Automne 2014 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Chapitre 2 — La surveillance environnementale des sables bitumineux

Automne 2014 — Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable
Chapitre 2 — La surveillance environnementale des sables bitumineux

Introduction

L’importance des sables bitumineux au Canada

Site d’extraction des sables bitumineux à ciel ouvert

2.1 Les sables bitumineux de l’Alberta sont une ressource naturelle stratégique et un des principaux moteurs du développement économique du Canada. Les dépôts de sables bitumineux s’étendent sur quelque 142 200 kilomètres carrés dans les régions de la rivière Athabasca, du lac Cold et de la rivière de la Paix – ce qui représente la taille de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick réunis (voir la pièce 2.1). La première activité d’exploitation commerciale à grande échelle des sables bitumineux a eu lieu en 1967. Selon le ministère de la province, Alberta Energy, il y avait 132 projets actifs d’exploitation de sables bitumineux en Alberta en juillet 2014.

Pièce 2.1 — Les sables bitumineux au Canada

[Pièce 2.1 — version textuelle]

Source : Adapté par le BVG de diverses cartes accessibles au public.

2.2 L’exploitation des sables bitumineux en Alberta a connu un essor depuis les années 1980. Selon l’Association canadienne des producteurs pétroliers, d’ici 2030, le progrès des techniques d’extraction et l’évolution des marchés pourraient multiplier par 2,5 la production de pétrole à partir des sables bitumineux. Elle passerait ainsi de 1,9 à 4,8 millions de barils par jour (voir la pièce 2.2).

Pièce 2.2 — Croissance de la production de pétrole à partir des sables bitumineux

[Pièce 2.2 — version textuelle]

Source : Données provenant de l’Association canadienne des producteurs pétroliers

2.3 Selon le Conference Board du Canada, le secteur des sables bitumineux employait quelque 420 000 personnes au pays en 2012, ce qui représente 2,4 % de tous les emplois au Canada. À la lumière des prévisions relatives à la production et aux investissements dans ce secteur, ce chiffre devrait augmenter et dépasser 700 000 d’ici 2030. Selon l’Association canadienne des producteurs pétroliers, le chiffre d’affaires du secteur a atteint 49,3 milliards de dollars en 2011.

La surveillance environnementale des sables bitumineux

2.4 Les systèmes de surveillance environnementale livrent des données scientifiques sur la corrélation entre les activités humaines et l’environnement en mesurant systématiquement les indicateurs clés de l’environnement au fil du temps. L’information recueillie est essentielle, car elle peut servir à :

• évaluer la santé des écosystèmes, recenser les facteurs de stress, et alerter rapidement les autorités sur la dégradation de l’environnement et ses effets possibles sur la santé des populations;
• évaluer le respect des réglementations et des normes;
• vérifier l’efficacité des mesures de prévention, de restauration et d’atténuation;
• éclairer les processus décisionnels et l’élaboration des politiques, notamment les décisions au sujet de l’avenir de l’exploitation des ressources;
• éclairer les évaluations environnementales.

2.5 Il existe un vaste éventail de programmes de surveillance et d’activités de recherche dans la région des sables bitumineux. Ces programmes font appel à divers acteurs, notamment les gouvernements fédéral et provincial, l’industrie, les universités, les Premières Nations et les Métis.

2.6 En 2010 et en 2011, les gouvernements du Canada et de l’Alberta ont commandé des études indépendantes sur l’efficacité de la surveillance des sables bitumineux. Ils voulaient ainsi donner suite aux inquiétudes grandissantes exprimées tant à l’échelle nationale qu’internationale sur les répercussions environnementales de l’exploitation des sables bitumineux et aux avis scientifiques contradictoires sur la question. Ces études ont fait ressortir des lacunes importantes dans la surveillance de l’exploitation des sables bitumineux (voir la pièce 2.3).

2.7 Pour donner suite au rapport du groupe consultatif fédéral sur les sables bitumineux, Environnement Canada a, de concert avec de multiples experts scientifiques, établi entre mars et juillet 2011 des plans visant à améliorer la surveillance des eaux, de la qualité de l’air et de la biodiversité. Ces plans fournissent des renseignements techniques sur les éléments et les sites devant faire l’objet d’une surveillance, et définissent le calendrier et les modalités des mesures de surveillance. Ils ont servi de fondement au Plan de surveillance de l’environnement intégré des sables bitumineux publié en 2011 par le Ministère. Ce plan a fait l’objet d’un examen par des pairs. Ceux-ci ont conclu que le plan était bien conçu du point de vue technique, mais qu’une mise en œuvre en temps opportun déterminerait s’il allait réussir ou non à produire les données nécessaires pour permettre d’assurer une exploitation responsable des sables bitumineux.

Le Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux

2.8 En février 2012, les gouvernements du Canada et de l’Alberta se sont engagés à établir un programme commun de surveillance des sables bitumineux. Le programme a pour objectif d’approfondir les connaissances sur les effets cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux et de la modification de l’environnement pertinente. Il vise aussi à favoriser une exploitation de cette ressource qui soit respectueuse de l’environnement.

2.9 Le Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux (le Plan conjoint) décrit comment les gouvernements prévoient collaborer au sein d’un partenariat pour améliorer la surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité (notamment de la toxicologie de la faune et des perturbations de l’habitat) pendant trois ans (de 2012 à 2015). Il repose sur les plans de surveillance définis en 2011 par Environnement Canada et doit être mis en œuvre au plus tard le 31 mars 2015, à un coût maximum de 50 millions de dollars par an, financé par l’industrie. Selon Environnement Canada, il s’agit d’une augmentation annuelle nette du financement en faveur de la surveillance des sables bitumineux pouvant atteindre 35 millions de dollars, étant donné que l’industrie consacrait entre 15 et 20 millions de dollars par an à la surveillance avant la mise en place du Plan conjoint.

2.10 Les objectifs du Plan conjoint sont les suivants :

• appuyer la prise de décisions éclairées par les gouvernements ainsi que par les intervenants;
• assurer la transparence grâce à des données accessibles, comparables et dont la qualité est assurée;
• accroître la surveillance scientifique pour augmenter la caractérisation de l’état de l’environnement et recueillir les renseignements nécessaires pour comprendre les effets cumulatifs;
• améliorer l’analyse des données de surveillance existantes pour mieux comprendre les changements et les références historiques;
• tenir compte de la nature transfrontalière des sables bitumineux et promouvoir la collaboration avec les gouvernements de la Saskatchewan et des Territoires du Nord-Ouest.

2.11 Le Plan conjoint décrit la manière dont les gouvernements vont collaborer à la mise en œuvre du programme de surveillance. L’approche qu’il préconise se résume comme suit :

• intégrer l’ensemble des dispositions de surveillance dans un programme unique dirigé par le gouvernement;
• encourager l’industrie, les scientifiques, les Autochtones et d’autres intervenants à s’engager dans la mise en œuvre du Plan conjoint, et concevoir des mécanismes pour intégrer leurs conseils de façon continue;
• dans un souci de cohérence et d’intégration des données, établir des procédures normalisées d’assurance et de contrôle de la qualité et des protocoles normalisés d’exploitation et les appliquer;
• communiquer de l’information au public en temps utile et de façon uniforme et coordonnée;
• adapter les activités de surveillance de manière que les plans tiennent compte de l’expérience acquise à partir du travail initial et des discussions avec les membres de l’industrie et les autres intervenants;
• publier un rapport annuel sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du Plan conjoint.

2.12 De plus, la mise en œuvre du Plan conjoint doit reposer sur le principe de l’intégration du savoir écologique traditionnel, et la formation et la participation des collectivités locales aux activités de surveillance.

2.13 La surveillance environnementale prévue dans le cadre du Plan conjoint vise à favoriser une meilleure compréhension des effets cumulatifs à long terme de l’exploitation des sables bitumineux en :

• augmentant le nombre de sites échantillonnés et en couvrant un territoire plus vaste;
• augmentant le nombre et le type de paramètres mesurés (comme le nombre et le genre de contaminants relatifs aux sables bitumineux);
• augmentant la fréquence d’échantillonnage;
• améliorant les méthodes de surveillance de l’air et de l’eau;
• créant un programme intégré de gestion de données ouvertes.

2.14 Le Plan conjoint prévoit la surveillance pour mieux comprendre les effets cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux. Il ne prévoit pas la surveillance du rendement des installations pour vérifier si elles demeurent conformes aux exigences réglementaires.

2.15 Le Plan conjoint ne prévoit pas la surveillance des effets sur la santé humaine de l’exploitation des sables bitumineux, ni le suivi des émissions de gaz à effet de serre rejetées par les installations industrielles dans la région. Le gouvernement albertain recueille cependant des données sur les émissions de gaz à effet de serre rejetées par certaines installations qu’il communique à Environnement Canada. De même, la surveillance des terres humides et des eaux souterraines profondes n’était pas prévue à l’origine dans le Plan conjoint. En 2014-2015, des efforts ont cependant été lancés en vue de définir un projet de surveillance pour ces deux composantes. Les efforts déployés initialement dans le cadre du Plan conjoint visaient surtout la surveillance des dépôts de sables bitumineux pouvant être extraits à ciel ouvert et une surveillance limitée des dépôts dans la région de la rivière de la Paix et du lac Cold.

2.16 Il incombe au ministre fédéral de l’Environnement et au ministre albertain de l’environnement et du développement durable des ressources d’assurer la mise en œuvre du Plan conjoint. En décembre 2013, le gouvernement de l’Alberta a établi la Alberta Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency (AEMERA). Cette agence a pour mission de coordonner la surveillance et les évaluations environnementales et les rapports à cet égard à l’échelle de la province. Elle a entrepris ses activités en avril 2014. C’est donc elle, et non plus le ministère de la province, qui supervise désormais la participation de la province au Plan conjoint avec le gouvernement fédéral, en vue de coordonner et d’améliorer la surveillance environnementale dans la région des sables bitumineux.

Audits antérieurs

2.17 En 2010 et en 2011, le commissaire à l’environnement et au développement durable a publié deux rapports sur la surveillance des sables bitumineux (Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (automne 2010), chapitre 2, « La surveillance des ressources en eau » et Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (octobre 2011), chapitre 2, « L’évaluation des effets environnementaux cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux »). Ces audits ont permis de constater que les données de base sur l’environnement et les données de surveillance nécessaires pour comprendre l’évolution des conditions environnementales dans le Nord de l’Alberta étaient incomplètes. L’audit de 2011 a révélé que ces lacunes avaient rendu difficile pour le gouvernement fédéral la prise en compte des effets environnementaux cumulatifs dans le cadre des évaluations environnementales des projets d’exploitation des sables bitumineux dans cette région.

Objet de l’audit

2.18 Le présent audit avait pour objectif de déterminer si Environnement Canada s’était acquitté de ses responsabilités aux termes du Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux en respectant les échéanciers, les budgets, les objectifs et les approches qui y étaient définis.

2.19 Nous avons examiné les activités menées par Environnement Canada depuis février 2012, alors que le gouvernement du Canada et son homologue albertain s’étaient engagés à établir un programme de surveillance environnementale des sables bitumineux aux termes de leur Plan conjoint. Les travaux d’audit ont été axés sur la mise en œuvre des plans de travail pour l’exercice 2013-2014 et l’élaboration de plans de travail pour l’exercice 2014-2015. L’audit a porté sur la période allant de février 2012 à avril 2014.

2.20 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Planification

2.21 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les plans de travail établis dans le cadre du Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux définissaient les responsabilités d’Environnement Canada, ainsi que les budgets et échéanciers pour les résultats attendus. Vu la complexité de l’établissement d’un programme complet de surveillance des sables bitumineux et les coûts qui s’y rattachent, le programme sera plus susceptible d’atteindre ses objectifs si les plans de travail sont concrets. Nous avons aussi constaté que des efforts supplémentaires s’avéraient nécessaires pour honorer l’engagement pris de favoriser la participation des intervenants, notamment les Premières Nations et les Métis, dans les activités de surveillance du Ministère et d’y intégrer leur savoir écologique traditionnel. Il est primordial que les intervenants s’engagent de façon véritable pour assurer la pertinence, la crédibilité, la mise en œuvre et le bon fonctionnement du programme de surveillance.

Les plans de travail définissent les responsabilités et comprennent les budgets et les échéanciers pour les résultats attendus

2.22 Des plans de travail concrets augmentent les chances d’atteindre les objectifs du programme. De tels plans décrivent les rôles et responsabilités de chacun et indiquent les échéanciers et les ressources nécessaires. S’ils sont suffisamment détaillés, ils permettent également d’assurer un suivi efficace des progrès réalisés. Nous avons vérifié si les plans de travail définissaient les rôles et responsabilités d’Environnement Canada, décrivaient les résultats attendus et précisaient les échéanciers et les budgets.

2.23 Rôles et responsabilités — Aux termes du Plan de mise en œuvre conjoint Canada–Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux, Environnement Canada et le ministère albertain de l’environnement et du développement durable des ressources se sont engagés à mettre en œuvre une gamme d’activités pour améliorer la surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité dans la région des sables bitumineux. Comme ces activités font également appel à des organismes indépendants de surveillance, déterminer qui est responsable de chaque activité conditionne en partie le succès du Plan conjoint.

2.24 Nous avons constaté que des plans de travail annuels avaient été établis pour encadrer la mise en œuvre des activités de surveillance prévues dans le Plan conjoint. Nous avons examiné les plans de travail de 2013-2014 et de 2014-2015 afin de déterminer si Environnement Canada avait défini ses rôles et responsabilités à l’égard des diverses activités de surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité. Nous avons constaté que les plans de travail décrivaient clairement les activités de surveillance dont Environnement Canada avait la responsabilité.

2.25 Environnement Canada joue un rôle important dans la mise en œuvre du Plan conjoint. Au cours de l’exercice 2013-2014, le Ministère a dirigé 38 des 58 projets de surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité. Il a consacré quelque 24,6 millions de dollars à ces projets en 2013-2014 – dont environ 18,1 millions de dollars ont été recouvrés auprès de l’industrie. C’est donc dire qu’Environnement Canada a consacré un montant net d’environ 6,5 millions de dollars à ces projets (voir la pièce 2.4). Le Ministère est le seul à recevoir des fonds pour financer des projets de surveillance dans le cadre des composantes « biodiversité terrestre et perturbation de l’habitat » et « toxicologie de la faune » du Plan conjoint.

2.26 Résultats attendus, échéanciers et budgets — Nous avons examiné les projets et les plans de travail connexes dont la mise en œuvre relevait d’Environnement Canada en 2013-2014 et en 2014-2015 afin de déterminer si le Ministère avait précisé les activités qu’il lancerait et les résultats qui en étaient attendus. Nous avons aussi examiné s’il avait fixé des échéanciers et établi les budgets nécessaires pour mettre en œuvre ces activités et obtenir les résultats attendus. Nous avons constaté que presque tous les plans de travail du Ministère pour les projets à réaliser décrivaient clairement et concrètement les résultats attendus, ainsi que le calendrier de mise en œuvre et les budgets globaux de chacun des projets, établissant ainsi des bases pour surveiller et mesurer les progrès accomplis.

Des efforts supplémentaires s’imposent pour respecter l’engagement de favoriser la participation des intervenants

2.27 Aux termes du Plan conjoint, Environnement Canada et son homologue albertain se sont engagés à encourager l’industrie, les scientifiques indépendants, les peuples autochtones et les autres intervenants à participer à la mise en œuvre du Plan conjoint et à trouver des façons appropriées de prendre leur avis en considération, et ce, dès le début et tout au long du processus de mise en œuvre. Il est primordial que les intervenants s’engagent de façon concrète pour assurer la pertinence, la crédibilité, la mise en œuvre et le bon fonctionnement du programme de surveillance. Nous avons vérifié si Environnement Canada avait favorisé la participation des intervenants et tenu compte de leurs points de vue lors de l’établissement des plans de travail pour les projets qu’ils devaient mettre en œuvre.

2.28 Prise en compte de l’avis des intervenants dans les plans de travail — Nous avons constaté que les intervenants s’étaient engagés dans l’établissement des plans de travail de 2012-2013 et de 2013-2014. Des consultations ont en effet été tenues entre des hauts fonctionnaires d’Environnement Canada et du ministère albertain de l’environnement et du développement durable des ressources et de multiples intervenants du domaine lors d’un forum multilatéral qui s’est déroulé en mai 2012. Des discussions ont également été menées avec des organismes de surveillance. Cependant, les commentaires des intervenants n’ont pas été systématiquement documentés. Il n’a donc pas toujours été évident de déterminer comment ceux-ci ont été pris en compte dans l’élaboration des plans de travail.

2.29 La participation des intervenants a été officialisée pour l’établissement des plans de travail de 2014-2015 par la création de comités consultatifs sur les composantes, à savoir l’air, l’eau et la biodiversité (incluant la toxicologie de la faune et les perturbations de l’habitat). Ces comités ont été chargés d’examiner les activités de surveillance en cours et de recommander des activités annuelles de surveillance permettant d’atteindre les objectifs à long terme du Plan conjoint et de renforcer les activités de surveillance. Ils devaient également cerner dans les objectifs actuels de surveillance les lacunes qui pourraient faire l’objet d’un examen. Les comités consultatifs étaient formés notamment de représentants des Premières Nations et des Métis, de l’industrie, d’organisations non gouvernementales, d’universitaires et, dans certains cas, de représentants d’autres ministères.

2.30 Même si la création de ces comités consultatifs a favorisé la participation des intervenants, ces derniers ont soulevé un certain nombre de préoccupations à l’égard des rôles et missions de ces comités. Par ailleurs, le mode de sélection des membres des comités, la façon dont leurs points de vue étaient pris en compte lors de la définition des plans de travail et la diversité des modes de fonctionnement des comités chargés de différentes composantes étaient autant de sujets de préoccupation. À notre avis, il est primordial de donner suite à ces préoccupations pour assurer un engagement véritable et significatif des intervenants.

2.31 Premières Nations et Métis — Favoriser la participation des peuples autochtones est un engagement clé pris par les gouvernements dans le Plan conjoint. Or, entre octobre 2013 et mai 2014, cinq collectivités des Premières Nations et des Métis se sont retirées du processus. Elles ont évoqué diverses raisons pour expliquer leur retrait : des inquiétudes à l’égard du processus de participation même, une intégration limitée du savoir écologique traditionnel (voir les paragraphes 2.33 à 2.35), le peu d’attention accordée à la santé humaine dans les activités de surveillance et l’absence d’aide financière pour appuyer leur participation au Plan conjoint.

2.32 Même si certaines collectivités des Premières Nations et des Métis ont participé aux travaux des comités consultatifs sur les composantes, des efforts supplémentaires s’avèrent nécessaires pour respecter les engagements pris dans le cadre du Plan conjoint. Des représentants d’Environnement Canada nous ont indiqué qu’ils collaboraient avec leurs homologues albertains et les collectivités autochtones afin de mieux comprendre les préoccupations de ces dernières et de trouver des façons appropriées de favoriser un véritable engagement de leur part. Au moment de l’audit, les pourparlers se poursuivaient. Notre recommandation à ce sujet est présentée au paragraphe 2.51.

L’intégration du savoir écologique traditionnel dans les activités de surveillance d’Environnement Canada est limitée

2.33 La réalisation du Plan conjoint devrait reposer sur le principe de l’intégration du savoir écologique traditionnel. Selon Environnement Canada, le savoir écologique traditionnel est un ensemble reconnu de savoirs, complémentaires à la science occidentale, qui donne un contexte important aux travaux scientifiques menés et peut accroître l’efficacité des activités de surveillance (en étant utilisé par exemple pour la sélection de sites de surveillance). Le Ministère admet que la participation des Premières Nations et des Métis et l’intégration du savoir écologique traditionnel renforcent l’acceptabilité et la légitimité des activités de surveillance en tenant compte des points de vue, des problèmes et des priorités de ces collectivités. Les retards accusés quant à l’intégration du savoir écologique traditionnel à la surveillance prévue dans le Plan conjoint constituent une des principales préoccupations des collectivités autochtones.

2.34 Nous avons vérifié si Environnement Canada avait intégré le savoir écologique traditionnel aux projets décrits dans les plans de travail de 2013-2014 dont il avait la responsabilité. Nous avons constaté que cette intégration avait été limitée. De fait, le savoir écologique traditionnel a été intégré dans 3 des 38 projets de surveillance du Ministère. Une collectivité des Premières Nations a, par exemple, contribué, grâce à son savoir traditionnel, à la sélection des sites de surveillance dans le delta des rivières de la Paix et Athabasca et à la collecte d’échantillons de neige en vue de surveiller l’accumulation de contaminants atmosphériques.

2.35 À ce jour, Environnement Canada n’a pas respecté son engagement d’intégrer le savoir écologique traditionnel à ses projets de surveillance. Or, tant qu’une stratégie d’intégration du savoir traditionnel des peuples autochtones n’aura pas été définie à la satisfaction de tous les intéressés, des possibilités d’amélioration continueront d’être négligées. Notre recommandation à ce sujet est présentée au paragraphe 2.51.

Mise en œuvre des projets de surveillance

2.36 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Environnement Canada avait mis en œuvre la plupart des projets que nous avons examinés selon les échéanciers fixés. Par ailleurs, nous avons constaté que le Ministère venait de commencer à intégrer les résultats de la surveillance des diverses composantes de l’environnement : l’air, l’eau et la biodiversité. Il est important d’intégrer les résultats pour bien comprendre les effets environnementaux cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux.

La plupart des projets examinés ont été mis en œuvre selon les échéanciers fixés

Les scientifiques d’Environnement Canada prélèvent des échantillons d’eau de la rivière Ells.

2.37 Pour mesurer l’état d’avancement des projets mis en œuvre par Environnement Canada, nous avons vérifié si le Ministère avait mené certaines activités décrites dans les plans de travail de 2013-2014 en respectant les échéanciers et les budgets établis. Nous avons aussi vérifié si le Ministère disposait de procédures établies d’assurance et de contrôle de la qualité et de protocoles normalisés d’exploitation pour ces projets. Pour ce faire, nous avons examiné un échantillon formé de 9 des 38 projets décrits dans les plans de travail de 2013-2014 qu’Environnement Canada était chargé de réaliser pour les diverses composantes de la surveillance. Sur le montant total des dépenses de surveillance du Ministère qui ont fait l’objet d’un recouvrement de coût, soit 18,1 millions de dollars en 2013-2014, environ 45 %, soit quelque 8 millions de dollars, ont été consacrés à ces projets. Nous avons sélectionné notre échantillon de concert avec le Ministère, en fonction de facteurs comme l’importance du projet pour le succès de la surveillance et le montant en jeu (voir la pièce 2.5).

2.38 Échéanciers — Dans l’ensemble, nous avons constaté que la mise en œuvre des activités prévues pour l’exercice 2013-2014 dans le cadre des neuf projets examinés avait progressé de manière raisonnable. Nous avons constaté que les activités prévues dans le cadre de cinq des neuf projets avaient été mises en œuvre dans le respect des échéanciers fixés, alors que les quatre autres projets avaient connu des retards. Les causes de ces retards tiennent notamment à l’insuffisance des effectifs, à des retards dans l’établissement des contrats avec les laboratoires et à la difficulté à obtenir les permis ou licences nécessaires pour mettre des sites de surveillance en place.

2.39 Environnement Canada nous a fait savoir qu’il s’employait à régler certains de ces problèmes. Le Ministère a notamment conclu un contrat avec un laboratoire en vue de faire analyser la teneur en hydrocarbures aromatiques polycycliques dans des échantillons d’eau. Environnement Canada nous a également indiqué qu’il devait déterminer quels échantillons d’eau seraient analysés en priorité d’ici au 31 mars 2015.

2.40 Budgets — Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné les dépenses pour lesquelles Environnement Canada avait effectué un recouvrement des coûts au cours de l’exercice 2013-2014 en comparant les dépenses engagées pour les projets aux budgets des projets. Les budgets d’un des projets de notre échantillon ont été regroupés avec celui d’un autre projet que nous n’avons pas examiné. Par conséquent, nos observations concernent les huit autres projets de notre échantillon. En dépit d’écarts importants entre les budgets des projets et les dépenses réellement engagées pour certains de ces projets, nous avons constaté que, de façon générale, les huit projets, pris ensemble, avaient été menés dans le respect de leurs budgets. Nous n’avons pas audité la qualité des informations financières du Ministère.

2.41 Assurance et contrôle de la qualité et protocoles normalisés d’exploitation — Des procédures normalisées d’assurance et de contrôle de la qualité et des protocoles normalisés d’exploitation sont essentiels pour assurer l’uniformité des données et leur intégration. Nous avons vérifié si le Ministère avait établi de telles procédures et de tels protocoles pour les neuf projets retenus. Nous avons constaté que des procédures normalisées d’assurance et de contrôle de la qualité et des protocoles normalisés d’exploitation avaient été établis pour ces neuf projets. Il est à noter que nous n’avons pas évalué la qualité des données fournies par le Ministère en ce qui a trait à la surveillance ni la mise en œuvre de ces procédures et protocoles.

Environnement Canada ne fait que commencer à intégrer les résultats de la surveillance visant l’air, l’eau et la biodiversité

2.42 Selon Environnement Canada et son homologue albertain, pour comprendre les effets à long terme sur l’environnement – y compris les effets cumulatifs – de l’exploitation des sables bitumineux, il faut se poser des questions scientifiques visant à déterminer l’impact des contaminants ou des perturbations sur l’ensemble des composantes de l’environnement (air, eau et biodiversité). C’est en répondant à ces questions qu’un bilan plus complet des effets environnementaux de l’exploitation des sables bitumineux pourra émerger. Il importe donc d’intégrer l’information recueillie pour dresser le tableau le plus exhaustif possible des effets environnementaux potentiels.

2.43 Environnement Canada et son homologue albertain reconnaissent que l’intégration des données issues de la surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité est une condition fondamentale du succès du Plan conjoint et qu’elle est primordiale à la compréhension des effets cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux. Les acteurs du domaine se sont par ailleurs inquiétés du peu d’intégration des données de la surveillance pour l’ensemble des composantes. Nous avons vérifié si le Ministère avait défini une stratégie pour intégrer les données recueillies dans le cadre de la surveillance des diverses composantes de l’air, de l’eau et de la biodiversité.

2.44 Nous avons constaté que le Ministère avait dans un premier temps pris des mesures initiales pour intégrer les données recueillies sur deux substances lors de la surveillance de toutes les composantes. Il a fait connaître les résultats préliminaires de ses projets de surveillance du mercure et des hydrocarbures polycycliques aromatiques/composés aromatiques polycycliques présents dans l’air, l’eau et la biodiversité. Selon le Ministère, il faudra accumuler des données pendant de nombreuses années avant de pouvoir commencer à les intégrer. Nous avons cependant constaté qu’aucune stratégie pour encadrer l’intégration des données de surveillance n’avait été élaborée.

2.45 Au fur et à mesure que les résultats des activités de surveillance deviennent disponibles, il faudra procéder à l’intégration continue des données de surveillance recueillies pour toutes les composantes de l’environnement, à savoir l’air, l’eau et la biodiversité, afin de comprendre les effets environnementaux cumulatifs et ainsi prendre des décisions éclairées. Notre recommandation à ce sujet est présentée au paragraphe 2.51.

Les rapports annuels n’ont pas été publiés en temps opportun

2.46 Aux termes du Plan conjoint, le gouvernement fédéral et le gouvernement de l’Alberta se sont engagés à accroître la transparence en publiant des rapports annuels sur les progrès de la mise en œuvre du Plan. Après avoir examiné si ces rapports avaient été publiés, nous avons constaté que le rapport annuel pour l’exercice 2012-2013 avait été publié en juin 2014, c’est-à-dire 15 mois après la clôture de l’exercice (31 mars 2013). Nous avons en outre noté l’absence d’un calendrier de publication des rapports annuels. Il est important de publier les rapports annuels en temps opportun pour assurer la reddition de comptes et la crédibilité des activités de surveillance menées dans le cadre du Plan conjoint. Notre recommandation à ce sujet est présentée au paragraphe 2.51.

Détermination des rôles futurs

2.47 Même si Environnement Canada joue actuellement un rôle prépondérant dans la surveillance des sables bitumineux, nous avons constaté que le rôle qu’il sera appelé à jouer après le 31 mars 2015 n’était pas défini. Nous estimons que cette constatation est importante, car il reste du travail à faire pour mettre entièrement en œuvre le Plan conjoint, qu’il s’agisse de favoriser la participation des Premières Nations et des Métis, de mieux utiliser le savoir écologique traditionnel ou d’intégrer les données issues de la surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité. Si le Ministère veut s’acquitter des responsabilités qui lui incombent en vertu du Plan conjoint, il importe qu’il alloue les ressources nécessaires pour mener à bien les tâches qui lui restent.

Le rôle du Ministère à l’égard de la surveillance des sables bitumineux après 2015 n’est pas clairement défini

2.48 L’établissement d’un programme complet de surveillance des effets cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux, comme le prévoit le Plan conjoint, constitue un projet complexe et de longue haleine. Les activités de surveillance du Plan conjoint devraient être mises en œuvre au plus tard le 31 mars 2015. Or, même si cette date butoir approche, du travail reste à faire pour mettre entièrement en œuvre le Plan conjoint, qu’il s’agisse de favoriser la participation des Premières Nations et des Métis, de mieux utiliser le savoir écologique traditionnel ou d’intégrer les données issues de la surveillance de l’air, de l’eau et de la biodiversité.

2.49 Environnement Canada joue un rôle prépondérant dans la surveillance exercée en vertu du Plan conjoint. Il apporte, notamment, la vaste expertise scientifique de son personnel à la surveillance des sables bitumineux. Vu ce qu’il reste encore à faire pour terminer la mise en œuvre du Plan conjoint, il importe que le rôle que sera appelé à jouer le Ministère à l’avenir pour assurer la surveillance des sables bitumineux soit clairement défini, particulièrement par rapport au rôle de l’agence environnementale de l’Alberta (Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency). Cela lui permettrait d’allouer les ressources nécessaires pour s’acquitter des responsabilités qui lui incombent. Nous avons toutefois constaté que le rôle du Ministère dans ce domaine après le 31 mars 2015 n’avait pas été encore défini. Selon les intervenants que nous avons consultés, la participation continue d’Environnement Canada est pourtant garante du succès de la surveillance des effets environnementaux de l’exploitation des sables bitumineux.

2.50 Recommandation — Environnement Canada, en partenariat avec l’agence environnementale de l’Alberta (Alberta Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency), devrait identifier les différentes options lui permettant d’aller de l’avant en s’appuyant sur le Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux, afin de disposer d’un programme de surveillance de classe mondiale après 2015, en prenant dûment en considération la nature et l’étendue de la participation future du Ministère.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada travaillera avec la Alberta Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency afin d’élaborer des options qui misent sur le Plan de mise en œuvre conjoint du Canada et de l’Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux pour avoir un programme de surveillance de classe mondiale après 2015, qui comprendra la portée et la nature de la participation future d’Environnement Canada.

2.51 Recommandation — Environnement Canada, de concert avec l’agence environnementale de l’Alberta (Alberta Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency), devrait :

• collaborer avec les Premières Nations et les Métis pour définir une stratégie qui favorisera leur participation et l’intégration de leur savoir écologique traditionnel dans la surveillance des sables bitumineux;
• élaborer une stratégie d’intégration des données de la surveillance des diverses composantes de l’environnement, à savoir l’air, l’eau et la biodiversité;
• publier des rapports annuels sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du Plan conjoint, selon un calendrier de publication préétabli.

Conclusion

2.52 Les sables bitumineux constituent une ressource naturelle importante. Leur exploitation apporte des retombées économiques considérables au Canada. Vu l’essor fulgurant de ce secteur, il est primordial d’en comprendre pleinement les effets pour assurer une gestion responsable de cette ressource et démontrer cette gestion responsable aux intervenants du domaine tant à l’échelle nationale qu’internationale. S’il est couronné de succès, le Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux posera les jalons qui nous permettront de comprendre l’impact de l’exploitation des sables bitumineux sur l’environnement, notamment ses effets cumulatifs. Il permettra aussi aux gouvernements de disposer de l’information nécessaire pour assurer une gestion responsable de cette ressource.

2.53 Nous concluons qu’Environnement Canada a mis en œuvre la plupart des projets que nous avons examinés selon les échéanciers et les budgets prévus dans ses plans de 2013-2014. Le Ministère a aussi établi des procédures d’assurance et de contrôle de la qualité et des protocoles normalisés d’exploitation pour chacun des projets examinés.

2.54 Cependant, nous concluons qu’Environnement Canada n’a pas donné suite à certains engagements clés du Plan conjoint. Plus particulièrement, des efforts supplémentaires devront être déployés pour favoriser la participation des divers intervenants, notamment les Premières Nations et les Métis, et intégrer leur savoir écologique traditionnel aux activités de surveillance. Même si des mesures préliminaires ont été prises pour intégrer les résultats de la surveillance exercée sur diverses composantes de l’environnement, à savoir l’air, l’eau et la biodiversité, il reste encore du travail à faire pour comprendre les effets environnementaux cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux. Par ailleurs, même si Environnement Canada joue présentement un rôle prépondérant dans la surveillance environnementale, le rôle qu’il jouera après le 31 mars 2015 n’est pas encore clairement défini.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général du Canada avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant de la mise en œuvre par Environnement Canada du Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectif

L’audit avait pour objectif de déterminer si Environnement Canada avait mis en œuvre le Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux en respectant les échéanciers, les budgets, les objectifs et les approches définis dans le Plan conjoint.

Étendue et méthode

L’audit a porté essentiellement sur les responsabilités qui incombent à Environnement Canada en vertu du Plan conjoint. L’équipe d’audit a vérifié si :

• le Ministère avait défini ses rôles et responsabilités à l’égard de la surveillance des diverses composantes de l’environnement, à savoir l’air, l’eau et la biodiversité, aux termes du Plan conjoint;
• les plans de travail visant à mettre en œuvre la surveillance de ces composantes décrivaient clairement et concrètement les résultats attendus, tenaient compte du point de vue des intervenants, intégraient le savoir écologique traditionnel et définissaient des échéanciers et des budgets de mise en œuvre;
• le Ministère avait mis en œuvre certaines activités et obtenu les résultats attendus décrits dans les plans de travail dont il avait la responsabilité, selon des procédures reconnues d’assurance et de contrôle de la qualité et des protocoles normalisés d’exploitation, et dans le respect des échéanciers et des budgets fixés.

Nous avons sélectionné les activités à examiner de concert avec le Ministère en fonction de facteurs comme l’importance de l’activité pour le succès de la surveillance et les montants en jeu.

Le bien-fondé scientifique de la stratégie de surveillance des sables bitumineux et la qualité des données de surveillance obtenues par Environnement Canada ne faisaient pas partie de l’étendue de l’audit, ni l’utilisation qui sera faite, maintenant ou plus tard, de ces données pour s’acquitter des responsabilités législatives et réglementaires fédérales.

Critères

Pour déterminer si Environnement Canada s’est acquitté de ses responsabilités aux termes du Plan de mise en œuvre conjoint Canada-Alberta pour la surveillance visant les sables bitumineux selon les échéanciers, les budgets, les objectifs et les approches définis dans le Plan conjoint, nous avons utilisé les critères suivants :

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a porté sur la période allant de février 2012 à avril 2014. Il a porté essentiellement sur la mise en œuvre des plans de travail de 2013-2014 et l’établissement des plans de travail de 2014-2015. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 1^er août 2014.

Équipe d’audit

Directeur principal : James McKenzie
Directrice : Doreen Deveen

Amélie Beaupré-Moreau
Tanya Burger
Jean-Pascal Faubert

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).
Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042 .

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 2 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Détermination des rôles futurs