Introduction

Information générale

1. Un éventail complexe de problèmes tels que la violence familiale, la pauvreté, l’alcoolisme et la toxicomanie, ainsi que les répercussions intergénérationnelles de l’ancien régime des pensionnats autochtones, mettent en danger certains enfants et certaines familles des Territoires du Nord-Ouest, qui ont alors besoin des services de protection à l’enfance et des services à la famille. La lien vers un fichier de format de document portable (PDF)Loi sur les services à l’enfance et à la famille reconnaît que tous les enfants ont le droit d’être protégés contre les mauvais traitements, les préjudices et la négligence et favorise la protection de leur intérêt supérieur et leur bien-être. La Loi décrit la responsabilité qu’a le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest de protéger les enfants et d’assurer leur bien-être et leur développement lorsque leurs parents n’assument pas leurs responsabilités fondamentales. Selon le ministère de la Santé et des Services sociaux, au cours des dix dernières années, environ 1000 enfants par année en moyenne ont bénéficié des services de protection ou des services de prévention prévus dans la Loi.

2. En mars 2014, le Bureau du vérificateur général du Canada a présenté les résultats d’un audit à propos des services à l’enfance et à la famille dans les Territoires du Nord-Ouest. Cet audit avait fait ressortir des déficiences systématiques et graves qui persistaient depuis longtemps dans ces services. De fait, ces déficiences menaçaient la sécurité des enfants et ne favorisaient pas leur intérêt supérieur ni leur bien-être.

3. À la suite de cet audit, le Ministère a lancé, en août 2014, le plan d’action « Bâtir des familles plus fortes » pour transformer et améliorer le système des services à l’enfance et à la famille. Dans ce plan, le Ministère s’était engagé, entre autres, à renforcer la reddition de comptes à l’égard de la prestation des services de première ligne à l’enfance et à la famille, à réviser les normes et les procédures en vue de mieux appuyer la prestation de ces services et à faire auditer les services rendus.

4. Un autre changement clé est survenu en 2016 lorsque six des huit administrations régionales des services de santé et des services sociaux ont été regroupées au sein d’une même organisation plus vaste, soit l’Administration des services de santé et des services sociaux des Territoires du Nord-Ouest (l’Administration territoriale). Le Ministère voulait ainsi améliorer les services et fournir un accès uniforme aux soins dans l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest. Les six anciennes administrations fonctionnent désormais comme des entités régionales de l’Administration territoriale. L’Agence de services communautaires tlicho et l’Administration des services de santé et des services sociaux de Hay River continuent de fonctionner en toute indépendance (voir la pièce 1).

5. Parmi les autres changements notables apportés depuis 2014, il y a la modification en avril 2016 de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille pour combler diverses lacunes (notamment en ce qui a trait aux services aux jeunes), l’adoption de nouveaux outils d’évaluation en matière de protection à l’enfance pour appuyer les décisions prises sur les services nécessaires aux familles et aux enfants, et le lancement d’une nouvelle base de données pour les services à l’enfance et à la famille.

6. Ministère de la Santé et des Services sociaux — Aux termes de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille, le ministère de la Santé et des Services sociaux est responsable de la gestion globale du système des services à l’enfance et à la famille (voir la pièce 1). Il doit donc veiller à la sécurité et au bien-être des enfants lorsque leurs parents ne peuvent pas ou ne veulent pas le faire. L’un des principaux objectifs de la Loi est de promouvoir l’intérêt supérieur, la protection et le bien-être des enfants.

7. Directeur des services à l’enfance et à la famille — Le directeur des services à l’enfance et à la famille – une nomination légale en vertu de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille – est un employé du Ministère. Il y a aussi un directeur adjoint au sein du Ministère, qui assume les fonctions du directeur en son absence. Au titre de la Loi, il incombe au directeur d’assurer la protection des enfants contre les mauvais traitements, les préjudices et la négligence. Il assume donc plusieurs des droits et responsabilités d’un parent à l’égard des enfants dont il a la garde. Dans le cadre de ces responsabilités, il autorise les préposés à la protection de l’enfance à intervenir en son nom auprès des enfants et des familles et à exercer bon nombre de ses attributions et pouvoirs. Depuis notre dernier audit, le directeur a aussi nommé des directeurs adjoints dans chaque région des Territoires du Nord-Ouest pour exercer certaines de ces attributions et fonctions. Toutefois, le directeur demeure responsable de toutes les décisions prises par les préposés à la protection de l’enfance et par les directeurs adjoints.

8. Administrations des services de santé et des services sociaux — Il y a maintenant trois administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS). L’Administration territoriale est l’une d’entre elles et compte cinq antennes régionales, en plus de l’Hôpital territorial Stanton (qui n’offre pas de services de première ligne à l’enfance et à la famille). L’Administration territoriale ainsi que les deux autres ASSSS (soit l’Agence de services communautaires tlicho et l’Administration des services de santé et des services sociaux de Hay River) sont responsables de la prestation des services à l’enfance et à la famille conformément à la Loi. Ces services sont fournis par les préposés à la protection de l’enfance, qui sont tous des employés des ASSSS, et consistent notamment à :

• faire enquête sur les signalements relatifs à des enfants pouvant avoir besoin de protection;
• aider les familles à régler les questions liées à la protection des enfants;
• organiser la garde des enfants qui ne peuvent pas vivre chez leurs parents en toute sécurité;
• offrir des services de placement en foyer d’accueil et des services de prévention.

Conformément à la Loi, les préposés à la protection de l’enfance agissent au nom du directeur des services à l’enfance et à la famille. Ils répondent au directeur et au directeur adjoint de leur région.

9. Le Manuel des normes et des procédures des services à l’enfance et à la famille énonce les normes minimales auxquelles le Ministère et les ASSSS doivent se conformer pour remplir leurs obligations au titre de la Loi en vue de protéger les enfants contre les mauvais traitements, les préjudices et la négligence, et d’aider les familles. Il est donc primordial que ces organisations satisfassent aux principales exigences applicables chaque fois qu’elles interagissent avec des enfants, des jeunes et des familles.

Objet de l’audit

10. L’objectif de l’audit consistait à déterminer si le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux s’étaient acquittés de leurs principales responsabilités pour assurer la protection et le bien-être des enfants, des jeunes et de leur famille. Nous avons aussi examiné si le Ministère ainsi que les administrations des services de santé et des services sociaux avaient mis en œuvre certaines des recommandations formulées lors de notre audit de 2014. Un élément important de l’audit consistait en l’examen d’un échantillon de 37 dossiers d’enfants et de 37 dossiers de placements dans un foyer d’accueil, en vue de vérifier si le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux avaient assumé les responsabilités clés relatives à la protection et à la garde des enfants et des jeunes énoncées dans la Loi sur les services à l’enfance et à la famille. Nous avons étudié des dossiers d’enfants, de jeunes et de placements dans un foyer d’accueil provenant des mêmes trois régions que nous avions examinées en 2014.

11. Cet audit est important parce que les problèmes sociaux – causés en grande partie par l’alcoolisme, la toxicomanie, la violence familiale, la pauvreté et les traumatismes intergénérationnels – peuvent mettre des enfants et des familles en danger. Ces problèmes renforcent par ailleurs la nécessité d’avoir des services de protection de l’enfance et des services à la famille. Le nombre d’enfants et de familles qui ont eu besoin de ces services est resté constant au cours des dix dernières années.

12. Nous n’avons pas examiné le rôle de l’Hôpital territorial Stanton puisqu’il ne joue pas un rôle direct dans la prestation de services à l’enfance et à la famille. Nous n’avons pas examiné le processus d’adoption (régulier ou selon les coutumes autochtones), le système de justice pour les jeunes, la façon dont le système judiciaire gère les services à l’enfance et à la famille, ni le rôle du Bureau de l’avocat des enfants. Nous n’avons pas non plus examiné la nouvelle base de données Matrix puisque sa mise en œuvre n’a pas commencé avant octobre 2017. Nos travaux en ce qui a trait à la prévention se sont limités à savoir si le Ministère avait identifié et obtenu les ressources nécessaires pour aider les préposés à la protection de l’enfance et d’autres membres du personnel de soutien à offrir des services de prévention.

13. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Message général

14. Notre audit a permis de déterminer que des déficiences graves persistaient dans la prestation des services à l’enfance et à la famille dans les Territoires du Nord-Ouest. Nous avons constaté que bon nombre des services offerts aux enfants et aux familles étaient pires que lorsque nous les avons examinés en 2014.

15. Les familles qui ont recours aux services à l’enfance et à la famille font face à de nombreux défis, entre autres la pauvreté, l’alcoolisme et la consommation de drogues, qui limitent la capacité qu’ont les parents de s’occuper de leurs enfants. Dans presque 80 % des dossiers que nous avons examinés, l’abus d’alcool ou de drogues était mentionné comme étant un facteur mettant les enfants en situation de risque. Dans environ 50 % des dossiers, la violence domestique mettait les enfants en situation de risque. Lorsque les parents sont incapables de s’occuper de leurs enfants ou ne veulent pas le faire, le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux sont tenus d’intervenir, devenant essentiellement les parents de certains de ces enfants.

16. À la suite de notre audit de 2014, le ministère de la Santé et des Services sociaux s’était employé à changer ses processus sans avoir suffisamment considéré l’impact qu’aurait la mise en place de changements complexes dans un système déjà surchargé. Nous avons constaté que bon nombre des changements que nous avons examinés n’avaient pas été bien mis en œuvre ou financés. À notre avis, ces changements ont entraîné une dégradation des services pour les enfants et leur famille.

17. Par exemple, nous avons constaté que les administrations des services de santé et des services sociaux avaient adopté une approche visant à procéder au placement permanent de certains enfants en transférant la tutelle à un membre de la famille ou à une autre personne sans faire de vérifications de base (comme l’évaluation du foyer, la vérification des casiers judiciaires et des antécédents familiaux ou des entrevues en personne avec les tuteurs éventuels) pour s’assurer que les enfants soient placés dans des foyers sécuritaires et convenables.

18. Nous sommes d’avis que le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux doivent se pencher sur la façon d’atteindre leur objectif commun, à savoir offrir de meilleurs services et améliorer les résultats pour les enfants, les jeunes et les familles. Tant que le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux ne feront pas les changements qu’ils avaient jugés nécessaires, comme ils s’étaient engagés à le faire, les enfants demeureront exposés à des risques.

Services offerts aux enfants laissés à la garde de leurs parents

Les administrations des services de santé et des services sociaux n’ont pas respecté des exigences clés en matière de protection des enfants et de soutien aux familles

19. Nous avons constaté que les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) n’avaient pas respecté des exigences clés en matière de protection des enfants et de soutien aux familles lorsque les enfants étaient laissés à la garde de leurs parents. Lors de leurs enquêtes sur la protection des enfants, les administrations n’ont pas toujours rencontré les enfants pour vérifier que ceux-ci étaient en sécurité. De plus, elles n’ont pas toujours vérifié si leurs parents respectaient les engagements qu’ils avaient pris pour assurer la sécurité et le bien-être des enfants. Nous avions fait une constatation similaire en 2014. Les propres données du Ministère indiquaient en outre que, souvent, les ASSSS n’utilisaient pas correctement les nouveaux outils mis en place pour les aider à évaluer la sécurité d’un enfant et les risques auxquels il était exposé, et à déterminer les services de protection dont les enfants avaient besoin (voir les paragraphes 97 à 99).

20. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la réponse aux signalements relatifs à la protection des enfants;
• le respect des étapes clés lors des enquêtes, y compris l’évaluation du risque pesant sur l’enfant et sur sa sécurité;
• le suivi des enfants à risque laissés à la garde de leurs parents.

21. Cette constatation est importante parce qu’il incombe aux ASSSS, au nom du directeur des services à l’enfance et à la famille, d’assurer la sécurité et le bien-être des enfants lorsque les parents ne peuvent pas ou ne veulent pas le faire. Le fait de mal utiliser les outils d’évaluation à l’appui des décisions relatives à la protection de l’enfance ou de ne pas maintenir les contacts requis avec des enfants qui ont besoin de protection expose ces derniers à un plus grand risque.

22. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 32.

23. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné un échantillon de dossiers de protection à l’enfance pour déterminer si les ASSSS avaient respecté les exigences de la Loi ainsi que les normes et procédures des services à l’enfance et à la famille dans leurs interventions à la suite de signalements relatifs aux enfants ayant besoin de protection et dans leurs activités de surveillance des enfants à risque autorisés à demeurer sous la garde de leurs parents.

24. La réponse aux signalements relatifs à la protection des enfants — En vertu de la Loi ou conformément aux normes et procédures connexes, il incombe aux ASSSS d’évaluer tous les signalements pour déterminer si la sécurité d’un enfant pourrait être à risque. Les préposés à la protection de l’enfance décident du degré d’urgence des signalements et déterminent si des enquêtes sont requises. Lorsqu’une enquête est amorcée, les préposés décident si elle doit débuter dans un délai de 24 heures ou de 5 jours. Pour les aider à prendre cette décision, le Ministère et les ASSSS ont commencé en 2016 à utiliser un nouveau système d’évaluation préalable, soit le système structuré de prise de décision (Structured Decision Making® ou SDM®).

25. Pour les 37 dossiers d’enfants que nous avons examinés, il y a eu 149 enquêtes. Nous avons constaté que les ASSSS étaient généralement intervenues dans les délais prescrits lorsqu’elles avaient déterminé que la sécurité de l’enfant pouvait être menacée. Toutefois, nous avons constaté qu’il y avait des cas où les ASSSS n’avaient pas donné suite aux signalements relatifs à la protection des enfants. Nous avions constaté des cas similaires en 2014 (voir la pièce 2).

26. Le respect des étapes clés lors des enquêtes, y compris l’évaluation du risque pesant sur l’enfant et sur sa sécurité — Les ASSSS doivent suivre une série d’étapes au moment de réaliser des enquêtes sur les signalements relatifs à la protection des enfants. Les ASSSS doivent notamment rencontrer les enfants en entretien et évaluer leur sécurité et le risque qu’ils courent. Le système SDM® contenait des indications additionnelles pour aider les préposés à la protection de l’enfance à suivre les étapes requises.

27. Dans les dossiers que nous avons examinés, nous avons constaté que les ASSSS n’avaient pas toujours effectué les étapes requises (voir la pièce 2). Par exemple, elles n’ont pas toujours rencontré en entretien les enfants visés par un signalement ni utilisé le système SDM® (après sa mise en œuvre), pour déterminer si la sécurité de l’enfant était menacée, ce qui aurait pu mettre le bien-être des enfants en danger.

28. L’évaluation des risques de préjudices futurs (risques à long terme) constitue également une étape de toute enquête sur des préoccupations relatives à la protection d’un enfant. Notre audit de 2014 avait permis de constater qu’aucune des enquêtes que nous avions examinées ne comprenait d’évaluation des risques à long terme. Le système SDM® comporte un outil d’application obligatoire pour aider les ASSSS à évaluer ce risque. Or, même avec ce nouvel outil, dans les dossiers que nous avons examinés, les ASSSS n’avaient souvent pas évalué le risque qui pesait sur les enfants.

29. Le suivi des enfants à risque laissés à la garde de leurs parents — Parfois, lorsqu’une enquête confirme qu’un enfant est en danger, celui-ci peut rester sous la garde de ses parents si ceux-ci signent un « accord concernant le projet de prise en charge ». Ce type d’accord précise les conditions que doivent respecter les parents pour assurer la sécurité de l’enfant, comme rester sobres ou participer à des séances de counseling, et le soutien requis pour les aider à respecter ces conditions. Selon ce qui est dans l’intérêt supérieur de l’enfant, celui-ci peut demeurer sous la garde des parents, ou vivre dans une famille d’accueil, tout en étant visé par un accord concernant le projet de prise en charge. Les ASSSS doivent aussi communiquer régulièrement avec les enfants visés par ces accords pour évaluer leur bien-être et leur sécurité.

30. Pour les dossiers que nous avons examinés, nous avons constaté que la gestion et le suivi de ces accords par les ASSSS s’étaient détériorés par rapport à ce que nous avions constaté en 2014 (voir la pièce 3). Dans la plupart des cas, nous avons constaté que les accords n’avaient pas fait l’objet du suivi requis et que le suivi exercé mettait surtout l’accent sur les parents, et non sur les enfants que les accords visaient à protéger. Par exemple, nous avons constaté que dans la plupart des cas, les ASSSS avaient eu des contacts avec les parents, mais n’avaient pas rencontré les enfants en entretien aussi souvent qu’il était prévu dans les accords pour s’assurer que ces enfants étaient en sécurité et pour évaluer leur état de santé et leur bien-être. Nous avons constaté que cela s’était produit même pour certains cas à risque élevé.

31. Nous avons également constaté que les ASSSS avaient permis à certains enfants de rester visés par un accord concernant le projet de prise en charge, même s’il était évident que les modalités de l’accord n’étaient pas respectées, et avaient parfois prolongé ces mêmes accords. En outre, dans quelques cas que nous avons examinés, les administrations avaient permis à un parent de mettre fin à l’accord prématurément sans s’assurer que l’enfant ne courait plus aucun risque. Ces constatations sont importantes, car les accords sont souvent conclus pour éviter d’avoir à retirer l’enfant du foyer parental, et la résiliation de l’accord par les parents pourrait ne pas être dans l’intérêt de l’enfant.

32. Recommandation — Les administrations des services de santé et des services sociaux devraient s’assurer que les exigences de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille et les normes et procédures à cet égard sont respectées lorsqu’elles donnent suite aux signalements relatifs à la protection des enfants et lorsqu’elles offrent des services de protection aux enfants qui demeurent sous la garde de leurs parents. Ainsi, elles devraient notamment s’assurer de respecter les exigences lorsqu’elles réalisent des enquêtes sur les préoccupations relatives à la sécurité et au bien-être des enfants et lorsqu’elles mettent en œuvre des accords qui visent à assurer la sécurité des enfants.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) reconnaissent leur responsabilité quant à la conformité aux normes des services à l’enfance et à la famille en vue d’assurer la sécurité et le bien-être des enfants selon les exigences de la loi. Le Ministère et les ASSSS ont amélioré le processus de vérification de la conformité en incluant des examens périodiques tout au long de l’année sur la qualité des enquêtes en région, et font un suivi direct avec le personnel de première ligne. Ces contrôles de la qualité permettront au Ministère et aux ASSSS de mesurer l’adhésion aux normes et apporteront du soutien et de l’aide aux équipes des services à l’enfance et à la famille.

Pour améliorer la qualité et la conformité, le Ministère et les ASSSS ont aussi demandé aux gestionnaires, aux superviseurs et aux employés de première ligne de mieux comprendre et relever les défis auxquels ils sont confrontés relativement à la prestation de services à l’enfance et à la famille, y compris mener des enquêtes et conclure des accords de projet de prise en charge. Le système des services de santé et des services sociaux a mis au point et instaure un modèle de supervision clinique et a récemment commencé à former des superviseurs et des gestionnaires en vue d’améliorer la qualité du processus décisionnel et des projets de prise en charge.

Le Ministère mettra en place des normes clés d’ici le 31 mars 2019 afin de donner une meilleure direction au système. Il a relevé les secteurs d’intérêt et s’emploie à les améliorer pour que ses normes et processus soient conformes aux pratiques exemplaires et répondent aux besoins des diverses collectivités réparties dans les Territoires du Nord-Ouest.

Services offerts aux enfants pris en charge de façon temporaire ou permanente

Les administrations des services de santé et des services sociaux n’ont pas exercé leurs responsabilités parentales de manière à assurer la protection et la prise en charge des enfants dont elles avaient la garde temporaire ou permanente

33. Nous avons constaté que les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) ne s’étaient pas acquittées de leurs responsabilités parentales à l’égard des enfants pris en charge de façon temporaire ou permanente, au nom du directeur des services à l’enfance et à la famille. Plus particulièrement, les ASSSS n’ont pas maintenu les contacts réguliers requis avec bon nombre des enfants qu’elles avaient retirés du foyer parental et placés en famille d’accueil ou ailleurs. Par conséquent, elles n’avaient aucune façon de savoir si les enfants recevaient les soins dont ils avaient besoin. Elles n’ont pas non plus établi de plans de placement permanent pour la plupart de ces enfants. Dans certains cas, les enfants ont dû être déplacés plusieurs fois d’un foyer d’accueil à un autre. Or, des déplacements aussi fréquents nuisent à la stabilité et au soutien de l’enfant.

34. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la gestion des cas d’enfants confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur;
• le transfert de la garde des enfants pris en charge par le directeur.

35. Cette constatation est importante parce que les ASSSS s’acquittent de leurs responsabilités au nom du directeur des services à l’enfance et à la famille au sein du Ministère, à qui la Loi sur les services à l’enfance et à la famille a délégué des responsabilités parentales à l’égard de chaque enfant pris en charge de façon temporaire ou permanente. Il s’agit d’une responsabilité importante, puisque c’est le directeur qui est l’ultime responsable du bien-être des enfants ainsi que des résultats obtenus.

36. Les enfants confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur des services à l’enfance et à la famille étaient souvent suivis depuis longtemps par le système des services à l’enfance et à la famille. Ils avaient été placés à l’extérieur du foyer parental parce qu’ils ne pouvaient pas, en toute sécurité, retourner sous la garde de leurs parents. Selon des données du Ministère, en septembre 2017, environ 167 enfants des Territoires du Nord-Ouest, âgés de 6 mois à 18 ans, se trouvaient sous la garde temporaire ou permanente du directeur.

37. Les ASSSS doivent communiquer régulièrement avec les enfants pris en charge de façon temporaire ou permanente pour veiller à ce qu’ils aient une meilleure qualité de vie et pour établir des relations avec les personnes qui ont été chargées de prendre soin de ces enfants. Ces relations sont importantes parce que les enfants et les jeunes pris en charge de façon temporaire ou permanente par le directeur ont besoin de soutien et de stabilité.

38. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 49 et 50.

39. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les ASSSS avaient maintenu des contacts réguliers avec les enfants confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur et si elles avaient effectué tous les trois mois les examens de dossier requis pour évaluer les besoins de l’enfant, les modalités actuelles de sa prise en charge et les services requis.

40. La gestion des cas d’enfants confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur — Pour les dossiers que nous avons examinés, il y avait 17 enfants qui avaient été confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur. Nous avons constaté que, dans la plupart des cas, les ASSSS n’avaient pas communiqué régulièrement avec ces enfants. En outre, pour la plupart de ces enfants, les ASSSS n’avaient pas examiné les dossiers au moment requis (voir la pièce 4). C’est donc dire que l’évaluation des besoins continus de l’enfant et de la qualité de sa prise en charge était limitée.

41. Nous avons également observé qu’il y avait peu d’éléments probants indiquant que des plans de placement permanent avaient été établis pour ces enfants. Cette planification devait normalement se faire dans le cadre des examens continus des dossiers. Elle visait à ce que les enfants reçoivent des services continus, qu’ils connaissent la stabilité et qu’ils aient un plan pour l’avenir. De plus, tout comme en 2014, nous avons trouvé dans les dossiers examinés des cas où les enfants avaient été déplacés à de nombreuses reprises d’un foyer d’accueil à un autre. Par exemple, au cours de l’exercice 2016-2017, trois enfants qui avaient été confiés à la garde du directeur avaient changé de foyer d’accueil cinq fois ou plus, et un de ces enfants avait été déplacé au moins 20 fois. Selon des publications sur le bien-être de l’enfant, de tels déplacements peuvent gravement nuire au bien-être des enfants.

42. Le Ministère et les ASSSS savaient depuis longtemps qu’il y avait des lacunes dans la planification des placements permanents des enfants, mais ils n’avaient pas encore réussi à y remédier de manière efficace. En 2015, le Ministère a évalué la planification des placements permanents en examinant les dossiers de 101 enfants placés en garde permanente. Il avait alors relevé d’importants problèmes. Par exemple, le Ministère avait déterminé que seulement 31 de ces enfants avaient un plan de placement permanent et que les enfants placés sous la garde permanente du directeur avaient déménagé d’un foyer d’accueil à un autre en moyenne 12 fois.

43. Les parents de famille d’accueil dans les Territoires du Nord-Ouest qui assurent la garde temporaire ou permanente d’enfants se sont également dits préoccupés par le manque d’information, le peu d’examens de dossiers effectués et la planification inadéquate des placements permanents. Le Ministère et les ASSSS ont reconnu l’importance pour les parents des familles d’accueil d’avoir de l’information sur les enfants dont ils assurent la garde, y compris les antécédents et les besoins de l’enfant et ses plans pour l’avenir.

44. Le transfert de la garde des enfants pris en charge par le directeur — Lors de notre examen des dossiers d’enfants, nous nous sommes beaucoup inquiétés d’une nouvelle stratégie de placement des enfants placés sous l’autorité parentale du directeur. Dans cinq des dossiers que nous avons examinés, les ASSSS avaient collaboré avec les parents biologiques de l’enfant pour transférer sa garde, en signant un accord de tutelle, à un membre de la famille ou à une autre personne, qui assumait dès lors tous les droits et responsabilités de parent à l’égard de cet enfant. Des représentants au sein des ASSSS nous ont indiqué que cette approche faisait partie de leur planification des placements permanents concernant ces enfants. Cependant, nous avons constaté que cette pratique n’était pas couverte par la Loi. En outre, il n’y avait aucune norme pour évaluer les placements, que ce soit pour s’assurer que ces enfants étaient placés dans des foyers sécuritaires et appropriés ou pour évaluer s’il s’agissait de placements viables à long terme. Par exemple, les foyers d’accueil potentiels sont soumis à une inspection du domicile, à une vérification du casier judiciaire, à une vérification des antécédents auprès des services à l’enfance et à la famille et à un entretien auprès des éventuels parents de famille d’accueil. Aucune exigence de ce genre n’existait pour les tuteurs potentiels.

45. Il est important de procéder à une évaluation préalable des tuteurs potentiels car le directeur n’a plus l’autorité de surveiller l’enfant ou de faire un suivi lorsqu’un accord de tutelle est en vigueur, puisque l’enfant n’est plus sous sa garde. En l’absence de critères d’évaluation préalable, nous avons examiné le processus d’évaluation préalable qui avait été mené, le cas échéant, avant que les enfants ne soient placés sous la garde de leurs nouveaux tuteurs. Pour les cinq dossiers que nous avons examinés où les parents biologiques avaient cédé la garde de leurs enfants, nous avons constaté que seulement deux des cinq tuteurs avaient été soumis à une vérification du casier judiciaire, à une vérification des antécédents auprès des services à l’enfance et à la famille, à une visite du domicile et à un entretien. Dans l’un des dossiers que nous avons examinés où aucune évaluation préalable n’avait été effectuée, nous avons constaté que le tuteur avait été accusé d’agression envers l’enfant. Cet enfant a par la suite été confié à un autre tuteur, qui n’avait pas non plus été soumis à une évaluation préalable. Même si l’évaluation préalable ne garantit pas la sécurité d’un enfant, elle constitue pour les ASSSS un moyen d’exercer une diligence raisonnable avant de confier des enfants à des tuteurs.

46. À la suite de nos constatations, nous avons obtenu un complément d’information auprès des ASSSS à propos d’autres enfants sous la garde du directeur qui avaient été visés par des accords de tutelle au cours de la période de notre audit, pour vérifier si une évaluation préalable quelconque avait eu lieu. Nous avons constaté qu’un tel accord avait été conclu pour 17 autres enfants, mais que seulement 6 d’entre eux avaient été placés sous la tutelle de personnes ayant été assujetties à une évaluation préalable.

47. Dans le cadre de notre examen des dossiers et de nos entretiens avec les représentants des ASSSS, nous avons également observé que certains tuteurs ne comprenaient pas qu’ils acceptaient tous les droits et responsabilités de parent à l’égard de ces enfants et qu’ils ne recevraient plus de soutien des ASSSS. Cela augmentait les risques que les enfants retournent vivre avec leurs parents biologiques, qui avaient auparavant été jugés inaptes à s’occuper d’eux, lorsque les tuteurs décidaient de ne plus s’occuper de l’enfant ou qu’ils n’étaient plus aptes à le faire.

48. À notre avis, des enfants qui sont déjà vulnérables sont exposés à un risque accru lorsque des tuteurs potentiels ne font pas l’objet d’une évaluation préalable suffisante et qu’il n’y a pas de mécanismes pour aider les tuteurs à comprendre leurs rôles parentaux. Nous avons été sérieusement préoccupés d’apprendre que les cadres supérieurs du Ministère et les représentants des administrations n’étaient pas au courant de ce qui se passait. Compte tenu de la gravité de nos constatations, nous avons avisé le directeur des services à l’enfance et à la famille de nos inquiétudes en juin 2018.

49. Recommandation — Les administrations des services de santé et des services sociaux devraient s’assurer que les exigences de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille et les normes et procédures à cet égard sont respectées pour les enfants confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur des services à l’enfance et à la famille. Ces exigences comprennent le maintien d’un contact régulier, la planification des dossiers et la planification de placements permanents pour ces enfants, afin de veiller à ce qu’ils aient la stabilité et le soutien dont ils ont besoin.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) ont pris des mesures en effectuant des contrôles de qualité pour les enfants et les jeunes qui sont confiés à la garde temporaire ou permanente du directeur, pour vérifier qu’ils maintiennent un contact significatif avec leur préposé à la protection de l’enfance et que la planification des dossiers et des placements permanents est appropriée. Ces contrôles continus de la qualité permettront au Ministère et aux ASSSS de mettre en œuvre des stratégies pour améliorer ces volets.

En collaboration avec les ASSSS, le Ministère est aussi à réviser ses normes clés afin d’inclure des outils améliorés de planification des placements permanents. La révision sera terminée d’ici le 31 mars 2019. Une fois ces normes et ces outils révisés mis en œuvre, une formation sera donnée en vue d’appuyer et d’améliorer les pratiques.

Au cours des deux dernières années, le Ministère et les ASSSS ont collaboré à l’amélioration des résultats des services à l’enfance et à la famille en mettant en œuvre le modèle Structured Decision Making® (SDM®) (modèle de prise de décision structurée), lequel est axé sur les pratiques exemplaires en matière de services à l’enfance et à la famille. Ce modèle fournit des outils pour améliorer les pratiques des services à l’enfance et à la famille, notamment la gestion des dossiers, la réunification des familles et la planification des placements permanents des enfants. Le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux sont à mi-parcours et restent déterminés à mener cette mise en œuvre à terme afin d’améliorer les pratiques des services à l’enfance et à la famille. Cette initiative permettra de répondre à plusieurs préoccupations soulevées dans le présent rapport, y compris cette recommandation. Le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux prévoient que la mise en œuvre complète du SDM® devrait être terminée d’ici le 31 mars 2021.

50. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux devraient entreprendre un examen détaillé des pratiques liées à la nomination de tuteurs pour les enfants confiés à la garde du directeur des services à l’enfance et à la famille, y compris toute révision nécessaire à la Loi sur les services à l’enfance et à la famille ainsi qu’aux normes et procédures des services à l’enfance et à la famille. L’examen devrait également cerner les risques et le processus d’évaluation préalable requis, ainsi que les autres normes qui pourraient être nécessaires pour réduire les risques pour les enfants au moment d’évaluer les options de placement qui sont dans l’intérêt supérieur de l’enfant.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) conviennent qu’il devrait exister une norme pour donner une orientation appropriée au personnel sur tous les processus visant à obtenir les approbations voulues pour un placement lorsque les familles sont visées par des questions liées à la protection de l’enfance.

Dans les dossiers relevés par le Bureau du vérificateur général du Canada, le Ministère remarque que les préposés à la protection de l’enfance ayant l’autorité dûment déléguée par le directeur en vertu de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille ont contribué, en consultation avec le conseiller juridique, à la coordination des accords de placement pour permettre aux membres de la famille d’assumer la garde intérimaire ou complète de ces enfants. Le Ministère reconnaît que ces préposés à la protection de l’enfance ont agi de bonne foi dans le souci d’effectuer une planification appropriée pour le placement parallèle ou permanent de ces enfants.

En collaboration avec les ASSSS, le Ministère procède à un examen détaillé des dossiers concernés par cette pratique. Cet examen ainsi qu’une opinion juridique serviront à définir une norme d’ici le 30 novembre 2018. Grâce à cette norme, le personnel disposera de directives claires visant à s’assurer que les pratiques relatives à la garde des enfants sous la responsabilité du directeur interviennent dans l’intérêt supérieur de l’enfant.

La supervision inadéquate des enfants placés à l’extérieur du territoire a mis en péril la sécurité de certains enfants

51. Nous avons constaté que le Ministère et les ASSSS avaient omis de superviser adéquatement certains enfants et jeunes placés à l’extérieur du territoire, mettant ainsi leur sécurité à risque. Ces enfants et ces jeunes ont des besoins précis et souvent complexes et, pour les protéger, il faut les superviser et effectuer un suivi.

52. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la supervision et le suivi des enfants placés dans des centres de traitement en dehors du territoire.

53. Cette constatation est importante parce que, d’après les renseignements du Ministère, environ de 40 à 50 enfants et jeunes suivis par le système des services à l’enfance et à la famille sont placés chaque année dans des centres de traitement à l’extérieur des Territoires du Nord-Ouest lorsque leurs besoins ne peuvent pas être satisfaits au sein du territoire. Certains de ces enfants ont des besoins lourds, notamment en raison de graves problèmes de comportement ou de santé mentale, ou souffrent de troubles causés par l’alcoolisation fœtale.

54. Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 61.

55. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le Ministère et les ASSSS s’étaient assurés que les enfants confiés à la garde du directeur, qui étaient placés dans des centres de traitement situés à l’extérieur des Territoires du Nord-Ouest, faisaient l’objet d’une supervision et d’un suivi adéquats.

56. La supervision et le suivi des enfants placés dans des centres de traitement à l’extérieur du territoire — Le Ministère, tout comme les ASSSS, a des responsabilités à l’égard des enfants placés dans des centres de traitement situés à l’extérieur des Territoires du Nord-Ouest. Il incombe au Ministère de veiller à ce qu’un préposé chargé d’effectuer des visites de courtoisie dans la province ou le territoire d’accueil soit affecté à chaque enfant pendant son placement à l’extérieur du territoire. Il incombe aux ASSSS d’assurer la gestion en continu du dossier de l’enfant, y compris la surveillance pendant le placement et le suivi de ses progrès. Les enfants sont sous la supervision du personnel du centre au quotidien, mais il revient au préposé responsable des visites de courtoisie d’assurer un suivi au nom du Ministère et des ASSSS. Ce préposé doit rendre visite à l’enfant régulièrement, à une fréquence pouvant aller d’une fois par mois à une fois tous les trois mois, et régler les problèmes courants à mesure qu’ils surviennent.

57. Nous avons constaté que le Ministère et les ASSSS n’avaient pas veillé à la sécurité et à la supervision de ces enfants. Notre échantillon contenait trois dossiers d’enfants placés dans des centres de traitement situés en dehors du territoire. Nous avons constaté qu’un seul de ces enfants avait bénéficié des visites de courtoisie requises.

58. Or, sans l’intervention de préposés chargés des visites de courtoisie, personne ne surveille les soins prodigués à un enfant placé à l’extérieur du territoire. Par exemple, dans l’un des cas que nous avons examinés, un enfant auquel aucun préposé n’avait été affecté s’était enfui d’un centre de traitement à plusieurs reprises. À une occasion, celui-ci n’avait pas été retrouvé avant environ une semaine. Pendant cette période, il était difficile de savoir qui était responsable de surveiller les efforts visant à s’assurer que l’enfant soit retrouvé et ramené en toute sécurité. En outre, nous avons constaté que ni le Ministère ni les ASSSS n’avaient déterminé comment prévenir de tels incidents.

59. En raison de ces constatations, nous avons obtenu auprès du Ministère des renseignements supplémentaires sur le nombre d’enfants confiés à la garde du directeur qui avaient été placés dans des centres à l’extérieur du territoire pendant la période visée par notre audit. Nous avons constaté que 33 autres enfants avaient été placés dans des centres de traitement en dehors du territoire, mais que seulement 7 enfants avaient bénéficié des visites de courtoisie requises.

60. Les représentants du Ministère nous ont signalé que le personnel chargé de la gestion des placements en dehors du territoire ne pouvait pas répondre à la demande de traitement des accords de visites de courtoisie en raison de la surcharge de travail découlant de postes vacants. De plus, nous avons constaté que les ASSSS n’avaient pas confirmé que des accords de visites de courtoisie étaient en place pour les enfants à leur charge.

61. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) devraient veiller à ce que des visites de courtoisie soient en place pour tous les enfants confiés à la garde du directeur des services à l’enfance et à la famille qui sont placés dans des centres de traitement à l’extérieur des Territoires du Nord-Ouest. Le Ministère devrait aussi s’assurer de disposer du personnel requis pour surveiller les placements en dehors du territoire et collaborer avec les ASSSS pour s’assurer que des visites de courtoisie sont effectuées pour tous les enfants placés dans des centres de traitement.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) admettent que pour les enfants et les jeunes placés à l’extérieur des Territoires du Nord-Ouest, une surveillance étroite s’impose pour faire en sorte qu’ils soient soutenus de manière appropriée et que leurs besoins soient comblés.

Le Ministère a travaillé avec les ASSSS à un examen des placements hors territoire des enfants pour s’assurer qu’une entente de placement interprovinciale soit établie pour chaque enfant assortie de dispositions relatives aux visites de courtoisie. Le Ministère a amorcé une mise à jour de tous les accords de placement interprovinciaux.

Afin de mieux coordonner les services, le Ministère a procédé à une réorganisation des tâches incombant au titulaire du poste chargé de ce portefeuille. Le Ministère a aussi revu la conception de la base de données du programme afin d’assurer une meilleure gestion et un suivi plus serré des accords interprovinciaux et de leur renouvellement. Par ailleurs, les ASSSS ont commencé à réaliser des contrôles de la qualité sur le respect des exigences minimales pour les contacts et les revues de dossiers.

D’ici le 30 novembre 2018, les rôles et responsabilités respectives du Ministère et des ASSSS relativement au programme de placement hors territoire seront clarifiés et communiqués à l’ensemble du personnel. Ce travail comprendra l’établissement d’un nouveau processus d’examen en vue de resserrer la surveillance des placements hors territoire, et servira d’assise pour restructurer le programme de placement hors territoire et pour déterminer les ressources humaines nécessaires à la prestation efficace du programme. Un plan de surveillance et d’amélioration du programme de placement hors territoire sera mis en œuvre d’ici le 1er avril 2019.

Les jeunes quittant le système ont reçu de nouveaux services de soutien

62. Nous avons constaté que les ASSSS utilisaient de nouveaux outils pour aider les jeunes sous la garde permanente du directeur à devenir des adultes autonomes, dès qu’ils n’étaient plus assujettis au système de services à l’enfance et à la famille, a l’âge de 19 ans.

63. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’utilisation de nouveaux outils pour aider les jeunes ayant quitté le système.

64. Cette constatation est importante parce que les jeunes qui quittent le système des services à l’enfance et à la famille continuent souvent à avoir besoin d’aide pour devenir des adultes autonomes. Un grand nombre d’entre eux ont été sous la garde du directeur pendant la majeure partie de leur vie. Ces jeunes ont vécu des difficultés comme l’instabilité, des traumatismes, la toxicomanie et des problèmes de santé mentale. C’est pourquoi la continuité de l’accès à des services de soutien est essentielle pour aider les jeunes qui en ont besoin à devenir des adultes autonomes.

65. En avril 2016, des modifications ont été apportées à la Loi sur les services à l’enfance et à la famille afin de pouvoir conclure des contrats d’aide familiale élargie avec les jeunes de 19 à 23 ans qui étaient auparavant sous la garde permanente du directeur. Ces contrats permettent aux jeunes de continuer à recevoir des services de soutien lorsqu’ils ne sont plus assujettis à la garde permanente. Par exemple, ils peuvent recevoir de l’aide financière. Selon les données du Ministère, 21 jeunes des Territoires du Nord-Ouest bénéficiaient d’un contrat d’aide familiale élargie au moment de l’audit.

66. Nous n’avons pas présenté de recommandation relativement au secteur examiné.

67. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les dossiers de 5 des 21 jeunes qui bénéficiaient de soutien par l’entremise de contrats d’aide familiale élargie, en vue de déterminer les types d’aide offerts et de vérifier si ces jeunes étaient suivis comme il se doit.

68. L’utilisation de nouveaux outils pour aider les jeunes ayant quitté le système — Notre examen des dossiers nous a permis de constater que les ASSSS avaient collaboré activement avec les jeunes bénéficiant de soutien par l’entremise de contrats d’aide familiale élargie en vue de leur offrir une gamme de services de soutien adaptés à leurs besoins. Ces services comprenaient une aide financière pour combler leurs besoins fondamentaux (se nourrir, se vêtir, se loger), une aide financière pour poursuivre des études postsecondaires et une aide pour avoir accès à des cours sur les aptitudes de vie et à des services de counseling. Nous avons également constaté que les ASSSS avaient communiqué régulièrement avec la plupart de ces jeunes pendant qu’ils bénéficiaient de services de soutien élargis. Nous avons en outre relevé, lors de notre examen des dossiers, des exemples où les ASSSS avaient aidé des jeunes à établir des plans pour faire la transition hors des services de garde permanents, notamment en discutant de diverses solutions comme les contrats d’aide familiale élargie.

Foyers d’accueil

La surveillance du placement en foyer d’accueil et le soutien aux familles d’accueil comportaient des lacunes graves et persistantes

69. Nous avons constaté que l’évaluation préalable et l’examen des foyers d’accueil ainsi que le soutien aux familles d’accueil comportaient des lacunes graves et persistantes. Bon nombre de foyers d’accueil n’avaient pas fait l’objet d’une évaluation préalable ou n’étaient pas surveillés pour s’assurer que les enfants étaient en sécurité et placés dans des foyers appropriés. Nous avons également constaté des disparités importantes entre les services de soutien fournis aux familles d’accueil.

70. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’évaluation préalable et l’examen annuel des foyers d’accueil;
• le manque de soutien et d’uniformité des services aux foyers d’accueil.

71. Cette constatation est importante parce qu’il est primordial que les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) s’assurent que les foyers d’accueil sont sécuritaires et appropriés pour les enfants qui ne peuvent pas vivre avec leurs parents, et que les parents d’accueil reçoivent des services de soutien adéquats pour prendre soin des enfants et répondre à leurs besoins. Placer des enfants dans des familles d’accueil sans évaluation préalable ni surveillance met en danger des enfants qui sont vulnérables.

72. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 82 et 83.

73. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les ASSSS avaient fait une évaluation préalable des foyers d’accueil potentiels, comme il se doit, et si elles avaient effectué l’examen annuel des foyers d’accueil approuvés qui accueillaient des enfants. Nous avons aussi examiné s’il y avait eu des changements, afin de normaliser les services aux familles d’accueil pour les enfants à l’échelle des Territoires du Nord-Ouest depuis notre dernier audit.

74. L’évaluation préliminaire et l’examen annuel des foyers d’accueil — Nous avons examiné un échantillon de 37 dossiers de foyers d’accueil dans les trois mêmes ASSSS que nous avions examinées en 2014. Notre examen de ces dossiers a révélé que des lacunes graves persistaient dans l’évaluation préalable et la surveillance continue des foyers d’accueil (voir la pièce 5).

75. Pour environ les deux tiers des dossiers de foyers d’accueil examinés, nous avons constaté que l’évaluation préalable obligatoire du foyer – pour vérifier que celui-ci était sécuritaire et approprié pour un enfant – n’avait pas été réalisée. Nous avions formulé la même constatation en 2014. Parmi les lacunes relevées, notons le fait de négliger de vérifier le casier judiciaire des parents d’accueil ou d’obtenir des références à l’égard de ceux-ci.

76. Nous avons aussi constaté que les examens annuels obligatoires étaient incomplets pour la quasi-totalité des dossiers de foyer examinés. Dans la plupart des cas, ces examens étaient incomplets parce que les enfants placés dans ces foyers d’accueil n’avaient pas été rencontrés en entretien. Cinq de ces foyers n’avaient été soumis à aucun examen annuel pendant des années. Les examens annuels ont pour objet de garantir la sécurité et le bien-être des enfants et des jeunes en famille d’accueil et de s’assurer que les foyers restent appropriés pour accueillir des enfants.

77. Depuis le 1er avril 2015, les ASSSS doivent aussi mener des examens trimestriels des foyers d’accueil pour évaluer les soins reçus par chaque enfant placé en famille d’accueil. Ces examens sont utilisés pour évaluer le dossier de l’enfant, recenser les changements dans la situation de l’enfant et décider si les gardiens de l’enfant ont besoin d’autres services de soutien. Nous avons constaté qu’aucun examen trimestriel des foyers d’accueil n’avait été réalisé pour les dossiers que nous avons examinés.

78. Le soutien et l’uniformité des services aux foyers d’accueil — En 2014, nous avions indiqué que chaque ASSSS gérait différemment les services aux foyers d’accueil. Cela avait créé des disparités importantes entre les régions pour ce qui est des niveaux de soutien et de services fournis aux enfants en foyer d’accueil et aux familles. Le présent audit a permis de constater que cette situation n’avait pas changé. Personne au sein du ministère de la Santé et des Services sociaux n’était chargé de gérer la prestation des services aux foyers d’accueil à l’échelle des Territoires du Nord-Ouest. De plus, il n’y avait aucun niveau minimal de soutien et de services pour les enfants placés en foyer d’accueil et les familles, si ce n’est l’indemnité journalière versée aux parents d’accueil.

79. Nous avons observé, par exemple, que le Ministère n’exigeait pas que les parents d’accueil suivent une formation de base afin de s’assurer qu’ils soient bien outillés pour gérer les besoins complexes et variés des enfants placés sous leur garde. La formation disponible était facultative. Toutefois, nous avons noté que dans la majorité des autres provinces et territoires, les parents d’accueil devaient réussir une formation minimale avant ou peu de temps après la prise en charge d’un enfant. Lors de notre examen des dossiers d’enfants et de foyers d’accueil, nous avons aussi constaté qu’une ASSSS avait donné à certains parents d’accueil une formation spécialisée pour les aider à gérer les problèmes courants que vivent les enfants placés en foyer d’accueil, tandis que les deux autres ASSSS avaient offert très peu sinon pas de formation de ce genre.

80. Nous avons également constaté que d’autres mesures de soutien et services pour les parents d’accueil, comme les services de relève et des indemnités pour des articles non standards, n’étaient pas offerts de manière uniforme par toutes les ASSSS. Par exemple, nous avons constaté que les ASSSS de certaines régions appuyaient activement les parents d’accueil en leur fournissant des services de relève, tandis que dans d’autres régions, ces services étaient rarement offerts. De plus, certaines ASSSS ont versé des montants précis pour le coût d’articles comme de la formule et des couches, alors que les parents d’accueil d’autres régions devaient déduire ces dépenses de l’indemnité journalière qui leur était versée pour les enfants placés sous leur garde. Étant donné le rôle essentiel que jouent les parents d’accueil dans la vie des enfants, il est primordial qu’ils soient appuyés de manière uniforme par les administrations, quelle que soit la région où ils habitent.

81. Nous avons cependant noté qu’en avril 2018, le Ministère avait modifié la répartition des fonds pour les services aux foyers d’accueil entre les ASSSS, ce qui avait entraîné une augmentation de l’indemnité journalière versée aux parents d’accueil à l’échelle du territoire pour la première fois en à peu près dix ans. Les parents d’accueil reçoivent dorénavant plus d’argent pour répondre aux besoins fondamentaux des enfants, comme l’achat de nourriture et de vêtements.

82. Recommandation — Les administrations des services de santé et des services sociaux devraient s’assurer que les exigences de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille et que les normes et procédures à cet égard sont respectées lors de la gestion des services aux foyers d’accueil. Elles devraient notamment veiller à ce que tous les foyers d’accueil fassent l’objet d’une évaluation préalable et d’un examen annuel pour confirmer le placement approprié des enfants.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) collaborent étroitement pour que tous les foyers d’accueil soient sélectionnés, évalués et examinés de manière appropriée, et que tous les documents justificatifs de ces activités soient consignés. Sur cette question, une décision a été prise en vue d’adopter une approche plus cohérente relativement à la gestion et au soutien des familles d’accueil, ce qui se traduira par des volumes de travail particuliers en fonction des familles d’accueil dans chaque région.

De plus, avec la mise en œuvre du nouveau système électronique de gestion des cas en octobre 2017, il existe désormais divers outils pour améliorer la surveillance et la sélection des foyers d’accueil, tels que des listes de contrôle, des processus d’approbation et des rappels relatifs au placement familial. Ces fonctionnalités n’étaient pas offertes dans l’ancien système d’information sur les services à l’enfance et à la famille.

En complément à ce processus de vérification ministérielle, les administrations ont instauré un processus de contrôle de la qualité sur une base régulière afin de surveiller la conformité aux principales exigences relatives aux foyers d’accueil, y compris la sélection et les examens annuels. Ces contrôles de la qualité continus permettront au Ministère et aux ASSSS d’instaurer des stratégies pour réaliser des améliorations dans ce domaine.

83. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux devraient collaborer à l’établissement de mécanismes pour promouvoir l’égalité dans la prestation des services aux foyers d’accueil à l’échelle du territoire, y compris les mesures de soutien et les services fournis aux parents d’accueil.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) reconnaissent et apprécient le rôle important que jouent les parents des familles d’accueil dans les Territoires du Nord-Ouest pour soutenir les enfants confiés à la garde du directeur. Le Ministère ainsi que les ASSSS comprennent qu’il faut offrir du soutien uniforme aux familles d’accueil tout en faisant en sorte que l’aide réponde aux besoins des parents de familles d’accueil dans toutes les régions et les collectivités des Territoires du Nord-Ouest.

De concert avec les ASSSS, le Ministère verra à ce que la formation soit offerte de manière uniforme aux parents de familles d’accueil. Le Ministère collaborera avec la Foster Family Coalition en vue de consolider les relations avec les familles d’accueil et de leur permettre de mieux comprendre l’importance de la formation et du soutien nécessaire au bénéfice des enfants dont ils ont la responsabilité.

De plus, le Ministère et les ASSSS collaborent à la révision des principales normes et procédures liées à l’aide et aux services aux parents de familles d’accueil pour vérifier qu’elles conviennent à toutes les situations dans les Territoires du Nord-Ouest et qu’elles répondent équitablement aux besoins des enfants qui bénéficient d’une aide hors du foyer parental. Ces normes et procédures seront prêtes d’ici le 31 mars 2019. Le Ministère et les ASSSS verront à ce que les parents de familles d’accueil soient informés au sujet des normes et procédures révisées, et qu’ils reçoivent une formation à cet égard.

Système de prestation des services à l’enfance et à la famille

Le remaniement du système n’a pas amélioré les services à l’enfance et à la famille

84. Nous avons constaté que certains des changements clés apportés par le ministère de la Santé et des Services sociaux et par les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) depuis notre audit de 2014 n’avaient pas abouti à de meilleurs services pour les enfants et les familles. Dans certains cas, le remaniement du cadre de responsabilisation et de la structure organisationnelle de la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des outils d’évaluation des services à l’enfance et à la famille destinés à guider les processus décisionnels ont créé de nouvelles difficultés.

85. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le cadre de responsabilisation pour les services à l’enfance et à la famille;
• les rôles et responsabilités relatifs aux services à l’enfance et à la famille;
• les mesures de soutien pour le système structuré de prise de décisions (Structured Decision Making® system).

86. Cette constatation est importante parce que les administrations des services de santé et des services sociaux doivent s’acquitter de vastes responsabilités pour assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille au nom du directeur des services à l’enfance et à la famille, et ce, dans le respect de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille. En 2000, la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada avait signalé des problèmes au sein du système de prestation de ces services, notamment en ce qui a trait au cadre de responsabilisation entre les administrations et le directeur des services à l’enfance et à la famille.

87. C’est le directeur des services à l’enfance et à la famille, au sein du Ministère, qui est au bout du compte responsable du bien-être des enfants aux termes de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille. Nous avions constaté, lors de notre audit de 2014, que la structure de responsabilisation entre le Ministère et les ASSSS laissait au directeur peu de contrôle sur les décisions courantes et peu d’information utile pour protéger les enfants contre les mauvais traitements, les préjudices et la négligence. Dans l’audit de 2014, nous avions recommandé au Ministère d’effectuer un examen approfondi de son cadre de responsabilisation et d’examiner les changements qui pourraient être apportés pour améliorer la responsabilisation définie dans la Loi. Les dispositions prévues dans la Loi pour resserrer la responsabilisation n’avaient pas été utilisées à l’époque.

88. Peu après l’audit de 2014, le Ministère a publié un plan d’action intitulé « Bâtir des familles plus fortes ». Ce plan comportait plusieurs engagements pour améliorer la qualité globale des services à l’enfance et à la famille, notamment la responsabilisation à l’égard de la prestation des services à l’enfance et à la famille, et l’adoption de nouveaux outils d’évaluation pour encadrer la gestion des dossiers des enfants. En 2016, un autre grand changement a été apporté, à savoir la création de l’Administration des services de santé et des services sociaux des Territoires du Nord-Ouest (l’Administration territoriale).

89. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 100, 101 et 102.

90. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le Ministère avait revu le cadre de responsabilisation pour les services à l’enfance et à la famille en vue d’accroître la reddition de comptes des ASSSS et de veiller à ce que les rôles et responsabilités des personnes chargées de la prestation des services soient clairement définis. Nous avons aussi examiné le soutien apporté par le Ministère pour mettre en œuvre le nouveau système structuré de prise de décisions (Structured Decision Making® system).

91. Le cadre de responsabilisation pour les services à l’enfance et à la famille — Nous avons constaté qu’à la suite de l’audit de 2014, le Ministère avait remanié son cadre de responsabilisation en nommant des cadres supérieurs aux postes de directeurs adjoints dans chacune des ASSSS. Aux termes de la Loi, les directeurs adjoints doivent rendre compte au directeur des services rendus aux enfants, aux jeunes et aux familles dans leur région respective. Toutefois, nous avons constaté que des lacunes importantes avaient nui au cadre de responsabilisation :

• La plupart des directeurs adjoints n’avaient ni les compétences ni l’expérience requises dans le secteur des services à l’enfance et à la famille. Même si le Ministère avait offert de la formation aux directeurs adjoints, nous avons appris que cette formation n’était pas suffisante pour leur permettre de comprendre les exigences de leurs fonctions quotidiennes ou la manière de s’acquitter de leur rôle de surveillance.
• Certains directeurs adjoints n’avaient pas accès à la base de données des services à l’enfance et à la famille afin de pouvoir surveiller et évaluer les modalités de prestation des services dont ils avaient la responsabilité, notamment déterminer si ces services respectaient les principales exigences de la Loi. Cependant, nous avons constaté que le directeur adjoint d’une ASSSS avait élaboré un outil pour recueillir des données trimestrielles auprès du personnel relativement à la prestation des services à l’enfance et à la famille, notamment sur des exigences clés comme les communications avec les enfants.
• Le directeur n’avait pas supervisé adéquatement les directeurs adjoints. Ainsi, les rapports trimestriels que devait remettre chaque directeur adjoint contenaient peu d’information sur la conformité des services à l’enfance et à la famille aux principales exigences en vigueur, dans chaque région. De plus, avant mai 2018, il n’existait aucun forum permettant aux directeurs adjoints de se rencontrer ou de rencontrer le directeur afin de discuter de difficultés courantes et de pratiques exemplaires ou de solliciter des avis sur ces difficultés.

92. Cette constatation est importante parce que les directeurs adjoints doivent aussi rendre compte, en vertu de la Loi, de la prestation d’une vaste gamme de services à l’enfance et à la famille dans leur région respective, y compris des décisions prises au quotidien pour régler des problèmes relatifs à la protection des enfants, aux enfants qui sont sous la garde provisoire ou permanente du directeur, aux enfants placés dans des centres en dehors du territoire et aux jeunes qui quittent le système des services à l’enfance et à la famille.

93. Les rôles et responsabilités relatifs aux services à l’enfance et à la famille — La division des Services à l’enfance et à la famille de l’Administration territoriale a été créée pour contribuer à l’amélioration de ces services en dirigeant et en supervisant leur prestation dans toutes les ASSSS de sorte que les services soient uniformes et conformes aux dispositions de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille et aux normes et procédures connexes.

94. Cependant, au moment de notre audit, l’Administration territoriale et le Ministère n’avaient pas clairement défini leurs rôles et responsabilités respectifs ni convenu de leur répartition, outre la structure organisationnelle existante. Entre autres, ils n’avaient pas décidé de qui relèverait le personnel régional des services à l’enfance et à la famille, et ne s’étaient pas entendus pour déléguer l’autorité de donner des directives au personnel régional, particulièrement sur les décisions à l’égard des enfants et des familles qui reçoivent des services. Ce manque de clarté a créé de la confusion et, dans certains cas, des désaccords sur les responsabilités de chacun, au lieu de favoriser l’amélioration des services.

95. Nous avons noté que l’Administration territoriale avait cerné diverses initiatives visant à normaliser la prestation des services à l’enfance et à la famille, comme l’instauration de normes visant à améliorer la supervision clinique et la prestation de services sur appel aux enfants et aux familles aux quatre coins des Territoires du Nord-Ouest. Cependant, nous voyons mal comment ces initiatives peuvent être couronnées de succès si le Ministère et l’Administration territoriale n’ont pas clairement défini leurs rôles et responsabilités respectifs, ni décidé des personnes qui sont habilitées à diriger et à superviser les services à l’enfance et à la famille.

96. Lors de notre examen des dossiers, nous avons remarqué que l’accès aux services de santé mentale pour les enfants et les familles au sein du système des services à l’enfance et à la famille constituait un secteur où il pourrait aussi être utile de normaliser les services. Ainsi, dans un cas que nous avons examiné, un enfant ayant été identifié comme ayant besoin de services de santé mentale avait attendu près d’un an avant de recevoir ces services en raison des délais d’attente. Dans un autre dossier que nous avons étudié, un enfant qui avait besoin de ces services n’a pas été dirigé vers un spécialiste, car ces services n’étaient pas offerts. Des fonctionnaires nous ont indiqué que le personnel dans une région avait élaboré un système de calendriers pour les services de santé mentale qui avait permis de réduire considérablement les délais d’attente.

97. Les mesures de soutien pour le système structuré de prise de décisions (Structured Decision Making® system) — L’adoption du système structuré de prise de décisions (SDM®) est un autre des changements apportés au système des services à l’enfance et à la famille depuis notre audit précédent. Ce système renferme six outils d’évaluation qui peuvent aider les préposés à la protection de l’enfance à gérer les dossiers, notamment à réaliser leurs enquêtes. Le Ministère et les ASSSS ont commencé à déployer le premier de ces outils d’évaluation au début de 2016, et quatre outils avaient été mis en œuvre au moment de notre audit. Toutefois, la plupart des préposés à la protection de l’enfance que nous avons rencontrés ont affirmé que la formation qu’ils avaient suivie n’était pas suffisante pour leur permettre de bien utiliser les outils. Des représentants du Ministère et des ASSSS nous ont indiqué que ce manque de formation pouvait entraîner une utilisation incorrecte des outils et accroître les risques pour les enfants puisque les décisions basées sur ces outils pourraient être erronées.

98. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas suffisamment bien géré les risques ni fourni le soutien nécessaire lorsqu’il a lancé le nouveau système de prise de décision. Ainsi, lorsque le Ministère a décidé de vérifier si toutes les ASSSS utilisaient correctement les outils d’évaluation du SDM®, il a demandé à l’un de ses employés de réaliser les quelque 3 000 examens requis, en plus d’effectuer ses autres tâches. Cela a créé un arriéré et des retards importants dans ce processus d’examen. Par exemple, certains examens, menés plusieurs mois après la prise de décision, ont permis de relever des problèmes dans l’utilisation des outils, y compris des situations où des ASSSS avaient rejeté certains signalements qui auraient dû donner lieu à une enquête. Cela a pu laisser des enfants dans des situations dangereuses.

99. En octobre 2017, le Children’s Research Center du National Council on Crime & Delinquency, qui avait créé le système SDM®, a produit un rapport décrivant comment le système était utilisé dans toutes les régions des Territoires du Nord-Ouest. Cet examen commandé par le Ministère a fait ressortir des problèmes importants dans les dossiers examinés. Par exemple, les responsables de l’examen n’étaient pas d’accord avec environ la moitié des décisions qui avaient été prises par les ASSSS à l’aide de cet outil d’évaluation pour assurer la sécurité des enfants. Ils ont également indiqué qu’il arrivait souvent que les administrations n’utilisent pas l’outil pour évaluer les risques pesant sur un enfant. Ils ont recommandé d’accroître la formation et les mesures de soutien, et de mieux documenter les décisions clés prises en matière de protection des enfants. Au moment de notre audit, le Ministère n’avait pas encore donné suite aux recommandations de cet examen.

100. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux devrait collaborer avec les administrations des services de santé et des services sociaux pour veiller à ce que tous les directeurs adjoints bénéficient de la supervision, de la formation, de l’information et des autres mesures de soutien dont ils ont besoin pour s’acquitter pleinement de leurs responsabilités en matière de conformité aux dispositions de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) sont conscients de l’importance de donner une formation complète et de fournir du soutien aux directeurs adjoints dont le rôle de leadership dans la prestation des services à l’enfance et à la famille est crucial en vertu de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille des Territoires du Nord-Ouest.

Le Ministère et les ASSSS verront à ce que les directeurs adjoints reçoivent une formation adéquate et aient accès à l’information et au soutien continu nécessaires pour s’acquitter de leurs responsabilités déléguées et se conformer à la Loi sur les services à l’enfance et à la famille.

En mai 2018, le Forum des directeurs adjoints a été créé pour favoriser la mise en commun de l’information, améliorer la surveillance du système des services à l’enfance et à la famille, et fournir du mentorat et du soutien aux directeurs adjoints dans le cadre de leurs responsabilités. Le directeur statutaire a rencontré les directeurs adjoints actuels et nouveaux afin de cerner leurs besoins individuels en matière de formation et de recueillir des renseignements en vue de bonifier le programme de formation des directeurs adjoints. Le Ministère et les ASSSS offrent aux directeurs adjoints une formation de base sur le travail des préposés à la protection de l’enfance et une formation avancée sur le travail des directeurs adjoints, qui seront prêtes d’ici décembre 2018.

101. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux et l’Administration des services de santé et des services sociaux des Territoires du Nord-Ouest devraient collaborer en vue de clairement définir et mettre en œuvre leurs rôles et responsabilités respectifs en matière de services à l’enfance et à la famille. Ils devraient notamment définir clairement les obligations redditionnelles et les rapports hiérarchiques pour la prestation des services de première ligne aux enfants, aux jeunes et aux familles.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) sont conscients de l’importance de définir clairement les rôles et les responsabilités au regard de la prestation efficace des services à l’enfance à la famille.

Dans le sillage de la mise en œuvre du plan d’action « Bâtir des familles fortes » depuis quatre ans, le Ministère et les ASSSS ont amorcé une transformation majeure de tout le système des services à l’enfance et à la famille, qui prévoit plusieurs initiatives et projets importants d’amélioration de la qualité.

Le cadre de responsabilisation défini en 2014 tenait compte d’une structure comptant huit ASSSS. En août 2016, des changements au système des services de santé et des services sociaux ont regroupé six de ces ASSSS en une seule administration centralisée. Compte tenu de cette transformation ainsi que des constatations et des recommandations contenues dans le rapport d’audit de 2018, il est évident qu’il y a lieu de revoir certains rôles et certaines responsabilités du système, tout en veillant à ce que d’éventuels changements contribuent à l’atteinte de meilleurs résultats pour les enfants et les familles.

En conséquence, à compter du 1er janvier 2019, le Ministère et les ASSSS mettront en œuvre des changements visant à clarifier l’obligation redditionnelle et les rôles et responsabilités de manière à soutenir et à améliorer les services à l’enfance et à la famille dans l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest.

102. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) devraient collaborer pour déterminer et fournir la formation et les mesures de soutien en continu qui sont nécessaires pour aider le personnel des ASSSS à utiliser correctement le système structuré de prise de décisions (SDM®). Le Ministère et les ASSSS devraient aussi procéder régulièrement à des revues d’assurance qualité de l’utilisation du système afin de veiller à ce que les outils d’évaluation soient utilisés correctement dans le cadre des décisions prises à l’égard de la sécurité des enfants et des risques qui les menacent. Ils devraient utiliser cette information pour mettre à jour la formation et les autres mesures de soutien destinées aux préposés à la protection de l’enfance, au besoin.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) estiment que le système structuré de prise de décisions (SDM®) est la pierre angulaire des efforts visant à améliorer la qualité de la pratique des services à l’enfance et à la famille, et reconnaissent qu’il faut que le personnel soit formé adéquatement et que les outils soient utilisés correctement.

La mise en œuvre du SDM® est un processus vaste et complexe qui nécessite un virage important au sein de la pratique. Par conséquent, ce processus s’effectue par étapes. Même si les outils d’évaluation du SDM® sont maintenant inclus dans la formation obligatoire de base pour les préposés à la protection de l’enfance, l’expérience du Ministère et des ASSSS permet de croire que le personnel actuel ou nouveau a besoin de soutien supplémentaire relativement à ces outils. À cet égard, un sondage a été mené en septembre 2018 afin d’évaluer le niveau de connaissances du personnel des services à l’enfance et à la famille relativement aux outils d’évaluation du SDM®. Le Ministère collabore aussi avec les ASSSS pour réaliser des contrôles de la qualité du SDM®. Ces renseignements ainsi que d’autres examens seront utiles pour l’élaboration de la formation continue et du soutien offerts au personnel de première ligne.

En outre, en partenariat avec le Children’s Research Center du National Council on Crime & Delinquency, le Ministère a défini un plan amélioré de mise en œuvre. D’ici le 31 mars 2019, un modèle de formation des formateurs sera instauré pour s’assurer que le personnel des services à l’enfance et à la famille bénéficie de possibilités d’apprentissage continues et durables.

Le Ministère n’a toujours pas déterminé les ressources financières et humaines nécessaires pour fournir les services à l’enfance et à la famille requis

103. Nous avons constaté que le Ministère n’avait toujours pas déterminé les ressources financières et humaines nécessaires pour assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille. Il avait seulement commencé à effectuer une évaluation de ses besoins en la matière vers la fin de la période de notre audit.

104. Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les ressources financières et humaines visant à assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille.

105. Cette constatation est importante parce que le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) doivent avoir suffisamment de personnel et de fonds pour protéger les familles et leur venir en aide, conformément aux dispositions de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille. Il y a environ 18 ans, il avait déjà été recommandé d’évaluer les ressources fournies aux ASSSS pour la prestation des services à l’enfance et à la famille. Notre bureau a fait la même recommandation en 2011 et en 2014.

106. Les ASSSS sont responsables de la prestation des services de première ligne à l’enfance et à la famille. Notre audit de 2014 avait permis de constater que le Ministère n’avait pas évalué si les ressources financières et humaines affectées aux ASSSS étaient suffisantes pour assurer les services auxquels les enfants et les familles ont droit aux termes de la Loi. En 2014, nous avions recommandé que le Ministère collabore avec les ASSSS pour évaluer les ressources financières et humaines requises en vue de la prestation des services à l’enfance et à la famille. En réponse, le Ministère s’était engagé à évaluer la charge de travail des employés et à s’assurer que les ASSSS disposent de ressources équitables et adéquates pour assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille.

107. Il est important que les ASSSS aient suffisamment de personnel, compte tenu des exigences qui pèsent sur les préposés à la protection de l’enfance qui rendent ces services. Ces préposés sont souvent exposés à des situations traumatisantes et stressantes, voire dangereuses dans certains cas. Ils doivent alors prendre des décisions difficiles en privilégiant l’intérêt supérieur de l’enfant. Ils sont aussi chargés de la gestion continue des dossiers des enfants, ce qui comprend notamment la préparation des documents juridiques, la comparution devant les tribunaux et le traitement des signalements concernant la protection d’enfants qui nécessitent souvent une attention immédiate. Dans le cadre de ces tâches, les préposés doivent régulièrement se rendre dans des localités éloignées. De plus, certains préposés doivent également gérer les adoptions, les programmes de lutte contre la violence familiale ou les programmes communautaires.

108. Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 116 et 117.

109. Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le Ministère avait collaboré avec les ASSSS afin de mettre en place les ressources financières et humaines nécessaires pour s’acquitter des responsabilités qui leur sont confiées aux termes de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille.

110. Les ressources financières et humaines visant à assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille — Nous avons constaté que le Ministère continuait d’affecter des fonds à chaque ASSSS en se fondant sur des montants qui remontaient à 1998, et ce, sans savoir si ces montants étaient suffisants pour assurer la prestation des services auxquels les enfants et les familles ont droit aux termes de la Loi et sans prendre en compte les besoins régionaux, sauf pour le placement en famille d’accueil. Les représentants du Ministère nous ont informés qu’ils avaient plutôt décidé de se concentrer sur la mise en œuvre d’autres stratégies, comme le système structuré de prise de décision (SDM®).

111. Ce mode de financement a engendré des inégalités qui ont nui à la prestation des services à l’enfance et à la famille. Par exemple, l’Agence de services communautaires tlicho avait autant de cas que dans la région de l’Administration territoriale de Yellowknife, mais l’Agence avait moins de la moitié du nombre de préposés à la protection de l’enfance que l’administration de Yellowknife. Par conséquent, chaque préposé de l’Agence devait assumer une charge de travail plus lourde, incluant de nombreux cas complexes. L’Agence avait aussi moins d’employés que l’administration de Yellowknife, notamment d’intervenants pour le maintien de la famille pour aider à gérer les dossiers.

112. Peu après notre audit de 2014, le Ministère a demandé à la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada de mener une étude sur la gestion de la charge de travail en vue de déterminer les ressources nécessaires à la prestation des services à l’enfance et à la famille. Cette étude a cerné un ensemble de facteurs qui avaient contribué à l’alourdissement de la charge de travail des préposés à la protection de l’enfance, comme les heures supplémentaires et les déplacements professionnels, et a recommandé des méthodes de gestion de ces facteurs. Il y a aussi été recommandé que le Ministère établisse des normes claires relativement à la charge de travail des préposés à la protection de l’enfance. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas donné suite à ces recommandations. Nous avons également noté que la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada avait recommandé, en 2000, que le Ministère élabore des normes pour la charge de travail liée aux dossiers.

113. Comme en 2014, les préposés à la protection de l’enfance nous ont dit que la charge de travail demeurait un problème important, qui rendait la gestion des dossiers plus difficile et qui contribuait au roulement élevé du personnel. La documentation spécialisée sur le bien-être des enfants indique qu’un roulement élevé des préposés de première ligne a un effet négatif sur les enfants. Dans les dossiers que nous avons examinés, nous avons trouvé des exemples où le préposé à la protection de l’enfance assigné à un enfant avait changé à plusieurs reprises sur une courte période. De plus, nous avions indiqué dans notre dernier audit qu’une région en particulier n’avait qu’un intervenant chargé du maintien de la famille pour aider les familles qui avaient été jugées à risque élevé. Nous avons constaté que deux autres employés avaient été embauchés depuis, mais seulement dans cette région. Les préposés à la protection de l’enfance d’autres régions nous ont fait savoir qu’ils ne pouvaient pas, en raison de leur charge de travail, fournir le soutien préventif que peuvent apporter les intervenants chargés du maintien de la famille et qui pourrait être utile à bon nombre de familles.

114. Nous avons aussi constaté que le manque de personnel au sein des services à l’enfance et à la famille du Ministère était une préoccupation. Certains postes clés sont restés vacants pendant une période prolongée. Par conséquent, certains employés effectuaient les tâches de trois ou quatre postes à différents moments. Le Ministère a aussi été chargé de mettre en œuvre le plan d’action « Bâtir des familles plus fortes », et ce, sans disposer d’employés supplémentaires. Des responsables nous ont indiqué que ces facteurs conjugués avaient contribué à l’épuisement professionnel des effectifs et au roulement élevé du personnel.

115. Vers la fin de notre période d’audit, le Ministère a entrepris une évaluation préliminaire des volumes de travail et des ressources nécessaires à l’appui de la prestation des services à l’enfance et à la famille. Cependant nous avons constaté que, puisqu’il s’agissait d’évaluation préliminaire, celle-ci ne comportait pas d’analyse détaillée des facteurs affectant les volumes de travail des préposés à la protection de l’enfance dans les Territoires du Nord-Ouest, comme le soulignait la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada. Sans disposer d’une analyse détaillée, il était difficile de déterminer si les ressources ciblées par le Ministère dans cette évaluation préliminaire suffiraient à assurer la prestation des services à l’enfance et à la famille requis.

116. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux, en collaboration avec les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS), devrait effectuer une évaluation détaillée des besoins en ressources financières et humaines pour la prestation des services à l’enfance et à la famille. Cette évaluation devrait prendre en compte les facteurs clés qui influencent la charge de travail pour établir des normes, notamment les facteurs recensés par la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada, afin de déterminer les ressources nécessaires pour la prestation de ces services.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) comprennent qu’il est essentiel de s’occuper de la charge de travail dans le système des services à l’enfance et à la famille afin d’assurer la viabilité et l’amélioration de la prestation des services à l’enfance et à la famille.

Le Ministère a reconnu qu’il y avait des défis liés à la capacité d’assumer la charge de travail et aux problèmes de volume de travail dans les régions, et a entrepris une analyse du volume de travail qui tient compte des facteurs clés soulignés dans le rapport de la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada et dans d’autres documents.

À partir de cette première étude, le Ministère et les administrations des services de santé et des services sociaux s’emploieront à cibler d’autres changements touchant les charges de travail ainsi que le volume et l’acheminement du travail nécessaires à la prestation de services de meilleure qualité dans les Territoires du Nord-Ouest. Cette démarche tiendra compte entre autres de la formation des équipes et de la combinaison de compétences, des options envisageables pour la définition de normes relatives aux volumes de travail, et de l’uniformisation des processus institutionnels. Un plan de projet pour la mise en œuvre de ces initiatives sera finalisé d’ici le 31 mars 2019, et les résultats permettront d’orienter les processus de planification institutionnelle à venir.

117. Recommandation — Le ministère de la Santé et des Services sociaux, de concert avec les administrations des services de santé et des services sociaux, devrait définir un plan d’action détaillé qui explique clairement comment il veillera à ce que le système des services à l’enfance et à la famille fonctionne conformément à la Loi sur les services à l’enfance et à la famille. Il devrait, dans ce plan, définir des indicateurs précis pour évaluer si le système atteint les résultats attendus et vient mieux en aide aux enfants.

Réponse du Ministère et des administrations des services de santé et des services sociaux — Recommandation acceptée. Le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux (ASSSS) ont préparé un plan d’amélioration de la qualité en réponse aux recommandations du Bureau du vérificateur général du Canada, ainsi qu’à celles découlant de travaux d’assurance de la qualité internes. Pour le mettre en œuvre de manière efficace, un accord de partenariat a été conclu entre le Ministère et les ASSSS, tant au niveau du leadership qu’au niveau de l’exécution. Dans le cadre de ces travaux, le Ministère a déjà commencé à solliciter la participation du personnel de première ligne pour prendre part aux discussions ainsi qu’aux initiatives d’amélioration de la pratique.

De plus, un agrément est prévu pour l’ensemble du système des services de santé et des services sociaux, auprès d’Agrément Canada à la fin de septembre 2019. Dans sa planification en vue des normes des services à l’enfance et à la famille et de l’agrément du système, le Ministère et les ASSSS élaboreront une série d’indicateurs clés pour la collecte et le suivi des données qui nous aideront à déterminer si le système des services à l’enfance et à la famille atteint ses objectifs et soutient mieux les enfants et les familles.

Conclusion

118. Nous avons conclu que le ministère de la Santé et des Services sociaux et les administrations des services de santé et des services sociaux ne s’étaient pas acquittés de leurs principales responsabilités pour assurer la protection et le bien-être des enfants, des jeunes et de leur famille.