Introduction

Information générale

1. La criminalité, notamment les crimes violents et la violence familiale, pose un grave problème au Nunavut. Selon Statistique Canada, le Nunavut affichait le plus haut taux d’incarcération des adultes (nombre moyen d’adultes en détention par jour pour chaque tranche de 100 000 adultes) de toutes les provinces et de tous les territoires au cours de l’exercice 2018-2019. Le gouvernement du Nunavut a relevé divers facteurs qui expliquent le taux élevé de criminalité du territoire : faible taux de réussite scolaire, surpeuplement des logements, pauvreté et prévalence de la toxicomanie, de l’alcoolisme et des maladies mentales.

2. La Division des services correctionnels du ministère de la Justice du Nunavut gère sept établissements correctionnels (voir la pièce 1). De plus, un nouvel établissement devrait ouvrir ses portes en septembre 2021. Ces établissements accueillent les personnes placées en détention provisoire (personnes inculpées qui sont détenues en attente de leur procès) et les personnes condamnées à des peines de moins de deux ans de prison. Les personnes condamnées à des peines de deux ans ou plus sont incarcérées dans des établissements fédéraux. Selon Statistique Canada, de 2014-2015 à 2018-2019, le nombre d’admissions dans les établissements correctionnels pour adultes du Nunavut a augmenté, passant de 1 064 à 1 475 par an.

3. Conformément à sa vision, la Division des services correctionnels a pour objectif de disposer d’un personnel dévoué et respectueux, fidèle aux valeurs sociales inuites, représentatif de la population du Nunavut et soucieux de la sécurité publique, qui offre des programmes novateurs et adaptés sur le plan culturel aux Nunavummiutes et aux Nunavummiuts qui ont des démêlés avec la justice. La Division disposait d’un budget de 37,8 millions de dollars pour l’exercice 2020-2021 (soit environ 30 % du budget total du ministère de la Justice).

4. La Loi sur les services correctionnels (1988) du Nunavut définit les responsabilités de la Division des services correctionnels. La Division doit assurer la prestation des services correctionnels dans les établissements pour adultes et la mise en œuvre des programmes correctionnels communautaires dans l’ensemble du Nunavut. Aux termes de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents du gouvernement fédéral et de la Loi sur les jeunes contrevenants du Nunavut, la Division est aussi chargée de la détention des jeunes contrevenantes et contrevenants et de leur surveillance lorsqu’ils sont remis en liberté.

5. Le présent audit de suivi a porté sur certaines recommandations formulées dans le Rapport du vérificateur général du Canada de mars 2015 intitulé « Les services correctionnels au Nunavut — Ministère de la Justice ». Dans le cadre de l’audit de 2015, nous avions constaté que le Ministère n’avait pas offert aux personnes détenues les services de réadaptation et de réinsertion sociale qu’il était tenu de fournir. Nous avions également constaté que le Ministère ne s’était pas acquitté de ses responsabilités pour ce qui est d’assurer le fonctionnement sécuritaire du Centre correctionnel de la région de Baffin et du Centre de guérison de Rankin Inlet.

Objet de l’audit

6. Le présent audit visait à déterminer si le ministère de la Justice avait réalisé des progrès satisfaisants pour donner suite à certaines recommandations et observations sur la gestion de la réadaptation des personnes détenues ainsi que sur le bon fonctionnement des établissements correctionnels, formulées dans notre rapport d’audit de 2015 sur les services correctionnels du Nunavut.

7. Cet audit est important parce que l’offre de programmes et de mesures de soutien aux personnes détenues dans un climat de sûreté et de sécurité favorise leur ressourcement et leur réinsertion au sein de leur collectivité.

8. Des recommandations portant sur de nouveaux problèmes constatés au cours du présent audit de suivi sont formulées tout au long du présent rapport. Les paragraphes 105 et 106 abordent les recommandations de 2015 qui n’avaient pas été mises en œuvre par le Ministère. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

9. Dans l’ensemble, nous avons constaté que le ministère de la Justice avait encore des efforts importants à déployer pour assurer la gestion des services de réadaptation des personnes détenues et le bon fonctionnement des établissements correctionnels. Par ailleurs, nous avons constaté que des progrès avaient été réalisés dans certains secteurs, notamment qu’il y avait un plus grand nombre de places disponibles pour les hommes détenus. Toutefois, la plupart des problèmes relevés lors du présent audit de suivi avaient été signalés dans les observations et recommandations formulées dans notre rapport d’audit de 2015. Le Ministère s’emploie toujours à régler ces problèmes qui perdurent.

10. Nous avons constaté que le Ministère était aux prises avec divers problèmes, notamment qu’il n’arrivait pas à assurer systématiquement des services de gestion de cas pour les personnes adultes détenues dans des établissements de garde en milieu fermé. Il a aussi eu des difficultés à fournir à ces personnes détenues, dans tous ses établissements correctionnels, l’éventail des programmes et des services, y compris les services de santé mentale, qui sont nécessaires à la réadaptation de ces personnes et, ultérieurement, à leur réinsertion sociale.

11. Le Ministère a fait des progrès en vue de corriger les causes de la surpopulation et des piètres conditions de vie au Centre correctionnel de la région de Baffin. Toutefois, le Centre correctionnel pour femmes du Nunavut n’était pas adapté aux besoins pour ce qui est de la capacité et ne pouvait pas offrir adéquatement des programmes de réadaptation en raison du manque d’espace. La sécurité des personnes détenues a aussi été une source d’inquiétude, puisque le Ministère n’a pas pu démontrer que des fouilles de cellules et des exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence avaient été menés comme il se doit dans tous les établissements correctionnels. Toutefois, cinq établissements ont effectué les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence obligatoires au cours de l’exercice 2020-2021.

12. Le ministère de la Justice a adopté une nouvelle approche à l’égard du placement en isolement. Le personnel n’avait cependant pas suivi de formation sur les modalités du placement en isolement ni sur la surveillance des personnes placées en isolement. Or, il importe d’avoir des procédures, une formation, une gestion et une surveillance adéquates pour veiller à ce que les placements en isolement soient justifiés et à ce que les personnes placées en isolement soient gérées de manière sécuritaire et restent isolées le moins longtemps possible.

13. Des taux de vacance constamment élevés pour des postes essentiels ont nui à la capacité du Ministère de gérer les établissements correctionnels et d’assurer la sécurité des personnes détenues et du personnel. La Division des services correctionnels ne disposait pas d’un plan de gestion des ressources humaines pour surmonter les difficultés de recrutement et de maintien en poste du personnel.

Gestion de la réadaptation des personnes détenues

Le ministère de la Justice n’a pas fourni les services de gestion de cas nécessaires à la réadaptation des personnes détenues

14. Nous avons constaté que, depuis notre audit de 2015, les services de gestion de cas offerts aux personnes détenues continuaient de comporter des lacunes. Nous avons constaté que les évaluations des besoins des personnes détenues, les plans de gestion de cas et les plans de libération n’avaient pas été établis pour la plupart des personnes dont nous avons examiné les dossiers. De plus, le ministère de la Justice n’avait pas défini un ensemble commun de normes et de pratiques pour encadrer la gestion de cas, et le personnel n’avait pas suivi de formation officielle en gestion de cas. Le Ministère prenait toutefois des mesures pour corriger ces lacunes.

15. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• l’absence d’évaluations des besoins des personnes détenues, de plans de gestion de cas et de plans de libération;
• les mesures prises récemment pour définir des normes de gestion de cas et élaborer de la formation.

16. Cette constatation est importante parce que les services de gestion de cas aident les personnes détenues à recevoir les services de réadaptation dont elles ont besoin pendant leur détention et favorisent leur réinsertion dans leur collectivité après leur libération.

17. Selon les directives de la Division des services correctionnels, lorsqu’une personne détenue est admise dans un établissement correctionnel, elle devrait bénéficier de services de gestion de cas pendant son incarcération et juste avant sa libération. Ces services visent à permettre de recenser tout besoin, problème de santé et trouble de santé mentale que cette personne pourrait avoir et d’y répondre, et à favoriser sa libération au sein de la collectivité (voir la pièce 2).

18. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 26, 105 et 106.

L’absence d’évaluations des besoins des personnes détenues, de plans de gestion de cas et de plans de libération

19. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté qu’il y avait des lacunes dans les services de gestion de cas offerts aux détenus du Centre correctionnel de la région de Baffin et du Centre de guérison de Rankin Inlet. Par exemple, aucun plan n’avait été élaboré, ni pour orienter la réadaptation des personnes détenues, ni pour orienter et favoriser leur réintégration dans la collectivité. Dans le présent audit de suivi, nous avons examiné les services de gestion de cas offerts dans les quatre établissements de garde en milieu fermé pour adultes du Nunavut. Nous avons constaté qu’il y avait encore des faiblesses et des lacunes dans la prestation de ces services (voir la pièce 3). Ainsi, nous avons constaté qu’au Centre correctionnel de la région de Baffin, au Centre Makigiarvik et au Centre de guérison de Rankin Inlet, le personnel responsable de la gestion de cas n’avait pas établi d’évaluations des besoins ni de plans de gestion de cas pour la plupart des dossiers que nous avons examinés. Toutefois, des évaluations des besoins et des plans de gestion de cas étaient établis pour la plupart des dossiers examinés au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut.

20. Nous avons relevé des cas où des détenus incarcérés depuis plusieurs mois dans les établissements de Baffin et de Rankin Inlet n’avaient pas bénéficié de services de gestion de cas. Certains de ces détenus avaient été inculpés d’un crime violent ou condamnés pour un tel crime. Ainsi, les dossiers d’un détenu condamné à cinq mois de détention au Centre correctionnel de la région de Baffin et d’un autre détenu incarcéré dans l’établissement de Rankin Inlet pendant plus de neuf mois ne comprenaient aucune évaluation des besoins, aucun plan de gestion de cas, ni aucun rapport mensuel sur les progrès réalisés pendant leur incarcération.

21. En 2015, nous avions constaté que l’utilisation de plans de libération des détenus dans les établissements de Baffin et de Rankin Inlet était limitée. Or, il est important de planifier la remise en liberté des personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion sociale. Au cours du présent suivi, nous avons de nouveau constaté que l’utilisation de plans de libération était limitée dans les 4 établissements correctionnels examinés. Nous avons constaté que, pour 9 des 17 dossiers examinés, la remise en liberté des personnes condamnées avait été planifiée jusqu’à un certain point. Dans la plupart de ces cas, les plans indiquaient uniquement le lieu de résidence prévu des personnes détenues après leur libération.

Les mesures prises récemment pour définir des normes de gestion de cas et concevoir de la formation

22. Lors de notre audit de 2015, nous avions relevé des déficiences dans la formation du personnel sur la gestion de cas. Dans le présent audit de suivi, nous n’avons constaté aucune amélioration dans ce secteur. Nous avons notamment constaté ce qui suit :

• la formation officielle sur la gestion de cas n’était pas obligatoire ni offerte au personnel de la Division des services correctionnels qui assurait la gestion de cas;
• la formation se limitait à un jumelage pour observation au poste de travail et à une formation en cours d’emploi non officielle;
• il n’y avait aucun manuel ni cahier de formation sur la gestion de cas pour le personnel.

23. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas défini de normes de gestion de cas pour le personnel et qu’il n’avait pas non plus fourni d’outils ni d’échéanciers communs pour la réalisation des principales tâches de gestion de cas. Par exemple, le personnel était tenu d’établir des plans de libération, mais le Ministère n’avait pas défini d’exigences indiquant les renseignements que ces plans devaient contenir au minimum ni le moment où ils devaient être achevés.

24. Le Ministère a pris certaines mesures pour améliorer la gestion des cas. En octobre 2019, le Ministère a créé un comité de gestion des cas dans le but d’uniformiser son approche en la matière. À la fin de la période visée par l’audit, le comité avait mis au point de nouveaux formulaires pour recueillir des renseignements sur les antécédents sociaux des personnes détenues et évaluer leurs besoins. Ces nouveaux formulaires étaient fondés sur les principes de l’Inuit Qaujimajatuqangit (c’est-à-dire les connaissances et les valeurs traditionnelles inuites). Des modèles normalisés pour l’établissement des plans de gestion de cas et des plans de libération étaient en cours d’élaboration. Le Ministère s’employait aussi à développer un nouveau système de gestion de l’information (SharePoint) qui devait permettre de faciliter la consultation des documents liés à la gestion des cas et la mise à jour des documents lors de la réadmission, du transfert et de la libération des personnes détenues. Le système devait être mis en œuvre en juillet 2021. Le comité était également en voie d’élaborer un manuel de gestion des cas, puis il devait préparer un manuel de formation et une formation en gestion de cas.

25. Des fonctionnaires des services correctionnels ont indiqué que l’une des difficultés rencontrées était l’absence de rôles et de responsabilités clairement définis pour garantir la prestation de services de gestion de cas. Vers la fin de l’audit, les superviseures et superviseurs des services correctionnels assumaient la responsabilité de la prestation des services de gestion des cas. Des fonctionnaires du Ministère nous ont fait savoir que ces nouveaux liens hiérarchiques seraient intégrés au nouveau système de gestion de l’information et au manuel de gestion des cas.

26. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait définir et mettre en œuvre des normes de gestion des cas et élaborer un manuel et des directives connexes pour son personnel. Il devrait aussi rendre la formation sur la gestion des cas obligatoire pour le personnel de la Division des services correctionnels qui assure la gestion de cas, et veiller à offrir cette formation.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Justice a créé en octobre 2019 un groupe de travail sur la gestion de cas qui a été chargé de revoir et d’uniformiser les pratiques dans l’ensemble des établissements correctionnels.

Le groupe a notamment pour mission d’élaborer un manuel de formation qui servira à former tout le personnel, le personnel actuel comme le nouveau. Le manuel devrait être prêt d’ici à mars 2022. La formation sera donnée une fois le manuel prêt.

Les personnes détenues n’ont pas systématiquement eu accès à des programmes de réadaptation ou à des services de santé mentale

27. Nous avons constaté que, depuis notre audit de 2015, la prestation des programmes de réadaptation s’était quelque peu améliorée. Ainsi, certains programmes ont été actualisés en 2020. Le ministère de la Justice a aussi mis en œuvre de nouveaux programmes de réadaptation tenant compte de la culture. Toutefois, nous avons constaté que les adultes détenus n’avaient toujours pas eu systématiquement accès à des programmes de réadaptation. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas évalué les besoins des personnes détenues ni défini un plan général de mise en œuvre des programmes de réadaptation. Par ailleurs, nous avons constaté qu’il y avait des lacunes dans l’accès des personnes détenues aux services de santé mentale dans les établissements de garde en milieu fermé.

28. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• un accès inégal aux programmes de réadaptation;
• de nombreuses lacunes dans les services de santé mentale offerts aux personnes détenues.

29. Cette constatation est importante parce que les programmes de réadaptation et les services de santé mentale visent à remédier aux causes sous-jacentes qui ont mené à l’incarcération des personnes détenues et à réduire les risques de récidive. Ces programmes et services peuvent aussi améliorer le bien-être général des personnes détenues et les aider à se préparer à une réinsertion sociale réussie après leur libération.

30. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 40, 51, 52, 105 et 106.

Un accès inégal aux programmes de réadaptation

31. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que les détenus du Centre correctionnel de la région de Baffin et du Centre de guérison de Rankin Inlet n’avaient pas un accès adéquat aux programmes de réadaptation. Le ministère de la Justice n’avait pas non plus évalué les besoins des détenus en vue d’orienter ses programmes de réadaptation, pas plus qu’il n’avait un plan global de mise en œuvre de ces programmes. Lors du présent audit de suivi, nous avons examiné l’accès aux programmes dans tous les établissements de garde en milieu fermé pour adultes du territoire. Nous avons constaté qu’il y avait eu des améliorations limitées.

32. Nous avons constaté que les hommes adultes incarcérés n’avaient pas toujours eu accès à des programmes de réadaptation clés, comme des programmes de gestion de la colère ou de traitement de la toxicomanie et de l’alcoolisme. Par exemple, l’établissement de Rankin Inlet offrait ces programmes seulement deux fois par année. Par conséquent, les détenus n’avaient pas nécessairement accès à ces programmes, selon que ceux-ci étaient offerts ou non pendant leur période de détention. Des programmes de gestion de la colère et de traitement de la toxicomanie et de l’alcoolisme étaient offerts dans les établissements de Baffin et de Makigiarvik; toutefois ces programmes présentaient des lacunes. Ainsi, le programme de gestion de la colère n’a pas été offert pendant six mois en 2018. Le contenu de ce programme a été mis à jour en 2020. Ces mêmes établissements offraient aussi un deuxième programme de traitement de la toxicomanie et de l’alcoolisme. Nous avons par ailleurs constaté qu’aucun des établissements de garde en milieu fermé n’offrait un programme de réadaptation des délinquants sexuels pour les hommes adultes.

33. Nous avons constaté que les programmes d’enseignement offerts aux détenus adultes de sexe masculin différaient d’un établissement à un autre. Ainsi, le Centre de guérison de Rankin Inlet et le Centre Makigiarvik offraient des cours d’alphabétisation ainsi que du tutorat en préparation à l’exercice d’un métier, mais pas le Centre de la région de Baffin. De même, les détenus du Centre de Rankin Inlet avaient la possibilité d’obtenir leurs crédits d’études secondaires grâce à un programme d’éducation aux adultes en ligne offert par le Collège de l’Arctique du Nunavut. Toutefois, ce programme n’était pas offert dans les autres établissements.

34. Nous avons constaté qu’il y avait des lacunes importantes dans les programmes offerts au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut. Ainsi, le Centre n’offrait aucun programme de gestion de la colère, et un programme de traitement de la toxicomanie et de l’alcoolisme n’a été offert que pendant une courte période. Le Centre n’offrait pas non plus de programmes d’éducation aux adultes. C’est donc dire que les détenues ne pouvaient pas perfectionner leurs compétences scolaires ni améliorer leur employabilité.

35. En 2015, nous avions constaté que divers programmes culturels étaient offerts aux détenus du Centre correctionnel de la région de Baffin et du Centre de guérison de Rankin Inlet. Au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté que le personnel avait commencé à offrir certains nouveaux programmes de réadaptation pertinents sur le plan culturel, comme le programme d’enseignement Pilimmaksarniq. Offert dans les quatre établissements de garde en milieu fermé pour adultes, ce programme a été élaboré à l’intention des personnes détenues du Nunavut. Il était axé sur les valeurs sociales des Inuits, les stratégies de communication et le renforcement des relations. Le programme pour des maris et des pères meilleurs, offert au Centre de guérison de Rankin Inlet, est un autre exemple de programme de réadaptation pertinent sur le plan culturel qui a été mis en œuvre par le Ministère. Nous avons constaté que, faute des capacités nécessaires, les établissements éprouvaient des difficultés à offrir ces programmes en continu.

36. Nous avons constaté que les programmes de réadaptation dans les quatre établissements de garde en milieu fermé pour adultes étaient offerts principalement en anglais, et non en inuktitut, qui est pourtant la langue maternelle de la plupart des personnes détenues.

37. Nous avons par ailleurs constaté que divers programmes et services étaient offerts au Centre pour jeunes contrevenants Isumaqsunngittukkuvik.

38. Lors de notre audit de 2015, nous avions recommandé au Ministère de recenser les besoins de la population carcérale du territoire. Cette évaluation lui aurait permis de déterminer si les programmes offerts concordaient avec ces besoins et de recenser les lacunes dans les programmes, le cas échéant. Lors du présent audit de suivi, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas procédé à cette évaluation.

39. Le Ministère n’avait toujours pas de plan global pour mettre en œuvre les programmes de réadaptation. Il n’avait pas non plus suffisamment de personnel se consacrant exclusivement à la planification et à la mise en œuvre de ces programmes. Par conséquent, il a souvent dû faire appel au personnel correctionnel chargé des cas pour mettre des programmes en œuvre, alors que ces personnes pouvaient devoir s’absenter pour s’acquitter de leurs fonctions principales. Nous avons également noté que les membres du personnel qui mettaient en œuvre des programmes n’avaient pas tous suivi une formation spécialisée sur le sujet en question ou une formation sur les stratégies d’animation et d’apprentissage. Par ailleurs, le Ministère n’avait pas de budget réservé aux programmes de réadaptation. Certaines améliorations visant à renforcer les capacités ont été apportées en 2020. Le Ministère a reçu l’autorisation nécessaire pour créer deux nouveaux postes liés aux programmes au Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik. Au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut, un nouveau poste de sous-directrice ou de sous-directeur des activités et des programmes a été doté, avec pour mission d’assurer la gestion des cas et des programmes.

40. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait fournir les ressources nécessaires à la planification et à la mise en œuvre systématique des programmes de réadaptation destinés aux personnes détenues. Il devrait aussi offrir une formation au personnel qui assure la mise en œuvre des programmes.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Justice s’engagera à définir une stratégie de programmes pour la Division des services correctionnels.

Par ailleurs, le Ministère cherche à collaborer avec ses partenaires fédéraux en misant sur la réussite des programmes de réadaptation qui sont déjà offerts au sein de certains établissements fédéraux et territoriaux dans le cadre d’accords bilatéraux.

Le Ministère prévoit donner une formation pour devenir formatrice ou formateur aux membres du personnel qui contribuent aux programmes ou les mettent en œuvre.

De nombreuses lacunes dans les services de santé mentale offerts aux personnes détenues

41. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que le Centre correctionnel de la région de Baffin et le Centre de guérison de Rankin Inlet disposaient de peu de personnel à même de fournir des services de consultation ou d’autres services de soutien aux détenus. Nous avions aussi constaté que la plupart des personnes adultes détenues qui avaient été désignées comme ayant besoin de services de santé mentale n’avaient reçu aucun service. Dans le cadre du présent audit de suivi, nous avons constaté que les capacités étaient toujours limitées et qu’il y avait encore des lacunes et des incohérences dans le niveau des services de santé mentale offerts en milieu carcéral.

42. Une proportion importante des personnes détenues dans les établissements correctionnels au Nunavut souffrent de problèmes de santé mentale, de toxicomanie et d’alcoolisme. Or, il y a seulement deux postes internes de spécialiste en santé mentale : un pour les détenus du Centre correctionnel de la région de Baffin et du Centre Makigiarvik et un autre au Centre pour jeunes contrevenants Isumaqsunngittukkuvik. Depuis 2016, le poste pour le Centre correctionnel de la région de Baffin et le Centre Makigiarvik a été pourvu pendant moins d’une année. En 2020, le Ministère a recruté une infirmière spécialisée en santé mentale à titre occasionnel pour aider les détenus de ces deux centres. Le Centre de guérison de Rankin Inlet employait deux spécialistes en consultation ou en animation pour des programmes inuits. Toutefois, il n’y avait pas de poste de spécialiste en santé mentale au Centre de guérison de Rankin Inlet ni au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut. Nous avons appris que la personne qui offrait des services au centre pour jeunes contrevenants avait aussi commencé à donner du soutien au centre pour femmes en 2020. Par ailleurs, aucun des établissements correctionnels du territoire, sauf le centre pour jeunes, n’offrait de services de soutien en matière de toxicomanie et d’alcoolisme.

43. En 2015, nous avions recommandé au Ministère d’examiner et, au besoin, d’accroître sa capacité afin de s’assurer que les personnes détenues puissent avoir accès aux services de santé dont elles ont besoin. Le Ministère a commandé un examen préliminaire des services de santé mentale. Cet examen ne portait cependant que sur le Centre correctionnel de la région de Baffin et le Centre Makigiarvik. L’examen a fait ressortir des déficiences importantes dans les services de santé mentale offerts aux personnes détenues. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas créé de nouveaux postes de spécialistes en santé mentale depuis 2006. À notre avis, il est nécessaire de créer de tels postes pour offrir en continu aux personnes détenues des traitements ainsi que des services de consultation et de soutien qui répondent à leurs besoins en matière de santé mentale.

44. Le document intitulé Stratégie sur la santé mentale en milieu correctionnel au Canada : un partenariat fédéral-provincial-territorial souligne l’importance de procéder à un dépistage précoce des troubles de santé mentale chez les personnes détenues, et ce, dès leur arrivée dans un établissement correctionnel. Ce dépistage devrait comporter ce qui suit :

• une évaluation initiale du risque de suicide;
• une évaluation approfondie de la santé mentale, dans le cadre d’un entretien, afin de dépister des problèmes autres que le risque de suicide.

Les directives établies par la Division des services correctionnels du Ministère exigent la réalisation d’une évaluation initiale du risque de suicide en même temps que l’évaluation du risque de sécurité lors de l’admission d’une personne détenue afin de déterminer où celle-ci devrait être incarcérée dans l’établissement.

45. Nous avons constaté que l’évaluation initiale du risque de suicide et l’attribution d’une cote de sécurité n’étaient pas toujours effectuées au moment de l’admission. Pour les dossiers d’admission que nous avons examinés dans les cinq établissements de garde en milieu fermé, le taux de réalisation oscillait entre 55 % et 80 %.

46. Nous avons constaté que des entretiens d’évaluation élargie des problèmes de santé mentale étaient menés dès l’admission au Centre correctionnel de la région de Baffin, au Centre Makigiarvik ainsi que dans les centres correctionnels pour jeunes et pour femmes. Toutefois, le Centre de guérison de Rankin Inlet a réalisé de tels entretiens uniquement en 2019 et au début de 2020.

47. Le spécialiste clinicien en santé mentale et en bien-être du centre pour jeunes a évalué la santé mentale des jeunes à l’aide d’un outil d’évaluation (questionnaire) adapté. Dans les autres établissements, du personnel infirmier a effectué l’évaluation élargie des problèmes de santé mentale des personnes détenues à l’aide d’un outil d’évaluation reconnu. Aucun des deux outils n’avait toutefois été adapté aux personnes inuites. De plus, le personnel infirmier n’avait pas reçu de manuel ni suivi de formation sur l’utilisation de l’outil, alors que cela aurait pu l’aider à mieux dépister les troubles de santé mentale chez les personnes détenues. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas établi de directives sur les modalités de réalisation des évaluations élargies ni sur la manière dont les résultats de ces évaluations devaient éclairer la gestion de cas et la prestation de services de soutien en matière de santé mentale des personnes détenues.

48. L’évaluation et le diagnostic de maladies mentales complexes doivent être effectués, lorsque cela s’avère nécessaire, par des psychiatres ou des psychologues qualifiés afin de déterminer le traitement approprié. Comme le Ministère n’employait pas de psychiatre ni de psychologue, il a collaboré avec le ministère de la Santé du Nunavut afin d’obtenir des services d’évaluation pour les personnes adultes détenues qui avaient des besoins complexes dans les établissements correctionnels d’Iqaluit. De 2016 à février 2020, les personnes détenues dans les établissements d’Iqaluit ont donc été évaluées par une équipe de psychiatres itinérants fournie par le ministère de la Santé. L’équipe s’est rendue à Iqaluit une fois par mois pour offrir des services aux membres de cette localité. Elle a aussi consacré quatre heures à des consultations avec des personnes détenues au Centre correctionnel de la région de Baffin, au Centre Makigiarvik et au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut.

49. Depuis mars 2020, en raison de la pandémie de maladie à coronavirus (COVID‑19)^{Définition 1}, les psychiatres ont mis fin à leurs visites à Iqaluit et ont commencé à faire des consultations virtuelles. Toutefois, faute de ressources, le ministère de la Santé a limité les consultations virtuelles aux membres de la collectivité d’Iqaluit seulement, en excluant les personnes détenues. Résultat, les personnes détenues à Iqaluit qui avaient besoin d’être évaluées ou de recevoir des diagnostics de maladies mentales complexes n’ont pas eu accès à ces services. En mars 2021, ces évaluations n’étaient toujours pas effectuées dans les centres correctionnels pour adultes d’Iqaluit. Par ailleurs, nous avons constaté que le ministère de la Santé avait coordonné avec des hôpitaux pédiatriques du sud du Canada la réalisation des évaluations des jeunes en détention et que ces évaluations s’étaient poursuivies après mars 2020.

50. Nous avons aussi constaté qu’aucune évaluation psychiatrique n’avait été offerte aux détenus de l’établissement de Rankin Inlet. C’est donc dire que les détenus ayant des besoins complexes n’ont pas bénéficié d’une évaluation et d’un diagnostic.

51. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait veiller :

• à ce que des évaluations du risque de suicide et du risque de sécurité soient effectuées au moment de l’admission dans un établissement correctionnel;
• à ce qu’une évaluation élargie de toutes les personnes détenues soit réalisée afin de dépister les problèmes dont elles pourraient souffrir en matière de santé mentale, de toxicomanie ou d’alcoolisme pour pouvoir déterminer, en toute connaissance de cause, leur placement ainsi que les programmes, les services de consultation et les autres services de soutien en matière de santé mentale dont elles ont besoin;
• à ce que les personnes détenues ayant besoin d’évaluations plus approfondies et de diagnostics pour des problèmes de santé mentale complexes soient évaluées comme il se doit.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Les évaluations du risque de suicide et du risque de sécurité sont au cœur des missions réalisées par la Division des services correctionnels lors de toutes les nouvelles admissions dans les établissements correctionnels.

La documentation des évaluations, notamment la centralisation de l’information, n’a hélas pas été faite uniformément. Il a donc été difficile de faire les suivis et la corroboration de ce travail lors de notre collaboration avec le Bureau du vérificateur général du Canada tout au long de ce processus.

Le ministère de la Justice est déterminé à faire un suivi de l’information sur les évaluations et à se doter de meilleurs outils pour le faire dès que les travaux liés à l’instauration d’un site personnalisé SharePoint et à la base de données des services correctionnels seront terminés.

52. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait offrir des services de consultation et d’autres services de soutien en matière de santé mentale aux personnes détenues sous sa garde qui ont des problèmes de santé mentale, de toxicomanie ou d’alcoolisme. Ces services devraient être offerts par des spécialistes en santé mentale qualifiés.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Justice a pris des mesures pour recruter une infirmière ou un infirmier ayant une spécialisation en santé mentale à Iqaluit, et il continuera de chercher d’autres solutions pour améliorer les services de soutien en santé mentale qui sont actuellement offerts, conformément à la recommandation.

Le ministère de la Justice collaborera avec le ministère de la Santé pour recenser et combler les lacunes dans les services de santé mentale offerts aux personnes détenues.

La gestion et la surveillance du placement en isolement préventif par le Ministère comportaient des lacunes

53. Nous avons constaté que, depuis notre audit de 2015, le ministère de la Justice avait adopté une nouvelle approche pour le placement en isolement des personnes détenues dans le but de réduire au minimum la durée de l’isolement. Le Ministère n’avait toutefois pas communiqué au personnel de procédures officielles sur les modalités de placement en isolement préventif et de surveillance des placements. Il n’avait pas non plus de procédures sur la façon de superviser les placements en isolement préventif.

54. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• des déficiences en matière de gestion et de surveillance du placement en isolement préventif.

55. Cette constatation est importante parce que l’isolement cellulaire peut mettre en péril la santé mentale et physique d’une personne détenue. Il importe donc d’avoir des procédures, une formation, une gestion et une surveillance adéquates pour veiller à ce que les placements en isolement soient justifiés et à ce que les personnes placées en isolement soient gérées de manière sécuritaire et restent isolées le moins longtemps possible.

56. L’isolement cellulaire est une mesure qui vise à isoler une personne détenue du reste de la population carcérale. L’« isolement disciplinaire » s’entend du placement en isolement dans le but d’infliger une mesure disciplinaire à une personne détenue. L’« isolement préventif » est une mesure qui sert à séparer provisoirement une personne du reste de la population carcérale pour la protéger, notamment contre les menaces d’autres personnes détenues ou contre le risque qu’elle se blesse elle-même. Une personne détenue peut aussi être placée en isolement préventif parce qu’elle menace la sécurité de l’établissement, des autres personnes détenues ou du personnel.

57. En juillet 2019, le Ministère a cessé d’avoir recours à l’isolement comme mesure disciplinaire. Il a depuis recours uniquement à une nouvelle approche non officielle de placement en isolement préventif. Cette nouvelle approche vise à engager un dialogue avec les personnes placées en isolement et à les soutenir pendant cette période, ainsi qu’à les maintenir en isolement le moins longtemps possible. Le Ministère a instauré une formation obligatoire pour son personnel, qui comprenait des cours comme « Nunavut Healing and Learning Together (NUHALT) » et « Premiers soins en santé mentale ». Ces deux cours visent à mieux outiller le personnel des services correctionnels pour qu’il puisse gérer les personnes placées en isolement préventif.

58. Au moment de notre audit, les quatre établissements correctionnels suivants appliquaient la nouvelle approche de placement en isolement préventif :

• le Centre correctionnel de la région de Baffin;
• le Centre de guérison de Rankin Inlet;
• le Centre correctionnel pour femmes du Nunavut;
• le Centre pour jeunes contrevenants Isumaqsunngittukkuvik.

Depuis mars 2020, en raison de la pandémie de COVID‑19, les cellules d’isolement ont été utilisées pour isoler les personnes nouvellement admises dans un établissement correctionnel, conformément aux consignes territoriales en matière de santé et sécurité. C’est donc dire que des cellules d’isolement pourraient ne pas avoir été libres aux fins de l’isolement d’autres personnes détenues.

59. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 65 et 66.

Des déficiences dans la gestion et la surveillance du placement en isolement préventif

60. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que le Ministère ne suivait pas toutes les directives en vigueur pour le placement en isolement des personnes détenues et leur surveillance. Au terme du présent audit de suivi, nous avons constaté que même si le Ministère avait modifié son approche à l’égard du placement en isolement, il n’y avait eu aucune amélioration dans la façon de gérer le placement en isolement.

61. Nous avons constaté que le Ministère ne disposait pas de directives ni de procédures officielles sur le placement et la surveillance des personnes détenues en isolement préventif, et qu’il n’offrait pas non plus de formation officielle sur le sujet. En juin 2019, l’Assemblée législative du Nunavut a adopté la nouvelle Loi sur le système correctionnel, mais cette loi n’était pas encore entrée en vigueur à la fin de la période visée par l’audit. Des fonctionnaires du Ministère nous ont fait savoir que dès l’entrée en vigueur de la Loi, des règlements, des directives et des décrets seraient élaborés en vue d’officialiser la nouvelle approche du Ministère relativement à l’isolement cellulaire.

62. En 2019, le Ministère a instauré un nouveau formulaire pour permettre au personnel de documenter les raisons justifiant le placement en isolement préventif d’une personne détenue. Dans les quatre établissements, le formulaire a servi à documenter le nom de la personne ayant autorisé le placement en isolement et l’heure du début de l’isolement. La décision de placer une personne détenue en isolement devait être réexaminée toutes les 24 heures afin que cette personne ne reste pas en cellule d’isolement plus longtemps que nécessaire.

63. Nous avons testé 36 placements en isolement préventif (concernant 11 personnes détenues en tout) effectués dans les 4 établissements correctionnels qui pratiquaient ce type d’isolement. Nous avons vérifié si les nouveaux formulaires avaient été remplis, si les dates de réexamen de l’isolement avaient été inscrites et si les réexamens exigés avaient été effectués. Nous avons aussi examiné la durée de la période d’isolement préventif des personnes détenues. Nous avons constaté ce qui suit :

• Il y avait un formulaire de placement en isolement préventif en dossier pour seulement 13 des 36 placements examinés. Les formulaires des 13 placements en question indiquaient les raisons de l’isolement et une date de réexamen. Toutefois, il n’y avait de la documentation sur le réexamen de la décision de placement que pour 2 des 13 placements.
• La majorité des 36 placements en isolement préventif a duré moins de 2 jours. Plus particulièrement, 17 placements (47 %) ont duré moins d’une journée, tandis que 10 placements (28 %) ont duré une journée ou plus, mais moins de 2 jours. Les 9 autres placements ont duré entre 2 et 5 jours.

64. Le Ministère n’avait aucun processus pour surveiller le respect des exigences relatives à la documentation des placements en isolement préventif, à la fois pour les placements initiaux et les placements en continu. En réponse à notre audit de 2015, le Ministère avait indiqué qu’il allait créer un poste axé sur le suivi et la conformité au sein de la Division des services correctionnels. La personne qui allait occuper ce poste devait aider à surveiller les placements en isolement préventif. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas créé un tel poste (voir le paragraphe 103). Nous avons aussi constaté que les données sur le recours à l’isolement préventif à l’échelon des établissements n’étaient pas centralisées et qu’elles n’étaient pas facilement consultables. Cela a limité la capacité du Ministère à faire une synthèse et une analyse des données sur le placement en isolement pour l’ensemble des centres correctionnels.

65. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait établir et mettre en œuvre immédiatement des procédures officielles pour sa nouvelle approche en matière de placement en isolement. Celles-ci devraient comprendre des procédures de surveillance et de contrôle, afin que l’information requise soit consignée en dossier lorsqu’une personne détenue est placée en isolement préventif et que les réexamens périodiques de l’isolement soient effectués et documentés comme il se doit.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Loi sur le système correctionnel de 2019 du Nunavut contient des dispositions détaillées sur les pratiques exemplaires visant le recours au placement en isolement préventif et la surveillance de tels placements. Alors que la Division des services correctionnels s’emploie à mettre en œuvre les décrets et les directives, elle se sert des dispositions de la nouvelle Loi comme normes opérationnelles.

La Loi renferme aussi des dispositions sur la surveillance et le contrôle par un agent enquêteur indépendant. Le ministère de la Justice prévoit l’entrée en vigueur de la Loi au cours de l’année.

Le Ministère examine actuellement le processus d’établissement d’un bureau d’enquête indépendant qui supervisera ces travaux.

66. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait veiller à ce que les données sur le recours à l’isolement préventif soient centralisées et accessibles afin de faciliter la surveillance et la production de rapports relativement aux placements en isolement préventif dans les établissements correctionnels appliquant cette mesure.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Justice collaborera avec les gestionnaires des établissements correctionnels en vue de centraliser et de mieux gérer l’information sur les placements en isolement préventif.

Grâce à l’établissement d’un nouveau manuel de gestion des cas et d’une nouvelle formation sur le sujet, les gestionnaires recevront des directives et une formation uniformes et efficaces sur les modalités de mise en œuvre des normes sur la collecte et la conservation de l’information.

Même si le Ministère estime avoir fait des progrès en vue de réduire le recours à l’isolement préventif, il devrait pouvoir le réduire encore davantage dès qu’il aura la capacité requise pour incarcérer de manière adéquate et séparément les personnes détenues à sécurité maximale et les personnes détenues à sécurité moyenne. La situation devrait s’améliorer avec l’ouverture du Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik.

Les décrets et les directives sur les services correctionnels pour les établissements qui ont les moyens d’effectuer des placements en isolement préventif seront actualisés en 2021 pour garantir que la Loi est appliquée uniformément dans tous les établissements.

Gestion des établissements correctionnels

La capacité d’accueil s’est améliorée

67. Le ministère de la Justice a ouvert un nouvel établissement correctionnel en 2015. Un deuxième établissement doit ouvrir ses portes en septembre 2021. Ces nouveaux centres correctionnels contribueront à réduire la surpopulation carcérale et à régler d’autres problèmes liés à la capacité d’accueil au Centre correctionnel de la région de Baffin que nous avions signalés dans notre audit de 2015. Toutefois, au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté que le Centre correctionnel pour femmes du Nunavut éprouvait des difficultés à accueillir le nombre de détenues admises dans l’établissement. De ce fait, des détenues ayant des cotes de sécurité différentes ont été incarcérées ensemble, faute d’un nombre suffisant de cellules pour les séparer.

68. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• un espace accru pour les hommes incarcérés, mais un manque d’espace pour les femmes incarcérées.

69. Cette constatation est importante parce que, faute d’une capacité adéquate, les personnes détenues pourraient ne pas être incarcérées selon leur cote de sécurité, ou encore les établissements correctionnels pourraient être surpeuplés. Or, ces deux situations peuvent poser des risques de préjudice à la fois pour le personnel et pour les personnes détenues. La surpopulation carcérale peut poser des risques accrus lors d’urgences ou de situations particulières, comme la pandémie de COVID‑19. Le manque de place peut aussi limiter le type de programmes et de services de réadaptation qui sont offerts aux personnes détenues.

70. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 78.

Un espace accru pour les hommes incarcérés, mais un manque d’espace pour les femmes incarcérées

71. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que le Centre correctionnel de la région de Baffin était surpeuplé et que les détenus n’étaient pas tous incarcérés selon la cote de sécurité qui leur avait été attribuée. Ce centre était le seul établissement à sécurité maximale du Nunavut pour les détenus adultes de sexe masculin. Or, la capacité du centre à accueillir ces détenus était très limitée. L’espace réservé pour la mise en œuvre des programmes était aussi très limité dans cet établissement. Au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté que le Ministère avait réalisé certains progrès en vue de mettre fin au surpeuplement au Centre correctionnel de la région de Baffin en ouvrant le Centre Makigiarvik en 2015, un établissement à sécurité minimale qui peut accueillir 48 détenus.

72. La situation devrait continuer de s’améliorer avec l’ouverture du nouveau Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik en septembre 2021. L’établissement pourra accueillir 54 détenus à sécurité moyenne et 38 détenus à sécurité maximale. Le nouveau centre disposera également de 15 cellules pour les détenus ayant des besoins complexes. Avant l’ouverture de ce centre, le Ministère a fait face au surpeuplement du Centre correctionnel de la région de Baffin en transférant des détenus dans d’autres administrations.

73. En 2016, une analyse des besoins réalisée pour le Ministère indiquait qu’il lui faudrait, d’ici 2029, 250 places en tout pour accueillir les détenus adultes de sexe masculin. Grâce à la construction du Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik, le Ministère aura la capacité d’accueillir 230 détenus dans ses divers établissements correctionnels pour hommes, y compris dans ses maisons de transition.

74. Le Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik comprend des espaces réservés pour les programmes. Des rénovations sont prévues au Centre correctionnel de la région de Baffin afin d’aménager des espaces pour les programmes, qui viendront compléter les espaces du Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik. Nous avons par ailleurs noté qu’un comité d’aînées et d’aînés avait été consulté lors de la conception de l’établissement, qui intègre les valeurs sociales des Inuits.

75. Nous avons constaté que l’espace physique disponible au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut n’était pas suffisant compte tenu des besoins en matière de sécurité et de programmes. Même si quatre lits ont été ajoutés depuis l’ouverture du Centre, selon les données du Ministère, l’établissement a souvent fonctionné à la limite de sa capacité d’accueil ou à un niveau proche de cette limite, et il n’avait pas de locaux réservés exclusivement aux activités de programmes. De plus, toutes les détenues étaient incarcérées ensemble, et ce, peu importe leur cote de sécurité, ce qui peut poser des risques pour la sécurité du personnel et des détenues.

76. Le manque d’espace au Centre correctionnel pour femmes du Nunavut a aussi complexifié le placement en isolement préventif. Le Centre disposait de deux cellules d’isolement. Depuis mars 2020, en raison de la pandémie de COVID‑19, une cellule servait aussi à isoler les détenues nouvellement admises. Lorsque la cellule d’isolement était occupée, le personnel ne pouvait pas l’utiliser pour placer des détenues en isolement.

77. Nous avons aussi constaté que, faute de place, les personnes qui étaient en détention provisoire étaient incarcérées avec les personnes détenues qui avaient été condamnées, et ce, dans tous les établissements de garde en milieu fermé du territoire, ce qui est contraire aux directives du Ministère.

78. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait examiner et adapter l’utilisation qu’il fait des établissements actuels pour mieux exploiter l’espace disponible et mieux répondre aux besoins des femmes et des hommes détenus en matière d’incarcération et de programmes. Pour ce faire, le Ministère devrait aménager des places afin d’incarcérer séparément les personnes en détention provisoire et les personnes qui purgent une peine.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Division des services correctionnels a surveillé la capacité des établissements actuels du ministère de la Justice et évalué si l’utilisation de l’espace est optimale. Diverses solutions sont actuellement examinées, mais elles nécessiteraient, à tout le moins, des rénovations importantes.

Dans le cadre de ce processus, le Ministère consultera ses partenaires internes en vue de procéder à une évaluation des besoins et d’élaborer des solutions qui faciliteraient l’élargissement nécessaire de l’espace. Ces travaux devraient être terminés à l’automne 2021.

Le Ministère a continué d’afficher des taux de postes vacants élevés et n’a pas pu déterminer si une formation adéquate avait été offerte à son personnel

79. Tout comme en 2015, nous avons constaté dans le cadre du présent audit de suivi qu’il y avait dans tous les établissements des taux de vacance élevés pour les postes essentiels et que, par conséquent, le ministère de la Justice avait continué de recourir aux heures supplémentaires et au personnel occasionnel pour combler ses besoins en personnel. Nous avons aussi constaté que le Ministère avait évalué ses besoins en matière de personnel, mais qu’il n’avait pas fixé de niveau acceptable d’heures supplémentaires ni surveillé le recours aux heures supplémentaires. En outre, le Ministère a pris des mesures pour renforcer sa capacité à former le personnel. Toutefois, il n’a pas assuré un suivi adéquat des taux de formation de son personnel. Nous n’avons donc pas pu dresser un tableau précis des taux de formation reçue au sein du Ministère. Même si nous n’avons constaté aucune amélioration dans ce secteur par rapport à notre audit de 2015, le Ministère était en voie d’élaborer un nouveau logiciel qui lui permettrait de faire le suivi de la formation de son personnel ainsi que de gérer et de surveiller le recours aux heures supplémentaires. Nous avons constaté que le Ministère avait augmenté les mesures de soutien au bien-être mental de son personnel depuis notre audit de 2015.

80. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• les taux élevés de postes vacants et l’absence de plan de ressources humaines;
• les lacunes dans les données sur la formation du personnel;
• le renforcement des mesures de soutien au bien-être mental du personnel.

81. Cette constatation est importante parce que le Ministère doit payer des primes pour les heures supplémentaires travaillées et que les membres de son personnel risquent l’épuisement professionnel à travailler trop d’heures. De plus, les agentes et agents de première ligne qui assurent la gestion de cas pourraient être davantage sujets au stress, à l’épuisement professionnel et à des problèmes de santé mentale, notamment l’anxiété et la dépression. Or, le fait d’offrir des mesures de soutien en santé mentale peut améliorer le bien-être des membres du personnel et favoriser le maintien en poste. Un suivi inadéquat de la formation du personnel signifie que le Ministère ne peut pas avoir l’assurance que les membres de son personnel ont les qualifications nécessaires pour remplir leurs fonctions.

82. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 90, 105 et 106.

Les taux élevés de postes vacants et l’absence de plan de ressources humaines

83. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que le Ministère avait grandement recours aux heures supplémentaires et aux employées et employés occasionnels pour satisfaire ses besoins en personnel au Centre correctionnel de la région de Baffin et au Centre de guérison de Rankin Inlet. Le Ministère n’avait pas non plus surveillé ni géré adéquatement le recours aux heures supplémentaires dans ces établissements. Lors du présent audit de suivi, nous avons constaté que le Ministère avait continué à recourir aux heures supplémentaires et au personnel occasionnel pour combler ses besoins en personnel, mais qu’il ne surveillait pas adéquatement l’utilisation des heures supplémentaires.

84. Au cours du présent audit de suivi, nous avons examiné la dotation en personnel dans l’ensemble des établissements correctionnels. Nous avons constaté que les taux de vacance étaient élevés pour beaucoup de postes essentiels (voir la pièce 4). Le taux global de vacance de postes pour le Ministère était de 28 % au 31 mars 2020. Entre 2018 et 2020, les postes en lien avec le personnel des étages (comme les postes d’agente ou d’agent de gestion de cas et de superviseure ou de superviseur) avaient les taux moyens de vacance les plus élevés dans l’ensemble des établissements. Le Ministère avait recours à des nominations intérimaires, à l’utilisation des heures supplémentaires ou à du personnel occasionnel pour pallier les manques liés à ces postes vacants.

85. En 2016, le Ministère a analysé ses besoins en personnel, mais il a depuis éprouvé des difficultés à y répondre. Des fonctionnaires du Ministère ont relevé divers facteurs qui ont empêché le Ministère d’attirer du personnel et de le maintenir en poste, notamment les facteurs suivants :

• la longueur des processus de dotation en personnel;
• des priorités contradictoires en matière de dotation en personnel;
• l’absence de candidates et de candidats qualifiés;
• le manque de logements pour le personnel;
• les conditions de travail difficiles dans les centres correctionnels (voir le paragraphe 92).

86. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas de plan de gestion des ressources humaines pour remédier à ses problèmes chroniques de dotation en personnel. Un tel plan permettrait au Ministère de décrire les étapes à suivre pour recruter du personnel, le former et le maintenir en poste.

87. Certaines des difficultés liées au recrutement et au maintien en poste du personnel avec lesquelles le Ministère a dû composer, comme le manque de logements pour le personnel et la longueur des processus de dotation en personnel, ne dépendaient pas entièrement de lui. Pour surmonter ces difficultés, le Ministère devra s’associer à d’autres organisations, comme le ministère des Ressources humaines du Nunavut qui gère le processus de dotation en personnel pour le compte du Ministère.

88. Au début de 2020, le ministère de la Justice s’est associé au Collège Algonquin, situé à Ottawa (Ontario), pour annoncer un nouveau programme intitulé « Diplôme en service communautaire et judiciaire : agents inuits chargés de cas en milieu correctionnel ». Même si le programme a été retardé en raison de la pandémie de COVID‑19, il s’agit d’un exemple de la collaboration que le Ministère peut établir avec des partenaires pour résoudre les problèmes qu’il éprouve en matière de recrutement.

89. Tout comme lors de notre audit de 2015, nous avons constaté que les taux d’heures supplémentaires étaient élevés. De 2015-2016 à 2019-2020, le Ministère a dépensé de 2 à 3 millions de dollars chaque année en heures supplémentaires travaillées dans l’ensemble des établissements correctionnels. Ce montant représentait environ 7 % du total de ses charges salariales. En 2015, nous avions recommandé au Ministère de déterminer un seuil acceptable d’heures supplémentaires et de surveiller le recours aux heures supplémentaires. Nous avons constaté que cette analyse et cette surveillance n’avaient pas été effectuées. En 2020, le Ministère a signé un contrat pour un nouveau logiciel (InTime) qui lui permettrait d’assurer la gestion et le suivi des horaires de travail de son personnel et des heures supplémentaires. Le système était encore en développement au 31 mars 2021.

90. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait élaborer et mettre en œuvre un plan de gestion des ressources humaines exhaustif qui décrit les démarches qu’il entreprendra pour recruter et maintenir en poste du personnel dans la Division des services correctionnels afin de combler les besoins des établissements correctionnels actuels et futurs. Ce plan devrait :

• indiquer le nombre de membres du personnel dont le Ministère a besoin pour faire fonctionner adéquatement ses établissements et offrir des services de soutien aux personnes détenues;
• inclure les démarches que le Ministère entreprendra, en collaboration avec ses partenaires, pour éliminer les obstacles qui nuisent au recrutement en temps opportun de personnel permanent.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Il y a de graves problèmes de capacité dans tous les ministères du territoire, mais cela est particulièrement vrai au sein de la Division des services correctionnels.

Grâce aux divers outils de gestion des ressources humaines mis à la disposition de la Division, notamment l’Analyse de la population inuite active du Nunavut, le ministère de la Justice collaborera avec le ministère des Ressources humaines et le ministère des Finances à l’élaboration d’un plan de ressources humaines pour la Division. Ces travaux devraient être terminés à l’automne 2022.

Le Ministère prévoit que l’ouverture du Centre correctionnel et de ressourcement Aaqqigiarvik ultramoderne créera un milieu de travail grandement amélioré et aura un effet positif sur le recrutement et le maintien en poste du personnel.

Les lacunes dans les données sur la formation du personnel

91. Nous avons constaté que pour renforcer sa capacité de formation interne, réduire les coûts de la formation du personnel et accroître l’offre de formation, le Ministère avait ouvert un centre consacré à la formation et créé deux nouveaux postes d’agente ou d’agent de la formation, dont un avait été pourvu. Ces postes viennent s’ajouter au poste de coordonnatrice ou de coordonnateur de la formation créé en 2013. Lors de notre audit de 2015, nous avions constaté que le suivi de la formation du personnel effectué par le Ministère au Centre correctionnel de la région de Baffin et au Centre de guérison de Rankin Inlet était incomplet. Au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté que des lacunes persistaient dans les modalités de suivi de la formation du personnel. Même si le Ministère avait déterminé la formation obligatoire que devait suivre son personnel, la plupart des données sur les taux d’achèvement de la formation étaient désagrégées et conservées à différents endroits. Des fonctionnaires du Ministère nous ont indiqué que les membres du personnel n’avaient pas tous suivi la formation obligatoire. Cependant, en raison de préoccupations concernant la qualité des données sur la formation que le Ministère nous a fournies, nous n’avons pas pu dresser un tableau précis des taux d’achèvement de la formation au Ministère. Le système InTime que le Ministère s’employait à mettre en œuvre pour gérer et surveiller les horaires de travail et les heures supplémentaires devait aussi servir à faire le suivi de la formation du personnel.

Le renforcement des mesures de soutien au bien-être mental du personnel

92. Lors du plus récent sondage du Ministère auprès du personnel de la Division des services correctionnels (2016), plus de la moitié des personnes qui ont répondu (53 %) ont affirmé qu’elles croyaient que le stress général lié à leur travail contribuait au taux de roulement du personnel et aux problèmes de maintien en poste. Les agentes et agents de gestion de cas sont témoins d’incidents où des personnes détenues tentent de se suicider, de se blesser ou de blesser d’autres personnes. Ces agentes et agents sont aussi exposés à des menaces pour leur sécurité personnelle. Or, une exposition régulière à des situations traumatisantes peut causer de l’anxiété et de la dépression et pourrait rendre le personnel correctionnel de première ligne plus susceptible d’éprouver des problèmes de santé mentale.

93. Nous avons constaté que pour favoriser le maintien en poste et le bien-être du personnel, le Ministère avait renforcé les services en santé mentale offerts au personnel. Au milieu de l’année 2020, le Ministère a signé un contrat avec un fournisseur externe dans le but d’offrir des services en santé mentale au personnel. À partir de juillet 2020, le fournisseur de services a offert des séances de suivi à la suite d’incidents traumatisants et des services de consultation individuels sur demande au personnel. Ce nouveau service de consultation s’ajoutait aux séances de consultation offertes par l’entremise du Programme d’aide aux employés et à leur famille du gouvernement.

Le Ministère n’a pas su démontrer qu’il protégeait la sécurité des personnes détenues et du personnel

94. Dans le cadre de notre audit de 2015, nous avions constaté qu’il y avait des déficiences dans les fouilles de cellules, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies au Centre correctionnel de la région de Baffin et au Centre de guérison de Rankin Inlet. Au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté une certaine amélioration à cet égard. Ainsi, le Centre correctionnel de la région de Baffin, de même que les établissements Makigiarvik et Uttaqivik, ont réalisé les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence exigés. Toutefois, dans l’ensemble, nous avons constaté que le ministère de la Justice n’avait pas respecté ses propres directives concernant la fréquence des fouilles de cellules et les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence, ni les directives pour ce qui est de documenter la façon dont il remédiait aux déficiences relevées. Nous avons aussi constaté que le Ministère n’avait pas surveillé sa conformité aux directives qui précisent la façon dont il doit mener ces activités.

95. L’analyse à l’appui de cette constatation porte sur :

• l’absence de conformité aux directives portant sur les fouilles de cellules, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies.

96. Cette constatation est importante parce qu’en l’absence de conformité aux directives concernant les fouilles de cellules, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies, la sécurité des personnes détenues et du personnel est compromise. En mars 2021, un incendie a éclaté au Centre correctionnel de la région de Baffin. Cet événement confirme l’importance de réaliser et de documenter les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies.

97. Les cellules sont fouillées pour avoir l’assurance que les personnes détenues ne cachent pas dans leurs cellules des biens de contrebande, comme des couteaux ou de la drogue, qui constituent des menaces pour la sécurité du personnel et des personnes détenues. Les fouilles de cellules, de même que les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence, devraient être réalisés à une certaine fréquence, qui est fixée dans les directives de la Division des services correctionnels ou les décrets de l’établissement.

98. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 104 à 106.

L’absence de conformité aux directives portant sur les fouilles de cellules, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies

99. Dans le cadre de notre audit de 2015, nous avions constaté qu’il y avait des déficiences dans les fouilles de cellules, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies au Centre correctionnel de la région de Baffin et au Centre de guérison de Rankin Inlet. Au cours du présent audit de suivi, nous avons examiné ces éléments dans tous les établissements correctionnels et nous avons constaté ce qui suit :

• le Ministère n’avait pas établi de rôles, de responsabilités et de directives clairs en vue de combler les déficiences relevées dans les rapports d’inspection de prévention des incendies;
• à l’exception du Centre résidentiel communautaire d’Uttaqivik, le personnel n’effectuait pas les fouilles de cellules selon la fréquence indiquée dans les directives ministérielles;
• il n’y avait pas de processus de suivi officiel pour garantir que les fouilles de cellules étaient réalisées selon la fréquence exigée dans les directives ministérielles.

100. Nous avons également constaté que les résultats des fouilles de cellules n’avaient pas été documentés de façon uniforme, rendant difficile l’analyse des tendances relatives aux types de biens de contrebande trouvés et à leur mode d’entrée dans l’établissement.

101. Dans le cadre du présent audit, nous avons demandé aux sept établissements correctionnels de nous fournir des documents (par exemple des rapports sur les exercices d’incendie) prouvant que les exercices avaient été réalisés régulièrement comme il se doit (à savoir quatre fois par année) en 2018, en 2019 et en 2020, ainsi que pendant la période allant du 1er janvier au 31 mars 2021.

102. Trois des sept établissements (Baffin, Makigiarvik et Uttaqivik) ont effectué les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence comme il se doit, tous les trimestres, conformément aux directives en vigueur. Au centre correctionnel pour jeunes, les exercices ont été réalisés comme il se doit, sauf un exercice qui n’a été mené ni en 2018 ni en 2019. Dans les 3 autres établissements, les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence ont été réalisés sporadiquement. Nous avons constaté avec inquiétude qu’aucun exercice d’incendie ni d’évacuation d’urgence n’y avait été réalisé pendant de longues périodes. Le Centre correctionnel pour femmes du Nunavut a toutefois fourni des rapports sur les exercices d’incendie pour chaque trimestre de l’exercice 2020-2021. Nous avons aussi demandé à chaque établissement de nous fournir les rapports sur les inspections de prévention des incendies effectuées de 2016 à 2020. Nous avons reçu 12 des 35 rapports prévus pour cette période. L’absence de documentation sur les inspections de prévention des incendies démontre que le Ministère n’avait pas l’assurance que ces inspections étaient effectuées annuellement ni que des mesures correctives avaient été prises promptement lorsque des déficiences avaient été recensées. L’absence de mesures correctives pourrait poser un risque pour la sécurité des personnes détenues et du personnel.

103. En réponse à notre audit de 2015, le Ministère avait indiqué qu’il créerait un poste axé sur le suivi et la conformité au sein de la Division des services correctionnels, sous réserve des résultats de l’analyse de la dotation en personnel et de l’approbation des fonds nécessaires. La personne qui allait occuper ce poste devait aider à surveiller la conformité aux politiques et aux procédures et mener des enquêtes, au besoin. Au cours du présent audit de suivi, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas créé un tel poste. Des fonctionnaires nous ont indiqué que le système d’information SharePoint qui était en voie d’élaboration pour documenter les services de gestion des cas devrait aussi servir de dépôt centralisé pour l’information sur la sécurité en cas d’incendie, notamment les exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence et les inspections de prévention des incendies. Il sera important de disposer de ce type d’information pour surveiller la conformité aux politiques et aux procédures.

104. Recommandation — Le ministère de la Justice devrait veiller à ce que les résultats des fouilles de cellules et des exercices d’incendie et d’évacuation d’urgence soient documentés et à ce que des mesures correctives soient prises. Il devrait aussi s’assurer que les rôles et les responsabilités pour donner suite aux résultats des inspections annuelles de prévention des incendies sont clairement définis et que les mesures prises à la suite des inspections sont consignées en dossier.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Justice collaborera avec les établissements correctionnels pour mieux former les gestionnaires en matière de suivi des exercices d’incendie et des fouilles de cellules. Il s’agit d’une fonction que le Ministère a cernée en vue de l’intégrer au site personnalisé SharePoint qui est en voie d’élaboration.

De plus, le Ministère mettra en place un mécanisme pour veiller à ce que les déficiences relevées lors de ces exercices fassent l’objet d’un suivi approprié.

Préparer l’avenir

105. Nous avons réalisé le présent audit de suivi afin d’évaluer les progrès réalisés par le ministère de la Justice en vue de corriger les déficiences dans la prestation des services correctionnels que nous avions signalées dans notre audit de 2015. Nous avons constaté que beaucoup des problèmes relevés en 2015 persistaient. L’absence de progrès à cet égard est inquiétante parce que les questions que nous avions soulevées ont une incidence directe sur la réadaptation des personnes détenues ainsi que sur la santé et la sécurité des personnes détenues et du personnel. En plus des nouvelles recommandations issues du présent audit de suivi, le Ministère devrait prendre des mesures immédiates à l’égard des recommandations formulées en 2015 auxquelles il n’a pas donné suite :

• recommandations concernant la gestion des cas, aux paragraphes 120 et 124 du rapport de 2015;
• recommandation concernant les programmes de réadaptation, au paragraphe 137 du rapport de 2015;
• recommandation concernant le suivi et la gestion du recours aux heures supplémentaires, au paragraphe 100 du rapport de 2015;
• recommandation concernant la formation du personnel, au paragraphe 102 du rapport de 2015;
• recommandations concernant la protection de la sécurité du personnel et des personnes détenues, aux paragraphes 58, 59, 66 et 87 du rapport de 2015.

Le texte intégral de ces recommandations formulées en 2015 est reproduit dans l’annexe du présent rapport, de même que les réponses du Ministère de 2021.

106. Le Ministère devrait préciser les mesures qu’il prendra, et le calendrier de leur mise en œuvre, pour donner suite tant aux nouvelles recommandations qu’aux recommandations précédentes auxquelles il n’a pas donné suite. Les mesures devraient préciser les secteurs pour lesquels il a besoin de l’appui d’autres ministères, ainsi que la façon dont il compte collaborer avec ces ministères pour réaliser des progrès. Dans le but de renforcer la reddition de comptes, des rapports sur les progrès réalisés par la Division des services correctionnels en vue de donner suite aux recommandations du présent audit de suivi et aux recommandations de 2015 qui n’ont pas été mises en œuvre devraient être régulièrement présentés au directeur des services correctionnels et au sous-ministre de la Justice.

Conclusion

107. Nous avons conclu que le ministère de la Justice n’avait pas réalisé des progrès satisfaisants pour donner suite à certaines observations et recommandations formulées dans notre rapport d’audit de 2015. Nous avons constaté que la plupart des problèmes rencontrés par le Ministère pour favoriser la réadaptation des personnes détenues et assurer le bon fonctionnement des établissements correctionnels persistaient. Il sera important que le Ministère règle ces problèmes s’il veut pouvoir instaurer un système correctionnel fondé sur des programmes et des mesures de réadaptation qui sont adaptés à la culture en vue de favoriser le ressourcement et la réinsertion sociale des personnes détenues, tout en assurant la sécurité du personnel et des personnes détenues.

COVID‑19

108. La pandémie de COVID‑19 a affecté les activités des établissements correctionnels du Nunavut et occasionné des difficultés dans la gestion des ressources humaines. Ainsi, certains membres du personnel se sont placés en auto-isolement au début de la pandémie et des employées et employés non essentiels ont été obligés de travailler provisoirement à partir de leur domicile. Le processus de dotation en personnel a été ralenti en raison des restrictions de déplacement imposées dans le territoire, et la formation du personnel a été interrompue. La pandémie a aggravé les problèmes de mise en œuvre des programmes et des services de soutien aux personnes détenues.

109. Après le début de la pandémie, le ministère de la Justice a mis en œuvre un plan de lutte contre la pandémie. Selon le Ministère, des mesures ont aussi été instaurées pour protéger la santé et la sécurité du personnel, des personnes détenues et des collectivités dès le début de la pandémie. Ces mesures comprenaient la suspension de toutes les visites extérieures et du trafic non essentiel, l’isolement des nouvelles personnes détenues pour une période de 14 jours, la distribution d’équipement de protection individuelle au personnel et l’adoption de nouveaux protocoles de nettoyage pour les établissements. À compter de janvier 2021, les visiteuses et visiteurs ont été de nouveau admis dans les établissements, mais devaient se soumettre à un test de dépistage et porter un masque.

110. Au milieu du mois d’avril 2021, un cas de COVID‑19 a été signalé à Iqaluit. Des cas de COVID‑19 ont par la suite été détectés dans un établissement d’Iqaluit (en plus d’un cas détecté au moment de l’admission); quatorze personnes détenues ont reçu un résultat positif au test. Après le signalement du premier cas de COVID‑19 à Iqaluit, le Ministère a de nouveau limité l’accès aux établissements au personnel et aux personnes détenues. Après la confirmation de cas de COVID‑19 dans l’établissement d’Iqaluit, les personnes détenues et le personnel ont été testés et des recherches de contacts ont été effectuées. Au 31 mai, toutes les personnes détenues qui avaient contracté la COVID‑19 étaient guéries, selon l’évaluation réalisée.