituait un risque « majeur ».

4.60 Entre 2014 et 2016, le Ministère a pris des décisions pour changer certains des services de santé buccodentaire couverts. Ces décisions visaient surtout à modifier les restrictions. Par exemple, certaines décisions que nous avons examinées venaient accroître les limites de fréquence d’un service couvert tandis que d’autres supprimaient l’obligation d’obtenir une autorisation préalable pour certains services. Les représentants du Ministère nous ont dit que ces changements avaient été apportés afin d’améliorer l’accès aux services pour les clients.

4.61 Nous avons constaté des incohérences dans la façon dont le Ministère avait documenté les 13 décisions prises pendant cette période : 8 décisions étaient assorties de comptes rendus de décisions signés tandis que les 5 autres ne l’étaient pas, ce qui signifie que nous n’avons pas pu déterminer à quel moment et par qui ces décisions avaient été prises. En outre, la documentation portant sur les facteurs pris en compte était inégale : ainsi, la documentation indiquait clairement pour seulement certains changements proposés l’incidence escomptée de ces derniers sur les coûts.

4.62 Nous avons aussi constaté que Santé Canada n’avait pas informé rapidement les clients et les fournisseurs de services de trois des changements apportés aux services pendant cette période. Par exemple, en 2014, le Ministère a fait passer de six à dix le nombre de radiographies d’un certain type qui seraient couvertes au cours d’une année, mais a annoncé publiquement le changement seulement en 2016. Le Ministère a expliqué qu’après la mise en œuvre d’un changement, un long délai peut s’écouler avant que la base de données sur les demandes de paiement connexes soit mise à jour. Dans ces cas-ci, le Ministère n’a pas toujours annoncé les changements pendant qu’il attendait que la base de données soit mise à jour. Les représentants du Ministère nous ont informés que les fournisseurs de services présentant des demandes d’autorisation préalable respectant la nouvelle limite de fréquence recevraient une autorisation, et que les fournisseurs avaient la possibilité de demander une autorisation préalable pour des services ne respectant pas les critères publiés. À notre avis, ce retard à communiquer les nouveaux critères ou limites imposées à la fréquence des services a créé le risque que les fournisseurs ne disposent pas d’information à jour sur les services de santé buccodentaire offerts aux clients.

4.63 Recommandation — Le processus qu’applique Santé Canada pour changer la liste des services de santé buccodentaire couverts par le Programme des services de santé non assurés devrait :

• inclure les éléments à prendre en considération;
• inclure l’obligation de documenter le moment où les décisions ont été prises et la façon dont elles ont été prises;
• préciser qui est responsable de l’approbation définitive pour de telles décisions;
• prévoir la communication rapide des changements aux fournisseurs et aux clients.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada a de la documentation détaillée en place, comme son Cadre de travail sur les prestations dentaires : Programme des services de santé non assurés et des directives basées sur des faits, pour diriger les décisions reliées aux prestations des soins dentaires. L’un de ces documents, le document Processus de la révision et du développement des politiques concernant les prestations dentaires, a été révisé à la lumière des constatations de cet audit pour être plus précis sur les éléments qui doivent être considérés au moment d’apporter des changements à la politique. De plus, les processus du Programme des services de santé non assurés seront adaptés pour informer les clients et les fournisseurs de services des changements dans les plus brefs délais.

Les normes de service de Santé Canada relatives aux autorisations préalables et au traitement des appels complexes manquaient de clarté, mais le Ministère a tout de même respecté la plupart du temps sa norme de service concernant les appels

4.64 Nous avons constaté que les normes de service de Santé Canada relatives aux autorisations préalables et au traitement des appels complexes manquaient de clarté. Nous avons aussi constaté qu’il n’était pas possible de se fier à la base de données sur les appels du Ministère pour obtenir de l’information exacte permettant de calculer le temps de traitement. Au terme de notre examen d’un échantillon de dossiers d’appel, nous avons constaté que le Ministère avait respecté ses normes de service pour le processus d’appel dans 80 % des cas.

4.65 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les autorisations préalables;
• les appels.

4.66 Cette constatation est importante parce que faute de normes de service claires et d’une information exacte sur le temps de traitement dans sa base de données, le Ministère ne peut avoir la certitude qu’il respecte ses normes de service ou que celles-ci sont bien comprises par les clients et les fournisseurs.

4.67 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.72.

4.68 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada avait traité selon ses normes de service les demandes d’autorisation préalable et les appels de décisions concernant les prestations de soins dentaires du Programme des services de santé non assurés.

4.69 Les autorisations préalables — Selon Santé Canada, au cours de l’exercice 2015-2016, 4 % des services de santé buccodentaire payés par le Programme des services de santé non assurés avaient fait l’objet d’une autorisation préalable. Santé Canada avait rendu public une norme de service qui précisait que le programme traitait les autorisations préalables dans les dix jours ouvrables suivant la réception des renseignements complets. À notre avis, les clients de Santé Canada pouvaient voir cette norme comme un engagement à faire connaître à chaque client sa décision dans un délai de dix jours ouvrables. En fait, Santé Canada ne mesure pas sa norme de service par client. Santé Canada a indiqué que l’information sur le délai de traitement de chaque cas était facile à obtenir et pouvait être fournie aux clients qui en faisaient la demande directement auprès du Ministère.

4.70 Les appels — Santé Canada a rendu public une norme de service selon laquelle le Ministère devait rendre une décision sur un appel dans un délai de 30 jours ouvrables. Santé Canada avait affirmé que le traitement des appels complexes pouvait exiger plus de temps, sans toutefois expliquer ce qu’est un appel complexe. Sans cette explication, les clients ne peuvent déterminer si leur appel est « complexe » et ne peuvent pas donc prévoir combien de temps ils devront attendre avant de recevoir une réponse.

4.71 Selon les statistiques du Ministère, 3 599 demandes d’appel ont été présentées de 2014 à 2016. Nous avons utilisé un échantillonnage représentatif pour comparer les dossiers papier originaux de 85 appels à leur entrée correspondante dans la base de données, afin de déterminer si nous pouvions nous fier à la base de données du Ministère. Nous avons constaté que ce n’était pas le cas parce que la base de données contenait de nombreuses erreurs administratives; notamment, 30 % des dates en moyenne avaient été saisies incorrectement. Nous avons donc utilisé notre échantillon pour déterminer si le Ministère avait respecté sa norme de service concernant les appels. Nous avons constaté que Santé Canada avait traité 68 des 85 appels (soit 80 %) dans les 30 jours ouvrables. Sur les 17 appels n’ayant pas été traités dans le délai prescrit par la norme, 15 concernaient des services orthodontiques.

4.72 Recommandation — Pour améliorer sa gestion de programme dans le cadre du volet des soins dentaires du Programme des services de santé non assurés, Santé Canada devrait :

• préciser ce que mesure sa norme de service relative aux autorisations préalables;
• clarifier la norme de service concernant les appels complexes;
• améliorer la saisie des données pour disposer d’une information exacte et fiable dans sa base de données sur les appels.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada révisera ses processus de gestion de programme et développera un système de communication pour les clients, partenaires et fournisseurs concernant les délais pour l’examen des autorisations préalables et des demandes d’appel. En outre, le Ministère continuera d’augmenter la précision de l’entrée des données en rapport avec sa base de données administratives pour les demandes d’appel. Le processus d’approvisionnement pour le nouveau système de Services des renseignements et de traitement des demandes de paiement pour les services de santé cherche à intégrer le processus d’appel à ce système.

Santé Canada a tardé à prendre des mesures pour répondre aux défis liés aux ressources humaines dans deux de ses régions

4.73 Nous avons constaté que dans les deux régions que nous avons examinées, Santé Canada avait tardé à prendre des mesures pour répondre aux enjeux en matière de ressources humaines.

4.74 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les dentistes contractuels;
• les thérapeutes dentaires.

4.75 Cette constatation est importante parce que malgré leur effectif réduit par rapport aux autres groupes de professionnels de la santé buccodentaire, les dentistes contractuels et les thérapeutes dentaires jouent un rôle important dans la prestation des services de santé buccodentaire de Santé Canada. Ils facilitent l’accès aux soins buccodentaires dans les collectivités inuites et des Premières Nations. Les thérapeutes dentaires sont des professionnels établis dans les collectivités qui peuvent offrir davantage de services que certains autres professionnels de la santé buccodentaire, notamment les hygiénistes dentaires. En l’absence de mesures pour contrer les difficultés à recruter des dentistes contractuels et en raison de la pénurie imminente de thérapeutes dentaires pour offrir des services de santé buccodentaire, dont l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, les enfants et les collectivités inuites et des Premières Nations admissibles pourraient ne pas recevoir les services dont ils ont besoin pour réduire et prévenir les maladies buccodentaires.

4.76 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.85.

4.77 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Santé Canada avait élaboré des plans de ressources humaines qui précisaient comment les services de santé buccodentaire actuels et futurs seraient offerts. Nous avons également examiné si Santé Canada avait mis en œuvre les stratégies décrites dans ces plans.

4.78 Les dentistes contractuels — Santé Canada utilise divers types de fournisseurs de services dans sept de ses régions. Le Ministère compte principalement sur les dentistes pour la prestation de services, mais il ne peut pas exiger d’eux qu’ils participent au Programme des services de santé non assurés et il ne peut pas prévoir non plus le nombre de fournisseurs qui s’inscrivent au programme.

4.79 Santé Canada pourrait fournir des services de santé buccodentaire en faisant appel à des dentistes contractuels qui se rendent dans les collectivités. Les clients pourraient aussi se rendre à l’extérieur de leur collectivité pour recevoir des soins de santé buccodentaire. Dans les deux régions que nous avons examinées, Santé Canada a essayé de remédier au manque de fournisseurs de soins dentaires locaux en engageant des dentistes contractuels. Par exemple, une de ces régions a eu recours à 28 dentistes contractuels pour fournir des services dans 27 collectivités.

4.80 Nous avons constaté qu’une des deux régions examinées avait déterminé que le nombre de dentistes contractuels disponibles pour fournir des services dans les collectivités qu’elle dessert était insuffisant.

4.81 Le bureau régional a indiqué que le recrutement accru de dentistes contractuels lui permettrait d’élargir les services dentaires offerts dans les collectivités. Bien qu’il ait élaboré quelques stratégies à court et à long terme, comme celle d’offrir de meilleures conditions d’hébergement aux professionnels des soins dentaires, le bureau régional ne les avait pas mises en œuvre. Sans une telle mise en œuvre, les habitants des collectivités dépourvues de fournisseurs de services locaux doivent se déplacer pour recevoir des services de santé buccodentaire. Nous avons aussi constaté que, selon les représentants du Ministère, la région n’avait pas analysé les coûts et les avantages de recourir à des dentistes contractuels comparativement à d’autres types de fournisseurs de services.

4.82 Les thérapeutes dentaires — Santé Canada a aussi eu recours à des thérapeutes dentaires dans quatre sur sept de ces régions pour fournir des services dans les collectivités. Les thérapeutes dentaires dans ces collectivités répondent principalement aux besoins des enfants, mais ils peuvent aussi offrir des services aux adultes. Selon Santé Canada, à la fin de 2016, le Ministère pouvait compter sur 82 thérapeutes dentaires locaux à l’emploi du Ministère ou des collectivités pour offrir les services liés à l’Initiative en santé buccodentaire pour les enfants, en collaboration avec des travailleurs communautaires de l’initiative. La Région du Nord a eu recours à des thérapeutes dentaires qui n’étaient toutefois ni employés par Santé Canada ni payés en vertu d’une entente de contribution. Les deux autres régions ont eu recours à une combinaison de professionnels des soins dentaires pour fournir les services aux enfants en vertu de l’initiative.

4.83 Le Ministère a cessé de financer l’École nationale de thérapie dentaire, la seule école de thérapie dentaire au pays, au motif que le financement direct de l’éducation postsecondaire ne relevait pas du mandat de Santé Canada. L’école a fermé ses portes en 2011. Le Ministère a estimé qu’environ 25 % de ses thérapeutes dentaires seraient admissibles à la retraite d’ici à 2020.

4.84 Santé Canada connaissait le taux élevé de départs imminents à la retraite des thérapeutes dentaires depuis plusieurs années et a commencé à élaborer des stratégies à cet égard en 2009. Nous avons constaté qu’une région avait récemment alloué des fonds à quelques-unes de ces stratégies. Ce n’était pas le cas pour l’autre région, même si plusieurs postes de thérapeutes dentaires étaient déjà vacants. Des représentants du Ministère nous ont dit que Santé Canada poursuivait ses discussions et l’élaboration de stratégies pour régler cette question.

4.85 Recommandation — Santé Canada devrait mettre en œuvre des stratégies pour s’assurer d’avoir les ressources humaines dont il a besoin pour offrir ses programmes de santé buccodentaire et des services connexes à long terme aux membres des Premières Nations et aux Inuit. Ces stratégies pourraient prévoir le recours à divers professionnels et adopter des pratiques d’autres régions, s’il y a lieu.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Santé Canada s’appuie sur un éventail de professionnels de la santé buccodentaire (comme les dentistes, les hygiénistes dentaires et les thérapeutes dentaires) pour offrir un accès aux services de santé buccodentaire pour ses clients et continue de travailler avec des partenaires et des parties prenantes pour augmenter la quantité de fournisseurs de soins de santé buccodentaire. En plus, Santé Canada a participé à des discussions avec des partenaires concernant des opportunités pour assurer et améliorer l’accès à des services de santé buccodentaire à long terme chez les Premières Nations et les Inuit.

Santé Canada s’assurera que les manques prévisibles sont comblés au moyen de l’élaboration de plans d’intervention par les régions qui font face à ce défi.

Conclusion

4.86 Nous avons conclu que, même si Santé Canada avait fourni aux Inuit et aux membres des Premières Nations l’accès à des programmes de santé buccodentaire importants, le Ministère ne pouvait montrer la mesure dans laquelle ces programmes aidaient les populations inuites et des Premières Nations à maintenir et à améliorer leur santé buccodentaire.