Automne 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada Chapitre 6 — Nutrition Nord Canada — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Automne 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada
Chapitre 6 — Nutrition Nord Canada — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Introduction

6.1 Un bon nombre de collectivités situées dans les trois territoires du Canada et dans le nord de plusieurs provinces ne sont accessibles que par voie aérienne pendant une partie ou la totalité de l’année. Le coût de la vie et des activités commerciales est plus élevé dans ces endroits isolés qu’ailleurs au pays. Les produits de première nécessité comme les aliments périssables doivent être transportés par avion. Les détaillants payent plus cher pour l’électricité, l’entretien et l’entreposage des aliments, ce qui augmente le prix de la nourriture qui se trouve sur les tablettes des magasins d’alimentation. Par exemple, en avril 2014, un contenant de 2 litres de lait se vendait 7,99 $ à Old Crow, au Yukon, alors qu’il coûtait 3,35 $ à Edmonton, en Alberta.

6.2 Il en coûte donc beaucoup plus cher pour se nourrir dans le Nord canadien. Selon Statistique Canada, en 2009 (dernière année pour laquelle des données comparables sont disponibles), les ménages ont dépensé 7 262 $ en moyenne au Canada pour se nourrir, contre 7 496 $ au Yukon, 9 509 $ dans les Territoires du Nord-Ouest et 14 815 $ au Nunavut. Il est donc plus difficile pour les gens du Nord d’acheter les aliments nutritifs qui sont essentiels à leur santé.

6.3 Pour lutter contre la cherté des aliments dans le Nord, le gouvernement fédéral a créé le programme Aliments-poste vers la fin des années 1960. À partir de 1991, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a géré ce programme, en vertu duquel le Ministère octroyait une aide au transport à Postes Canada pour la livraison d’aliments dans les collectivités isolées du Nord. Au fil des ans, la croissance démographique et la montée des cours du pétrole ont fait augmenter les dépenses du programme Aliments-poste, causant souvent des dépassements budgétaires. En 2006, le gouvernement a demandé au Ministère d’examiner le programme afin de dégager des solutions pour optimiser son efficacité et assurer sa viabilité financière et sa prévisibilité.

6.4 Alors que le Ministère achevait la transition vers un nouveau programme, la transparence de ce programme a suscité des inquiétudes au sein du Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes. Ce comité a tenu des réunions à ce sujet, puis a formulé diverses recommandations dans son rapport de mars 2011. Il a notamment recommandé au Ministère d’élaborer et de mettre en place des mécanismes transparents de surveillance des détaillants afin de s’assurer que les consommateurs profitent pleinement des avantages du nouveau programme.

6.5 En avril 2011, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a instauré Nutrition Nord Canada. Ce programme a pour objectif d’améliorer l’accès à des aliments sains dans les collectivités isolées du Nord et de rendre ces aliments plus abordables. Il vise à inciter la population à consommer davantage d’aliments sains et à améliorer l’état de santé général de la population. Favoriser le mieux-être des gens du Nord s’inscrit dans la Stratégie pour le Nord du Canada.

6.6 Le programme Nutrition Nord Canada consiste en un programme de paiement de transfert fondé sur un modèle de marché. Son budget annuel fixe est de 60 millions de dollars, dont 53,9 millions sont affectés chaque année aux contributions. L’argent est versé directement aux détaillants, aux fournisseurs, aux distributeurs et aux fabricants de produits alimentaires du Nord dans le cadre d’ententes de contribution visant à alléger le prix des aliments nutritifs. Les détaillants doivent établir leur propre chaîne d’approvisionnement, une pratique qui, selon le Ministère, devrait maintenir les coûts de transport à un faible niveau.

6.7 Le programme stipule que les détaillants doivent transférer l’intégralité des contributions reçues sur les prix des aliments admissibles, pour que les consommateurs en profitent pleinement. Les détaillants doivent fournir au Ministère des rapports sur les produits livrés et sur le prix des aliments en magasin. Les sommes versées aux détaillants sont calculées en fonction du poids des aliments admissibles qui ont été livrés aux collectivités admissibles. Quelque 40 détaillants, fournisseurs et fabricants de produits alimentaires participent au programme. Trois détaillants du Nord reçoivent chaque année près de 80 % des subventions versées.

6.8 C’est le Ministère qui détermine les aliments et les collectivités admissibles au programme. Le taux des contributions varie d’une collectivité à l’autre. Certaines peuvent recevoir une contribution partielle, d’autres, une contribution complète. Le taux des contributions oscille entre 0,05 $/kg pour la localité de Stony Rapids (Saskatchewan) et 16,00 $/kg pour la localité de Grise Fiord (Nunavut). En juin 2014, 103 localités du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest, du Yukon et du nord du Labrador, du Québec, de l’Ontario, du Manitoba et de la Saskatchewan étaient admissibles au programme.

6.9 Le Ministère a indiqué qu’en 2012-2013, le montant versé avait atteint en moyenne 808 $ par habitant dans les localités admissibles à une contribution complète. Il reconnaît toutefois que divers facteurs influent sur le caractère accessible et abordable des aliments nutritifs, notamment la pauvreté, le chômage, le manque d’infrastructure et le coût élevé de la vie. Même si l’objectif du programme est de rendre les aliments nutritifs plus accessibles et plus abordables, il n’a pas été conçu pour aborder ces facteurs, ni pour rendre le prix des aliments identiques partout au pays.

Objet de l’audit

6.10 L’audit visait à déterminer si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada gérait son programme Nutrition Nord Canada de façon à :

• respecter son objectif de rendre les aliments sains plus accessibles et plus abordables pour les collectivités isolées du Nord;
• obtenir l’information nécessaire pour permettre au Ministère de démontrer que l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs.

6.11 Nous avons examiné la façon dont le Ministère avait géré le programme entre le 1^er avril 2011 et le 30 juin 2014. Nous n’avons pas audité les détaillants qui ont reçu des contributions en vertu du programme. Nous n’avons pas non plus audité les experts-conseils recrutés pour réaliser des travaux pour le compte du Ministère. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent chapitre, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Établissement de l’admissibilité

6.12 Dans l’ensemble, nous avons constaté que même si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada avait consulté Santé Canada pour déterminer les aliments admissibles au programme Nutrition Nord Canada en fonction de leur valeur nutritive, le Ministère n’avait pas établi l’admissibilité des collectivités en fonction de leurs besoins. Cette constatation est importante, car il est primordial que les aliments subventionnés soient nutritifs et que les collectivités dans le besoin bénéficient de cette contribution.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a consulté Santé Canada pour établir l’admissibilité des aliments en fonction de leur valeur nutritive

6.13 Le programme Nutrition Nord Canada vise à augmenter la consommation d’aliments sains et à améliorer la santé de la population. Nous avons vérifié si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada avait établi une liste des aliments nutritifs admissibles. Nous n’avons cependant pas évalué le caractère adéquat de cette liste.

6.14 Nous avons constaté qu’une liste des aliments subventionnés dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada avait été établie, en tenant compte des conseils de Santé Canada. Cette liste vise à favoriser l’accès à des aliments frais et nutritifs et s’inspire des recommandations du Guide alimentaire canadien. Elle contient des aliments qui, selon Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, sont nutritifs et périssables; bien des produits qui étaient subventionnés aux termes du programme Aliments-poste en sont exclus, comme les aliments en conserve, le riz et un certain nombre de produits non alimentaires essentiels.

6.15 Le montant de la contribution versée aux détaillants dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada dépend du taux fixé pour la collectivité visée et aussi des deux niveaux de contribution établis selon le caractère périssable et la valeur nutritive des aliments admissibles. Le niveau de contribution élevé est appliqué aux aliments périssables les plus nutritifs, comme les fruits et les légumes frais et congelés, le pain, le lait, la viande et les œufs. Le niveau de contribution moins élevé s’applique aux autres aliments périssables, comme les vinaigrettes, la farine et les craquelins.

6.16 Nous avons noté qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada avait décidé en 2011, à la suite des pressions exercées par la population, de continuer à subventionner certains aliments jugés moins sains, comme la crème glacée, le bacon et le fromage fondu à tartiner. Ces aliments sont soumis au niveau de contribution moins élevé. Le Ministère s’est engagé à revoir la liste des aliments admissibles tous les ans, en tenant compte des commentaires et observations formulées par les habitants du Nord. Même si le Ministère n’a pas encore procédé officiellement à un examen annuel de la liste, il a répondu aux demandes de renseignements sur l’admissibilité de certains produits, après avoir consulté Santé Canada.

L’admissibilité des collectivités n’est pas fondée sur leurs besoins

6.17 Dans la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, le gouvernement s’engage à ce que les programmes de paiements de transfert soient conçus, mis en œuvre et gérés de façon équitable et accessible pour les bénéficiaires. Nous avons vérifié si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada avait défini des critères pour établir les collectivités admissibles en fonction des besoins de ces dernières.

6.18 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas défini ses critères d’admissibilité des collectivités en fonction de l’équité et de l’accessibilité. Le Ministère juge qu’une collectivité est admissible si elle n’a pas accès à des transports de surface toute l’année et si elle a eu souvent recours au programme Aliments-poste. Les collectivités ayant très peu utilisé ce programme étaient déclarées admissibles à une contribution partielle (0,05 $/kg) et celles qui ne l’ont pas du tout utilisé étaient déclarées non admissibles. Par conséquent, l’admissibilité des collectivités est fondée sur l’utilisation antérieure du programme Aliments-poste, et non pas sur les besoins actuels. Il se peut donc que certaines collectivités isolées du Nord ne puissent pas bénéficier de contributions, même si elles ont un problème d’accessibilité à des aliments nutritifs à un prix abordable.

6.19 Le Ministère a relevé des incohérences dans l’admissibilité de certaines collectivités, surtout en Ontario, au Manitoba et dans les Territoires du Nord-Ouest. Par exemple, il existe deux localités en Ontario qui sont situées à 20 km l’une de l’autre. Aucune des deux n’a accès à des transports de surface pendant toute l’année et elles se trouvent toutes deux presque à la même distance de la ville la plus proche. Or, l’une est admissible à une contribution complète (1,60 $/kg), tandis que l’autre ne bénéficie que d’une contribution partielle (0,05 $/kg).

6.20 Lorsque le programme a été approuvé, le Ministère s’était engagé à revoir tous les ans l’admissibilité des collectivités aux contributions complètes ou partielles. Il n’a pas procédé à ces examens annuels. Des fonctionnaires du Ministère nous ont indiqué qu’ils avaient commencé à déterminer l’admissibilité des collectivités afin de déterminer si celles qui n’étaient pas admissibles devraient bénéficier du programme. Selon eux, il en coûterait 7 millions de dollars par an pour ajouter environ 50 collectivités isolées du Nord accessibles par avion qui ne bénéficient actuellement pas d’une contribution complète.

6.21 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait revoir les critères d’admissibilité des collectivités au programme Nutrition Nord Canada afin de fonder les critères sur les besoins. Le Ministère devrait ensuite évaluer l’admissibilité des collectivités en conséquence.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Lorsque le programme Nutrition Nord Canada a été lancé en 2011, une collectivité était admissible au Programme si elle était dépourvue d’un transport de surface à l’année (c’est-à-dire qu’elle n’a aucun accès permanent à une route ou à un chemin de fer, ou à du transport par bateau) et qu’elle avait eu recours au programme Aliments-poste, l’ancien programme de contribution du Ministère pour le transport des aliments dans le Nord. Les niveaux d’utilisation ont été déterminés à partir d’un examen des données d’expédition de Postes Canada de 2009-2010. À la suite de notre évaluation interne et de notre vérification interne en 2013, on a recommandé que les exigences d’admissibilité des collectivités soient examinées. Depuis un an, le Ministère passe en revue ces exigences et effectue un examen détaillé de l’ensemble des collectivités isolées du Nord pour mieux comprendre les défis auxquels sont confrontées ces collectivités relativement à l’accès à des aliments sains nutritifs à un coût réduit en raison de l’isolement de leur collectivité. Cet examen aidera le Ministère à réévaluer l’admissibilité des collectivités pour optimiser l’efficacité du Programme.

Transfert des contributions aux consommateurs

6.22 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada n’avait pas vérifié si les détaillants du Nord transféraient aux consommateurs l’intégralité des contributions qu’ils recevaient. Dans les ententes de contribution qu’il a signées avec les détaillants, le Ministère n’a pas exigé l’information dont il aurait besoin pour faire cette vérification. Il n’a pas non plus exigé que les examens de la conformité des détaillants comprennent une analyse des marges de profit pour déterminer si la contribution en entier est bel et bien transférée aux consommateurs. Cette constatation est importante, car une des exigences du programme est de faire bénéficier les consommateurs du montant total des contributions versées aux détaillants, une condition essentielle pour offrir aux habitants du Nord un meilleur accès à des aliments sains et abordables.

Le Ministère n’a pas vérifié si les détaillants transféraient l’intégralité des contributions aux consommateurs

6.23 Le programme Nutrition Nord Canada stipule que les détaillants doivent transférer aux consommateurs l’intégralité des contributions versées en réduisant d’autant le prix des produits admissibles. Le Ministère a élaboré un manuel à l’intention des bénéficiaires du programme, qui précise que le montant total de la contribution aux consommateurs doit être soustrait du prix de vente des aliments. Le programme stipule aussi que le Ministère doit effectuer des examens de la conformité pour vérifier si les détaillants respectent cette exigence – transférer toute la contribution aux consommateurs –, tel que précisé dans les ententes de contribution.

6.24 Pour avoir l’assurance que la contribution est entièrement transférée aux consommateurs pour un aliment donné, il faudrait que le Ministère connaisse le coût en magasin (qui comprend les frais de transport), la marge de profit et le prix de vente (voir la pièce 6.1). À notre avis, il faut aussi analyser les marges de profit actuelles et leur évolution au fil des ans, car il est possible qu’une contribution permette de réduire le coût en magasin d’un produit, mais que cette réduction soit annulée par une marge de profit augmentée. En surveillant les variations des marges de profit au fil des ans, le Ministère serait en mesure de déterminer si la contribution est transférée en entier aux consommateurs.

Pièce 6.1 — Données nécessaires pour déterminer si la contribution est transférée en entier aux consommateurs

[Pièce 6.1 — version textuelle]

6.25 Des fonctionnaires du Ministère nous ont fait savoir que celui-ci vérifie la conformité à l’exigence consistant à transférer la contribution en entier aux consommateurs de deux façons :

• il incorpore l’exigence dans les ententes de contribution signées avec les détaillants;
• il effectue des examens de la conformité des détaillants.

Nous avons examiné les ententes de contribution et les examens de la conformité réalisés auprès de détaillants du Nord pour déterminer si ces deux éléments permettaient au Ministère de confirmer que la contribution était transférée en entier aux consommateurs.

6.26 Ententes de contribution — L’entente de contribution constitue l’accord intégral entre les détaillants et le Ministère. Nous avons constaté que ces ententes précisaient que la contribution devait être transférée en entier aux consommateurs. Elles ne précisaient cependant pas que les détaillants devaient fournir au Ministère des données sur les marges de profit. Le Ministère a besoin de ces données pour déterminer si la contribution a bel et bien été transférée en entier aux consommateurs. De même, rien dans les ententes ni dans le manuel n’indique que les détaillants doivent divulguer ces données dans le cadre des examens de la conformité.

6.27 Aux termes des ententes de contribution, les détaillants doivent envoyer tous les mois au Ministère un rapport sur le prix des aliments, lequel sert à calculer le coût du Panier de provisions nordique révisé. Cet outil permet au Ministère de suivre l’évolution du coût d’une saine alimentation dans les collectivités nordiques isolées. Des fonctionnaires nous ont indiqué que ces données leur permettaient aussi de vérifier si la contribution était transférée en entier aux consommateurs.

6.28 Nous ne sommes pas d’accord avec cette affirmation. Notre examen des rapports mensuels sur le prix des aliments et du Panier de provisions nordique révisé nous a permis de constater que ces deux indices ne contenaient que de l’information sur le prix des aliments. Ils ne donnent pas l’information qui permettrait de déterminer si la contribution a été entièrement transférée aux consommateurs.

6.29 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait revoir les obligations et les exigences des ententes de contribution qui sont conclues dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada afin d’y préciser que les détaillants doivent donner au Ministère un accès à toute l’information sur les produits admissibles, notamment les marges de profit actuelles et les marges de profit au fil des ans, afin qu’il puisse déterminer si les détaillants transfèrent bien l’intégralité des contributions aux consommateurs.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires autochtones et Développement du Nord Canada effectue un examen des exigences du programme Nutrition Nord Canada pour les détaillants, telles qu’elles sont énoncées dans les accords de financement. Les accords de contribution seront modifiés pour préciser que les détaillants devront fournir les marges de profit actuelles et passées au Ministère et aux organisations chargées des examens de conformité, pour que le Ministère puisse vérifier que le montant total de la contribution est transféré aux consommateurs.

6.30 Examens de la conformité — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a retenu les services d’un expert-conseil externe pour réaliser les examens de la conformité des détaillants, en son nom. Selon l’énoncé de travail du contrat conclu avec l’expert-conseil, les examens visent à « vérifier si le bénéficiaire fait profiter de la valeur de la contribution aux consommateurs, c’est-à-dire s’il réduit les prix de vente du montant de la contribution » [traduction]. L’examen doit comprendre un examen « des pratiques de fixation des prix et de facturation en lien avec la contribution (par exemple, la marge de profit sur les produits subventionnés par rapport à celle sur les produits non subventionnés) » [traduction].

6.31 Nous avons passé en revue les examens de la conformité réalisés au cours des exercices financiers 2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014. Nous avons constaté que les examens n’avaient pas consisté à vérifier si les détaillants du Nord transféraient l’intégralité de la contribution aux consommateurs. Le Ministère n’avait pas demandé à ce que les marges de profit soient examinées lors de ces examens.

6.32 Des fonctionnaires du Ministère nous ont indiqué que les examens de la conformité visent seulement à déterminer si le coût en magasin des produits subventionnés avait été réduit du montant de la contribution. Le contrat de travail conclu avec l’expert-conseil n’exigeait pas un examen des marges de profit. Les fonctionnaires nous ont indiqué que les marges de profit étaient mentionnées dans l’énoncé des travaux à titre d’exemple et qu’elles ne constituaient pas une exigence, car le caractère confidentiel des renseignements commerciaux fait que les marges de profit pourraient ne pas être disponibles. Ils nous ont informés qu’ils n’avaient jamais demandé aux détaillants s’ils accepteraient de laisser les examinateurs vérifier leurs données sur les marges de profit. (Les examinateurs pourraient confirmer que les marges de profit n’ont pas été manipulées sans révéler de renseignements confidentiels dans leurs rapports d’examen de la conformité). Nous avons cependant noté que les détaillants avaient communiqué aux examinateurs des données sur les coûts en magasin, qui sont pourtant aussi des données commercialement sensibles.

6.33 À notre avis, pour déterminer si le prix d’un aliment a été réduit du montant total de la contribution, il faut examiner les marges de profit (actuelles et au fil des ans). L’impact de la contribution peut en effet être annulé si la marge de profit est augmentée après que la contribution entière a été déduite du coût en magasin. La pièce 6.2 montre l’information qui est nécessaire et les données que le Ministère recueille et ne recueille pas à l’heure actuelle.

Pièce 6.2 — Le Ministère ne recueille pas d’information sur les marges de profit des détaillants

[Pièce 6.2 — version textuelle]

6.34 Le Ministère rate donc une occasion de s’assurer que le programme Nutrition Nord Canada est transparent. La transparence était une recommandation clé que le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord avait formulée en 2011, lors du lancement du programme. En outre, le fait de vérifier si les détaillants dans le Nord transfèrent aux consommateurs l’entièreté de la contribution pourrait atténuer le scepticisme du public à l’égard du programme.

6.35 Nous avons enfin noté qu’un audit interne du programme réalisé en 2013 avait conclu que dans les rapports d’examen de la conformité, les résultats concernant les risques clés et les problèmes de conformité n’étaient pas présentés de manière adéquate ou uniforme. Ce rapport avait également permis de constater que les examens de la conformité ne fournissaient pas une information suffisante sur les constatations étayant les conclusions. Il y avait notamment un manque d’information concernant les marges de profit sur les produits subventionnés par rapport aux produits non subventionnés, les dossiers de ventes ou d’achats; il manquait aussi des pièces justificatives pour vérifier la conformité aux exigences du programme.

6.36 Même si le Ministère a défini un plan d’action pour donner suite à cet audit interne, il n’a pas pris de mesures précises pour s’assurer que les examens de la conformité abordent des risques clés comme la question de savoir si la contribution est entièrement transférée aux consommateurs.

6.37 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait :

• préciser les exigences entourant les examens de la conformité en indiquant clairement que pour déterminer si les détaillants transfèrent entièrement les contributions aux consommateurs, les travaux doivent comprendre un examen des marges de profit actuelles et des marges de profit au fil des ans;
• évaluer les examens de la conformité pour déterminer si les travaux d’examen appropriés ont été réalisés et s’assurer que les conclusions formulées dans les rapports sont claires et bien étayées;
• dans les cas où les examens de la conformité mènent à des recommandations aux détaillants, faire un suivi officiel de la mise en œuvre de ces recommandations.

Gestion du programme

6.38 Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada n’avait pas complètement mis en œuvre sa stratégie de mesure du rendement, ni respecté sa stratégie de limitation des coûts afin d’appuyer la gestion du programme Nutrition Nord Canada. Cette constatation est importante, car une stratégie de mesure du rendement permettrait au Ministère de disposer de l’information nécessaire pour gérer le programme et de veiller à l’atteinte de ses objectifs. Une stratégie de limitation des coûts permettrait au Ministère de gérer le programme en respectant le budget établi. Ces deux stratégies ont été mentionnées dans les documents de conception du programme et étaient nécessaires à l’approbation de ce dernier.

Le Ministère n’a pas recueilli l’information nécessaire pour gérer le programme Nutrition Nord Canada ou mesurer son succès

6.39 Selon la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, une stratégie de mesure du rendement doit être mise en œuvre afin de recueillir l’information nécessaire pour appuyer la gestion d’un programme et mesurer les progrès réalisés dans l’atteinte des objectifs de ce programme. Nous avons examiné la façon dont le Ministère avait mis en œuvre la stratégie de mesure du rendement du programme Nutrition Nord Canada afin de déterminer s’il avait utilisé de l’information sur le rendement pour gérer le programme, mesurer l’atteinte de ses l’objectif et produire des rapports en la matière.

6.40 Le Ministère a finalisé sa stratégie de mesure du rendement en 2010. Nous avons constaté que la stratégie n’intégrait pas certains des principaux éléments décrits dans les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour l’élaboration de stratégies de mesure de rendement. Par exemple, la stratégie du Ministère ne précise pas les moyens et méthodes de collecte des données. Elle ne précise pas non plus les responsabilités en matière d’analyse, de synthèse et de communication de données.

6.41 La stratégie établit les indicateurs de rendement suivants :

• le poids des aliments admissibles expédiés;
• le prix du panier de provisions;
• le poids estimatif des aliments achetés par personne (y compris les taux de perte);
• la connaissance du programme et des niveaux de contribution, selon les sondages auprès des participants.

6.42 La stratégie ne contient pas d’indicateur pour déterminer si l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs, ni d’indicateurs pour mesurer d’autres impacts comme l’effet du programme sur le prix des articles non admissibles. La stratégie suppose que si un aliment est expédié et vendu à un prix abordable, cela signifie qu’il est accessible. Or, le Ministère n’y définit pas ce qu’il entend par « abordable ».

6.43 Nous avons constaté que le Ministère avait recueilli des données et produit de l’information sur les deux premiers indicateurs de rendement. Il a indiqué que 26,4 millions de kilos d’aliments avaient été subventionnés au cours de l’exercice 2011-2012, contre 25,6 millions de kilos en 2012-2013 (en date du 30 juin 2014, le total des livraisons pour 2013-2014 n’était pas disponible). Il s’agit là d’une diminution globale de 3 %, qui pourrait s’expliquer par le retrait de certains articles non permanents de la liste d’admissibilité. Le Ministère a toutefois signalé une hausse de 9,2 % du volume de lait subventionné et une hausse de 7,2 % du volume de fruits et de légumes subventionné en 2012-2013, par rapport à 2011-2012. Les données du Ministère montrent que le poids des articles subventionnés en vertu du programme Nutrition Nord Canada en 2012-2013 a augmenté de 25 % environ par rapport au poids subventionné durant la dernière année du programme Aliments-poste. Nous n’avons pas audité ces chiffres et nous n’avons pas comparé le rendement de ces deux programmes.

6.44 Par ailleurs, le Ministère a aussi publié de l’information sur le Panier de provisions nordique révisé. Le Panier comprend 67 aliments (dont certains sont subventionnés et d’autres, non), dont le coût total sert à mesurer ce qu’il en coûte pour nourrir une famille de quatre personnes pendant une semaine. Selon Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, pour les collectivités admissibles à la contribution complète, le coût du Panier en mars 2013 avait augmenté de 2,4 % en moyenne par rapport à celui de mars 2012. Pour les collectivités admissibles à une contribution partielle, le coût avait augmenté de 3,6 %. Le Ministère a indiqué que pour la période comprise entre mars 2011 et mars 2013, le coût du Panier de provisions nordique révisé avait diminué de 5,6 % aux termes du programme Nutrition Nord Canada par rapport au programme Aliments-poste. Nous n’avons pas audité ces chiffres.

6.45 Le Ministère a produit des rapports sur le coût du Panier de provisions nordique révisé, mais il avait une assurance limitée que les prix communiqués par les détaillants du Nord – qui sont utilisés pour calculer le prix du panier de provisions – étaient exacts, étant donné qu’il ne vérifiait pas systématiquement l’exactitude des prix communiqués. De plus, au moins 30 magasins ont été exclus du calcul du Panier, car leurs données sur les prix n’étaient pas disponibles ou ne permettaient pas de calculer le coût du Panier avec exactitude. Enfin, cette information ne permettait pas au Ministère de déterminer si l’intégralité de la contribution était transférée aux consommateurs, car le Panier comprend des articles subventionnés et des articles non subventionnés. En outre, le coût pourrait fluctuer pour des raisons non liées au programme.

6.46 Nous avons constaté que le Ministère ne recueillait pas de données pour faire rapport en fonction des deux autres indicateurs. La stratégie précise que les données sur la quantité d’aliments achetés, y compris les taux de perte, doivent être recueillies, mais le Ministère n’a pas obligé les détaillants à fournir ces informations. Sans ces données, le Ministère ne peut pas avoir l’assurance que les aliments expédiés ont été achetés. En outre, dans la stratégie de mesure du rendement, le Ministère s’est engagé à mener des enquêtes annuelles pour mesurer le degré de sensibilisation au programme. Aucune enquête n’a été réalisée jusqu’à maintenant.

6.47 Nous avons constaté que l’information publiée par le Ministère au sujet du programme Nutrition Nord Canada n’était pas à jour. En date du 30 juin 2014, le site Web du Ministère affichait seulement les rapports des examens de la conformité des détaillants effectués au cours de l’exercice 2011-2012. Les examens de la conformité pour les exercices 2012-2013 et 2013-2014 sont terminés, mais les rapports n’ont pas encore été affichés. De plus, les renseignements sur le Panier de provisions nordique révisé, ventilés par collectivité et par trimestre, étaient disponibles seulement pour la période allant jusqu’à mars 2013.

6.48 Nous avons noté que des problèmes liés au contrôle de la qualité avaient une incidence sur l’information communiquée au public. Par exemple, dans les rapports ministériels sur le rendement de 2011-2012 et 2012-2013, les aliments expédiés étaient classés comme des aliments achetés. Le Ministère a également indiqué que le coût du Panier de provisions nordique révisé avait diminué de 8 % au cours de l’exercice 2011-2012, sans toutefois expliquer les mises en garde concernant les données de référence qui ont contribué à cette baisse. Il a signalé la même diminution de 8 % dans son rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013, alors que le coût du Panier avait en réalité augmenté de 2,4 % par rapport à l’exercice précédent.

6.49 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait examiner et actualiser sa stratégie de mesure du rendement. Celle-ci devrait veiller à ce que les indicateurs de rendement permettent au Ministère de gérer le programme Nutrition Nord Canada de façon à ce qu’il atteigne son objectif, recueille les données nécessaires pour faire rapport en fonction des indicateurs et définisse clairement les responsabilités en matière d’analyse de données et de rapport.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Une stratégie de mesure du rendement pour le nouveau programme a été élaborée et approuvée au moment d’obtenir les autorisations du programme Nutrition Nord Canada en 2011. En 2014, à la suite de l’évaluation interne du programme Nutrition Nord Canada de 2013, le Ministère a examiné et a actualisé la stratégie de mesure du rendement du Programme et les indicateurs connexes. La stratégie a été approuvée et publiée en septembre 2014.

Le Ministère n’a pas mis en œuvre la stratégie de limitation des coûts du programme

6.50 Le gouvernement a remplacé le programme Aliments-poste par le programme Nutrition Nord Canada en partie pour mieux maîtriser les coûts. La mise en œuvre d’une stratégie de limitation des coûts était donc une condition à l’approbation du programme. Nous avons examiné les mesures prises par le Ministère pour mettre en œuvre sa stratégie de limitation des coûts.

6.51 La stratégie définit deux mesures principales pour limiter les coûts : l’ajustement des taux de contribution et la rationalisation de la liste des aliments admissibles. Si ces mesures ne permettent pas de maîtriser les pressions financières, trois autres mesures de limitation des coûts peuvent être appliquées par ordre décroissant de priorité : fixer une limite pour les collectivités, établir un fonds renouvelable spécial et réaffecter des fonds d’autres programmes ou activités au sein du Ministère.

6.52 En 2010, le Ministère a mis sur pied un Comité de surveillance. Ce comité devait notamment surveiller l’efficacité des mesures de limitation des coûts et approuver les taux de contribution. Au moment de la conception du programme Nutrition Nord Canada, il était prévu que le Comité de surveillance et la direction du programme seraient habilités à prendre les mesures prévues dans la stratégie de limitation des coûts. Dans les faits, ces pouvoirs n’ont jamais été délégués. Nous avons constaté que le Comité de surveillance se réunissait rarement et que son rôle faisait l’objet d’un examen au moment de l’audit.

6.53 Au cours de la première année du programme, en raison d’une surestimation du poids des aliments expédiés, le Ministère a décidé de hausser les taux de contribution afin d’utiliser le budget du programme pour l’exercice 2011-2012. Le Ministère n’a pas réduit les taux de contribution par la suite, car il ne voulait pas accroître le prix des aliments. Les contributions versées ont donc dépassé de 6,2 millions de dollars le budget fixe du programme, qui était de 53,9 millions de dollars en 2012-2013. En 2013-2014, le Ministère a prévu un déficit de 8,2 millions de dollars. Il s’attend à ce que le déficit continue à se creuser. Pour couvrir les coûts additionnels, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a réaffecté des fonds d’autres programmes au sein du Ministère, la dernière solution préconisée dans la stratégie de limitation des coûts.

6.54 Lorsque le programme Nutrition Nord Canada a été lancé en 2011, les taux de contribution de chaque collectivité admissible étaient fondés sur les tarifs de fret en vigueur. Selon les ententes de contribution, les détaillants doivent recourir aux chaînes et voies d’approvisionnement les plus efficaces et économiques afin de réduire le prix des aliments admissibles autant que possible et d’offrir la meilleure qualité aux consommateurs. Certains détaillants du Nord ont annoncé publiquement qu’ils avaient réussi à réduire leurs taux de fret. De plus, le Ministère nous a indiqué que le taux de contribution était désormais plus élevé que le taux de fret dans certaines collectivités.

6.55 Recommandation — Affaires autochtones et Développement du Nord Canada devrait prendre en considération toutes les mesures lors de la mise en œuvre de sa stratégie de limitation des coûts.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le Ministère continuera de limiter les coûts de façon à appuyer les objectifs de programme. Dans l’évaluation de la limitation des coûts, le Ministère se penchera sur toutes les options, y compris les changements annuels aux taux de contribution, dans le but d’éviter les crises involontaires liées aux prix ou les pénuries de produits. Les renseignements fournis sur les tarifs de transport concurrentiels seront pris en considération lors de tout rajustement des taux de contribution.

Conclusion

6.56 Le programme Nutrition Nord Canada d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a remplacé le programme Aliments-poste en avril 2011. Selon les données du Ministère, le poids des articles subventionnés en vertu du programme Nutrition Nord Canada durant l’exercice 2012-2013 a augmenté d’environ 25 % par rapport au poids subventionné durant la dernière année du programme Aliments-poste.

6.57 Toutefois, même si le poids des articles subventionnés a augmenté d’environ 25 %, le Ministère n’a pas géré son programme Nutrition Nord Canada de façon à respecter son objectif de rendre les aliments sains plus accessibles pour les collectivités isolées du Nord, étant donné qu’il n’a pas déterminé les collectivités admissibles en fonction des besoins. Le Ministère n’a pas non plus géré le programme de façon à atteindre son objectif de rendre les aliments sains plus abordables, étant donné qu’il n’a pas défini ce qu’il entendait par abordable et qu’il n’a pas vérifié si les détaillants du Nord transféraient l’intégralité des contributions aux consommateurs. De plus, le Ministère n’a pas recueilli l’information nécessaire pour gérer le programme ni mesurer son succès, et n’a pas mis en œuvre la stratégie de limitation des coûts établie pour le programme.

6.58 Nous avons conclu qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada n’avait pas effectué les travaux nécessaires pour vérifier si les détaillants du Nord transféraient aux consommateurs l’intégralité des contributions versées. Le Ministère n’a pas exigé que lui soit communiquée de l’information sur les marges de profit, que ce soit par le truchement des ententes de contribution conclues avec les détaillants ou dans le cadre de ses examens de la conformité des détaillants. Or cette information est nécessaire pour s’assurer que les contributions versées sont transférées intégralement aux consommateurs.

6.59 Les détaillants du Nord ont affirmé au Ministère qu’ils transféraient aux consommateurs l’intégralité des contributions. Si le Ministère pouvait vérifier que c’est bien le cas, il pourrait atténuer le scepticisme du public à l’égard du programme Nutrition Nord Canada. Cela serait à l’avantage du Ministère et des détaillants du Nord.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant du programme Nutrition Nord Canada d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectif

L’audit avait comme objectif de déterminer si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada gérait le programme Nutrition Nord Canada de façon à :

• respecter son objectif de rendre les aliments sains plus accessibles et plus abordables pour les collectivités isolées du Nord;
• obtenir l’information nécessaire pour permettre au Ministère de démontrer que l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs.

Étendue et méthode

L’audit portait sur le programme Nutrition Nord Canada mis en œuvre par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Nous avons examiné la gestion et la gouvernance du programme, les moyens et méthodes mis en place pour s’assurer que l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs ainsi que l’évaluation des résultats et les rapports communiqués à ce sujet. L’audit ne visait pas Santé Canada ni les activités d’éducation nutritionnelles menées dans le cadre du programme. Nous n’avons pas audité le traitement des demandes de remboursement des détaillants. Nous n’avons pas non plus audité les détaillants qui ont reçu des contributions dans le cadre du programme ni les experts-conseils engagés pour réaliser des travaux pour le compte du Ministère.

Nous avons effectué nos travaux à l’administration centrale du Ministère. Nous nous sommes entretenus avec d’anciens employés et des employés actuels responsables de la conception et de la mise en œuvre du programme Nutrition Nord Canada. Nous avons analysé les politiques, les procédures et les dépenses pertinentes. Nos travaux ont porté sur les activités liées aux détaillants du Nord, car la majeure partie du budget du programme leur est consacrée. Nous avons examiné des exemples de rapports fournis par les détaillants afin de comprendre les types de renseignements communiqués au Ministère. Dans le cadre de nos travaux d’examen, nous avons revu les feuilles de travail du Secteur de la vérification et de l’évaluation du Ministère. Nous avons consulté des examens de la conformité des détaillants et les feuilles de travail à l’appui. Nous avons rencontré certains détaillants qui avaient reçu des contributions pour obtenir leur point de vue. Nous avons aussi visité plusieurs collectivités isolées du Nord pour voir des magasins et rencontrer des résidents.

Critères

Pour déterminer si Affaires autochtones et Développement du Nord Canada gérait son programme Nutrition Nord Canada de façon à respecter son objectif de rendre les aliments sains plus accessibles et plus abordables pour les collectivités isolées du Nord et à obtenir l’information nécessaire pour permettre au Ministère de démontrer que l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs, nous avons utilisé les critères suivants :

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a porté sur la période allant du 1^er avril 2011 au 30 juin 2014. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 19 août 2014.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Ronnie Campbell
Directeur principal : Glenn Wheeler
Directrice : Nadine Cormier

Toby Climie

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 6 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Établissement de l’admissibilité

Transfert des contributions aux consommateurs

Gestion du programme