Automne 2014 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Chapitre 1 — L’atténuation des changements climatiques

Automne 2014 — Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable
Chapitre 1 — L’atténuation des changements climatiques

Introduction

1.1 Les chercheurs ont décrit les effets des changements climatiques dans toutes les régions de la planète. Par exemple, l’atmosphère de la Terre se réchauffe, le niveau de la mer s’élève, les océans se réchauffent et s’acidifient, la calotte glaciaire de l’Arctique rétrécit et certains phénomènes météorologiques extrêmes sont de plus en plus fréquents. Au Canada, les effets comprennent notamment le recul des glaciers et ses répercussions sur les réserves d’eau dans les Prairies, les fluctuations des niveaux d’eau dans le bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, les risques accrus résultant des tempêtes côtières et la fréquence croissante des vagues de chaleur (voir la pièce 1.1).

Pièce 1.1 — Les changements climatiques touchent toutes les régions du Canada

[Pièce 1.1 — version textuelle]

Source : Gouvernement du Canada, Vivre avec les changements climatiques au Canada : perspectives des secteurs relatives aux impacts et à l’adaptation, 2014

1.2 Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, ces changements découlent des activités humaines qui entraînent des émissions de gaz à effet de serre. Les efforts de coordination des mesures internationales visant les gaz à effet de serre ont commencé en 1992, avec l’adoption de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. En dépit de ces efforts, les émissions ont augmenté et on s’attend à ce que cette augmentation se poursuive.

1.3 Le gouvernement du Canada, qui reconnaît le besoin de lutter sans tarder contre les changements climatiques, a pris des engagements et alloué des fonds à la réduction des émissions. Dans le cadre de l’Accord de Copenhague, accord international conclu en 2009, le gouvernement fédéral s’est engagé à réaliser une réduction de 17 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020 dans l’ensemble des secteurs économiques du Canada. Cet engagement était le plus récent d’une série d’engagements internationaux pris par le Canada pour réduire les émissions (voir la pièce 1.2); le gouvernement fédéral l’a depuis réitéré plusieurs fois, notamment dans sa Stratégie fédérale de développement durable. En vertu de l’Accord, le gouvernement a également promis de fournir 1,2 milliard de dollars sur 3 ans (de 2010 à 2012) aux pays en développement pour les aider à lutter contre les changements climatiques, dans le cadre de l’initiative de financement accéléré. De plus, le Canada a entrepris de réaliser des réductions à long terme des émissions au-delà de 2020 dans le cadre de l’Accord et d’autres déclarations internationales.

Pièce 1.2 — Le gouvernement fédéral a pris des engagements à l’échelle nationale et internationale pour lutter contre les changements climatiques et réduire les émissions de gaz à effet de serre

Le tableau chronologique suivant énumère certains des engagements pris par le gouvernement fédéral à l’échelle nationale et internationale pour lutter contre les changements climatiques. Pour plus de détails, veuillez consulter le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques ».

[Pièce 1.2 — version textuelle]

Rôles des ministères fédéraux

1.4 Au sein du gouvernement fédéral, Environnement Canada est le ministère responsable du dossier des changements climatiques. Il est le principal responsable de l’approche fédérale actuelle, qui consiste à établir des règlements sur la réduction des émissions dans chacun des principaux secteurs de l’économie canadienne. Le gouvernement fédéral a désigné les gaz à effet de serre « substances toxiques » aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), laquelle établit le cadre de réglementation pour le contrôle de ces substances. Parmi les autres responsabilités d’Environnement Canada en matière de lutte contre les changements climatiques figurent les suivantes : faire rapport sur les émissions actuelles de gaz à effet de serre; estimer les émissions futures; diriger les négociations internationales; et mener la coordination des politiques en vue de fournir un soutien financier à d’autres pays, notamment par l’intermédiaire de la récente initiative de financement accéléré. Environnement Canada est également l’autorité fédérale responsable de la coordination des mesures de lutte contre les changements climatiques avec les représentants provinciaux et territoriaux.

1.5 Les autres responsables sont notamment Ressources naturelles Canada, qui est chargé d’estimer les émissions des forêts canadiennes et qui réglemente l’efficacité énergétique aux termes de la Loi sur l’efficacité énergétique; et Transports Canada, qui réglemente les émissions des navires conformément à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et dirige la délégation canadienne à l’occasion des négociations internationales destinées à réduire les émissions liées aux modes de transport maritime et aérien. En ce qui concerne l’initiative de financement accéléré, le ministère des Finances Canada et l’Agence canadienne de développement international (qui fait maintenant partie d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada) gèrent certains des décaissements importants.

Travaux d’audit antérieurs

1.6 Au cours des 16 dernières années, le Bureau du vérificateur général a examiné divers aspects de la gestion des changements climatiques par le gouvernement fédéral; l’examen le plus récent remonte à 2012. Les présents travaux d’audit font suite au Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques ». Dans le Rapport du vérificateur général du Canada (printemps 2013), chapitre 4, « L’aide publique au développement délivrée par les organisations multilatérales », nous avions examiné un volet de l’initiative de financement accéléré.

Objet de l’audit

1.7 Notre audit avait trois objectifs. Le premier était de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait réalisé des progrès satisfaisants à l’égard de quatre enjeux importants relevés dans le cadre de notre audit de 2012. Nous voulions savoir si :

• le gouvernement fédéral avait mis en œuvre des mesures de réduction des émissions, conformément aux pratiques exemplaires d’élaboration des règlements;
• le degré de réussite des mesures fédérales en vigueur avait été évalué;
• Environnement Canada disposait de mécanismes de collaboration avec les provinces et les territoires pour réduire les émissions;
• le Ministère avait un plan de mise en œuvre décrivant comment les ministères et organismes fédéraux contribueraient à l’atteinte de la cible de réduction des émissions du Canada.

1.8 Le deuxième objectif était de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait utilisé des méthodes fiables pour estimer les futures émissions de gaz à effet de serre du Canada et faire rapport à ce sujet.

1.9 Le troisième objectif était de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance, l’évaluation et la production de rapports relativement au financement accordé dans le cadre de l’initiative de financement accéléré, de même qu’aux résultats obtenus, y compris les réductions des émissions de gaz à effet de serre.

1.10 L’audit a mis l’accent sur les mesures prises par trois ministères fédéraux : Environnement Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada. Nous nous sommes également entretenus avec des représentants d’autres organismes fédéraux pour connaître leur point de vue. Nous n’avons pas audité les mesures prises par les gouvernements provinciaux et territoriaux. Les banques multilatérales, les autres organisations multilatérales et les autres gouvernements qui ont aidé à distribuer des fonds dans le cadre de l’initiative de financement accéléré n’étaient pas non plus visés par l’audit.

1.11 L’audit a porté sur la période allant de janvier 2011 à juillet 2014. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Vers une réduction des émissions

1.12 Dans le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques », nous avions noté plusieurs lacunes. À partir de ces dernières, nous avons choisi quatre aspects à examiner dans le présent audit de suivi :

• la mise en œuvre de mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre;
• l’évaluation du degré de réussite des mesures;
• la collaboration avec les provinces et les territoires;
• l’élaboration de plans visant l’atteinte de la cible de 2020 établie dans le cadre de l’Accord de Copenhague, soit une réduction des émissions de 17 % par rapport aux niveaux de 2005 dans l’ensemble des secteurs économiques du Canada.

1.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les ministères fédéraux n’avaient réalisé de progrès satisfaisants à l’égard d’aucun des quatre aspects examinés. En dépit de certaines avancées depuis notre audit de 2012, les échéanciers pour la mise en œuvre des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre n’ont pas été respectés, et les ministères ne sont pas encore en mesure d’évaluer si les mesures en place permettent de réduire les émissions comme prévu. Nous avons également constaté qu’Environnement Canada ne disposait pas d’une approche de coordination des mesures avec les provinces et les territoires en vue de l’atteinte de la cible nationale, ni d’un processus de planification efficace précisant comment le gouvernement fédéral devait contribuer à l’atteinte de la cible de l’Accord de Copenhague. En 2012, nous avions conclu qu’il était peu probable que l’approche réglementaire fédérale contribue à réduire suffisamment les émissions pour permettre l’atteinte de la cible de 2020 de l’Accord de Copenhague. Deux ans plus tard, tout indique que la hausse des émissions ne pourra pas être inversée à temps et que la cible ne sera pas atteinte.

La mise en œuvre des règlements visant à réduire les émissions a été retardée et les pratiques exemplaires n’ont pas été systématiquement suivies

1.14 En 2012, nous avions constaté que les règlements sur les carburants renouvelables et sur les automobiles à passagers et les camions légers avaient été parachevés, et qu’un règlement visant la production d’électricité au charbon avait été proposé. D’autres règlements étaient à l’étape de la conception ou en cours d’élaboration.

1.15 Dans le présent audit, nous avons constaté que certains progrès avaient été réalisés depuis 2012 grâce à l’avancement de certains projets de règlement et à l’élaboration de nouveaux règlements. Toutefois, lors de l’examen de chaque secteur, nous avons observé que les échéances pour la mise en œuvre de plusieurs règlements avaient été reportées au-delà des dates butoirs de 2012 (voir la pièce 1.3). Dans certains secteurs, par exemple en agriculture et en gestion des déchets, aucune mesure réglementaire fédérale n’a été prise. D’autres ordres de gouvernement prennent des mesures dans certains de ces secteurs, mais nous ne les avons pas auditées.

1.16 Règlements dans le secteur des transports — Les secteurs des transports est l’une des plus grandes sources d’émissions de gaz à effet de serre (voir la pièce 1.4). Des progrès ont été réalisés dans le cas de la plupart des règlements sur les transports. Par exemple, le règlement visant les véhicules lourds est entré en vigueur au début de 2014. En termes de contenu et d’échéancier, les règlements du Canada en matière de transports continuent d’être étroitement alignés sur ceux des États-Unis, et ce, en partie en raison de l’importante intégration du marché de l’automobile. Par exemple, les spécifications techniques contenues dans le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers du Canada correspondent très étroitement aux spécifications en vigueur aux États-Unis. Les représentants d’Environnement Canada prévoient que cette harmonisation des règlements se poursuivra.

Pièce 1.4 — Les transports constituent une importante source d’émissions de gaz à effet de serre

Un véhicule typique roulant sur les routes canadiennes émet environ 5,6 tonnes de gaz à effet de serre par année. Selon les estimations, les émissions pour l’ensemble du Canada en 2012 étaient de 699 mégatonnes de gaz à effet de serre, dont 195 mégatonnes provenaient des transports. Pour réduire les émissions d’une seule mégatonne, il faudrait qu’il y ait 180 000 véhicules de moins sur les routes.

Photo : Aaron Kohr/Shutterstock.com

1.17 Transports Canada s’attaque aux émissions d’autres modes de transport par l’intermédiaire de mesures volontaires telles que le plan d’action sur le transport aérien au Canada. En outre, le Ministère participe aux négociations internationales visant à réduire les émissions provenant du transport aérien (par son adhésion à l’Organisation de l’aviation civile internationale) et du transport maritime (par son adhésion à l’Organisation maritime internationale). On ne sait pas si les mesures permettront de réduire les émissions ni, si c’est le cas, à quelle échéance. Par ailleurs, Transports Canada s’attaque maintenant aux émissions provenant du transport ferroviaire par la voie de mesures volontaires plutôt que par celle de la réglementation, comme il était prévu.

1.18 Règlements dans le secteur de la production d’électricité — Le règlement concernant les centrales électriques alimentées au charbon est maintenant en place, mais il n’a pas encore permis de diminuer les émissions parce que les normes de rendement n’entrent en vigueur qu’en juillet 2015 et ne s’appliquent qu’aux nouvelles centrales et à celles qui atteignent la fin de leur vie utile. En 2020, la réduction des émissions découlant de l’application du règlement final ne représentera que la moitié environ de la réduction initialement prévue en 2011. Il en est ainsi parce que la norme de rendement finale est moins stricte que prévu et que l’on s’attend à ce que les centrales électriques existantes aient une durée de vie plus longue que supposé initialement. Le règlement exercera un effet plus important sur les émissions après 2020, soit quand les centrales alimentées au charbon arriveront à la fin de leur cycle de vie. Le règlement complémentaire sur les centrales alimentées au gaz naturel fait actuellement l’objet de discussions, mais les responsables d’Environnement Canada ne s’attendent pas à ce qu’il entre en vigueur avant 2016 au plus tôt.

1.19 Règlements dans le secteur du pétrole et du gaz — Selon Environnement Canada, la contribution du secteur du pétrole et du gaz aux émissions nationales sera de l’ordre de 200 mégatonnes en 2020, c’est-à-dire 27 mégatonnes de plus qu’en 2012. Ce secteur sera donc celui qui connaîtra la plus forte hausse de ses émissions. Malgré cette prédiction, la mise en œuvre des règlements dans ce secteur a été reportée à maintes reprises. Bien que des projets de règlement détaillés soient disponibles à l’interne depuis plus d’un an, le gouvernement fédéral n’a mené des consultations qu’en privé, principalement par l’entremise d’un petit groupe de travail composé de représentants d’une province et de représentants choisis de l’industrie. Selon nous, cette démarche et les retards répétés entravent la planification efficace par les parties concernées, dont les industries et les provinces.

1.20 Les représentants d’Environnement Canada nous ont dit qu’un des facteurs à l’origine des retards est l’inquiétude concernant la possibilité que les règlements nuisent à la capacité des entreprises canadiennes du secteur de concurrencer leurs homologues des États-Unis. On ne sait pas encore quelle forme prendra, en pratique, l’harmonisation des règlements du Canada et des États-Unis ni quand celle-ci pourrait avoir lieu.

1.21 Effet global des règlements — La mise en œuvre de nouveaux règlements visant l’atteinte de la cible de 2020 est lente, et le gouvernement fédéral doit encore prendre des mesures dans des secteurs autres que les transports et la production d’électricité. De plus, certaines mesures actuellement envisagées par le gouvernement fédéral pourraient avoir un effet minime sur les émissions d’ici 2020 étant donné les faibles réductions attendues ou les longs délais requis pour investir dans les immobilisations ou changer les technologies.

1.22 D’après les estimations d’Environnement Canada, les règlements fédéraux actuels qui visent des secteurs précis permettront de réduire les émissions d’environ 18 mégatonnes d’ici 2020. Ces mesures devraient permettre une réduction d’environ 7 % de l’écart entre la cible de Copenhague pour le Canada (612 mégatonnes) et le niveau d’émissions prévu en l’absence de mesures stratégiques (862 mégatonnes) (voir la pièce 1.5). Le gouvernement fédéral prévoit que d’autres règlements transsectoriels, par exemple le Règlement sur l’efficacité énergétique régi par Ressources naturelles Canada, et les mesures économiques complémentaires à l’approche sectorielle actuelle entraîneront d’autres réductions. Il s’attend à des réductions supplémentaires après 2020 grâce aux règlements existants et prévus, mais celles-ci ne seront pas suffisantes pour renverser la tendance à la hausse des émissions totales du Canada.

Pièce 1.5 — Les mesures fédérales en vigueur n’auront qu’un effet minime sur les émissions d’ici 2020

[Pièce 1.5 — version textuelle]

* TEGQE : industries touchées par les échanges et rejetant de grandes quantités d’émissions

** Les réductions d’émissions totales tiennent également compte des réductions réalisées grâce aux mesures transsectorielles, estimées à 8 Mt à l’échelle fédérale et à 13 Mt à l’échelle provinciale. Les mesures transsectorielles sont des mesures qui visent plus d’un secteur, par exemple les programmes d’éco-efficacité du gouvernement fédéral ou la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique.

Pour chaque secteur économique, la première barre de chaque groupe correspond aux émissions de gaz à effet de serre estimées pour 2005, soit l’année de référence pour la cible de l’Accord de Copenhague. La deuxième barre de chaque groupe correspond aux estimations les plus récentes (2012) des émissions actuelles. La troisième barre de chaque groupe correspond aux émissions prévues par Environnement Canada en 2020. La partie supérieure de la troisième barre (scénario « sans mesures ») représente les émissions prévues si aucune des mesures fédérales ou provinciales existantes ou annoncées n’était prise en compte. La partie pleine de la barre correspond aux émissions prévues si toutes les mesures existantes et annoncées étaient prises en compte (scénario « avec mesures »).

Sources : Rapport d’inventaire national du Canada, Le sixième rapport du Canada sur les changements climatiques et le Premier rapport biennal du Canada présentés aux termes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

1.23 Processus d’élaboration des règlements — Dans une directive du Cabinet et d’autres documents, le gouvernement fédéral a énoncé ses attentes en matière d’élaboration et de gestion des règlements. De plus, Environnement Canada s’est récemment engagé à appliquer les principes suivis par les organismes qu’il appelle « organismes de réglementation de calibre mondial ». Par exemple, l’un des principes est celui de la transparence, décrit comme suit : « Les parties concernées participent tout au long du processus pour donner une voix aux intervenants, favoriser la certitude des marchés, consolider la crédibilité et obtenir la confiance du public. »

1.24 À notre avis, l’approche d’Environnement Canada à l’égard de certains règlements prévus visant les émissions de gaz à effet de serre ne cadre pas avec les exigences fédérales ni avec les principes d’un organisme de réglementation de calibre mondial en ce qui concerne l’étendue et la nature des consultations. Nous avons déjà mentionné les problèmes liés aux consultations sur le règlement éventuel visant le secteur du pétrole et du gaz. De même, Environnement Canada n’a pas indiqué à toutes les parties intéressées et concernées qu’un règlement serait élaboré pour les industries touchées par le commerce et rejetant de grandes quantités d’émissions, par exemple le secteur des pâtes et papiers, ni ne les a informées de la portée ou de l’échéancier de ce règlement. L’information qu’a fournie publiquement Environnement Canada sur les futurs règlements visant les gaz à effet de serre (par exemple dans son plan prospectif de la réglementation) ne présente pas les détails ni les échéances habituellement fournis dans le cas des autres règlements fédéraux. Nous avons également des préoccupations quant à la manière dont les résultats découlant de l’application des règlements existants sont mesurés et rapportés (voir les paragraphes 1.27 et 1.28).

1.25 Recommandation — Compte tenu de son engagement à être un organisme de réglementation de calibre mondial, Environnement Canada devrait publier ses plans concernant les futurs règlements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment le règlement sur le secteur pétrolier et gazier, et ce, avec des détails et des délais suffisants pour que les consultations avec les parties intéressées et touchées puissent être transparentes et de grande portée et que les parties puissent assurer une planification efficace.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada s’engage à être transparent dans la mise en œuvre du programme de lutte contre les changements climatiques du gouvernement. Le Ministère continuera de publier son Plan prospectif de la réglementation biennal une fois par an et l’actualisera sur une base semestrielle. Ce plan fournit des renseignements sur les initiatives réglementaires prévues et potentielles, y compris les règlements sur les gaz à effet de serre sectoriels au besoin, qu’Environnement Canada prévoit mettre de l’avant d’ici les deux prochaines années. Le plan identifiera également les possibilités de consultation publique et un point de contact ministériel pour chaque initiative réglementaire. De plus, Environnement Canada continuera de consulter les intervenants avant et après la publication des règlements proposés afin d’aider les parties à comprendre les exigences proposées et de leur permettre de faire une planification efficace.

Les ministères n’évaluent pas encore le degré de réussite des mesures réglementaires en vigueur

1.26 En réponse à une recommandation de notre rapport d’audit de 2012, Environnement Canada s’était engagé à s’assurer que des mécanismes d’évaluation du rendement seraient en place pour chaque mesure qui lui incombe. Il s’était également engagé à faire rapport sur les résultats obtenus.

1.27 Lors du présent audit, nous avons constaté qu’Environnement Canada ne pouvait évaluer les résultats que pour deux des mesures en place : le Règlement sur les carburants renouvelables et le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers. Le Ministère met actuellement au point des outils en vue d’obtenir les données des parties réglementées par voie électronique, assure la surveillance de la conformité et dispose de quelques résultats provisoires. Toutefois, pour aucune de ces deux mesures le Ministère n’a encore suffisamment d’information fiable pour lui permettre d’évaluer la conformité globale, d’estimer les réductions d’émissions réelles découlant de l’application des règlements ou de prendre des mesures correctives au besoin.

1.28 Il s’est écoulé beaucoup de temps avant que l’on comprenne et que l’on fasse rapport sur le degré de réussite de ces deux règlements en pratique. Le Règlement sur les carburants renouvelables est en vigueur depuis près de quatre ans. Le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers a d’abord été appliqué aux modèles de l’année 2011, mais l’information permettant d’évaluer la conformité ne sera pas complète avant 2015. Pour aucun des deux règlements Environnement Canada n’a encore publié de rapport décrivant les résultats observés. En outre, nous avons été avisés qu’il n’y avait eu aucune réévaluation des réductions prévues découlant de l’un ou l’autre de ces règlements. Sans cette information, il n’est pas possible de déterminer quelles leçons tirées (par exemple relativement à la phase de conception des règlements) pourraient s’appliquer à d’autres projets de règlement ou à l’approche réglementaire globale du gouvernement fédéral.

1.29 Recommandation — Environnement Canada, avec le soutien de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada, devrait rendre compte publiquement des effets des règlements en vigueur visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Avec d’autres ministères, il devrait aussi cerner les leçons tirées de l’évaluation des effets de ces règlements et les appliquer aux projets de règlement visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. En consultation avec d’autres ministères fédéraux et d’autres partenaires clés, Environnement Canada continuera de rapporter publiquement les résultats de ses règlements actuellement en place. Cela sera fait, par exemple, dans le cadre des rapports d’inventaire national et des rapports sur les tendances en matière d’émissions du Canada. Environnement Canada travaillera également avec d’autres ministères fédéraux et d’autres partenaires, comme il convient, afin d’examiner les leçons tirées en vue de les appliquer aux règlements prévus.

Environnement Canada n’assure pas la coordination avec les provinces et les territoires en vue de l’atteinte de la cible nationale

1.30 En 2012, nous avions constaté que dans le cadre de son approche sectorielle, Environnement Canada consultait les provinces et les territoires au cours de l’élaboration de chaque règlement. Des comités composés de hauts représentants de chaque gouvernement concerné avaient été formés pour communiquer et coordonner les stratégies ainsi que pour cerner les lacunes dans l’élaboration des règlements.

1.31 Comme le gouvernement fédéral partage la compétence en matière d’environnement avec les provinces et les territoires, les deux ordres de gouvernement doivent coordonner leurs mesures de manière efficace et continue s’ils veulent atteindre la cible nationale. Cette coordination est particulièrement importante en ce qui concerne les changements climatiques en raison de la diversité des plans et des cibles provinciaux et territoriaux (voir la pièce 1.6). Les plus récentes estimations indiquent que les mesures fédérales prises dans leur ensemble représenteront quelque 36 mégatonnes, soit environ un tiers des réductions prévues découlant des mesures prises par tous les ordres de gouvernement (voir la pièce 1.5). Environnement Canada a indiqué que le gouvernement fédéral était déterminé à mettre en œuvre son plan sectoriel en matière de règlements en vue de réaliser des réductions additionnelles jusqu’à ce que la réduction totale obtenue grâce aux mesures fédérales et provinciales soit suffisante pour atteindre la cible de 2020 pour le Canada.

1.32 La structure des comités que nous avions observée en 2012 a changé. Des comités de niveau opérationnel distincts, qui regroupent des représentants des industries et des provinces concernées, se concentrent aujourd’hui sur chacun des règlements fédéraux existants ou prévus (voir la pièce 1.3). Environnement Canada organise aussi des réunions bilatérales avec les représentants des provinces. Toutefois, les membres d’un des deux comités de coordination stratégiques décrits dans notre rapport d’audit de 2012 ne se sont pas rencontrés depuis 2011. L’autre comité, un comité consultatif fédéral-provincial-territorial formé de sous-ministres, se réunit deux fois par année, principalement pour échanger de l’information. Les représentants provinciaux et territoriaux se rencontrent dans le cadre de réunions bilatérales et multilatérales pour discuter des réductions des émissions et, à certaines occasions, des représentants fédéraux se joignent à eux. Les provinces et territoires agissent aussi indépendamment du gouvernement fédéral, par exemple en collaborant avec des gouvernements d’État américains.

1.33 Environnement Canada a discuté avec certaines provinces de la possibilité d’utiliser des accords d’équivalence, comme le prévoit la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), comme moyen d’éviter les dédoublements ou les chevauchements de réglementation des différentes compétences. Un accord d’équivalence permet au gouvernement fédéral de suspendre l’application d’un règlement fédéral dans une province ou un territoire. Dans ce contexte, l’accord d’équivalence énonce que des dispositions de lois en vigueur dans la province ou le territoire visé permettront de réaliser une réduction des émissions de gaz à effet de serre équivalente à celle prévue par le règlement fédéral en question. Par exemple, en juin 2014, Environnement Canada a annoncé les détails d’un accord avec la province de la Nouvelle-Écosse sur les émissions provenant des centrales de production d’électricité alimentées au charbon. D’autres provinces s’intéressent aux accords d’équivalence. Par exemple, en juin 2012, le gouvernement fédéral et le gouvernement de la Saskatchewan ont annoncé leur intention de collaborer à un accord s’appuyant lui aussi sur la réglementation fédérale de la production d’électricité au charbon.

1.34 Lors de nos travaux d’audit, nous avons communiqué avec toutes les provinces et tous les territoires pour comprendre les initiatives en évolution visant à réduire les émissions et pour savoir à quel point, selon eux, la coopération joue un rôle important dans le succès des mesures à l’échelle nationale. La plupart des représentants que nous avons consultés ont mentionné le besoin d’avoir des mécanismes améliorés de consultation et de collaboration pour les initiatives nationales de réduction des émissions. D’autres rapports d’experts, dont ceux de l’ancienne Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, ont souligné ce même besoin.

1.35 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le gouvernement fédéral n’assurait pas une coordination suffisamment ciblée pour respecter son engagement à atteindre la cible nationale de réduction des émissions de 2020 de manière concertée avec les provinces et les territoires, ni pour faire face à la nécessité de réaliser des réductions additionnelles après cette date.

Environnement Canada ne dispose toujours pas d’un processus de planification précisant comment le gouvernement fédéral contribuera à l’atteinte de la cible nationale

1.36 En 2012, nous avions constaté qu’Environnement Canada n’avait élaboré aucun plan global de mise en œuvre précisant comment les différents règlements seraient coordonnés ou comment les différents ministères et organismes fédéraux collaboreraient pour réaliser les réductions nécessaires à l’atteinte de la cible de 2020 de l’Accord de Copenhague. Le Ministère n’avait pas fourni d’estimations des réductions d’émissions attendues dans chaque secteur ni de description générale de la réglementation requise dans chacun des secteurs. Lors du présent audit, nous avons constaté que la situation n’avait pas changé.

1.37 À notre avis, une planification efficace repose sur des objectifs bien compris, des cibles mesurables, des rôles et responsabilités clairement définis et des mesures adéquatement coordonnées. Le gouvernement fédéral a décrit certains de ces éléments en termes généraux dans divers documents, mais il ne dispose pas d’un plan de mise en œuvre documenté de ses propres mesures de réduction des émissions (un plan fondé sur l’approche réglementaire sectorielle) qui établirait les objectifs du gouvernement en termes quantitatifs ainsi que les mesures concrètes à prendre pour atteindre ces objectifs. Sans un tel plan, il n’est pas possible d’estimer avec exactitude les coûts et les avantages de l’approche fédérale, ni de comparer cette approche avec d’autres approches possibles. Ce plan permettrait de répondre à des questions telles que les suivantes :

• Quels autres règlements ou quels règlements plus stricts seront nécessaires dans les secteurs déjà réglementés et quand ces règlements devraient-ils entrer en vigueur?
• Quels autres secteurs le gouvernement fédéral prévoit-il réglementer, et quand prévoit-il le faire?
• Quelles mesures le gouvernement fédéral prévoit-il mettre en place pour compléter les règlements sectoriels?
• Existe-t-il des lacunes dans les plans provinciaux et territoriaux que le gouvernement fédéral serait le plus à même de combler?

1.38 Une planification efficace consiste aussi à évaluer régulièrement les progrès, à revoir les priorités et à modifier les plans d’action, le cas échéant. L’établissement de l’inventaire national des émissions annuelles et la mise à jour des émissions prévues décrits plus loin dans le présent chapitre constituent la base de ce genre d’examen régulier, tout comme les communications nationales détaillées présentées aux Nations Unies.

1.39 Pour respecter les objectifs de réduction à long terme des émissions du Canada, le gouvernement fédéral doit, en collaboration avec les provinces et les territoires, planifier des réductions additionnelles après 2020, chose qu’il n’a pas encore faite. Nous avons observé que certaines des mesures fédérales actuelles auront des effets après 2020 et que le gouvernement fédéral envisage des mesures additionnelles pour réduire les émissions, mais il n’y a pas d’objectifs fédéraux détaillés ni de plans fédéraux de synthèse visant la période postérieure à 2020.

1.40 Devant l’absence d’une planification efficace par le gouvernement fédéral (et d’un échéancier précis), les organismes responsables de tous les ordres de gouvernement se retrouvent sans les données nécessaires pour définir, orienter et coordonner leurs efforts de réduction des émissions. Ils n’ont pas non plus de données de repère leur permettant de mesurer et de communiquer leurs progrès. Par exemple, les industries qui pourraient être touchées par la réglementation ne peuvent pas planifier leurs investissements efficacement. À notre avis, l’absence d’un plan clair et d’un processus de planification efficace constitue une lacune particulièrement importante, d’autant plus que l’on prévoit actuellement que le Canada ratera sa cible de réduction des émissions de 2020.

1.41 Recommandation — Environnement Canada, en collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux, devrait mettre en place un processus de planification qui intègre les éléments suivants :

• une description quantitative de la contribution du gouvernement fédéral à l’atteinte de la cible de 2020 du Canada et à la réduction des émissions après 2020;
• une description détaillée des mesures qu’il prendra pour faire sa part en vue de l’atteinte de la cible nationale, ce qui comprend les échéanciers prévus;
• un examen régulier pour évaluer les progrès réalisés et déterminer les ajustements nécessaires aux plans, le cas échéant (examen qui devrait se faire avec la participation des provinces et des territoires);
• un rapport régulier au Parlement, de manière à ce que les Canadiens sachent ce qui a été accompli et ce qui reste à faire.

Estimation des émissions futures du Canada

1.42 Dans notre rapport d’audit de 2012, nous avions recommandé à Environnement Canada d’établir des prévisions relativement aux émissions et aux réductions de gaz à effet de serre selon divers scénarios afin de permettre la prise de décisions éclairées. Nous avions également recommandé que le Ministère publie régulièrement un rapport sur les tendances des émissions au Canada pour orienter l’élaboration des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

1.43 Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté qu’Environnement Canada produisait des prévisions et des rapports régulièrement, fournissant volontairement aux Canadiens de l’information sur l’utilisation de l’énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Il s’agit là d’un pas dans la bonne direction. Le Ministère recourt généralement à des méthodes fiables pour estimer les émissions futures et en rendre compte; toutefois, il pourrait améliorer ces méthodes en augmentant sa capacité de modélisation, en continuant à renforcer la formation interne et en améliorant l’uniformité et la précision de ses prévisions et de ses rapports.

1.44 Le gouvernement doit bien évaluer les futurs niveaux probables d’émissions de gaz à effet de serre pour être en mesure de réagir adéquatement. Son analyse fournit aussi les éléments essentiels des rapports présentés aux Canadiens et aux intervenants internationaux, notamment les rapports Tendances en matière d’émissions au Canada que nous avions décrits en 2012 ainsi que les communications nationales et les rapports biennaux requis aux termes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.

1.45 Pour répondre à ces exigences, Environnement Canada a combiné un modèle détaillé de l’économie canadienne à un modèle de l’utilisation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre. Il utilise également un cadre de modélisation pour analyser les options stratégiques, notamment les règlements possibles, afin de mieux comprendre les répercussions économiques des différentes options. Le Ministère est le principal utilisateur du cadre, mais Ressources naturelles Canada et l’Office national de l’énergie s’en servent aussi pour effectuer leurs propres analyses et pour assurer une approche fédérale commune dans les domaines d’intérêt commun.

Environnement Canada utilise des méthodes adéquates pour estimer les émissions futures, mais pourrait améliorer ses méthodes de contrôle de la qualité

1.46 Nous avons constaté qu’Environnement Canada utilisait diverses méthodes de contrôle de la qualité, par exemple des vérifications par ses analystes lors du regroupement des données et de l’exécution des modèles, de même que des examens des données de sortie par des experts externes et des représentants provinciaux et territoriaux. En produisant des prévisions actualisées chaque année, les analystes peuvent repérer et corriger les erreurs, améliorer les modèles et s’assurer que les prévisions intègrent les données à jour.

1.47 Données d’entrée — Pour extrapoler et déterminer les futurs niveaux d’émissions, les modélisateurs ont besoin de nombreux types de données d’entrée, notamment la taille de la population, les tendances économiques, l’utilisation de l’énergie par les différentes industries, ainsi que les mesures stratégiques existantes et prévues. En général, Environnement Canada utilise des sources de données standard et fiables; par exemple, il utilise les données préparées par Statistique Canada, qui a ses propres lignes directrices internes concernant la qualité. Nous avons aussi constaté que les modélisateurs suivaient des pratiques adéquates pour obtenir, documenter et vérifier les principales données d’entrée. Nous avons noté qu’il existait des possibilités pour Environnement Canada d’améliorer la manière dont il manipule les données d’entrée – par exemple en utilisant de meilleures listes de vérification pour le contrôle de la qualité et des documents plus complets, surtout lorsqu’il combine des données provenant de différentes sources.

1.48 Comme l’une des principales sources de données d’entrée a été grandement modifiée, le Ministère devra aussi mettre à niveau sa capacité de modélisation. En effet, Statistique Canada a récemment apporté des changements fondamentaux à sa façon de décrire l’économie canadienne dans le Système de comptabilité nationale du Canada et aux catégories utilisées dans le Système. Ainsi, le modèle économique utilisé jusqu’à maintenant par Environnement Canada, de même que les modèles semblables utilisés par d’autres organismes des secteurs privé et public, ne sont plus compatibles avec les nouvelles données d’entrée. Le Ministère a entamé le processus d’acquisition d’un modèle économique de remplacement pour répondre à ces changements.

1.49 Les données d’entrée intégrées dans les prévisions des émissions comprennent également des prévisions fournies par des parties externes, qui sont assujetties à leurs propres critères de contrôle de la qualité. Par exemple, les prévisions de l’état futur de l’économie canadienne sont basées, puis ensuite alignées sur celles du ministère des Finances Canada. Environnement Canada dépend de l’Office national de l’énergie pour les prévisions liées à la production pétrolière et gazière. Indépendamment du processus de prévision d’Environnement Canada, Ressources naturelles Canada fournit des estimations des émissions actuelles et futures provenant des forêts canadiennes (voir la pièce 1.7).

Pièce 1.7 — L’estimation des émissions provenant des forêts est complexe

Photo : mironov/Shutterstock.com

À mesure que les forêts croissent, elles absorbent du dioxyde de carbone de l’atmosphère. Elles émettent des gaz à effet de serre quand les arbres meurent (incendies, éclosions d’insectes, coupes). Ainsi, une forêt peut être un « puits » de gaz à effet de serre une année et devenir une « source » l’année suivante. Comme le Canada arrive au troisième rang dans le monde en termes de superficie occupée par des forêts, les différences d’une année à l’autre peuvent masquer les autres changements qui se produisent dans les émissions au pays. En outre, sur un total de 348 millions d’hectares de forêts au Canada, on considère qu’environ 116 millions d’hectares sont occupés par des forêts non aménagées, où les humains n’entreprennent aucune activité de gestion telle que la coupe ou la suppression des feux de forêt. Selon une analyse du Service canadien des forêts de Ressources naturelles Canada, il y a un grand risque que les forêts aménagées du Canada deviennent une source nette de gaz à effet de serre chaque année dans le futur, à cause des perturbations naturelles, notamment les incendies et les éclosions d’insectes. Ces perturbations naturelles ne peuvent être contrôlées par les humains.

Pour tenir compte de ces difficultés et des problèmes liés aux calculs et à la production de rapports, les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ont établi un ensemble de règles de comptabilisation qui permettront aux pays de produire des estimations pouvant être comparées pour le secteur appelé « Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie ». Aux termes de ces règles, par exemple, les rapports sur ce secteur peuvent exclure les variations annuelles dues aux perturbations naturelles, à condition que l’exclusion se fasse de façon transparente et que les effets de la régénération subséquente des forêts soient aussi exclus.

1.50 Principales hypothèses — Nous voulions aussi savoir si Environnement Canada s’assurait que les principales hypothèses utilisées dans le cadre de modélisation étaient appropriées et bien documentées. Pour le modèle de l’utilisation énergétique, les modélisateurs d’Environnement Canada ont vérifié que les principales hypothèses étaient appropriées et crédibles. Nous avons constaté que le modèle de l’utilisation énergétique, y compris ses hypothèses sous-jacentes, était bien documenté. Des améliorations doivent cependant être apportées à la documentation du modèle économique, notamment en ce qui a trait aux hypothèses et aux procédures particulières à la base du modèle. Environnement Canada travaille à combler cette lacune.

1.51 Méthodes de calcul — Nous avons observé que le cadre de modélisation avait une portée adéquate et qu’il était très détaillé, ce qui permet aux modélisateurs d’examiner les changements dans les émissions résultant de l’application d’une politique en particulier ou d’un ensemble de politiques.

1.52 Environnement Canada et les autres entités fédérales utilisant le cadre de modélisation se fient à l’expertise de consultants pour modifier le cadre. Pour réduire sa dépendance à l’égard de ces tierces parties, le Ministère continue de former son personnel à l’utilisation des principales fonctions du modèle.

1.53 Examens externes — Environnement Canada a adopté une pratique exemplaire en demandant la réalisation d’examens externes de divers aspects de ses modèles, rapports et données de sortie. Parmi les examens externes demandés par Environnement Canada figurent les examens par les pairs, dans le cadre desquels des experts externes examinent l’ébauche du rapport Tendances en matière d’émissions au Canada et les données de sortie des modèles connexes. Les examens constituent une étape menant à la publication des rapports. En partie pour cette raison, les examens sont effectués rapidement, et les possibilités d’examiner les détails des modèles sont limitées. Toutefois, les examinateurs ont été en mesure de repérer des erreurs dans la façon dont les données étaient communiquées et ont souligné des problèmes quant à la gestion des modèles.

1.54 Les examens externes sont des plus utiles s’ils fournissent une base à l’amélioration continue. Le rapport Tendances en matière d’émissions au Canada de 2013 décrit les changements techniques découlant d’un ensemble d’examens externes et internes. Quand nous avons comparé les recommandations formulées par les pairs examinateurs avec celles contenues dans la version définitive du rapport, nous avons constaté qu’Environnement Canada n’avait pas systématiquement tenu compte des préoccupations des examinateurs (surtout les suggestions visant des améliorations possibles à long terme), ni de ses propres réponses. Par conséquent, le Ministère ne profite pas pleinement des possibilités d’amélioration de son cadre de modélisation.

1.55 Parmi les autres examinateurs externes figurent l’Office national de l’énergie, Ressources naturelles Canada, ainsi que les provinces et les territoires. Si Environnement Canada fournissait aux autres ordres de gouvernement des détails et des résultats supplémentaires à examiner, il pourrait améliorer sa façon de modéliser les politiques provinciales et territoriales.

1.56 En considérant les examens internes et externes dans leur ensemble, nous avons constaté que tous les éléments clés du cadre de modélisation faisaient l’objet d’un certain examen, mais qu’il était possible d’améliorer le contrôle de la qualité. À titre de comparaison, le National Energy Modeling System des États-Unis fournit au public de l’information détaillée sur son cadre de modélisation et ses résultats, en plus d’être ouvert à la tenue d’examens publics.

1.57 Recommandation — Pour renforcer ses méthodes de contrôle de la qualité et augmenter la transparence dont il fait preuve, Environnement Canada devrait prendre des mesures visant à améliorer l’examen externe de son cadre de modélisation des changements climatiques. Pour ce qui est de la détermination des tendances les plus probables des émissions dans le futur, le Ministère devrait fournir un meilleur accès aux données d’entrée, aux hypothèses et aux données de sortie des modèles, de même qu’une description détaillée de la façon dont les politiques sont modélisées. Il faudrait notamment qu’il documente de façon exhaustive le cadre de modélisation.

Environnement Canada peut mieux communiquer les données sur les émissions pour éclairer la prise de décisions

1.58 En décembre 2013, le gouvernement fédéral a publié la sixième communication nationale du Canada et le premier rapport biennal sur les changements climatiques, conformément à la Convention-cadre. Ces documents décrivent de manière exhaustive les mesures prises par le Canada à l’égard des changements climatiques. Pour la première fois, le gouvernement a présenté au public les estimations des émissions pour 2030 ainsi que les effets d’ici 2020 des principales mesures fédérales et provinciales de réduction des émissions. D’après notre analyse, le rapport respectait les principales lignes directrices internationales en matière de communication. (Le Secrétariat de la Convention prévoit coordonner son propre examen d’experts de la communication nationale du Canada.)

1.59 En général, nous avons constaté que les principaux rapports préparés par Environnement Canada visaient à présenter l’information de manière objective. Le format utilisé uniformément dans les rapports contribue à l’objectivité. Nous avons toutefois relevé quatre éléments précis pour lesquels des données additionnelles pourraient appuyer une meilleure prise de décisions (voir la pièce 1.8).

Pièce 1.8 — Les rapports d’Environnement Canada sur les émissions pourraient inclure de l’information additionnelle utile aux décideurs

[Pièce 1.8 — version textuelle]

1.60 Premièrement, les lecteurs pourraient interpréter plus facilement les graphiques s’ils avaient une explication claire de ce qui est inclus dans les différentes prévisions, en particulier les prévisions liées au scénario « sans mesures », lequel estime les émissions qui seraient produites si des mesures de réduction n’avaient pas été prises. Deuxièmement, bien que cela présente des difficultés techniques, il serait utile d’indiquer séparément les contributions fédérales et les contributions provinciales aux réductions des émissions, dans la mesure du possible. Il serait ainsi plus facile pour les décideurs des deux ordres de gouvernement d’évaluer l’effet de leurs propres politiques dans un cadre commun (voir la pièce 1.8, graphique B — Effets des mesures fédérales et provinciales).

1.61 Troisièmement, il est important pour les modélisateurs qui extrapolent et déterminent les niveaux d’émissions futurs d’indiquer aux décideurs le degré de confiance associé à leurs prévisions (voir la pièce 1.8, graphique C — Émissions avec estimation de l’incertitude (excluant le secteur UTCATF)). Nous avons observé qu’Environnement Canada publiait seulement quelques données limitées sur la fiabilité de ses prévisions, principalement sous d’autres formes de prévisions; par exemple, le Ministère a envisagé ce qui pourrait arriver si la croissance économique était plus forte ou plus faible que prévu. Toutefois, le Ministère n’a pas abordé d’autres aspects liés à l’incertitude tels que la fiabilité globale de ses prévisions ou la sensibilité au prix du gaz naturel. La communication de l’incertitude entourant les estimations est une pratique exemplaire adoptée dans d’autres pays, et la plupart des renseignements et des outils pour ce faire existent.

1.62 Quatrièmement, Environnement Canada pourrait décrire de manière plus claire et plus systématique les effets de la gestion des forêts sur les émissions du Canada. Dans ses rapports, le Ministère a indiqué que le secteur Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF) (voir la pièce 1.7) apporterait une réduction de 28 mégatonnes (environ 19 %) à l’effort visant l’atteinte de la cible de réduction des émissions du Canada (voir la pièce 1.8, graphique D — Émissions excluant et incluant la contribution du secteur UTCATF). D’après les règles de comptabilisation actuellement appliquées, cette contribution ne résulte pas d’efforts ciblés de réduction des émissions. Elle reflète plutôt le fait que, selon les prévisions actuelles, les taux d’exploitation forestière jusqu’à 2020 devraient être inférieurs aux taux moyens passés. De fait, la contribution attribuée à ce secteur découle en partie de la récente récession économique. Le rapport Tendances en matière d’émissions au Canada et d’autres rapports d’Environnement Canada basés sur ce dernier décrivent parfois la différence entre les taux d’exploitation forestière comme si elle découlait d’une mesure stratégique planifiée visant à réduire les émissions, alors qu’elle résulte plutôt de circonstances économiques sous-jacentes.

1.63 Recommandation — Environnement Canada, en collaboration avec Ressources naturelles Canada, devrait rendre ses rapports sur les changements climatiques plus utiles pour les décideurs en décrivant les principales hypothèses adoptées, en indiquant séparément, dans la mesure du possible, les effets des mesures fédérales et provinciales, en précisant l’incertitude liée à ses estimations, et en décrivant de façon plus appropriée et plus systématique les émissions futures attribuables aux forêts au Canada.

Gestion du financement accéléré du Canada

1.64 Conformément à ses engagements à l’échelle internationale, le Canada a également appuyé les efforts déployés par les pays en développement pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et s’adapter aux changements climatiques. Aux termes de l’Accord de Copenhague de 2009, le Canada ainsi que d’autres pays développés se sont engagés à fournir ensemble 30 milliards de dollars US en ressources nouvelles et additionnelles pour les années 2010 à 2012, de manière à ce que les pays en développement puissent mieux répondre aux changements climatiques. Pour sa part, le gouvernement du Canada avait promis de fournir 1,2 milliard de dollars sur la période de trois ans dans le cadre de l’initiative de financement accéléré qui en a découlé; ce montant représente 4 % du montant total promis, une proportion qui correspond à la contribution habituelle du Canada aux fonds multilatéraux. Aux termes de l’Accord, le Canada et d’autres pays développés se sont également fixé l’objectif à long terme de mobiliser un financement de 100 milliards de dollars US par année d’ici 2020, en puisant dans toutes les sources de financement et en faisant notamment appel au secteur privé, dans le contexte de la prise de mesures par les pays en développement afin de réduire leurs émissions et de communiquer les progrès réalisés.

1.65 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance et l’évaluation des fonds accordés au titre de l’initiative de financement accéléré, et communiquait les résultats atteints à ce jour. Bien que le Ministère ait élaboré un site Web interactif visant à fournir des détails sur les projets financés par les fonds canadiens dans le cadre de l’initiative, il pourrait accroître la cohérence et l’utilité de ses rapports publics en y incluant des renseignements sur l’état des dépenses liées aux projets et sur les retours de fonds au Canada. Il pourrait également collaborer avec ses partenaires fédéraux et internationaux pour améliorer les prévisions des résultats ainsi que l’évaluation de ceux-ci, notamment en ce qui touche la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette collaboration et cette coordination seront particulièrement importantes dans le cadre des efforts mondiaux visant à réduire les émissions et à s’adapter à un climat en évolution.

Le gouvernement a versé ses fonds, mais la majeure partie de l’argent n’est pas encore parvenue aux bénéficiaires finaux

1.66 Comme il s’est engagé à le faire aux termes de l’Accord de Copenhague, le gouvernement fédéral a versé tous les fonds promis par le Canada, en versements presque égaux entre les exercices de 2010-2011, de 2011-2012 et de 2012-2013. Même si Environnement Canada est le ministère responsable de l’initiative de financement accéléré, le ministère des Finances Canada a versé 352 millions de dollars et l’ancienne Agence canadienne de développement international, 760 millions de dollars.

1.67 L’initiative finance un large éventail de projets. Par exemple, la Banque Interaméricaine de Développement a affecté environ 21 millions de dollars provenant du Canada au financement d’un important projet de production d’énergie solaire destiné à fournir de l’énergie verte à l’industrie minière du Chili. Lorsqu’il sera à l’étape de l’exploitation, le projet devrait permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 0,056 mégatonne par année. Environnement Canada a également attribué 750 000 $ à Ingénieurs Canada pour financer un projet au Honduras visant à cerner les risques que posent les changements climatiques pour les ponts routiers, et à offrir de la formation aux ingénieurs locaux.

Par l’intermédiaire de la Banque interaméricaine de développement, le gouvernement du Canada a fourni du financement accéléré au Projet d’énergie solaire photovoltaïque de Pozo Almonte et Calama Solar, au Chili.

Photo : © Banque interaméricaine de développement

1.68 Mécanismes de financement — Le gouvernement fédéral a participé à l’initiative de financement accéléré en octroyant à la fois des subventions et du financement consentis à des conditions très favorables (financement inhabituellement avantageux), principalement sous la forme de contributions remboursables. Le gouvernement a octroyé une part du financement sous forme de subventions versées directement à des pays ou à des projets, mais il en a transféré la majeure partie (884 millions de dollars, ou 74 %) à titre de contributions remboursables dans des banques multilatérales, comme la Banque asiatique de développement et la Société financière internationale, qui ont agi à titre d’intermédiaires pour fournir le financement. Dans certains de ces cas, les contributions du Canada ont été versées dans un fonds dédié; certains résultats concrets ont ainsi pu être directement attribués au Canada. Dans d’autres cas, les fonds ont été combinés avec ceux d’autres donateurs. Le recours aux contributions remboursables influe sur le choix des projets qui seront financés, car les projets doivent générer assez de revenus pour permettre le remboursement des contributions.

1.69 Depuis 1986, le Canada offre une aide publique au développement à des pays en développement, principalement par l’octroi de subventions ou de fonds transférés dans des banques multilatérales. La majeure partie du financement accéléré s’appuie toutefois sur une nouvelle approche : bien que les fonds soient gérés par des banques multilatérales, ils doivent être remboursés au Canada. Les contributions remboursables présentent plusieurs avantages potentiels. Par exemple, elles réduisent les coûts pour les contribuables canadiens, car les fonds sont censés revenir au Trésor fédéral au cours des 20 à 25 prochaines années. Par contre, elles accroissent la dette des bénéficiaires finaux, ce qui constitue un désavantage de cette option. L’effet net sur les états financiers du gouvernement fédéral dépend des taux d’intérêt, des calendriers de remboursement et des risques. Toutefois, selon une estimation, plus de 615 millions sur les 1,2 milliard de dollars déboursés aux termes de l’Accord de Copenhague pourraient être éventuellement remboursés au Canada.

1.70 Dans le Rapport du vérificateur général du Canada (printemps 2013), chapitre 4, « L’aide publique au développement délivrée par les organisations multilatérales », nous avions soulevé des inquiétudes au sujet des renseignements fournis au Parlement sur l’utilisation des prêts remboursables, notamment pour une partie de l’initiative de financement accéléré. Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté que les rapports publics ne présentaient pas clairement les répercussions financières du fait qu’un grand nombre de prêts sont remboursables au Canada. Notre recommandation à l’égard de cette question se trouve au paragraphe 1.74.

1.71 Conformité avec les politiques fédérales et les engagements internationaux — À la lumière des dossiers que nous avons examinés, nous avons constaté que le Canada fournissait du financement en respectant les principales exigences fédérales, notamment celles concernant les rapports périodiques et la clause sur les audits. Nous avons observé qu’en trois ans, Environnement Canada était passé d’une position où il n’avait aucune responsabilité en matière de production de rapports sur l’aide internationale à la situation actuelle, où il est seul responsable de produire les rapports sur le financement octroyé par le Canada pour les initiatives liées aux changements climatiques. L’Accord de Copenhague et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques présentent des exigences nouvelles et détaillées visant la production de rapports pour les fonds de l’initiative de financement accéléré. Environnement Canada a décrit, tel que requis, la manière dont les ressources seraient considérées comme « nouvelles et additionnelles ».

1.72 Surveillance des décaissements — Nous avons constaté qu’Environnement Canada tenait des registres des versements de fonds, et se fiait aux données d’autres entités fédérales et de banques multilatérales pour préparer un état consolidé de la situation financière. En examinant ces renseignements, nous avons constaté que, au 30 mai 2014, environ 73 % de l’argent allant aux banques multilatérales n’avait pas encore été alloué aux projets (voir la pièce 1.9); des projets n’avaient pas encore été ciblés et approuvés, ce qui a fait en sorte que les versements ont été faits plus tard que prévu. Dans un cas, l’accord de contribution avec la banque a dû être modifié pour accorder deux années supplémentaires pour le versement des fonds. La nécessité de mettre en place des structures administratives afin d’assurer une diligence raisonnable a été un facteur contributif; le processus d’approbation des projets a représenté un autre facteur. Le temps requis pour compléter ces étapes entraîne des retards dans l’atteinte des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ou dans la prise d’autres types de mesures à l’égard des changements climatiques. L’Accord de Copenhague demandait que les ressources soient fournies pour la période de 2010 à 2012, mais n’énonçait pas d’attentes plus précises en matière d’échéancier.

1.73 Rapports relatifs aux décaissements — Pour produire ses rapports concernant la contribution du Canada, Environnement Canada a utilisé un site Web interactif dédié ainsi que des rapports publics, notamment la dernière communication nationale et le rapport biennal aux termes de la Convention-cadre. Ces outils permettent la communication des détails sur le financement approuvé et sur la grande diversité des projets qui reçoivent des fonds. Environnement Canada améliore encore sa base de données en ligne, notamment grâce à des fonctions permettant le partage d’information avec d’autres entités fédérales. Durant notre audit, toutefois, nous avons constaté qu’il existait certaines incohérences et erreurs dans les renseignements présentés dans la communication nationale du Canada, notamment en ce qui concerne les listes de projets et le montant total du financement. Le Ministère a depuis corrigé les renseignements publics. Nous avons également observé qu’Environnement Canada ne précisait pas les détails quant à la situation des décaissements pour les projets et quant aux remboursements au Canada, attendus et réels, par les divers organismes multilatéraux. À notre avis, ces renseignements aideraient les Canadiens à mieux comprendre l’état d’avancement et l’effet de cette initiative.

1.74 Recommandation — En plus de l’information actuellement fournie, Environnement Canada, avec ses partenaires de l’initiative de financement accéléré, devrait publier régulièrement un résumé cohérent et complet des décaissements liés aux projets et des montants réels remboursés au Canada, sous réserve des considérations relatives à la confidentialité des renseignements commerciaux. Le Ministère devrait également décrire les risques associés aux contributions remboursables, indiquer la mesure dans laquelle des modalités de faveur s’appliquent et fournir une estimation des répercussions de ces risques sur le montant qui sera au bout du compte remboursé au Canada.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada est engagé à fournir aux Canadiens et à ses partenaires internationaux de l’information transparente sur le financement canadien lié au climat ainsi que sur les résultats obtenus par ce financement, notamment par le biais de son site Web sur le financement canadien lié au climat, des communications nationales et des rapports biennaux soumis à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, ainsi que via d’autres rapports pertinents sur l’aide internationale fournie par le Canada.

Environnement Canada s’efforce de suivre les progrès, mais il est encore trop tôt pour évaluer les résultats en matière de réduction des émissions

1.75 Précisions au sujet des résultats attendus — La réduction des émissions de gaz à effet de serre constitue l’un des principaux objectifs des projets financés dans le cadre de l’initiative de financement accéléré. Nous avons constaté qu’Environnement Canada et ses partenaires fédéraux recevaient de l’information sur l’état d’avancement des projets, mais que les différents résultats attendus du financement n’étaient pas précisés de façon claire et systématique. En ce qui concerne les fonds transférés dans des banques multilatérales, les accords de contribution décrivent les résultats attendus, mais seulement dans les grandes lignes. Nous avons examiné certains accords de contribution conclus avec Environnement Canada concernant le financement bilatéral. À la lumière de cet examen, nous avons constaté que les accords ne décrivaient pas clairement les résultats attendus, notamment la façon dont ces résultats contribueraient aux objectifs quantifiés en matière de réduction des émissions, lorsque cela s’avère pertinent. Par conséquent, on ignore quels seront les effets nets du financement sur les émissions de gaz à effet de serre.

1.76 Un groupe de banques multilatérales, notamment certaines ayant reçu des fonds du Canada, travaille maintenant à l’établissement d’estimations concernant les effets de différents types de projets sur les émissions de gaz à effet de serre. À mesure que cette initiative et des initiatives similaires progresseront, elles pourront aider à établir des indicateurs cohérents et mesurables, des données de référence utiles et des attentes appropriées en ce qui concerne les résultats des projets.

1.77 Évaluation et communication des résultats — La majeure partie des fonds n’ont pas encore été assignés, et la plupart des projets ne sont pas terminés. Il est donc trop tôt pour évaluer complètement les résultats ou pour attribuer les résultats à des facteurs précis. Par conséquent, il est également trop tôt pour déterminer le degré de succès global de ce programme. Par contre, il est possible de cerner les leçons apprises jusqu’à maintenant et de les appliquer au financement accéléré qui doit encore être assigné par les banques ainsi qu’au financement qui sera octroyé à l’avenir pour les initiatives liées aux changements climatiques. Avec ses partenaires nationaux et internationaux, Environnement Canada a commencé à s’atteler à cette tâche.

1.78 À l’échelle mondiale, l’initiative de financement accéléré prépare le terrain pour un effort international de plus grande envergure visant à appuyer les mesures d’atténuation et d’adaptation dans les pays en développement. Comme nous l’avons fait remarquer, le Canada et d’autres pays développés se sont engagés ensemble à atteindre un objectif à long terme, soit celui de mobiliser un financement de 100 milliards de dollars US par année d’ici 2020, en faisant appel à toutes les sources de financement, dans le contexte de la prise de mesures par les pays en développement afin de réduire leurs émissions et de communiquer les progrès réalisés.

1.79 Recommandation — Environnement Canada, en collaboration avec ses partenaires canadiens et internationaux, devrait s’assurer que les leçons apprises dans le cadre de l’expérience de financement accéléré sont synthétisées et appliquées à l’avenir au financement des initiatives liées aux changements climatiques. Ces leçons pourraient comprendre les suivantes :

• la détermination des méthodes de financement et des types de projets qui sont les plus susceptibles de donner les résultats attendus, notamment en matière de réduction des émissions;
• la nécessité d’estimer de façon réaliste le temps requis pour conclure les ententes de financement;
• la nécessité de mesurer et de communiquer efficacement à la fois les résultats prévus et les résultats réels.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada continuera de travailler avec ses partenaires, dans le cadre de son mandat, afin de consolider et de mettre en œuvre les leçons apprises via l’expérience du financement accéléré, notamment dans le but d’informer les discussions internationales sur le financement lié au climat, en vue de la 21^e Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques qui aura lieu en décembre 2015, où il est attendu que les Parties adopteront une nouvelle entente internationale sur le climat pour la période d’après 2020.

Conclusion

1.80 Nous avons conclu que les progrès réalisés à l’égard des quatre enjeux importants soulevés lors de notre dernier audit étaient insatisfaisants. Bien que le gouvernement du Canada ait reconnu la nécessité de lutter de toute urgence contre les changements climatiques, sa planification a été inefficace et la prise de mesures s’est faite lentement et de façon peu coordonnée. L’approche réglementaire sectorielle dirigée par Environnement Canada a permis de réaliser certains progrès, mais les mesures actuellement en place ne devraient réduire l’écart en matière d’émissions de gaz à effet de serre que de 7 % d’ici 2020, et les effets réels de ces mesures n’ont pas encore été évalués. De plus, Environnement Canada ne dispose d’aucune approche pour coordonner la prise de mesures avec les provinces et les territoires en vue d’atteindre la cible nationale. Nous craignons que le Canada n’atteigne pas son objectif en matière de réduction de ses émissions d’ici 2020, et nous sommes préoccupés du fait que le gouvernement fédéral ne dispose pas encore d’un plan sur la façon dont il s’y prendra pour réaliser les réductions d’émissions encore plus importantes requises après 2020.

1.81 Le cadre de modélisation d’Environnement Canada est un outil essentiel pour répondre aux exigences internes et externes en matière de planification (pour prévoir les niveaux probables des émissions futures et pour évaluer en détail les stratégies possibles en matière de réduction des émissions, individuellement ou dans leur ensemble). Nous avons conclu que le Ministère a, de manière générale, utilisé des méthodes fiables pour estimer les émissions futures de gaz à effet de serre et pour communiquer ses résultats. À notre avis, ses pratiques pourraient être améliorées, notamment en accroissant sa capacité de modélisation, en continuant de perfectionner son programme de formation à l’interne et en présentant des prévisions et des rapports plus détaillés et plus cohérents.

1.82 Dans le cadre de l’initiative de financement accéléré, Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, a versé les 1,2 milliard de dollars promis par le gouvernement du Canada pour venir en aide aux pays en développement. Nous avons conclu qu’Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance et l’évaluation de cette initiative et produisait des rapports à cet égard, notamment sur les résultats atteints à ce jour. Bien que le Ministère ait élaboré un site Web interactif dans le but de fournir des détails sur les projets financés dans le cadre de l’initiative, il pourrait améliorer la cohérence et l’utilité de ses rapports publics en y incluant des renseignements sur l’état des dépenses liées aux projets et sur les retours de fonds au Canada. Il pourrait aussi travailler de concert avec ses partenaires fédéraux et internationaux pour améliorer la prévision des résultats et l’évaluation de ces derniers, notamment en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La collaboration et la coordination seront essentielles pour réaliser les importantes réductions d’émissions à l’échelle mondiale que la communauté internationale a reconnues comme étant nécessaires.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant des activités du gouvernement fédéral ayant pour objectif d’estimer et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada — Certification. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectifs

L’audit avait pour objectifs de déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités :

• avait accompli des progrès satisfaisants à l’égard d’enjeux importants soulevés dans le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques »;
• avait utilisé des méthodes fiables pour estimer les émissions de gaz à effet de serre futures du Canada et faire rapport à ce sujet;
• assurait la surveillance, l’évaluation et la production de rapports relativement à la participation du Canada à l’initiative de financement accéléré ainsi qu’aux résultats atteints, notamment en ce qui concerne les réductions d’émissions de gaz à effet de serre.

Étendue et méthode

Dans le cadre de l’audit, nous nous sommes penchés sur les responsabilités d’Environnement Canada, de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada. En ce qui concerne le premier objectif, nous avons effectué un suivi quant aux principales observations et recommandations du Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques ». Nous avons étudié les progrès réalisés dans quatre secteurs :

• la mise en place de mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre;
• l’évaluation du succès de ces mesures;
• la collaboration avec les provinces et les territoires;
• l’élaboration de plans pour atteindre la cible fixée aux termes de l’Accord de Copenhague pour 2020.

Nous avons évalué les progrès en nous appuyant sur plusieurs sources de renseignements, notamment sur des plans et des engagements ministériels, dont certains visaient à répondre à nos recommandations de 2012. En ce qui concerne le deuxième objectif, nous avons étudié les prévisions annuelles faites depuis 2011 en nous concentrant sur les derniers rapports, et nous avons examiné certains aspects des données d’entrée et du cadre de modélisation. Nous n’avons pas examiné la manière dont Environnement Canada estime les émissions historiques et actuelles et communique ses résultats, par exemple dans le Rapport d’inventaire national.

Pour le troisième objectif, nous avons mis l’accent sur les trois années terminées de l’initiative de financement accéléré et sur la façon dont Environnement Canada avait géré cette initiative. Nous avons obtenu des renseignements au sujet des rôles du ministère des Finances Canada et de l’Agence canadienne de développement international (qui fait aujourd’hui partie d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada), mais nous n’avons pas audité ces organisations.

Nos méthodes ont compris des entretiens, l’examen de documents et l’examen étape par étape de la façon dont Environnement Canada élabore ses prévisions en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Pour mieux comprendre les rôles et les points de vue des provinces et des territoires, nous avons réalisé un sondage visant tous les bureaux provinciaux et territoriaux responsables de la gestion des changements climatiques. Nous n’avons pas audité les mesures prises par les gouvernements provinciaux et territoriaux. Nous n’avons pas non plus audité les banques multilatérales, les autres organismes multilatéraux ni les autres gouvernements qui ont aidé à distribuer les fonds dans le cadre de l’initiative de financement accéléré.

Critères

Pour déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait accompli des progrès satisfaisants à l’égard d’enjeux importants soulevés dans le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2012), chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques », nous avons utilisé les critères suivants :

Pour déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, avait utilisé des méthodes fiables pour estimer les émissions de gaz à effet de serre futures du Canada et pour faire rapport à ce sujet, nous avons utilisé les critères suivants :

Pour déterminer si Environnement Canada, en collaboration avec d’autres entités, assurait la surveillance, l’évaluation et la production de rapports relativement à la participation du Canada à l’initiative de financement accéléré ainsi qu’aux résultats atteints, notamment en ce qui concerne les réductions d’émissions de gaz à effet de serre, nous avons utilisé les critères suivants :

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit visait la période allant de janvier 2011 à juillet 2014. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 5 août 2014.

Équipe d’audit

Directrice principale : Kimberley Leach
Premier directeur : Peter Morrison
Directeur : Roger Hillier

Vineet Goswami
Kristin Lutes
David Wright

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).
Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Vers une réduction des émissions

Estimation des émissions futures du Canada

Gestion du financement accéléré du Canada