Qu’avons-nous examiné? (voir Objet de l’audit)

L’audit a mis l’accent sur les mesures prises par trois ministères fédéraux : Environnement Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada. Notre audit avait trois objectifs :

• de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait réalisé des progrès satisfaisants à l’égard de quatre enjeux importants relevés dans le cadre de notre audit de 2012 : la mise en œuvre de mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre; l’évaluation du degré de réussite des mesures; la collaboration avec les provinces et les territoires; et l’élaboration de plans visant l’atteinte de la cible de 2020 établie dans le cadre de l’Accord de Copenhague;
• de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait utilisé des méthodes fiables pour estimer les futures émissions de gaz à effet de serre du Canada et faire rapport à ce sujet;
• de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance, l’évaluation et la production de rapports relativement au financement accordé dans le cadre de l’initiative de financement accéléré, de même qu’aux résultats obtenus, y compris les réductions des émissions de gaz à effet de serre.

Nous n’avons pas audité les mesures prises par les gouvernements provinciaux et territoriaux. Les banques multilatérales, les autres organisations multilatérales et les autres gouvernements qui ont aidé à distribuer des fonds dans le cadre de l’initiative de financement accéléré n’étaient pas non plus visés par l’audit.

L’audit a porté sur la période allant de janvier 2011 à juillet 2014.

Qu’avons-nous constaté?

Vers une réduction des émissions

Dans l’ensemble, nous avons constaté que les ministères fédéraux n’avaient réalisé de progrès satisfaisants à l’égard d’aucun des quatre aspects examinés. En dépit de certaines avancées depuis notre audit de 2012, les échéanciers pour la mise en œuvre des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre n’ont pas été respectés, et les ministères ne sont pas encore en mesure d’évaluer si les mesures en place permettent de réduire les émissions comme prévu. Nous avons également constaté qu’Environnement Canada ne disposait pas d’une approche de coordination des mesures avec les provinces et les territoires en vue de l’atteinte de la cible nationale, ni d’un processus de planification efficace précisant comment le gouvernement fédéral devait contribuer à l’atteinte de la cible de l’Accord de Copenhague. En 2012, nous avions conclu qu’il était peu probable que l’approche réglementaire fédérale contribue à réduire suffisamment les émissions pour permettre l’atteinte de la cible de 2020 de l’Accord de Copenhague. Deux ans plus tard, tout indique que la hausse des émissions ne pourra pas être inversée à temps et que la cible ne sera pas atteinte.

• La mise en œuvre des règlements visant à réduire les émissions a été retardée et les pratiques exemplaires n’ont pas été systématiquement suivies (voir paragraphes 1.14-1.25)

  Recommandation. Compte tenu de son engagement à être un organisme de réglementation de calibre mondial, Environnement Canada devrait publier ses plans concernant les futurs règlements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment le règlement sur le secteur pétrolier et gazier, et ce, avec des détails et des délais suffisants pour que les consultations avec les parties intéressées et touchées puissent être transparentes et de grande portée et que les parties puissent assurer une planification efficace.

• Les ministères n’évaluent pas encore le degré de réussite des mesures réglementaires en vigueur (voir paragraphes 1.26-1.29)

  Recommandation. Environnement Canada, avec le soutien de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada, devrait rendre compte publiquement des effets des règlements en vigueur visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Avec d’autres ministères, il devrait aussi cerner les leçons tirées de l’évaluation des effets de ces règlements et les appliquer aux projets de règlement visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

• Environnement Canada n’assure pas la coordination avec les provinces et les territoires en vue de l’atteinte de la cible nationale (voir paragraphes 1.30-1.35)

• Environnement Canada ne dispose toujours pas d’un processus de planification précisant comment le gouvernement fédéral contribuera à l’atteinte de la cible nationale (voir paragraphes 1.36-1.41)

  Recommandation. Environnement Canada, en collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux, devrait mettre en place un processus de planification qui intègre les éléments suivants :

  • une description quantitative de la contribution du gouvernement fédéral à l’atteinte de la cible de 2020 du Canada et à la réduction des émissions après 2020;
  • une description détaillée des mesures qu’il prendra pour faire sa part en vue de l’atteinte de la cible nationale, ce qui comprend les échéanciers prévus;
  • un examen régulier pour évaluer les progrès réalisés et déterminer les ajustements nécessaires aux plans, le cas échéant (examen qui devrait se faire avec la participation des provinces et des territoires);
  • un rapport régulier au Parlement, de manière à ce que les Canadiens sachent ce qui a été accompli et ce qui reste à faire.

Estimation des émissions futures du Canada

Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté qu’Environnement Canada produisait des prévisions et des rapports régulièrement, fournissant volontairement aux Canadiens de l’information sur l’utilisation de l’énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Il s’agit là d’un pas dans la bonne direction. Le Ministère recourt généralement à des méthodes fiables pour estimer les émissions futures et en rendre compte; toutefois, il pourrait améliorer ces méthodes en augmentant sa capacité de modélisation, en continuant à renforcer la formation interne et en améliorant l’uniformité et la précision de ses prévisions et de ses rapports.

Le gouvernement doit bien évaluer les futurs niveaux probables d’émissions de gaz à effet de serre pour être en mesure de réagir  adéquatement. Son analyse fournit aussi les éléments essentiels des rapports présentés aux Canadiens et aux intervenants internationaux, notamment les rapports Tendances en matière d’émissions au Canada que nous avions décrits en 2012 ainsi que les communications nationales et les rapports biennaux requis aux termes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.

• Environnement Canada utilise des méthodes adéquates pour estimer les émissions futures, mais pourrait améliorer ses méthodes de contrôle de la qualité (voir paragraphes 1.46-1.57)

  Recommandation. Pour renforcer ses méthodes de contrôle de la qualité et augmenter la transparence dont il fait preuve, Environnement Canada devrait prendre des mesures visant à améliorer l’examen externe de son cadre de modélisation des changements climatiques. Pour ce qui est de la détermination des tendances les plus probables des émissions dans le futur, le Ministère devrait fournir un meilleur accès aux données d’entrée, aux hypothèses et aux données de sortie des modèles, de même qu’une description détaillée de la façon dont les politiques sont modélisées. Il faudrait notamment qu’il documente de façon exhaustive le cadre de modélisation.

• Environnement Canada peut mieux communiquer les données sur les émissions pour éclairer la prise de décisions (voir paragraphes 1.58-1.63)

  Recommandation. Environnement Canada, en collaboration avec Ressources naturelles Canada, devrait rendre ses rapports sur les changements climatiques plus utiles pour les décideurs en décrivant les principales hypothèses adoptées, en indiquant séparément, dans la mesure du possible, les effets des mesures fédérales et provinciales, en précisant l’incertitude liée à ses estimations, et en décrivant de façon plus appropriée et plus systématique les émissions futures attribuables aux forêts au Canada.

Gestion du financement accéléré du Canada

Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance et l’évaluation des fonds accordés au titre de l’initiative de financement accéléré, et communiquait les résultats atteints à ce jour. Bien que le Ministère ait élaboré un site Web interactif visant à fournir des détails sur les projets financés par les fonds canadiens dans le cadre de l’initiative, il pourrait accroître la cohérence et l’utilité de ses rapports publics en y incluant des renseignements sur l’état des dépenses liées aux projets et sur les retours de fonds au Canada. Il pourrait également collaborer avec ses partenaires fédéraux et internationaux pour améliorer les prévisions des résultats ainsi que l’évaluation de ceux-ci, notamment en ce qui touche la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette collaboration et cette coordination seront particulièrement importantes dans le cadre des efforts mondiaux visant à réduire les émissions et à s’adapter à un climat en évolution.

• Le gouvernement a versé ses fonds, mais la majeure partie de l’argent n’est pas encore parvenue aux bénéficiaires finaux (voir paragraphes 1.66-1.74)

  Recommandation. En plus de l’information actuellement fournie, Environnement Canada, avec ses partenaires de l’initiative de financement accéléré, devrait publier régulièrement un résumé cohérent et complet des décaissements liés aux projets et des montants réels remboursés au Canada, sous réserve des considérations relatives à la confidentialité des renseignements commerciaux. Le Ministère devrait également décrire les risques associés aux contributions remboursables, indiquer la mesure dans laquelle des modalités de faveur s’appliquent et fournir une estimation des répercussions de ces risques sur le montant qui sera au bout du compte remboursé au Canada.

• Environnement Canada s’efforce de suivre les progrès, mais il est encore trop tôt pour évaluer les résultats en matière de réduction des émissions (voir paragraphes 1.75-1.79)

  Recommandation. Environnement Canada, en collaboration avec ses partenaires canadiens et internationaux, devrait s’assurer que les leçons apprises dans le cadre de l’expérience de financement accéléré sont synthétisées et appliquées à l’avenir au financement des initiatives liées aux changements climatiques. Ces leçons pourraient comprendre les suivantes :

  • la détermination des méthodes de financement et des types de projets qui sont les plus susceptibles de donner les résultats attendus, notamment en matière de réduction des émissions;
  • la nécessité d’estimer de façon réaliste le temps requis pour conclure les ententes de financement;
  • la nécessité de mesurer et de communiquer efficacement à la fois les résultats prévus et les résultats réels.

Réponse

Les entités vérifiées ont accepté nos recommandations, et y ont répondu (voir le tableau des recommandations).

Pourquoi cet audit est-il important?

Les chercheurs ont décrit les effets des changements climatiques dans toutes les régions de la planète. Par exemple, l’atmosphère de la Terre se réchauffe, le niveau de la mer s’élève, les océans se réchauffent et s’acidifient, la calotte glaciaire de l’Arctique rétrécit et certains phénomènes météorologiques extrêmes sont de plus en plus fréquents. Au Canada, les effets comprennent notamment le recul des glaciers et ses répercussions sur les réserves d’eau dans les Prairies, les fluctuations des niveaux d’eau dans le bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, les risques accrus résultant des tempêtes côtières et la fréquence croissante des vagues de chaleur.

Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, ces changements découlent des activités humaines qui entraînent des émissions de gaz à effet de serre. Les efforts de coordination des mesures internationales visant les gaz à effet de serre ont commencé en 1992, avec l’adoption de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. En dépit de ces efforts, les émissions ont augmenté et on s’attend à ce que cette augmentation se poursuive. Le gouvernement du Canada, qui reconnaît le besoin de lutter sans tarder contre les changements climatiques, a pris des engagements et alloué des fonds à la réduction des émissions.

À propos de l’audit

Rapport du	Commissaire à l’environnement et au développement durable
Type de produit	Audit de performance
Thèmes	Environnement
Entités vérifiées	Environnement Canada Ressources naturelles Canada Transports Canada
Date de fin	5 août 2014
Date de dépôt	7 octobre 2014
Audits connexes	Voir nos audits concernant les changements climatiques.

Pour renseignements

Ghislain Desjardins
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