Introduction

Information générale

1. La Commission de la capitale nationale (la Société) est une société d’État fédérale créée en 1959. Elle rend compte au Parlement par l’entremise de la ministre du Patrimoine canadien. Selon sa loi habilitante, la Loi sur la capitale nationale, la Société a pour mandat de concourir à l’aménagement, à la conservation et à l’embellissement de la région de la capitale nationale compte tenu de son importance nationale à titre de siège du gouvernement du Canada. La Société possède et administre des terrains qui font plus de 500 kilomètres carréskm² ainsi que plus de 1700 propriétés, dont les résidences officielles du Canada.

2. Au cours de l’exercice 2015-2016, la Société employait environ 400 personnes dans ses six directions : Aménagement de la capitale; Intendance de la capitale; Services généraux; Affaires publiques et d’entreprise; Audit, recherche, évaluation et éthique; Services juridiques et Secrétariat de la Commission.

3. La Société s’acquitte de son mandat au moyen des activités suivantes :

• l’établissement de l’orientation de la planification à long terme liée aux terrains fédéraux de la région de la capitale du Canada;
• l’orientation et la surveillance de l’utilisation et de l’aménagement des terrains fédéraux de la région de la capitale du Canada;
• la gestion, la conservation et la protection des biens de la Société (notamment du parc de la Gatineau, de la Ceinture de verdure, du portefeuille immobilier de la Société et d’autres biens comme des ponts, des sentiers et des promenades);
• l’entretien des sites patrimoniaux de la région de la capitale du Canada, comme les résidences officielles et les monuments commémoratifs.

4. La Société possède et gère plus de 10 % des terrains de la région de la capitale du Canada. Elle s’occupe entre autres de la gestion du parc de la Gatineau et de la Ceinture de verdure, de même que de la gestion de 13 parcs urbains, dont le parc de la Confédération, le parc Vincent Massey, le parc Major’s Hill et le parc Jacques-Cartier.

5. La Société possède et gère également des propriétés louées à des fins résidentielles, agricoles, institutionnelles, récréatives et commerciales. Elle assure aussi la gestion des six résidences officielles de la région de la capitale :

• Rideau Hall (résidence du gouverneur général);
• le 24, promenade Sussex et la résidence du lac Mousseau (résidences du Premier Ministre);
• Stornoway (résidence du chef de l’opposition);
• la Ferme (résidence du président de la Chambre des communes);
• le 7, Rideau Gate (résidence officielle des invités du gouvernement du Canada).

6. La Société est principalement financée par le gouvernement fédéral. Elle tire des revenus d’autres sources, comme les loyers provenant de ses propriétés et la perception de frais d’utilisation.

Objet de l’audit

7. Notre audit visait à déterminer si les moyens et les méthodes de la Commission de la capitale nationale que nous avons sélectionnés aux fins de l’examen lui fournissaient l’assurance raisonnable que ses actifs étaient protégés et contrôlés, que ses ressources étaient gérées avec efficience et économie et que ses activités étaient menées avec efficacité, comme l’exige l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

8. En nous fondant sur notre évaluation des risques, nous avons sélectionné les moyens et méthodes dans les secteurs suivants :

• la gouvernance de la Société;
• la planification stratégique, la gestion des risques, la mesure du rendement et la communication des résultats;
• l’établissement de plans à long terme pour la capitale nationale;
• la gestion des projets d’immobilisations;
• la gestion et la protection des actifs;
• la transformation des processus opérationnels.

Les moyens et méthodes sélectionnés et les critères appliqués pour les évaluer sont présentés dans différentes pièces tout au long du rapport.

9. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les sources des critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Méthodes de gestion organisationnelle

La Société disposait de bonnes méthodes de gestion organisationnelle, mais sa gestion des risques présentait des faiblesses

Message général

10. Dans l’ensemble, nous avons constaté que la Société disposait de bonnes méthodes de gestion organisationnelle dans les domaines de la gouvernance, de la planification stratégique, de la mesure du rendement et de la communication des résultats. Ses méthodes de gestion des risques présentaient toutefois des faiblesses. Plus particulièrement, la direction et le Conseil d’administration de la Société n’ont pas reçu de l’information exhaustive sur les risques pour éclairer leurs décisions. De plus, la direction et le Conseil d’administration n’ont pas clairement décrit, dans le plan d’entreprise annuel, le risque que la Société puisse ne pas disposer de ressources suffisantes pour restaurer, entretenir et préserver ses actifs. Or ce plan joue un rôle essentiel dans la communication de l’information sur les problèmes de cette dernière au gouvernement.

11. Ces constatations sont importantes parce que la Société doit disposer de saines pratiques de gestion si elle veut assurer l’efficacité et l’efficience de ses activités. Or une information exhaustive sur les risques aide le Conseil d’administration de la Société et le gouvernement à prendre des décisions. Le gouvernement, la direction de la Société et le Conseil d’administration doivent recevoir de l’information exhaustive concernant les risques qui pèsent sur la Société afin de s’assurer que des stratégies d’atténuation sont mises en œuvre.

12. Notre analyse à l’appui de ces constatations porte sur :

• la gouvernance de la Société;
• la planification stratégique, la gestion des risques, la mesure du rendement et la communication des résultats.

13. La Société est gérée par un conseil d’administration (le Conseil) de 15 membres, dont le président ainsi que le premier dirigeant. Les 13 autres membres doivent provenir des diverses régions du Canada : 5 proviennent de la région de la capitale nationale et 8, d’autres régions. En 2016, la Société a apporté un changement clé à sa structure de gouvernance. Elle permet désormais aux maires d’Ottawa et de Gatineau de participer au Conseil à titre de membres d’office sans droit de vote. Le Conseil d’administration tient cinq réunions publiques par an.

14. Il est indispensable que la Société procède à une planification stratégique et gère les risques pour définir ses objectifs à court et à long terme et pour affecter les ressources nécessaires à l’atteinte de ces derniers. La gestion des risques aide le Conseil et la direction à recenser les facteurs qui peuvent empêcher la Société d’atteindre ses objectifs et à définir des stratégies d’atténuation. La mesure du rendement et la communication des résultats permettent au Conseil et à la direction de montrer dans quelle mesure la Société a atteint ses objectifs et s’est acquittée de son mandat.

15. Nos recommandations relativement aux secteurs examinés sont présentées aux paragraphes 25 et 39.

16. La gouvernance de la Société — Nous avons constaté que la Société disposait de bonnes méthodes de gouvernance organisationnelles (voir la pièce 1).

17. La planification stratégique, la gestion des risques, la mesure du rendement et la communication des résultats — Nous avons constaté que la Société disposait de moyens et méthodes adéquats pour assurer la planification stratégique, mesurer son rendement et communiquer les résultats obtenus. Nous avons cependant constaté qu’il y avait des faiblesses au chapitre de la gestion des risques (voir la pièce 2).

18. Faiblesses — Identification, évaluation et atténuation des risques — Lors de notre dernier examen spécial de la Société, mené en 2007, nous avions constaté que les projets requis pour restaurer les actifs de cette dernière n’avaient pas toujours été réalisés selon les échéances prévues, en partie à cause d’un manque de financement. Comme nous le précisons dans nos constatations sur l’entretien des actifs présentées plus loin dans ce rapport (aux paragraphes 36 à 38), nous avons constaté que la Société courait encore le risque que son financement soit insuffisant pour restaurer, entretenir et préserver les actifs à un niveau acceptable. Toutefois, dans les plans d’entreprise quinquennaux annuels de cette dernière, le Conseil d’administration et la direction n’ont pas clairement présenté ce risque important, la stratégie pour l’atténuer, ni l’incidence financière de cette dernière. Le plan d’entreprise est un outil clé dont se sert la Société pour informer le gouvernement chaque année de ses activités, de ses enjeux stratégiques et des principaux risques qui pèsent sur elle.

19. La principale stratégie employée par la Société pour atténuer le risque de financement insuffisant a été de retarder les travaux d’entretien requis de certains actifs, afin d’utiliser les fonds disponibles pour réaliser les travaux les plus pressants. Elle a également mis en œuvre certaines initiatives visant à générer des revenus et à réduire les coûts, comme le partage des coûts avec d’autres ordres de gouvernement, le lancement d’un programme d’activités en raquettes dans le parc de la Gatineau et la mise en place de systèmes automatisés, comme des équipements électroniques de gestion des transactions avec les utilisateurs des stationnements. Toutefois, ces activités n’ont pas encore eu d’incidence financière importante.

20. Ces faiblesses sont importantes parce que le gouvernement n’a pas obtenu, dans le plan d’entreprise, de l’information claire et exhaustive sur ce risque important ni sur la stratégie d’atténuation aux fins de la prise de décisions.

21. Notre recommandation relativement à ces faiblesses est présentée au paragraphe 39.

22. Faiblesses — Information disponible pour la prise de décisions et le suivi des risques — Nous avions noté au cours de notre dernier examen spécial de la Société en 2007 que celle-ci ne disposait pas d’un cadre de gestion intégrée du risque. La direction a élaboré un cadre de gestion du risque d’entreprise, qui a été approuvé en 2008, et a également rédigé l’ébauche d’une politique organisationnelle.

23. Au cours de la période visée par l’audit, nous avons constaté que le Conseil et la direction avaient réalisé des évaluations stratégiques annuelles des risques. Ces évaluations consistaient notamment à déterminer les risques liés à l’atteinte des objectifs stratégiques de la Société et à établir des stratégies d’atténuation. Toutefois, il n’y avait pas de processus uniforme et intégré pour recenser et évaluer les risques dans l’ensemble de cette dernière. Le Conseil et la direction n’ont donc pas préparé un inventaire exhaustif de tous les risques qui pesaient sur elle. Par ailleurs, la direction ne s’est pas non plus fixé de seuils de tolérance aux risques; elle n’a donc pas clairement déterminé le niveau de risque que la Société était disposée à accepter au moment de prendre des décisions.

24. Ces faiblesses sont importantes parce qu’un processus de gestion intégrée du risque et un inventaire exhaustif des risques sont nécessaires pour gérer ces derniers. Sans ces éléments, la direction et le Conseil peuvent difficilement obtenir l’assurance que tous les risques opérationnels importants ont été recensés, analysés et gérés en fonction de leur incidence possible sur les activités de la Société et sur la capacité de celle-ci à s’acquitter de son mandat. Ces éléments aideraient également la direction et le Conseil à prendre des décisions.

25. Recommandation — La Commission de la capitale nationale devrait établir et approuver un cadre de gestion des risques d’entreprise exhaustif qui :

• définit les seuils de tolérance aux risques;
• évalue les risques stratégiques et opérationnels dans le cadre d’un processus uniforme et intégré;
• présente de l’information exhaustive sur les risques pour la prise de décisions.

Réponse de la Société — Recommandation acceptée. La Commission de la capitale nationale continuera à élaborer un cadre de gestion des risques d’entreprise intégré et exhaustif qui définira des seuils de tolérance aux risques, évaluera les risques stratégiques et opérationnels et fournira de l’information exhaustive sur les risques pour la prise de décisions. Ce cadre sera prêt d’ici au 31 mars 2018 et reposera sur une évaluation exhaustive des risques stratégiques réalisée en 2016-2017.

Gestion des activités de la région de la capitale nationale

L’entretien des actifs de la Société comportait un défaut grave, mais celle-ci disposait de bonnes méthodes de gestion des activités

Message général

26. Dans l’ensemble, nous avons constaté un défaut grave dans l’entretien des actifs de la Société. Plus d’un quart de ces actifs étaient dans un état passable, mauvais ou critique. À cela s’ajoutait un manque à gagner estimatif dans les ressources requises pour restaurer et entretenir le portefeuille d’actifs de la Société. Cette situation risque de compromettre la capacité de cette dernière à protéger ses actifs et à s’acquitter de son mandat. Toutefois, nous avons constaté que la Société disposait de moyens et méthodes efficaces dans les autres secteurs opérationnels. Elle a établi des plans à long terme pour la région de la capitale nationale, a géré les projets d’immobilisations requis pour appuyer la réalisation de ces plans et a évalué régulièrement l’état de ses actifs. La Société disposait également de moyens et méthodes efficaces pour achever la transformation de ses processus opérationnels, qui incluait l’amélioration de son système d’information de gestion.

27. Cette constatation est importante parce qu’en l’absence de ressources suffisantes, la Société pourrait ne pas être en mesure de s’acquitter d’une partie importante de son mandat, soit l’entretien et la préservation de ses actifs et des sites patrimoniaux de la région de la capitale nationale. Elle risque également de ne pas pouvoir respecter son obligation, au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques, de protéger ses actifs.

28. Notre analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• l’établissement de plans à long terme pour la capitale nationale;
• la gestion des projets d’immobilisations;
• la gestion et la protection des actifs;
• la transformation des processus opérationnels.

29. La Société compte parmi les plus importants propriétaires et gestionnaires de biens dans la région de la capitale du Canada. À ce titre, elle collabore avec les villes d’Ottawa et de Gatineau et avec plusieurs autres municipalités sur différentes initiatives, y compris des activités de programmes à l’intention du public, la planification et l’intendance des terrains et des biens.

30. L’un des éléments clés du mandat de la Société est d’établir et de mettre en œuvre des plans à long terme pour l’aménagement de la région de la capitale nationale. La Société collabore avec des partenaires provinciaux et municipaux et avec les collectivités autochtones locales pour harmoniser ces divers plans dans la région de la capitale nationale. Elle sollicite également les commentaires du public et des parties prenantes. L’exemple le plus récent de consultation publique est le Plan de la capitale du Canada, pour lequel la Société a cherché à obtenir les commentaires de la population canadienne au cours de l’été 2016.

31. Pour accroître son efficience opérationnelle, la Société a mis en œuvre un projet d’optimisation des opérations qui a permis d’améliorer ses processus internes, sa prestation de services et ses systèmes d’information. Dans le cadre de ce projet, elle a remplacé son système financier par un système d’information de gestion plus vaste.

32. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 39.

33. L’établissement de plans à long terme pour la capitale nationale — Nous avons constaté que la Société avait établi un cadre et tenu des consultations à différents niveaux lors de l’élaboration de ses plans pour l’aménagement de la région de la capitale nationale (voir la pièce 3).

34. La gestion des projets d’immobilisations — Nous avons constaté que la Société disposait de moyens et méthodes efficaces pour gérer ses projets d’immobilisations (voir la pièce 4).

35. La gestion et la protection des actifs — Nous avons constaté un défaut grave dans l’entretien des actifs. Nous avons également constaté que la Société disposait de moyens et méthodes appropriés pour le programme de gestion du cycle de vie de ses actifs, la surveillance de son portefeuille de location et la gestion de ses risques environnementaux (voir la pièce 5).

36. Défaut grave — Entretien des actifs — La direction a entrepris les travaux d’entretien d’actifs prioritaires en fonction des ressources disponibles. Puisque ses ressources étaient limitées, la Société a dû retarder l’entretien d’autres actifs. Des données récentes de la Société sur l’état de ses actifs indiquent que 10 % d’entre eux étaient en mauvais état ou dans un état critique, et que 17 % étaient dans un état passable. Parmi ces actifs, mentionnons certaines résidences officielles, comme le 24, promenade Sussex, et d’autres édifices patrimoniaux, des ponts, des promenades et des berges, qui sont au cœur des activités de la Société. Bon nombre de ces actifs généraient des revenus qui permettaient à cette dernière de réaliser son mandat.

37. Dans le cadre de diverses initiatives prises ces dernières années, le Conseil et la direction ont déterminé qu’il y avait un risque, pour lequel ils ont pris des mesures d’atténuation, que les ressources soient insuffisantes pour permettre de restaurer et d’entretenir les actifs de la Société et que celle-ci ne soit pas en mesure de protéger ces derniers ou de réaliser son mandat à l’avenir. Toutefois, comme il est indiqué au paragraphe 18, le Conseil et la direction n’ont pas clairement présenté ce risque stratégique dans le plan d’entreprise annuel de la Société pour informer le gouvernement de ce problème. Ils n’ont pas non plus présenté la stratégie pour atténuer ce risque ni indiqué les incidences financières de cette dernière. À la fin de la période visée par l’audit, la direction achevait une analyse détaillée de chacun de ses actifs afin de quantifier les ressources nécessaires pour remettre en bon état ses actifs qui se détériorent et d’indiquer le niveau annuel de ressources nécessaires pour entretenir et préserver tous ses actifs.

38. Ce défaut grave est important parce que si les actifs de la Société continuent à se détériorer, celle-ci pourrait ne pas s’acquitter de son mandat, et les actifs pourraient entraîner des risques pour la santé et la sécurité.

39. Recommandation — La Commission de la capitale nationale devrait élaborer toute une gamme d’options pour répondre à son risque stratégique lié à l’entretien de ses actifs, en fonction d’une analyse complète des ressources nécessaires à la restauration et à l’entretien de ces derniers. La Commission devrait collaborer avec les entités publiques concernées, dans le cadre de son processus de planification organisationnelle et par d’autres moyens, afin de prendre des mesures pour répondre à ce risque stratégique.

Réponse de la Société — Recommandation acceptée. La Commission de la capitale nationale a collaboré activement avec d’autres entités publiques pour recevoir des fonds publics additionnels qui lui permettraient de restaurer et d’entretenir ses actifs. La Commission n’a pas obtenu d’augmentation de financement depuis l’exercice 2009-2010, à part des fonds versés à des fins précises et, en grande partie, de nature temporaire. Afin de réduire l’incidence des pressions financières, la Commission a mis en œuvre des stratégies pour générer des revenus et limiter les coûts, et a cerné des possibilités de partenariats et de collaboration, tout cela en sus des efforts déployés en continu pour répertorier et comprendre la nature et l’étendue de l’entretien différé. Ces efforts ont mené à la présentation de ce risque dans le Plan d’entreprise de 2017-2018 à 2021-2022 qui a été approuvé par le Conseil d’administration en janvier 2017 et soumis à l’approbation du gouvernement. La Commission finalisera son analyse du niveau de ressources nécessaires pour restaurer et entretenir ses actifs, élaborera un éventail d’options pour répondre à ces besoins et prendra des mesures pour demander les approbations nécessaires d’ici au 30 juin 2017.

40. La transformation des processus opérationnels — Nous avons constaté que la Société disposait de moyens et méthodes efficaces pour acquérir, élaborer et mettre en œuvre son projet d’optimisation des opérations, qui a permis de remplacer son système financier existant par un système d’information de gestion plus vaste (voir la pièce 6).

Conclusion

41. À notre avis, compte tenu des critères établis, les moyens et les méthodes de gestion organisationnelle et de gestion des activités d’aménagement de la région de la capitale nationale de la Commission de la capitale nationale que nous avons examinés ne comportaient aucun défaut grave, à l’exception de celui relevé dans l’entretien des actifs. Nous avons conclu que la Société avait mis en œuvre ces moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques.