Introduction

Information générale

5.1 Service correctionnel Canada est responsable d’assurer la garde sécuritaire des délinquantes purgeant une peine d’emprisonnement de deux ans ou plus et de les préparer à leur réinsertion dans la collectivité à leur libération. Service correctionnel Canada doit aussi adopter des programmes et des politiques qui répondent aux besoins particuliers des délinquantes, y compris des femmes autochtones. Des 110 millions de dollars dépensés au cours de l’exercice 2016-2017 pour les délinquantes en détention, environ 5,2 millions ont été consacrés aux programmes correctionnels et 4,4 millions, aux services de santé mentale offerts dans les cinq établissements régionaux de Service correctionnel Canada.

5.2 Le nombre de délinquantes purgeant une peine d’emprisonnement dans un établissement fédéral a augmenté de 38 % au cours de la dernière décennie. Pendant l’exercice 2016-2017, 700 délinquantes étaient en détention sous responsabilité fédérale; 600 autres purgeaient le reste de leur peine sous surveillance dans la collectivité. La plupart purgeaient des peines de deux à quatre ans, soit des peines de courte durée. Au cours de cette période, le nombre des délinquantes autochtones en détention a augmenté. À l’heure actuelle, 36 % des délinquantes en détention s’identifient comme autochtones (Premières nations, Métis et Inuit).

5.3 Bon nombre des délinquantes détenues dans un établissement fédéral :

• ont subi de la violence physique d’un type ou d’un autre;
• souffrent de troubles mentaux;
• s’automutilent ou ont déjà tenté de se suicider;
• ont des troubles liés à la consommation de drogue et d’alcool;
• ont déjà été incarcérées dans des établissements provinciaux ou territoriaux;
• ont de jeunes enfants.

5.4 Après la parution en 1990 du rapport du Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale, intitulé La création de choix, Service correctionnel Canada a fermé la prison des femmes de Kingston, le seul établissement pour délinquantes sous responsabilité fédérale à l’époque, pour la remplacer par cinq nouveaux établissements répartis dans le pays. En 1995, le premier pavillon de ressourcement pour délinquantes sous responsabilité fédérale, celui d’Okimaw Ohci, a ouvert dans le sud de la Saskatchewan. Un deuxième, la Maison de ressourcement Buffalo Sage, a ouvert en 2011 en Alberta; son administration est confiée à un organisme communautaire autochtone. En 2014, Service correctionnel Canada a agrandi quatre de ses cinq établissements régionaux en construisant des unités à sécurité minimale indépendantes à l’extérieur de la clôture périphérique des établissements.

5.5 Au cours de la même période, Service correctionnel Canada a aussi adopté une nouvelle approche correctionnelle à l’endroit des délinquantes, reconnaissant que celles-ci ont des parcours criminels différents de ceux des délinquants de sexe masculin. Après consultation d’experts en services correctionnels, Service correctionnel Canada a élaboré des programmes visant à cibler les facteurs de risque directement liés au comportement criminel des délinquantes. L’objectif est de favoriser la réinsertion des délinquantes dans la collectivité et d’améliorer la sécurité publique.

Objet de l’audit

5.6 Le présent audit a porté sur la question de savoir si Service correctionnel Canada avait offert des programmes, mené des interventions et assuré des services en santé mentale à l’intention des délinquantes en détention sous responsabilité fédérale, y compris les délinquantes autochtones, de façon à répondre judicieusement à leurs besoins particuliers et à favoriser leur réinsertion dans la collectivité.

5.7 Cet audit est important parce que la capacité des délinquantes d’obtenir une libération conditionnelle anticipée et de réintégrer la collectivité avec succès dépend de la prestation par Service correctionnel Canada de programmes de soutien appropriés. En vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, Service correctionnel Canada est tenu de fournir des programmes et des services qui répondent aux besoins des délinquantes.

5.8 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

La détermination de la cote de sécurité et des besoins en réadaptation des délinquantes

Message général

5.9 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas mis en œuvre de processus de détermination de la cote de sécurité initiale spécialement conçu pour les délinquantes. Même si Service correctionnel Canada avait examiné des moyens d’améliorer la détermination de la cote de sécurité des délinquantes, il a continué d’utiliser l’Échelle de classement par niveau de sécurité, un outil mis au point il y a plus de 25 ans à partir de données d’un échantillon de délinquants. Service correctionnel Canada s’est aussi servi de cette échelle comme principal outil pour orienter les délinquantes vers les programmes correctionnels, même si elle n’était pas destinée à cet usage. Ainsi, certaines délinquantes risquaient d’être détenues dans des installations dont le niveau de sécurité n’était pas approprié et de devoir suivre des programmes qui ne leur apporteraient aucun bénéfice.

5.10 Ces constatations sont importantes parce que la détermination de la cote de sécurité initiale et les réévaluations subséquentes de la cote de sécurité ont des répercussions sur la préparation à la libération conditionnelle et à la réinsertion dans la collectivité. Le fait d’orienter une délinquante vers des programmes correctionnels appropriés, spécialement conçus pour réduire son risque de récidive, peut augmenter la probabilité de succès de sa réinsertion dans la collectivité.

5.11 Aux termes de sa politique, Service correctionnel Canada doit effectuer une évaluation initiale pour chaque délinquant admis dans un établissement fédéral en vue de déterminer le niveau de sécurité nécessaire et le plan correctionnel approprié. Pour les délinquants ayant une peine de quatre ans ou moins à purger, l’évaluation doit être effectuée dans les 70 jours suivant l’admission dans l’établissement de détention.

5.12 En vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, Service correctionnel Canada est tenu de recueillir toute l’information pertinente sur chaque délinquant admis dans un établissement afin de pouvoir effectuer l’évaluation initiale et d’établir le plan correctionnel. Cette information concerne la nature de l’infraction, les répercussions sur les victimes et le degré de violence. Cette information doit être obtenue à tout le moins à partir des documents officiels, tels que les rapports de police, les observations du juge au prononcé de la peine et les observations du procureur de la Couronne. Si des déclarations des victimes sont disponibles, Service correctionnel Canada devrait en tenir compte dans l’évaluation. Service correctionnel Canada doit faire la demande de bon nombre de ces documents auprès des autorités provinciales ou territoriales.

5.13 Service correctionnel Canada s’appuie sur cette information pour déterminer la cote de sécurité initiale des délinquants, c’est-à-dire sécurité maximale, moyenne ou minimale. La cote de sécurité se fonde sur une évaluation du niveau de supervision nécessaire dans l’établissement ainsi que du risque d’évasion et du risque pour la sécurité publique en cas d’évasion. La politique de Service correctionnel Canada exige du personnel qu’il réévalue la cote de sécurité d’un délinquant au moins tous les deux ans pour vérifier si ce dernier pourrait être placé dans un établissement correctionnel dont le niveau de sécurité est moins élevé. Une réévaluation peut aussi être faite plus tôt, à la discrétion du personnel de Service correctionnel Canada, si le comportement du délinquant le justifie. Le fait d’abaisser le niveau de la cote de sécurité attribuée à un délinquant, lorsqu’il y a lieu de le faire, peut indiquer que des progrès ont été réalisés et confirmer son potentiel de réinsertion sociale. De plus, un délinquant placé dans un établissement dont le niveau de sécurité est faible a plus de chances de se voir accorder une libération conditionnelle.

Souvent, le personnel correctionnel n’a pas suivi les recommandations obtenues à l’aide des outils de détermination de la cote de sécurité

5.14 Nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas mis en œuvre de processus de détermination de la cote de sécurité initiale spécialement conçu pour les délinquantes. Service correctionnel Canada a plutôt établi la cote de sécurité initiale des délinquantes à l’aide de l’Échelle de classement par niveau de sécurité, un outil mis au point il y a plus de 25 ans à partir de données d’un échantillon de délinquants de sexe masculin. Nous avons aussi constaté que souvent le personnel de Service correctionnel Canada ne suivait pas les recommandations obtenues à l’aide de l’Échelle lors de la détermination de la cote de sécurité initiale.

5.15 Pour la réévaluation de la cote de sécurité, Service correctionnel Canada a élaboré et mis en œuvre un outil spécialement conçu pour tenir compte des risques à la sécurité que posent les délinquantes : l’Échelle de réévaluation du niveau de sécurité pour les délinquantes. Nous avons cependant constaté que, souvent, le personnel ne suivait pas les recommandations obtenues avec cet outil, attribuant deux fois plus souvent aux délinquantes une cote de sécurité élevée que ne l’indiquaient les recommandations. De plus, souvent, le personnel n’effectuait pas de réévaluation de la cote de sécurité des délinquantes avant que ces dernières soient admissibles à une libération conditionnelle, alors que cette réévaluation aurait pu servir à soutenir leur réinsertion ultérieure dans la collectivité.

5.16 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’information requise pour l’évaluation initiale;
• la détermination de la cote de sécurité initiale;
• les réévaluations de la cote de sécurité.

5.17 Cette constatation est importante parce que la détermination de la cote de sécurité initiale d’une délinquante et les réévaluations subséquentes ont une incidence sur la possibilité de libération conditionnelle et la réinsertion sociale. L’attribution d’une cote de sécurité appropriée est importante aussi pour la sécurité des délinquantes et du personnel.

5.18 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.28.

5.19 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Service correctionnel Canada avait obtenu les documents officiels, conformément aux exigences, pour pouvoir effectuer les évaluations initiales des délinquantes, et si son processus de détermination de la cote de sécurité initiale était approprié. Nous avons aussi examiné si le personnel de Service correctionnel Canada effectuait des réévaluations de la cote de sécurité des délinquantes en temps opportun.

5.20 L’information requise pour l’évaluation initiale — Nous avons constaté que, dans presque tous les cas au cours de l’exercice 2015-2016, Service correctionnel Canada avait obtenu un document officiel concernant l’infraction pour lui permettre d’effectuer l’évaluation initiale. Cependant, Service correctionnel Canada a obtenu la déclaration de la victime avant de procéder à l’évaluation initiale dans seulement 74 % des cas où des déclarations étaient disponibles. Service correctionnel Canada a aussi besoin d’autres renseignements au sujet des délinquantes – par exemple les renseignements concernant les infractions antérieures –, mais souvent, il ne recevait pas à temps tous les renseignements demandés pour pouvoir en tenir compte dans ses évaluations initiales.

5.21 Des ententes avec les provinces et les territoires régissent l’accès de Service correctionnel Canada à l’information concernant un délinquant qui est nécessaire pour effectuer l’évaluation initiale. La plupart de ces ententes datent des années 1990, et certaines ont expiré. En réponse à la recommandation de notre audit précédent de 2016 au sujet des évaluations initiales, Service correctionnel Canada a instauré un processus visant à actualiser ces ententes, qui prévoit notamment la transmission de documents par voie électronique et des normes détaillées sur les délais à respecter.

5.22 La détermination de la cote de sécurité initiale — Nous avons constaté que Service correctionnel Canada utilisait l’Échelle de classement par niveau de sécurité conçue pour les délinquants afin de procéder à la détermination de la cote de sécurité initiale des délinquantes. Mise au point il y a plus de 25 ans à partir de données d’un échantillon de délinquants, l’Échelle est une mesure statistique du risque à la sécurité que pose un délinquant pendant qu’il est en détention. Service correctionnel Canada a utilisé cette échelle et fait appel au jugement professionnel du personnel pour établir la cote de sécurité initiale des délinquantes, soit sécurité maximale, moyenne ou minimale (voir la pièce 5.1).

5.23 En réponse aux préoccupations soulevées dans le rapport de 2003 de la Commission canadienne des droits de la personne, Service correctionnel Canada s’était engagé à élaborer un outil de détermination de la cote de sécurité initiale spécialement conçu pour les délinquantes. Il a travaillé à l’élaboration d’un tel outil pour finalement se rendre compte qu’il n’améliorait pas de manière significative les résultats du classement. En 2012, Service correctionnel Canada a examiné l’utilisation de l’Échelle de classement par niveau de sécurité pour les délinquantes. Il a constaté que sa capacité à prédire les risques pour la sécurité pouvait être améliorée. Les recherches ont montré qu’il y avait lieu de réexaminer certains facteurs pris en compte par l’Échelle pour mieux évaluer les risques que posent les délinquantes, tels que la toxicomanie et le dysfonctionnement familial. À ce jour, Service correctionnel Canada n’a apporté aucun changement à la façon dont il utilise l’outil pour la détermination de la cote de sécurité initiale.

5.24 Nous avons constaté qu’au cours de chacun des trois derniers exercices (de 2014-2015 à 2016-2017), le personnel n’avait pas utilisé les résultats obtenus à l’aide de l’Échelle de classement par niveau de sécurité dans environ 31 % des évaluations initiales. Cependant, les recherches de Service correctionnel Canada ont montré que la cote de sécurité finalement établie par le personnel à l’admission – qu’il ait ou non suivi la recommandation obtenue à l’aide de l’Échelle – était plus exacte que celle produite à l’aide de cet outil.

5.25 Les réévaluations de la cote de sécurité — Service correctionnel Canada a mis au point un outil de réévaluation de la cote de sécurité spécialement pour les délinquantes : l’Échelle de réévaluation du niveau de sécurité pour les délinquantes. Cette échelle prend en compte le comportement de la délinquante pendant sa détention, y compris les progrès accomplis dans ses programmes correctionnels et le contact établi avec sa famille de manière positive. La Direction de la recherche a validé l’utilisation de cette échelle pour les délinquantes, avec des résultats probants. La politique de Service correctionnel Canada exige que la cote de sécurité attribuée à un délinquant soit revue au moins tous les deux ans; la Direction de la recherche a constaté que cette échelle permettait de réaliser une réévaluation valable de la cote de sécurité pour une période d’examen de seulement six mois.

5.26 Néanmoins, nous avons constaté que le personnel de Service correctionnel Canada n’avait souvent pas utilisé les résultats obtenus à l’aide de l’Échelle de réévaluation du niveau de sécurité pour les délinquantes. Au cours des exercices 2014-2015 à 2016-2017, le personnel n’a pas suivi la recommandation obtenue à l’aide de cet outil dans 37 % des réévaluations de la cote de sécurité, attribuant aux délinquantes une cote de sécurité plus élevée deux fois plus souvent que ne l’indiquaient les recommandations. Les études sur la détermination de la cote de sécurité d’un délinquant montrent que les cas où le personnel ne tient pas compte d’une recommandation produite par un outil ne devraient pas normalement représenter plus de 20 % de toutes les réévaluations. De même, les recherches de Service correctionnel Canada ont permis de conclure que la cote de sécurité établie dans le cadre de réévaluations où le personnel ne suivait pas la recommandation produite par l’Échelle était moins exacte que la cote proposée initialement par cet outil.

5.27 La politique de Service correctionnel Canada exige que le personnel réévalue la cote de sécurité d’une délinquante au moins tous les deux ans; elle permet également que la cote soit réévaluée plus souvent, à la discrétion du personnel. Nous avons constaté que les réévaluations étaient effectuées comme prévu, mais que la moitié d’entre elles avaient été réalisées après la date à laquelle les délinquantes étaient devenues admissibles à la mise en liberté. Ce point est important parce que, selon les recherches, lorsqu’un délinquant peut être transféré sans risque à des installations dont le niveau de sécurité est moins élevé avant la mise en liberté, il a plus de chances de réussir sa réinsertion sociale. Un délinquant a plus de chances d’obtenir une libération conditionnelle s’il se trouve dans un établissement à sécurité minimale que dans un établissement à sécurité plus élevée.

5.28 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait examiner des moyens d’améliorer son processus de détermination de la cote de sécurité initiale des délinquantes afin de tenir compte de manière appropriée des facteurs de risque applicables. S’il y a lieu, les réévaluations de la cote de sécurité devraient continuer de se faire pour favoriser la réinsertion sociale ultérieure d’une délinquante. La mesure dans laquelle les recommandations obtenues à l’aide de l’Échelle de réévaluation du niveau de sécurité ne sont pas suivies devrait être surveillée pour s’assurer que l’Échelle est utilisée comme prévu.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada reconnaît que, comme le prouvent toujours les résultats de la recherche, l’approche actuelle servant à établir la cote de sécurité des délinquantes assure la protection et la sécurité du public, des autres délinquants et du personnel. Même si l’on sait que les instruments de classement selon le niveau de sécurité utilisés par Service correctionnel Canada permettent de prédire l’occurrence des comportements en établissement et des résultats les plus pertinents, Service correctionnel Canada entreprendra une analyse approfondie du processus d’évaluation et de réévaluation de la cote de sécurité afin de relever les facteurs de risque applicables aux délinquantes. Les résultats de cet examen analytique serviront à mettre au point, selon les besoins, une politique, de la formation et des outils tenant compte des différences entre les sexes. Comme il l’a déjà fait pour l’assignation des cotes de sécurité et afin de soutenir la préparation en temps utile des délinquantes à leur mise en liberté et leur bonne réinsertion dans la collectivité, Service correctionnel Canada créera un rapport d’information automatisé en vue de surveiller les échéanciers et les dérogations relatives aux réévaluations de la cote de sécurité à l’échelle nationale, régionale et locale.

L’outil utilisé pour orienter les délinquantes vers les programmes correctionnels n’était pas approprié

5.29 Nous avons constaté que Service correctionnel Canada s’était principalement servi de l’Échelle de classement par niveau de sécurité pour orienter les délinquantes vers les programmes correctionnels, en dépit du fait que cet outil n’avait pas été conçu à cet effet. Service correctionnel Canada n’a pas encore mis en œuvre d’outil approprié pour orienter les délinquantes vers les programmes correctionnels.

5.30 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’orientation vers les programmes.

5.31 Cette constatation est importante parce que les programmes correctionnels spécialement conçus pour les délinquantes peuvent augmenter leurs chances de réinsertion sociale. Dans un souci d’efficacité, les programmes correctionnels d’intensité plus élevée devraient cibler les délinquantes présentant un risque de récidive plus élevé.

5.32 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.36.

5.33 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Service correctionnel Canada avait utilisé les bons outils pour déterminer les programmes correctionnels dont aurait besoin une délinquante.

5.34 L’orientation vers les programmes — Nous avons constaté que Service correctionnel Canada utilisait l’Échelle de classement par niveau de sécurité pour orienter une délinquante vers un programme correctionnel. Cependant, cette échelle avait été conçue pour établir la cote de sécurité et non pour orienter les délinquants vers les programmes correctionnels. Service correctionnel Canada a élaboré l’indice du risque criminel comme outil devant permettre de mieux orienter les délinquants vers les programmes correctionnels. Cependant, à la fin de la période visée par l’audit, Service correctionnel Canada ne l’utilisait pas encore pour les délinquantes.

5.35 Sans un outil d’orientation vers les programmes correctionnels qui soit approprié, nombre de délinquantes auraient pu être tenues de suivre des programmes ne leur apportant aucun bienfait. La plupart des délinquantes s’étaient vu attribuer initialement un risque de récidive faible et n’auraient normalement pas dû être orientées vers un programme correctionnel. Cependant, nous avons constaté que la plupart des délinquantes à faible risque de récidive avaient été orientées vers des programmes correctionnels d’intensité modérée, parce que les résultats obtenus à l’aide de l’Échelle de classement par niveau de sécurité n’avaient pas été utilisés. L’analyse préliminaire réalisée par Service correctionnel Canada a indiqué que si on remplace l’Échelle de classement par niveau de sécurité par l’indice du risque criminel pour toutes les délinquantes, moins de délinquantes seront orientées vers des programmes d’intensité modérée et deux fois plus de délinquantes seront orientées vers des programmes d’intensité élevée.

5.36 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait mettre en œuvre un outil approprié pour orienter les délinquantes vers des programmes correctionnels adaptés au risque de récidive qu’elles posent.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada a élaboré et mettra en œuvre un nouvel outil de dépistage qui améliore le processus d’affectation des délinquantes aux programmes correctionnels de même que l’affectation des délinquants autochtones à ces programmes (en réponse aux Rapports du vérificateur général du Canada (automne 2016), rapport 3, « La préparation des détenus autochtones à la mise en liberté — Service correctionnel Canada »).

La prestation des programmes et la réalisation des interventions dans les établissements correctionnels

Message général

5.37 Dans l’ensemble, nous avons constaté que la prestation des programmes correctionnels par Service correctionnel Canada ne permettait pas à de nombreuses délinquantes de terminer leurs programmes correctionnels à temps, avant leur libération conditionnelle. De plus, peu de délinquantes ont participé au programme d’emploi de CORCAN dans les établissements (une source d’emploi importante dans les établissements de Service correctionnel Canada) ou se sont vu accorder un placement à l’extérieur. Nous avons aussi constaté que peu de délinquantes autochtones avaient accès à des interventions ou à des programmes correctionnels adaptés à leur culture parce qu’ils étaient peu offerts dans les établissements.

5.38 Ces constatations sont importantes parce que les délinquantes ont de meilleures chances de réussir leur réinsertion sociale si elles ont accès en temps opportun à des programmes correctionnels efficaces et à des occasions d’embauche.

5.39 La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition impose à Service correctionnel Canada d’offrir des programmes et des services qui répondent aux besoins particuliers des délinquantes et qui contribuent à corriger leur comportement criminel. La Loi exige également de Service correctionnel Canada qu’il offre aux délinquantes autochtones des services adaptés à leur culture qui sont aptes à favoriser leur réinsertion.

5.40 Les programmes correctionnels sont conçus pour cibler les facteurs favorisant le comportement criminel des délinquants en vue de réduire le risque de récidive. Selon les recherches de Service correctionnel Canada, les délinquantes ont des parcours criminels différents de ceux des délinquants et les programmes correctionnels à leur intention doivent proposer une approche différente. Selon l’étude La création de choix : Rapport du groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale (1990), les interventions correctionnelles visant les femmes devraient être guidées par les cinq principes de base suivants :

• responsabilisation;
• choix valables et responsables;
• respect et dignité;
• environnement de soutien;
• responsabilité partagée.

Ces principes ont établi le cadre des programmes correctionnels de Service correctionnel Canada destinés aux délinquantes.

5.41 En 2011, Service correctionnel Canada a actualisé ses programmes correctionnels destinés aux délinquantes afin d’améliorer l’accès et la participation, et de favoriser la réinsertion sociale. La résolution de problèmes, la maîtrise des émotions et la capacité de réfléchir aux conséquences des gestes posés figuraient parmi les principales compétences visées par ces programmes. Service correctionnel Canada a aussi élaboré des programmes adaptés à la culture des délinquantes autochtones comprenant des traitements holistiques intégrés à une approche fondée sur les compétences.

La durée des programmes correctionnels a nui à la mise en liberté anticipée

5.42 Nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas évalué l’efficacité de ses programmes correctionnels pour ce qui est de cibler les facteurs liés au risque de récidive. Nous avons également constaté que Service correctionnel Canada avait pris trop de temps à exécuter les programmes correctionnels destinés aux délinquantes, ce qui avait souvent compromis la préparation de ces dernières à une audience de libération conditionnelle dès la date à laquelle elles y devenaient admissibles pour la première fois. En moyenne, la moitié des délinquantes purgeant une peine de courte durée n’avaient pas achevé leurs programmes correctionnels avant de devenir admissibles à leur première libération conditionnelle. Cette situation nuisait à la préparation en temps opportun de la majorité des délinquantes en vue de leur libération, étant donné que ces délinquantes devenaient admissibles à leur première libération conditionnelle six mois après leur admission dans l’établissement de détention.

5.43 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’efficacité des programmes correctionnels;
• l’achèvement des programmes correctionnels.

5.44 La prestation en temps opportun des programmes correctionnels destinés aux délinquantes est importante parce que la plupart de ces dernières purgeaient des peines de courte durée (de quatre ans ou moins) et étaient admissibles à une libération conditionnelle dans l’année suivant leur admission. Même de légers retards dans l’exécution des programmes peuvent retarder les audiences de libération conditionnelle, réduisant ainsi le temps que les délinquantes peuvent passer sous surveillance dans la collectivité et, du même coup, la probabilité de succès de la réinsertion sociale.

5.45 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.51.

5.46 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les résultats des recherches effectuées par Service correctionnel Canada afin de déterminer si ses programmes correctionnels étaient appropriés pour les délinquantes. Nous avons aussi examiné des dossiers de délinquantes qui avaient été libérées au cours des trois derniers exercices afin de déterminer si elles avaient achevé leurs programmes correctionnels à temps pour une libération conditionnelle anticipée.

5.47 L’efficacité des programmes correctionnels — Service correctionnel Canada a évalué ses programmes correctionnels pour délinquantes en 2015 et a constaté qu’ils n’avaient pas réduit sensiblement la probabilité que ces personnes soient réincarcérées dans un établissement fédéral. Par la suite, en 2016, une évaluation des programmes correctionnels pour délinquantes autochtones a montré que ces programmes aidaient à réduire la probabilité de réincarcération. Les délinquantes affichaient généralement de faibles taux de récidive pendant qu’elles étaient sous surveillance dans la collectivité. C’est pourquoi les deux évaluations ont fait ressortir qu’il était difficile de démontrer si les programmes correctionnels pour délinquantes permettaient véritablement de réduire les réincarcérations.

5.48 Nous avons aussi constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas évalué l’efficacité des programmes correctionnels pour ce qui est de cibler les facteurs pertinents liés au risque de récidive chez les délinquantes, tels que la toxicomanie. Cette constatation est importante parce qu’une grande proportion des délinquantes avaient des problèmes de toxicomanie à l’admission (94 % des délinquantes autochtones et 71 % des délinquantes non autochtones), et les programmes correctionnels étaient le moyen principal de s’attaquer à ces problèmes.

5.49 L’achèvement des programmes correctionnels — Nous avons constaté que seulement la moitié des délinquantes était en mesure d’achever leurs programmes avant la date à laquelle elles devenaient admissibles pour la première fois à une libération conditionnelle. Cette situation nuisait à la préparation en temps opportun à la libération de la majorité des délinquantes purgeant une peine de courte durée. Le fait pour les délinquantes d’achever avec succès les programmes correctionnels est un facteur déterminant dans la décision du personnel de recommander ou non une libération conditionnelle anticipée.

5.50 Il faut en moyenne trois mois pour suivre les programmes correctionnels du début à la fin. Nous avons constaté qu’un seul établissement parmi les cinq commençait la prestation des programmes correctionnels peu de temps après l’incarcération des délinquantes afin que celles-ci puissent les achever bien avant de devenir admissibles à une libération conditionnelle. Nous avons également constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas examiné quels étaient le moment, l’intensité ni la durée à privilégier pour les programmes de façon à aider les délinquantes à être prêtes en vue de leur audience de libération conditionnelle dès qu’elles y devenaient admissibles pour la première fois.

5.51 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait examiner l’efficacité de ses programmes correctionnels pour les délinquantes afin de s’assurer qu’ils permettent de cibler de façon appropriée les facteurs déterminants du risque de récidive. Service correctionnel Canada devrait aussi s’assurer que les programmes correctionnels sont exécutés au moment approprié et selon l’intensité et la durée qui conviennent pour soutenir la préparation d’une délinquante à une audience de libération conditionnelle dès la date à laquelle elle devient admissible pour la première fois à la semi-liberté.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada demeure résolu à fournir des interventions structurées qui tiennent compte des facteurs de risque directement liés à l’appui offert aux délinquantes pour garantir la réussite de leur réinsertion sociale en toute sécurité dans la collectivité. Service correctionnel Canada souligne qu’en 2016-2017, les délinquantes ont obtenu d’excellents résultats en ce qui concerne la réinsertion sociale. En effet, à la fin de l’exercice, les délinquantes étaient plus nombreuses que jamais à bénéficier d’une semi-liberté (282 en 2016-2017 et 207 en 2015-2016), à être mises en liberté sous condition (651 en 2016-2017 et 574 en 2015-2016) et à terminer de purger leur peine dans la collectivité (227 en 2016-2017 et 186 en 2015-2016). Également, elles étaient moins nombreuses que jamais à commettre une nouvelle infraction leur valant la révocation de leur libération conditionnelle (23 en 2016-2017 et 31 en 2015-2016). Les délinquants de sexe masculin affichent des tendances semblables, mais le taux de réussite de la réinsertion sociale est plus élevé pour les délinquantes que pour les délinquants. Les programmes de Service correctionnel Canada qui répondent aux besoins uniques et diversifiés des délinquantes ont été élaborés et mis en œuvre dans le but d’améliorer les résultats au niveau de l’efficacité au sein de plusieurs secteurs de programme. Conformément à son cycle régulier d’évaluation, Service correctionnel Canada mène présentement une évaluation en vue d’examiner l’efficacité de ces interventions.

L’accès des délinquantes autochtones aux interventions et aux programmes correctionnels était inégal

5.52 Nous avons constaté que certaines délinquantes autochtones n’avaient pas accès à des programmes correctionnels adaptés à leur culture et que les pavillons de ressourcement et les initiatives des Sentiers autochtones n’étaient pas disponibles dans l’ensemble des cinq établissements de détention fédéraux pour femmes.

5.53 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les programmes correctionnels;
• les initiatives des Sentiers autochtones et les pavillons de ressourcement.

5.54 Cette constatation est importante parce que les délinquantes autochtones incarcérées dans un établissement de détention fédéral ont des antécédents, une histoire et une culture qui diffèrent de celles des délinquantes non autochtones. En vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, Service correctionnel Canada est tenu d’offrir aux délinquantes autochtones des programmes adaptés à leur culture en vue de favoriser leur réinsertion sociale.

5.55 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.61.

5.56 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Service correctionnel Canada avait offert aux délinquantes autochtones des interventions et des programmes correctionnels adaptés à leur culture.

5.57 Les programmes correctionnels — Nous avons constaté que Service correctionnel Canada avait offert aux délinquantes autochtones des programmes adaptés à leur culture, mais pas dans tous les établissements. Dans l’ensemble, seulement le quart des délinquantes autochtones purgeant une peine de courte durée et suivant des programmes correctionnels adaptés à leur culture ont pu les achever avant la date à laquelle elles devenaient admissibles pour la première fois à la libération conditionnelle. Les délinquantes autochtones avaient la possibilité de participer à des programmes correctionnels généraux ou à des programmes correctionnels adaptés à leur culture. Nous avons constaté que, parmi les délinquantes autochtones qui avaient achevé leurs programmes correctionnels avant la date à laquelle elles devenaient admissibles pour la première fois à la libération conditionnelle, deux fois plus avaient suivi les programmes généraux plutôt que les programmes adaptés à leur culture.

5.58 Parmi les délinquantes autochtones mises en liberté au cours de l’exercice 2016-2017, nous avons constaté que la plupart avaient suivi des programmes correctionnels adaptés à leur culture. Cependant, dans les établissements de détention où le nombre de délinquantes autochtones était faible, seul un accès restreint à ces programmes était offert, ce qui avait retardé la préparation des délinquantes aux audiences de libération conditionnelle. Dans l’un des établissements, aucune des six délinquantes autochtones n’avait suivi de programmes correctionnels adaptés à sa culture, malgré le fait que chacune avait un plan de guérison et travaillait avec un Aîné.

5.59 Les initiatives des Sentiers autochtones et les pavillons de ressourcement — Les initiatives des Sentiers autochtones permettent d’offrir aux délinquants autochtones du counseling individuel et du soutien intensifs, dans le respect des valeurs, des traditions et des croyances autochtones. Ces initiatives avaient cours dans trois des cinq établissements pour femmes, et chacune pouvait être mise en œuvre pour un maximum de dix délinquantes à la fois. Nous avons constaté que les niveaux de participation variaient entre les trois établissements. La plus grande unité – celle de la région des Prairies, où étaient incarcérées le plus de délinquantes autochtones – fonctionnait régulièrement presque au maximum de sa capacité pour ce qui est de la prestation de ces initiatives. Nous avons remarqué que Service correctionnel Canada avait conclu des contrats avec des Aînés pour qu’ils offrent du counseling spirituel et de l’orientation dans chacun des établissements pour femmes.

5.60 Les pavillons de ressourcement sont des établissements correctionnels qui s’inspirent des approches de guérison traditionnelles pour favoriser la réinsertion des délinquantes dans la collectivité. Service correctionnel Canada exploitait un pavillon de ressourcement en Saskatchewan (voir la pièce 5.2) et en finançait un autre en Alberta, pour une capacité d’accueil globale de 72 délinquantes. Nous avons constaté que les pavillons avaient fonctionné à 90 % de leur capacité au cours de chacun des trois derniers exercices, en dépit de l’ajout récent de 16 lits. Il n’y avait pas de pavillons de ressourcement dans d’autres régions du pays où les délinquantes autochtones en détention étaient en petit nombre. Service correctionnel Canada n’a pas examiné si les délinquantes autochtones avaient un accès suffisant aux pavillons de ressourcement dans l’ensemble de ses établissements.

5.61 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait s’assurer que les délinquantes autochtones ont un accès suffisant, en temps opportun, à des programmes correctionnels dans chacun de ses établissements pour femmes, selon les besoins et les préférences de chaque délinquante. Service correctionnel Canada devrait s’assurer que les délinquantes autochtones ont un accès suffisant aux initiatives des Sentiers autochtones et aux pavillons de ressourcement pour que leurs besoins soient comblés, et devrait examiner d’autres types d’interventions dans les établissements où le nombre de délinquantes autochtones est faible.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada fournit aux délinquantes autochtones un grand nombre d’interventions et de services adaptés à leur culture afin qu’elles soient prêtes à retourner dans la collectivité en toute sécurité et en temps opportun. De récentes études réalisées par Service correctionnel Canada ont confirmé que les services des Aînés et les Programmes correctionnels pour délinquantes autochtones contribuent de façon importante à la réduction de la récidive.

Conformément au nouveau Plan national autochtone, Service correctionnel Canada travaille à la mise sur pied de Centres d’intervention pour Autochtones (CIA), dans les établissements pour hommes, afin d’accélérer l’accès aux programmes correctionnels et de faciliter des pratiques spécialisées de gestion de cas, le tout dans le but d’améliorer les résultats au chapitre de la réinsertion sociale des délinquants autochtones, métis et inuits. On a revu le modèle des CIA en tenant compte des besoins uniques des délinquantes autochtones en matière de réinsertion sociale, et ce modèle devrait être mis en œuvre dans les établissements pour femmes d’ici l’été 2018. Ainsi, elles auront rapidement accès aux programmes correctionnels et aux interventions existantes du Continuum de soins pour les Autochtones, par exemple les Sentiers autochtones, les services des Aînés et le soutien des agents de développement auprès de la collectivité autochtone et des agents de liaison autochtone dans la collectivité. En outre, en élargissant le bassin des animateurs disponibles, Service correctionnel Canada aidera les détenus à terminer plus rapidement les Programmes correctionnels pour Autochtones. Il intégrera davantage les programmes et les interventions et les harmonisera avec la gestion de cas dans le but de renforcer le potentiel de réussite de la réinsertion sociale des délinquantes autochtones, et demandera aux collectivités autochtones de participer davantage au processus de prise en charge et de garde des délinquantes autochtones. Service correctionnel Canada est aussi déterminé à tenir compte des besoins culturels et spirituels des délinquantes autochtones et se penchera sur des interventions de rechange et individualisées dans les établissements où le nombre de délinquantes autochtones est limité.

Peu de délinquantes ont reçu une formation en cours d’emploi de CORCAN susceptible de les aider à trouver du travail à leur mise en liberté

5.62 Nous avons constaté que Service correctionnel Canada avait offert à peu de délinquantes des possibilités d’emploi avec CORCAN ou des placements à l’extérieur (permis autorisant les délinquantes à sortir des établissements temporairement pour travailler) afin de les aider à obtenir un emploi à leur mise en liberté.

5.63 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les emplois de CORCAN;
• les placements à l’extérieur.

5.64 Un grand nombre de délinquantes n’ont pas de compétences recherchées sur le marché du travail. La formation en cours d’emploi pendant la détention peut favoriser leur réinsertion sociale à la mise en liberté.

5.65 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.71.

5.66 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les délinquantes avaient participé à des projets d’emploi intéressants et à des programmes de formation professionnelle en établissement, et obtenu des placements à l’extérieur dans la collectivité.

5.67 Les emplois de CORCAN — CORCAN est un organisme de service spécial qui offre aux délinquants des emplois intéressants au cours de leur détention en vue d’améliorer leurs compétences de travail et leurs chances de se trouver un emploi à leur mise en liberté. Les emplois de CORCAN étaient offerts dans quatre des cinq établissements pour femmes, mais ne l’étaient pas dans les pavillons de ressourcement.

5.68 Nous avons constaté que CORCAN employait peu de délinquantes. Au cours de l’exercice 2016-2017, seulement 29 délinquantes ont participé au programme d’emploi pendant trois mois ou plus, le temps minimum nécessaire pour acquérir des compétences favorisant l’employabilité. Plus de délinquantes ont participé à des programmes de formation professionnelle axés sur des compétences spécifiques, et 1 700 certificats de formation professionnelle ont été délivrés dans des programmes tels que construction, aménagement paysager ou horticulture, services d’alimentation et sécurité en milieu de travail.

5.69 Les placements à l’extérieur — Nous avons constaté que seulement 45 délinquantes avaient obtenu un placement à l’extérieur au cours de l’exercice 2016-2017. Au titre d’un placement à l’extérieur, la permission est accordée de quitter l’établissement de détention et d’entrer dans la collectivité de manière temporaire pour travailler. Ce type de mise en liberté temporaire est autorisé par le directeur de l’établissement et peut servir à démontrer que le délinquant a le potentiel de réussir son retour à la liberté. Les placements à l’extérieur procurent aussi une formation en cours d’emploi et peuvent favoriser les contacts professionnels dans la collectivité.

5.70 Nous avons constaté que le nombre de placements à l’extérieur obtenus par les délinquantes avait baissé de près de 30 % depuis l’exercice 2014-2015. En 2014, Service correctionnel Canada a construit des unités à sécurité minimale à l’extérieur de la clôture périphérique de quatre de ses établissements pour femmes, au coût de 27 millions de dollars, en partie pour faciliter les placements à l’extérieur pour les délinquantes. Le nombre des placements à l’extérieur a pourtant continué de baisser.

5.71 Recommandation — Service Correctionnel Canada devrait intensifier le recours aux programmes d’emploi ainsi qu’aux placements à l’extérieur pour favoriser la réinsertion sociale des délinquantes.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada accroîtra la prestation du Programme national des compétences relatives à l’employabilité (PNCE) à l’intention des délinquantes et augmentera les possibilités liées aux certificats de formation professionnelle, à la formation en milieu de travail et aux placements à l’extérieur afin d’appuyer la réussite de la réinsertion sociale de celles-ci dans la collectivité.

L’amélioration des services en santé mentale

Message général

5.72 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas fait le suivi nécessaire pour vérifier si les délinquantes pour lesquelles un traitement en santé mentale avait été jugé nécessaire l’avaient effectivement reçu. De plus, les équipes de santé mentale de Service correctionnel Canada ne disposaient pas du personnel suffisant pour offrir les services nécessaires. Nous avons aussi noté des cas où des délinquantes atteintes d’une maladie mentale grave, selon l’évaluation de Service correctionnel Canada, étaient placées dans des cellules d’isolement, et nous avons constaté que Service correctionnel Canada utilisait des cellules dans la rangée de cellules d’isolement pour surveiller les délinquantes présentant un risque imminent d’automutilation ou de suicide.

5.73 Ces constatations sont importantes parce que Service correctionnel Canada doit fournir les soins de santé essentiels suivant les normes professionnelles reconnues, y compris en santé mentale, et un accès raisonnable à des services en santé mentale non essentiels. De plus, la mise en œuvre d’interventions efficaces en temps opportun pour répondre aux besoins en santé mentale des délinquants est l’une des priorités stratégiques de Service correctionnel Canada.

5.74 Selon les recherches de Service correctionnel Canada, les délinquantes présentent un taux élevé de maladies mentales graves et de toxicomanie, et nombre d’entre elles présentent un risque d’automutilation et de suicide (voir la pièce 5.3). Le taux des maladies mentales serait trois fois plus élevé parmi les délinquantes que dans l’ensemble de la population. Si la maladie mentale n’est pas traitée, elle peut entraîner des comportements perturbateurs, de l’inconduite et un taux de récidive plus élevé.

5.75 Service correctionnel Canada offre un éventail de services visant à aider les délinquantes chez qui des troubles mentaux ont été constatés. La plupart d’entre elles reçoivent des soins des équipes de santé mentale dans les cinq établissements pour femmes. Le counseling individuel et la thérapie comportementale intensive (pour les délinquantes dont les besoins sont plus importants) sont deux approches thérapeutiques typiques. Les délinquantes atteintes d’une maladie mentale grave peuvent recevoir des soins en santé mentale 24 heures sur 24, au Centre psychiatrique régional de Service correctionnel Canada situé à Saskatoon ou dans un hôpital psychiatrique sécuritaire de Montréal.

5.76 Pendant son isolement à l’établissement pour femmes Grand Valley à Kitchener, en Ontario, Ashley Smith, âgée de 19 ans, s’est donné la mort par strangulation. En décembre 2013, le jury du coroner a conclu que Service correctionnel Canada avait une part de responsabilité dans sa mort en raison des actes posés et des omissions commises dans la gestion de sa maladie mentale et de ses comportements d’automutilation. Le verdict comprenait 104 recommandations portant sur la santé mentale des délinquants détenus dans les établissements correctionnels fédéraux. Service correctionnel Canada a répondu à ce verdict en s’engageant à améliorer les services en santé mentale et à limiter le recours à l’isolement, en particulier pour les délinquants atteints de troubles mentaux.

Malgré la réalisation des évaluations en temps opportun, les plans de traitement n’avaient pas été établis

5.77 Nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas confirmé si ses outils avaient permis d’identifier correctement les délinquantes atteintes de troubles mentaux ni si le niveau de soins approprié leur avait été attribué. De plus, nous avons constaté que les équipes de santé mentale n’avaient pas établi les plans de traitement de toutes les délinquantes pour lesquelles un tel plan avait été jugé nécessaire. Les plans établis ne l’avaient pas été dans le délai exigé de 60 jours et ils ne contenaient pas tous les renseignements nécessaires concernant l’évaluation.

5.78 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les évaluations;
• les plans de traitement.

5.79 Cette constatation est importante parce que de nombreuses délinquantes souffrent d’une maladie mentale et ont besoin d’aide pour les aider à la contrôler. La réalisation d’une évaluation de la santé mentale et l’établissement d’un plan de traitement en temps opportun après l’admission d’une délinquante dans l’établissement de détention sont essentiels à la prestation de services de santé mentale appropriés.

5.80 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 5.84 et 5.86.

5.81 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les outils dont dispose Service correctionnel Canada (tels que questionnaires et échelles de cotation) pour évaluer la santé mentale des délinquantes. Nous avons aussi sélectionné 28 dossiers afin d’examiner les plans de traitement mis au point par Service correctionnel Canada pour les délinquantes présentant des troubles de santé mentale.

5.82 Les évaluations — Dans les 24 heures suivant l’admission d’une délinquante dans un établissement, une infirmière autorisée évalue rapidement sa santé mentale. Nous avons constaté que Service correctionnel Canada évaluait à nouveau les délinquantes dans les 14 jours suivant leur admission, comme il se doit, à l’aide du Système informatisé de dépistage des troubles mentaux à l’évaluation initiale. Au cours de l’exercice 2015-2016, cet outil a permis de recommander une évaluation plus approfondie pour environ 40 % des délinquantes. Les recherches préliminaires de Service correctionnel Canada ont fait ressortir la nécessité d’études plus approfondies pour confirmer que les limites d’inclusion établies par cet outil permettaient d’identifier avec justesse les délinquantes pour lesquelles une évaluation plus poussée de la santé mentale était nécessaire.

5.83 Les délinquantes pour lesquelles une évaluation plus poussée est recommandée rencontrent individuellement des membres de l’équipe de santé mentale de Service correctionnel Canada. À ce moment-là, un deuxième outil, l’Échelle des besoins en santé mentale, aide à évaluer le niveau de services de santé mentale requis. Cette échelle aide aussi à déterminer si les services seront fournis à l’intérieur de l’établissement par voie de counseling de groupe ou de counseling individuel, ou encore dans des unités en milieu de vie structuré à l’intérieur de l’établissement avec des niveaux de soutien et de supervision plus élevés. Les délinquants ayant des besoins importants en matière de santé mentale peuvent aussi être désignés pour faire l’objet d’un transfert dans un établissement de soins spécialisés en psychiatrie. Cependant, Service correctionnel Canada n’avait pas déterminé si les cotes de cette échelle étaient appropriées pour l’évaluation des délinquantes. De plus, le personnel de santé mentale de Service correctionnel Canada a indiqué que l’outil ne les aidait pas à établir l’ordre de priorité des délinquantes en attente de services de santé mentale.

5.84 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait s’assurer qu’il identifie de façon appropriée les délinquantes qui ont besoin de services de santé mentale et leur assigne le niveau approprié de soins.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada évalue couramment et mobilise des experts de la collectivité pour veiller à ce que son approche en matière de dépistage et de tri soit conforme aux pratiques fondées sur les données probantes. Récemment, le National Institute for Health and Care Excellence a recommandé que les outils de dépistage aient une norme minimale de 70 % pour la sensibilité et de 70 % pour la spécificité afin qu’ils aient une utilité clinique. Les études ont toujours confirmé que les outils de dépistage de Service correctionnel Canada respectent ces seuils.

En général, les outils de dépistage établissent des seuils plus élevés pour les femmes que pour les hommes. En raison du manque d’études internationales concernant le dépistage des détenus, Service correctionnel Canada a choisi d’adopter une approche conservatrice et d’utiliser le seuil pour les hommes, pour les deux sexes. Service correctionnel Canada concentre également ses efforts sur l’amélioration de son approche de tri. En particulier, Service correctionnel Canada a commencé une étude visant à valider l’Échelle des besoins en santé mentale (EBSM). L’EBSM utilise les mêmes mesures que l’Échelle d’impression clinique globale, largement utilisée dans la recherche et la pratique clinique.

Au cours de l’exercice 2016-2017, Service correctionnel Canada a mis en place un dossier de santé électronique. Depuis, il peut surveiller si le niveau de soins reçu par un délinquant correspond à l’évaluation de son niveau de besoin. Service correctionnel Canada peut actuellement le faire pour 40 % des femmes qui reçoivent un traitement et continuera d’améliorer la collecte de données pour cette population. Les résultats préliminaires sont encourageants. Les premières données indiquent que toutes les femmes qui ont reçu une cote de besoin élevé ont reçu des soins intensifs en santé mentale.

5.85 Les plans de traitement — Selon les lignes directrices de Service correctionnel Canada, un plan de traitement doit être établi pour chaque délinquante présentant un problème de santé mentale. Cependant, notre examen de dossiers sélectionnés de délinquantes a montré que le personnel n’avait établi un plan de traitement que pour 9 des 27 délinquantes qui en avaient besoin, et un seul dans le délai exigé de 60 jours. Autrement dit, le personnel n’avait pas établi de plan de traitement pour les deux tiers des délinquantes qui en avaient besoin. De plus, nous avons constaté que les plans de traitement ne documentaient pas de manière uniforme la réponse des délinquantes au traitement ni ne définissaient les objectifs à long terme du traitement, tel que le recommandent les lignes directrices en santé mentale de Service correctionnel Canada.

5.86 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait établir à temps des plans de traitement en santé mentale pour les délinquantes qui en ont besoin et y inclure l’information exigée selon les lignes directrices de Service correctionnel Canada.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada reconnaît l’importance de la planification du traitement et, en particulier, la nécessité d’établir en temps opportun des plans de traitement complets pour les délinquants qui ont un grave problème de santé mentale et des troubles concurrents complexes.

Service correctionnel Canada n’avait pas la capacité nécessaire pour prendre en charge les problèmes de santé mentale

5.87 Nous avons constaté que, bien que Service correctionnel Canada ait évalué les délinquantes au moment de l’évaluation initiale pour dépister les problèmes de santé mentale, l’organisme ne savait pas si les délinquantes nécessitant des soins en santé mentale importants recevaient les soins appropriés en temps opportun. Nous avons aussi constaté que les équipes de santé mentale de Service correctionnel Canada n’avaient pas de moyens suffisants pour prodiguer des services de santé mentale aux nombreuses délinquantes chez qui des maladies mentales avaient été relevées.

5.88 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’accès aux services de santé mentale;
• les équipes de santé mentale;
• les places en hôpital psychiatrique.

5.89 Cette constatation est importante parce que Service correctionnel Canada est tenu de fournir aux délinquantes les soins de santé essentiels, y compris les services en santé mentale, selon les normes professionnelles reconnues. De plus, le traitement des problèmes de santé mentale peut contribuer à la réussite de la réinsertion sociale d’une délinquante.

5.90 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.97.

5.91 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si les délinquantes chez qui des besoins avaient été relevés en matière de santé mentale avaient eu accès aux services de santé mentale appropriés. Nous avons examiné les lignes directrices, les politiques et les méthodes de Service correctionnel Canada en ce qui concerne les services de santé mentale, et examiné sa capacité de fournir les services en question dans ses établissements.

5.92 L’accès aux services de santé mentale — Pour planifier les services à fournir, Service correctionnel Canada a besoin d’information sur la prévalence des maladies mentales chez les délinquantes. La plus récente étude de Service correctionnel Canada a montré que 67 % des femmes détenues répondaient aux critères définissant une maladie mentale, et que 23 % de ces détenues souffraient d’une maladie mentale qui nuisait à leur capacité de fonctionner. Nombre d’entre elles souffraient de troubles concomitants.

5.93 En juin 2015, Service correctionnel Canada a réorganisé la prestation de ses services de santé mentale selon le modèle de l’Organisation mondiale de la santé. Cependant, nous avons constaté que Service correctionnel Canada, en suivant ce modèle de services de santé mentale, n’avait pas encore déterminé la capacité requise en lits et en personnel pour chaque niveau de soin (soins primaires, soins intermédiaires et soins en hôpital psychiatrique). Par conséquent, Service correctionnel Canada ne pouvait garantir qu’il donnait un accès approprié aux services de santé mentale, selon les normes professionnelles reconnues, aux nombreuses délinquantes chez qui des problèmes de santé mentale avaient été relevés.

5.94 Pour les délinquantes ayant besoin de traitements, nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas fait de suivi pour vérifier si elles avaient effectivement reçu les services de santé mentale appropriés en temps opportun. Par exemple, Service correctionnel Canada n’avait pas toutes les données sur le nombre de femmes ayant des besoins importants en matière de santé mentale qui avaient été admises dans l’une des unités de milieu de vie structuré, où elles avaient accès à des programmes thérapeutiques et à du counseling. Au moment de l’audit, Service correctionnel Canada effectuait le passage aux dossiers de santé électroniques pour la saisie de l’information.

5.95 Les équipes de santé mentale — Les équipes de professionnels en santé mentale ont fourni des services dans les cinq établissements pour femmes. La taille et la composition des équipes variaient selon l’établissement; les équipes pouvaient comprendre des psychologues, des infirmières, des travailleurs sociaux, des ergothérapeutes et des conseillers en comportement. Aucun des cinq établissements pour femmes ne comptait de psychiatre à temps plein au sein de son personnel. Des psychiatres locaux étaient plutôt engagés à forfait pour fournir des services une demi-journée par semaine. Nous avons constaté qu’il y avait une pénurie permanente d’employés des services de santé mentale dans chacun des établissements pour femmes, et que 5 des 24 postes de psychologue et 6 des 7 postes de travailleur social étaient vacants. Service correctionnel Canada n’avait pas de stratégie de recrutement et de maintien en poste afin de pourvoir tous ces postes.

5.96 Les places en hôpital psychiatrique — Service correctionnel Canada disposait de 20 places pour soins psychiatriques à l’intention des délinquantes à son centre psychiatrique régional de Saskatoon. Nous avons constaté que ces places avaient été utilisées au maximum de sa capacité ou presque au cours des exercices 2015-2016 et 2016-2017. En 2014, Service correctionnel Canada avait établi qu’il était nécessaire de garantir des places supplémentaires pour soins psychiatriques en concluant des partenariats avec des hôpitaux psychiatriques provinciaux. Cependant, au moment de notre audit, Service correctionnel Canada n’avait pas d’entente en vigueur dans quatre des cinq régions. Il avait une entente de longue date avec un hôpital psychiatrique sécuritaire de Montréal. Les délinquantes détenues en dehors de la Saskatchewan ou du Québec ayant besoin de soins psychiatriques devaient parcourir de grandes distances et se retrouvaient loin du soutien de la collectivité.

5.97 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait déterminer la capacité requise en services de santé mentale pour traiter les délinquantes chez qui une maladie mentale a été constatée, selon les normes professionnelles reconnues, et combler en temps opportun toutes les lacunes à l’égard des niveaux de service.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada s’emploie depuis l’exercice 2015-2016 à perfectionner son modèle de soins en santé mentale pour s’assurer que les services qu’il fournit aux délinquantes répondent aux besoins cliniques de ces dernières et qu’il intègre les pratiques exemplaires internationales. Ce travail se fonde sur la politique sur la santé mentale et l’orientation en matière de services de l’Organisation mondiale de la Santé et sur le rapport d’un expert externe.

Bien que Service correctionnel Canada ait commencé en 2015-2016 la mise en œuvre de son modèle perfectionné de soins en santé mentale, il reconnaît que, comme c’est le cas pour tous les systèmes de santé, les ressources sont limitées; il doit poursuivre son travail pour s’assurer d’offrir aux délinquantes ayant un problème de santé mentale des services efficients et efficaces répondant à leurs besoins.

À cette fin, Service correctionnel Canada termine actuellement sa toute première étude de prévalence touchant les délinquantes en collaboration avec des experts de la collectivité. Cette étude lui permettra de cibler toutes les lacunes possibles dans sa capacité d’offrir des services en santé mentale aux délinquantes. Service correctionnel Canada pourra, s’il y a lieu, apporter les modifications nécessaires à son modèle perfectionné de soins en santé mentale à l’intention des délinquantes en se fondant sur les résultats de cette étude et sur une expertise externe.

Certaines délinquantes atteintes d’une maladie mentale grave ont été placées en isolement

5.98 Bien que Service correctionnel Canada ait réduit le recours à l’isolement au cours des exercices 2014-2015 à 2016-2017, nous avons constaté que certaines délinquantes souffrant d’une maladie mentale grave avaient été placées en isolement. Nous avons aussi constaté que Service correctionnel Canada avait utilisé les cellules se trouvant dans la rangée de cellules d’isolement pour surveiller les délinquantes présentant un risque d’automutilation ou de suicide. Ce type de placement nécessite peu de surveillance.

5.99 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’isolement;
• l’observation intensifiée.

5.100 Cette constatation est importante parce que Service correctionnel Canada s’était engagé à réduire le recours à l’isolement à la suite du verdict rendu par le coroner au terme de son enquête sur la mort d’Ashley Smith. Service correctionnel Canada avait aussi reconnu que les longues périodes d’isolement n’étaient pas propices à un mode de vie sain et ne favorisaient pas l’atteinte des objectifs visés par le système correctionnel.

5.101 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.107.

5.102 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné les dossiers de Service correctionnel Canada des années civiles 2014 et 2016 concernant le recours à l’isolement et à l’observation intensifiée des délinquantes en détention. Nous avons aussi examiné les dossiers de 18 délinquantes chez qui une maladie mentale grave avec une déficience importante avait été constatée.

5.103 L’isolement — En 2016, 188 délinquantes ont été placées en isolement pour une durée moyenne de sept jours à chaque fois (voir la pièce 5.4). La moitié des délinquantes étaient autochtones et nombre d’entre elles avaient été ainsi placées à plusieurs reprises. Le nombre des délinquantes en isolement a diminué de 18 % depuis 2014, alors que ce nombre s’établissait à 230. Cependant, nous n’avons constaté aucun changement dans la proportion des délinquantes placées en isolement qui avaient passé là plus de 15 jours consécutifs (20 %).

5.104 Nous avons aussi constaté que, des 18 délinquantes chez qui une maladie mentale grave avec une déficience importante avait été constatée, 7 avaient été placées en isolement à un moment ou à un autre en 2016. Deux placements ont duré plus de 15 jours consécutifs. Service correctionnel Canada a reconnu qu’il y avait lieu de limiter l’isolement pour les personnes atteintes d’une maladie mentale grave. En août 2017, Service correctionnel Canada a modifié sa politique sur l’isolement pour interdire que cette mesure soit appliquée aux délinquants atteints d’une maladie mentale grave avec une déficience importante. Ces délinquants seront dorénavant surveillés conformément aux dispositions de la nouvelle politique sur la santé mentale de Service correctionnel Canada pour l’observation intensifiée.

5.105 L’observation intensifiée — Nous avons constaté que Service correctionnel Canada utilisait aussi les cellules dans la rangée de cellules d’isolement pour surveiller les délinquantes présentant un risque imminent d’automutilation ou de suicide. Ces délinquantes faisaient l’objet de ce que Service correctionnel Canada appelle « l’observation intensifiée », une autre forme d’isolement, et étaient placées dans des cellules situées dans la rangée de cellules d’isolement. En 2016, environ 64 délinquantes ont été placées en observation intensifiée aux fins de surveillance de la part du personnel des services de santé mentale, 141 fois en tout. La durée moyenne d’un placement était de 42 heures. Lorsqu’elle est en observation intensifiée, la délinquante est placée dans une cellule située dans la rangée de cellules d’isolement. Ces cellules servent aussi pour les placements en isolement. Or, selon l’avis des experts en santé mentale, sur le plan clinique, il n’est pas approprié d’utiliser les cellules de la rangée de cellules d’isolement pour surveiller les délinquantes qui présentent un risque d’automutilation ou de suicide. De plus, l’accès aux soins de santé sur place 24 heures par jour, 7 jours par semaine (pour un traitement et un soutien cliniques) n’était disponible dans aucun des cinq établissements pour femmes.

5.106 Malgré les exigences juridiques strictes relatives au placement en isolement et à l’examen du placement, la politique de Service correctionnel Canada sur l’observation intensifiée ne prévoit pas de délais pour les examens obligatoires du placement d’un délinquant. Service correctionnel Canada a reconnu que la surveillance des délinquants placés en observation intensifiée pouvait être améliorée. En août 2017, Service correctionnel Canada a modifié sa politique pour y ajouter l’exigence de faire effectuer des examens cliniques par des professionnels en soins de santé dans les cas de placements prolongés.

5.107 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait s’assurer que les délinquantes atteintes d’une maladie mentale grave avec une déficience importante ne sont pas placées en isolement. Il devrait améliorer sa surveillance des délinquantes placées en observation intensifiée pour détecter les comportements d’automutilation ou de suicide, ainsi que sa surveillance des délinquantes chez qui une maladie mentale grave avec une déficience importante a été constatée. Service correctionnel Canada ne devrait plus recourir aux cellules de la rangée de cellules d’isolement pour surveiller les délinquantes qui présentent un risque d’automutilation ou de suicide.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Service correctionnel Canada a promulgué la version révisée de la Directive du commissaire 709 – Isolement préventif, et de la Directive du commissaire 843 – Gestion des comportements d’automutilation et suicidaires chez les détenus, afin de limiter le recours à l’isolement pour des groupes de détenus précis non admissibles à l’isolement préventif ainsi que pour d’autres groupes qui ne sont pas admissibles à moins de circonstances exceptionnelles.

La version révisée de la Directive du commissaire 843 – Gestion des comportements d’automutilation et suicidaires chez les détenus, entrée en vigueur le 1er août 2017, comprend des mécanismes améliorés de surveillance et d’examen pour les détenus en observation intensifiée. Ces mécanismes comprennent un examen par l’équipe interdisciplinaire de santé mentale, le chef des Services de santé mentale et les comités régional et national sur les cas complexes de santé mentale. Ces examens ont pour but de raccourcir la période d’observation intensifiée des détenus tout en tenant compte des risques pour la sécurité et en mettant en œuvre des stratégies d’atténuation de ces risques. Service correctionnel Canada va en outre soumettre un projet visant à déplacer les cellules d’observation pour les aménager à l’extérieur des rangées de cellules d’isolement, et ce, dans tous les établissements.

La mise en liberté des délinquantes dans la collectivité

Les trois quarts des délinquantes étaient encore incarcérées après la date de leur admissibilité à une libération conditionnelle

Message général

5.108 Dans l’ensemble, nous avons constaté que Service correctionnel Canada n’avait pas préparé les délinquantes aux audiences de libération conditionnelle en temps opportun. Seulement un quart des délinquantes qui ont obtenu une libération conditionnelle ont été mises en liberté à la date à laquelle elles y devenaient admissibles pour la première fois. La majorité des délinquantes sont restées en détention quatre mois après la date à laquelle elles étaient devenues admissibles à la libération conditionnelle.

5.109 Cette constatation est importante parce que le temps passé en détention après la date à laquelle une délinquante devient admissible pour la première fois à une libération conditionnelle réduit le temps qu’a cette dernière pour profiter d’une mise en liberté structurée et graduelle dans la collectivité.

5.110 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les délinquantes mises en liberté conditionnelle;
• le report des audiences de libération conditionnelle ou la renonciation à ces audiences;
• les coûts d’incarcération.

5.111 Avant la date d’admissibilité à une libération conditionnelle d’une délinquante, Service correctionnel Canada évalue le risque de récidive de la délinquante et son engagement à s’attaquer aux principaux facteurs associés à son crime, en participant par exemple aux programmes correctionnels et en les achevant. Service correctionnel Canada communique son évaluation à la Commission des libérations conditionnelles du Canada, accompagnée d’une recommandation à savoir si la libération conditionnelle devrait être accordée à la délinquante. La Commission décide si elle accorde la libération conditionnelle et, le cas échéant, en fixe les conditions.

5.112 Si l’examen en vue de la libération conditionnelle est reporté ou annulé, une délinquante aura moins de temps à passer sous surveillance dans la collectivité avant la fin de sa peine, ce qui peut nuire à sa réinsertion sociale sécuritaire. Il a été régulièrement démontré que la surveillance dans le cadre de la libération conditionnelle contribue à la réinsertion sociale. De même, il est beaucoup plus coûteux de garder une délinquante en détention que de la surveiller dans la collectivité.

5.113 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 5.121.

5.114 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Service correctionnel Canada avait préparé les délinquantes aux audiences de libération conditionnelle en temps opportun. Nous avons examiné des dossiers de Service correctionnel Canada des exercices 2014-2015 à 2016-2017 pour les délinquantes libérées des établissements de détention et avons comparé les dates de mise en liberté des délinquantes aux dates auxquelles celles-ci étaient devenues admissibles pour la première fois à cette mise en liberté. Nous avons aussi examiné les raisons pour lesquelles les audiences de libération conditionnelle avaient été reportées.

5.115 Les délinquantes mises en liberté conditionnelle — Pour l’exercice 2016-2017, nous avons constaté que 73 % des délinquantes mises en liberté pour la première fois (299 sur 411) avaient obtenu une libération conditionnelle, une augmentation de 15 % par rapport aux trois exercices précédents. Cependant, seulement un quart des délinquantes (74 sur 299) ont été mises en liberté conditionnelle à la date à laquelle elles y devenaient admissibles pour la première fois. La majorité des délinquantes ont été mises en liberté conditionnelle plus tard dans leur peine, environ quatre mois après la date à laquelle elles y devenaient admissibles pour la première fois. Moins de délinquantes autochtones ont été mises en liberté conditionnelle que de délinquantes non autochtones (64 % comparativement à 77 %).

5.116 Par contre, nous avons constaté que Service correctionnel Canada avait accru le recours aux plans pour la libération qui sont prévus à l’article 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, lesquels font participer des organismes ou des collectivités autochtones au processus de réinsertion. Au cours de l’exercice 2016-2017, Service correctionnel Canada a mis en liberté 58 délinquantes autochtones en vertu d’un plan pour la libération prévu à l’article 84, comparativement à 36 délinquantes trois ans plus tôt. Nous avons remarqué que les délinquantes autochtones bénéficiant d’un plan pour la libération selon l’article 84 avaient plus de chances d’obtenir une libération conditionnelle.

5.117 Le report des audiences de libération conditionnelle ou la renonciation à ces audiences — Nous avons constaté que plus de la moitié des délinquantes avaient reporté leur audience de libération conditionnelle ou y avaient renoncé. Les délinquantes prenaient ces décisions pour des raisons diverses, par exemple parce qu’elles n’avaient pas terminé leurs programmes correctionnels avant la date de l’audience. Toutefois, un grand nombre de délinquantes ont reporté leur audience même après avoir achevé avec succès leurs programmes correctionnels.

5.118 Nous avons constaté que nombre de délinquantes admissibles à une libération conditionnelle demeuraient en détention six mois de plus après avoir terminé leurs programmes correctionnels. Cette détention permettait parfois aux délinquantes de participer à d’autres programmes sociaux et thérapeutiques à l’intérieur de l’établissement. Nous avons remarqué que beaucoup de ces interventions supplémentaires ne visaient pas expressément le risque de récidive des délinquantes à leur mise en liberté, et qu’elles auraient pu être réalisées dans des établissements résidentiels communautaires. De plus, les programmes sociaux et thérapeutiques étaient souvent plus efficaces s’ils étaient suivis sous surveillance dans la collectivité plutôt qu’en détention.

5.119 Près de la moitié des délinquantes présentant un faible risque de récidive ont reporté leur audience de libération conditionnelle ou y ont renoncé. Par conséquent, les délinquantes à faible risque sont restées en détention en moyenne huit mois après la date à laquelle elles étaient devenues admissibles pour la première fois à une libération conditionnelle, et certaines ont été mises en liberté seulement à la date de mise en liberté obligatoire. Pourtant, les recherches de Service correctionnel Canada ont montré que nombre de délinquants présentant un faible risque peuvent vivre dans la collectivité jusqu’à la fin de leur peine sans poser de menace à la sécurité.

5.120 Les coûts d’incarcération — Nous avons constaté que le coût annuel de détention d’une délinquante était d’environ 190 000 $, tandis que le coût annuel de la surveillance dans la collectivité était de 31 000 $. Même si les établissements correctionnels doivent assumer des coûts fixes qui ne dépendent pas du nombre de personnes qui y sont détenues, Service correctionnel Canada aurait quand même pu économiser environ 4 millions de dollars en coûts d’incarcération si les 225 délinquantes mises en liberté conditionnelle au cours de l’exercice 2016-2017 avaient été préparées et libérées à la date à laquelle elles étaient devenues admissibles pour la première fois à une libération conditionnelle.

5.121 Recommandation — Service correctionnel Canada devrait s’assurer que les délinquantes, en particulier celles qui présentent un faible risque de récidive et qui ont réussi leurs programmes correctionnels, sont préparées à leur audience de libération conditionnelle dès la date à laquelle elles deviennent admissibles pour la première fois à la libération conditionnelle, afin de favoriser leur réinsertion sociale.

Réponse de l’entité — Recommandation acceptée. Le cadre stratégique de Service correctionnel Canada met en évidence une préparation des cas en temps opportun visant à s’assurer que les délinquants sont préparés à participer à leur audience de libération conditionnelle à la première date possible. Pour les délinquantes, les résultats au chapitre du rendement réunis au cours de l’exercice 2016-2017 montrent que ces dernières affichent le pourcentage médian le plus faible quant à la durée de la peine purgée avant la première mise en liberté (35,9 % en 2016-2017 et 47,7 % en 2015-2016). En outre, en 2016-2017, les délinquantes étaient plus nombreuses que pendant l’exercice précédent à avoir terminé un programme correctionnel avant la date de leur admissibilité à la semi-liberté (62,7 % en 2016-2017 et 46,2 % en 2015-2016). Dans le même ordre d’idées, une étude récente (16 juillet 2017) des plateformes redditionnelles de Service correctionnel Canada a révélé que de très rares délinquantes (six) pour lesquelles l’évaluation avait révélé un potentiel de réinsertion sociale élevé (ou un faible risque) avaient dépassé la date de leur admissibilité à la libération conditionnelle sans que la Commission des libérations conditionnelles du Canada ait rendu une décision.

Service correctionnel Canada mettra davantage l’accent sur une préparation des cas en temps opportun dans le cas des délinquantes qui présentent un faible risque et qui ont terminé avec succès leurs programmes correctionnels; il s’appuiera sur les mécanismes de surveillance et de contrôle réguliers à l’échelon local et national.

Conclusion

5.122 Nous avons conclu que, bien que Service correctionnel Canada ait offert aux délinquantes des programmes correctionnels, il ne l’avait pas fait d’une manière favorisant leur réinsertion sociale en temps opportun. Service correctionnel Canada n’avait pas mis en œuvre d’outil de détermination de la cote de sécurité initiale ni d’outil approprié pour l’orientation des délinquantes vers les programmes correctionnels. Il n’avait pas non plus évalué l’efficacité des programmes correctionnels pour ce qui est de cibler les facteurs liés au risque de récidive, tels que la toxicomanie. De plus, Service correctionnel Canada n’avait pas établi le type ni le niveau des ressources nécessaires pour s’occuper des délinquantes souffrant de problèmes de santé mentale, et n’avait pas encore de système en place pour surveiller leur accès à un traitement. Même si Service correctionnel Canada a eu moins souvent recours à l’isolement au cours des trois derniers exercices, il a quand même continué de placer en isolement des délinquantes chez qui une maladie mentale grave avait été constatée.