2023 — Rapports 1 à 5 du commissaire à l’environnement et au développement durable au Parlement du Canada
Rapport 1 — Les forêts et les changements climatiques
Survol
Compte tenu des premiers résultats enregistrés en matière de plantation d’arbres et de la difficulté d’établir des partenariats tôt dans le programme, il est peu probable que le programme 2 milliards d’arbres atteigne ses objectifs, à moins que des changements importants soient apportés. Même si le Ministère a presque atteint son objectif de planter 30 millions d’arbres en 2021, soit la première année du programme de 10 ans, il a manqué de beaucoup son objectif pour la deuxième année. Dans le meilleur des scénarios, après deux ans, le programme ne pourrait atteindre que 2,3 % de son objectif global de planter 2 milliards d’arbres.
Ressources naturelles Canada n’avait pas conclu d’ententes de projets à long terme avec les provinces et les territoires. Ces ententes seront nécessaires pour répondre aux trois objectifs principaux du programme : capter le carbone, améliorer la biodiversité et favoriser le bien-être humain. En outre, le Ministère n’avait pas déterminé la façon dont il allait assurer la surveillance à long terme des arbres plantés, ce qui signifie qu’il ne saura pas si ces arbres ont survécu ni s’ils procurent les bienfaits prévus à la population canadienne. Il s’agit là d’une situation inquiétante, car la plantation d’arbres fait partie du plan du Canada pour gérer la double crise des changements climatiques et de la perte de la biodiversité.
Au-delà du programme 2 milliards d’arbres, Ressources naturelles Canada et Environnement et Changement climatique Canada n’ont pas fourni de vue d’ensemble claire et complète des effets des émissions de gaz à effet de serre provenant des forêts du Canada. Par exemple, les rapports publiés ne présentaient pas suffisamment d’information sur les répercussions de l’exploitation forestière ni sur l’incidence des changements apportés à la gestion forestière sur les émissions du Canada. Les rapports sur la contribution des forêts à l’atteinte de la cible de réduction des émissions du Canada étaient également incohérents, car ces renseignements faisaient partie de certains rapports, mais pas de tous. Il était donc difficile pour les décisionnaires d’utiliser cette information pour orienter les décisions relatives aux politiques et pour la population canadienne de demander des comptes au gouvernement.
Il n’existe pas de solution pour lutter contre les changements climatiques et la perte de biodiversité terrestre qui ne prenne pas en compte les forêts. Étant donné les crises actuelles des changements climatiques et de la perte de la biodiversité, le gouvernement fédéral doit mettre en œuvre des solutions efficaces, comme le programme 2 milliards d’arbres, et communiquer une vue d’ensemble complète de l’incidence des forêts canadiennes sur les niveaux de carbone dans notre atmosphère.
Pourquoi avons-nous effectué cet audit?
- Parce qu’il n’existe pas de solution à la lutte contre les changements climatiques et à la perte de biodiversité qui ne prenne pas en compte les forêts, les parlementaires et la population canadienne doivent avoir une vue d’ensemble claire, étayée par des mesures et des rapports rigoureux, des effets du secteur forestier sur les changements climatiques ainsi que des résultats des investissements fédéraux dans les solutions fondées sur la nature concernant les forêts.
- Les renseignements exacts et cohérents sur les émissions de gaz à effet de serre liées aux forêts peuvent soutenir l’élaboration de politiques et aider les parties prenantes et les décisionnaires à évaluer les progrès réalisés et à déterminer si des modifications ou d’autres mesures sont nécessaires.
Nos constatations
- Compte tenu des premiers résultats enregistrés en matière de plantation d’arbres tôt dans le programme, il est peu probable que le programme 2 milliards d’arbres atteigne ses objectifs, à moins que des changements importants soient apportés.
- Le programme 2 milliards d’arbres ne permettra vraisemblablement pas de réaliser les réductions d’émissions prévues au départ, même si sa mise en œuvre est complète, et les bienfaits pour la biodiversité pourraient être mieux réalisés.
- Les effets qu’ont les forêts canadiennes sur les émissions n’avaient pas été communiqués efficacement de manière à appuyer la prise de décisions et la responsabilisation à l’égard des cibles climatiques.
Les données clés
- Le Canada a près de 362 millions d’hectares de forêts, ce qui en fait le troisième pays le plus boisé au monde.
- Les forêts du Canada sont en train de devenir une source nette d’émissions en raison des feux de forêt et des perturbations causées par les insectes. Au cours des dernières années, ces perturbations naturelles ont entraîné la libération de plus de 200 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone par année dans l’atmosphère. Par exemple, en 2018, les émissions issues de ces perturbations auraient ajouté 26 % au total national si elles avaient été incluses dans les rapports.
- Les rapports produits par Ressources naturelles Canada et Environnement et Changement climatique Canada ne présentaient pas clairement les effets des activités humaines sur les émissions forestières.
Aperçu de nos recommandations
- Pour veiller à l’atteinte des objectifs de plantation du programme 2 milliards d’arbres, Ressources naturelles Canada devrait :
- documenter clairement la façon dont le programme sera mis en œuvre en vue d’atteindre ses objectifs de plantation et ses cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2031 et 2050;
- élaborer rapidement des mesures précises pour gérer le manque d’accords à long terme avec des partenaires de projet.
- Pour éclairer la prise de décisions stratégiques qui favorisent la réduction des émissions et qui améliorent la transparence, Environnement et Changement climatique Canada, en collaboration avec Ressources naturelles Canada, devrait, dans ses rapports sur les émissions antérieures et les projections d’émissions :
- présenter l’incidence des changements apportés aux pratiques de gestion forestière sur les émissions de gaz à effet de serre;
- collaborer avec les provinces et territoires pour présenter les données par province et territoire afin que les effets des pratiques de gestion forestière soient plus évidents;
- présenter l’information de manière à ce que le public y ait accès et la comprenne facilement.
Consultez le rapport intégral pour lire toutes nos observations, analyses, recommandations et les réponses des entités auditées.
L’objectif de développement durable 13 des Nations Unies (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques) demande à prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions.
Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’incluait pas les forêts dans d’autres indicateurs liés aux émissions de gaz à effet de serre — comme les indicateurs pour les objectifs de développement durable et la Stratégie fédérale de développement durable — même si ces cadres ont la même cible pour 2030. Le fait de calculer les indicateurs d’émissions de gaz à effet de serre de façon différente ou de manière à exclure différentes composantes crée des incohérences qui peuvent nuire à la surveillance et à la communication des progrès ainsi qu’à la capacité de relever les modifications nécessaires.
Visitez notre page « Le développement durable et le Bureau du vérificateur général du CanadaBVG » pour en apprendre davantage sur le développement durable au BVG.
Visuels choisis
Ressources naturelles Canada accusait un retard par rapport à la plantation annuelle ciblée
Source : Adapté de renseignements de Ressources naturelles Canada
Version textuelle
Ce diagramme à barres indique le nombre réel d’arbres plantés en 2021, le nombre prévu d’arbres à planter en 2022 et le nombre estimé d’arbres à planter de 2021 à 2030. Le nombre final d’arbres plantés à l’été 2022 sera connu après mai 2023. Les prévisions représentent le nombre prévu d’arbres à planter si les ententes signées avant la fin de notre période d’audit avaient été mises en œuvre. Le nombre estimé d’arbres à planter augmente considérablement de 2023 à 2027, puis demeure stable jusqu’en 2029 et diminue légèrement en 2030.
En 2021, le nombre réel d’arbres plantés était de 28,9 millions, et le nombre estimé d’arbres à planter était de 30 millions.
En 2022, le nombre estimé d’arbres à planter était de 60 millions, et le nombre prévu d’arbres à planter était de 16,5 millions.
En 2023, le nombre estimé d’arbres à planter était de 60 millions.
En 2024, le nombre estimé d’arbres à planter était de 100 millions.
En 2025, le nombre estimé d’arbres à planter était de 200 millions.
En 2026, le nombre estimé d’arbres à planter était de 290 millions.
En 2027, 2028 et 2029, le nombre estimé d’arbres à planter était de 320 millions.
En 2030, le nombre estimé d’arbres à planter était de 300 millions.
Les rapports d’Environnement et Changement climatique Canada sur les émissions ne comprenaient pas les émissions attribuables aux feux de forêt ou aux perturbations causées par les insectes dans les émissions totales du pays
Source : Adapté de renseignements de Ressources naturelles Canada
Version textuelle
Ce graphique compare les émissions déclarées de gaz à effet de serre produites par les forêts avec les émissions réelles de gaz à effet de serre provenant des forêts, ce qui comprend les feux de forêt et les dommages causés par les insectes, de 1990 à 2019. Lorsque les émissions provenant des feux de forêt et des dommages causés par les insectes sont incluses dans le total des émissions des terres forestières, on observe d’importantes fluctuations des émissions. Les émissions provenant des forêts comprennent les terres forestières gérées à des fins de production de bois, de conservation ou d’extinction de feux. Selon les chiffres déclarés, les forêts ont contribué à retirer des émissions de l’atmosphère pendant toute la période, tandis que les chiffres réels montrent que les forêts ont ajouté des émissions dans l’atmosphère la plupart du temps de 2014 à 2019.
Selon les émissions déclarées, en 1990, les forêts ont retiré environ 201 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone de l’atmosphère. Par la suite, la quantité d’émissions retirées grâce aux forêts a graduellement diminué, s’établissant à environ 133 mégatonnes en 2005, puis elle est demeurée entre 131 et 143 mégatonnes jusqu’en 2019.
Les émissions réelles, qui comprennent les feux de forêt et les dommages causés par les insectes, ont connu d’importantes fluctuations. En 1990, selon les émissions réelles, les forêts ont retiré environ 226 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone de l’atmosphère. Les forêts ont retiré 250 mégatonnes en 1992, puis 13 mégatonnes en 1995. Elles ont retiré 227 mégatonnes en 1997, 29 mégatonnes en 1998, 209 mégatonnes en 2000, 29 mégatonnes en 2002, 64 mégatonnes en 2003, 6 mégatonnes en 2004, 78 mégatonnes en 2005, 95 mégatonnes en 2008, 1 mégatonne en 2011 et 41 mégatonnes en 2016.
Selon les émissions réelles, en 2014, les forêts ont ajouté 12 mégatonnes d’émissions dans l’atmosphère. Elles ont ajouté 102 mégatonnes en 2015, 98 mégatonnes en 2018 et 11 mégatonnes en 2019. Ces chiffres contrastent avec les émissions déclarées, qui montrent que les forêts ont retiré des émissions de l’atmosphère au lieu d’en ajouter.
Le brûlage à plat est une activité de gestion forestière qui n’était pas présentée séparément dans les rapports fédéraux
Dans certaines circonstances, les brûlages dirigés ou contrôlés peuvent être un outil utile pour réduire le risque de feux de forêt, améliorer l’habitat faunique, préparer le terrain ou répondre à des besoins culturels autochtones. Toutefois, le brûlage des résidus de coupe (brûlage à plat) peut générer d’importantes émissions de gaz à effet de serre. Par exemple, en 2020, en Colombie‑Britannique, le brûlage des tas de rémanents, qui est l’une des composantes du brûlage à plat, représentait 4 % de l’ensemble des gaz à effet de serre émis annuellement.
Nous avons constaté que les rapports fédéraux canadiens ne distinguaient pas clairement les émissions associées au brûlage à plat des autres formes de brûlage contrôlé. À notre avis, une communication claire et distincte des émissions attribuables au brûlage à plat par le gouvernement fédéral permettrait de mieux orienter les décisions relatives aux politiques dans le secteur forestier, y compris l’étude d’autres utilisations possibles pour les résidus de coupe.
Photo : Ben Weinstein
Les estimations des émissions liées à l’utilisation des terres forestières dans les rapports d’inventaire national variaient considérablement d’un rapport à l’autre
Source : D’après des données fournies par Environnement et Changement climatique Canada
Version textuelle
Ce graphique montre les estimations des émissions des terres forestières et des produits ligneux récoltés de 2005 à 2019 et compare les estimations pour ces années présentées dans les rapports d’inventaire national de 2019, 2020 et 2021. Les émissions estimées pour une même année variaient d’un rapport à l’autre.
Pour l’année 2005, les émissions estimées des terres forestières et des produits ligneux récoltés étaient les suivantes dans les trois rapports :
- Le rapport d’inventaire national de 2019 estime que 20 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone ont été retirées de l’atmosphère en 2005.
- Le rapport de 2020 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été retirées de l’atmosphère en 2005.
- En revanche, le rapport de 2021 estime que 20 mégatonnes d’émissions ont été ajoutées à l’atmosphère en 2005.
Pour l’année 2015, les émissions estimées des terres forestières et des produits ligneux récoltés étaient les suivantes dans les trois rapports :
- Le rapport d’inventaire national de 2019 estime que 20 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone ont été retirées de l’atmosphère en 2015.
- Le rapport de 2020 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été retirées de l’atmosphère en 2015.
- En revanche, le rapport de 2021 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été ajoutées à l’atmosphère en 2015.
Pour les années 2016 et 2017, les émissions estimées des terres forestières et des produits ligneux récoltés étaient les suivantes dans les trois rapports :
- Le rapport d’inventaire national de 2019 estime que 20 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone ont été retirées de l’atmosphère en 2016 et 2017.
- Le rapport de 2020 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été retirées de l’atmosphère en 2016 et 2017.
- En revanche, le rapport de 2021 estime qu’il y a eu zéro émission, c’est-à-dire qu’il n’y a pas eu d’émissions retirées ou ajoutées en 2016 et 2017.
Pour l’année 2018, les émissions estimées des terres forestières et des produits ligneux récoltés étaient les suivantes dans les trois rapports :
- Le rapport d’inventaire national de 2019 n’a pas fourni d’estimations d’émissions en 2018.
- Le rapport de 2020 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été retirées de l’atmosphère en 2018.
- En revanche, le rapport de 2021 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été ajoutées à l’atmosphère en 2018.
Pour l’année 2019, les émissions estimées des terres forestières et des produits ligneux récoltés étaient les suivantes dans les trois rapports :
- Les rapports d’inventaire national de 2019 et de 2020 n’ont pas fourni d’estimations d’émissions en 2019.
- Le rapport de 2021 estime que 10 mégatonnes d’émissions ont été ajoutées à l’atmosphère en 2019.
Infographie
Version textuelle
Les forêts et les changements climatiques
Le gouvernement fédéral a lancé le programme 2 milliards d’arbres visant à capter le carbone afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’améliorer la biodiversité et de favoriser le bien‑être humain. Toutefois, compte tenu des premiers résultats enregistrés en matière de plantation d’arbres, il est peu probable que le programme atteigne ses objectifs sur 10 ans, à moins que des changements importants ne soient apportés.
Estimation du pourcentage d’arbres plantés des 2 milliards d’arbres après 2 ans : 2,3 %
Les arbres captent le carbone, mais la plantation est une source d’émissions
Nous avons constaté que Ressources naturelles Canada ne s’attendait pas à réaliser les réductions de gaz à effet de serre prévues dans le cadre du programme 2 milliards d’arbres. Les arbres capteront de plus en plus de carbone à mesure qu’ils pousseront, mais il est attendu que le programme soit une source d’émissions jusqu’en 2031.
Le graphique pour les années 2021 à 2050 montre que le programme 2 milliards d’arbres devrait être une source nette d’émissions de gaz à effet de serre pendant une dizaine d’années à partir du moment où les arbres sont plantés en 2021 jusqu’en 2031. Lorsque la plantation sera achevée en 2031 et que les arbres grandiront, le programme devrait constituer un puit de carbone.
En 2021, les arbres plantés devaient libérer 0,00224 mégatonne nette d’équivalent en dioxyde de carbone dans l’atmosphère. Les émissions produites par les arbres devaient augmenter à 0,37 mégatonne en 2025 et 2026, puis diminuer à 0,1 mégatonne en 2030.
En 2031, les arbres plantés devraient capter 0,23 mégatonne nette d’équivalent en dioxyde de carbone dans l’atmosphère. Les arbres devraient capter chaque année une quantité de plus en plus grande de gaz à effet de serre, laquelle devrait atteindre environ 4,3 mégatonnes en 2050.
Source : Adapté de renseignements de Ressources naturelles Canada
Comparaison des émissions du cycle du carbone des forêts avec les émissions d’origine humaine
Dans le cycle du carbone des forêts, les arbres captent le carbone de l’atmosphère et réduisent les gaz à effet de serre. Cependant, nos forêts sont aussi une source d’émissions en raison des activités humaines (exploitation forestière, brûlage contrôlé) et des perturbations naturelles (feux de forêt, infestations d’insectes). Ces activités et perturbations naturelles libèrent du dioxyde de carbone dans l’atmosphère.
Dans le cas des émissions d’origine humaine, du dioxyde de carbone est libéré dans l’atmosphère, mais contrairement au cycle du carbone des forêts, il n’y a pas de captage de carbone. Les sources d’émissions d’origine humaine comprennent notamment les installations industrielles, les bâtiments et les véhicules (voitures, camions et avions).
Le gouvernement fédéral n’avait pas fourni de vue d’ensemble claire et complète de l’incidence des forêts sur les émissions du Canada
Les estimations des émissions forestières variaient considérablement dans les rapports au fil des années. Par exemple, les recalculs continuels découlant de changements apportés aux données modifiaient la présentation des forêts à titre de sources nettes d’émissions plutôt qu’à titre de puits de carbone.
Le manque de fiabilité des données rend difficile la prise de décisions éclairées sur les modifications à apporter aux politiques ou aux programmes.
Au Canada, il n’existe pas de solution aux crises du climat et de la biodiversité qui ne prenne pas en compte les forêts.
Il est impératif que le gouvernement fédéral réussisse à mettre en œuvre des solutions, comme le programme 2 milliards d’arbres, et qu’il obtienne une vue d’ensemble complète de l’incidence des forêts canadiennes sur les niveaux de carbone dans notre atmosphère.
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Date de dépôt
- 20 avril 2023
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