Introduction

Information générale

4.1 Les combustibles fossiles comme le charbon, le pétrole et le gaz naturel constituent une source d’énergie non renouvelable. Ils ont une incidence sur l’économie du Canada. À titre d’exemple, en 2017, l’extraction des combustibles fossiles représentait environ 9 % du produit intérieur brut (PIB) du pays. Ils ont également un impact sur l’environnement puisque leur combustion produit du dioxyde de carbone, soit un gaz à effet de serre qui contribue de manière importante aux changements climatiques.

4.2 En 2016, le secteur gazier et pétrolier et celui des transports constituaient les deux plus importants émetteurs de gaz à effet de serre dans l’ensemble du Canada. Ils totalisaient ensemble environ la moitié de toutes les émissions de gaz à effet de serre au pays.

4.3 Ces secteurs figurent aussi parmi ceux qui reçoivent des subventions du gouvernement. Les subventions sont un outil que les gouvernements peuvent utiliser pour promouvoir l’activité économique ou pour atteindre des objectifs environnementaux ou sociaux, tels que réduire la pollution ou aider les populations vulnérables.

4.4 Les subventions peuvent comprendre :

• des subsides et des contributions;
• des prêts gouvernementaux ou des garanties d’emprunt à taux avantageux;
• des ressources vendues par le gouvernement en deçà du prix courant;
• une aide à la recherche et au développement;
• une intervention du gouvernement sur les marchés pour faire baisser les prix;
• des dépenses fiscales.^{Définition i}

À l’exception des dépenses fiscales, tous ces éléments peuvent constituer des subventions non fiscales.

4.5 En général et dans le secteur de l’énergie, les subventions sont définies différemment selon les différents accords internationaux et les organismes internationaux dont le Canada est membre (voir la pièce 4.1). Les définitions ont toutefois un dénominateur commun, à savoir que les subventions confèrent un avantage.

4.6 Les gouvernements du Canada et d’autres pays se sont engagés à éliminer progressivement et à rationaliser^{Définition iii} les subventions aux combustibles fossiles qu’ils considèrent « inefficaces ».

• En septembre 2009, lors du Sommet des dirigeants du Groupe des 20 (G20),^{Définition iv} les dirigeants des grandes économies mondiales se sont engagés à « éliminer progressivement et [à] rationaliser à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles tout en apportant une aide ciblée aux plus démunis ». Les dirigeants du G20 ont affirmé que les subventions inefficaces accordées aux combustibles fossiles « encouragent la surconsommation, restreignent notre sécurité énergétique, font obstacle à l’investissement dans des sources d’énergie propre et portent atteinte aux efforts de lutte contre le changement climatique ».
• En novembre 2015, le Premier Ministre a chargé la ministre de l’Environnement et du Changement climatique de « collaborer avec le ministre des Finances pour respecter nos engagements envers le G20 et éliminer progressivement nos subventions à l’industrie des combustibles fossiles à moyen terme ».
• Lors du Sommet des leaders nord-américains de juin 2016, le Canada, les États-Unis et le Mexique se sont engagés à éliminer progressivement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles d’ici 2025.

4.7 La déclaration des dirigeants du G20 au Sommet de 2009 et les déclarations qui ont suivi n’ont arrêté aucune définition du terme « subvention inefficace aux combustibles fossiles ».

4.8 En septembre 2015, le Canada s’est engagé à respecter le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Le présent audit soutient l’objectif portant sur la consommation et la production responsables (soit l’objectif n^o 12 parmi les objectifs de développement durable des Nations Unies),^{Définition v} dont l’une des cibles est de « rationaliser les subventions aux combustibles fossiles qui sont source de gaspillage, en éliminant les distorsions du marché, selon le contexte national, [...] afin de mettre en évidence leur impact sur l’environnement ».

4.9 Environnement et Changement climatique Canada est le ministère chargé de fournir des analyses et des conseils pour déterminer quelles mesures non fiscales^{Définition vii} dans l’ensemble du gouvernement fédéral sont considérées comme des subventions qui appuient ou favorisent la consommation ou la production des combustibles fossiles, et lesquelles de ces mesures sont inefficaces. Le Ministère doit également fournir des conseils et formuler des recommandations aux ministres responsables concernant le respect de l’engagement pris par le Canada au sommet du G20 d’éliminer progressivement et de rationaliser les subventions inefficaces aux combustibles fossiles.

Objet de l’audit

4.10 L’audit visait à déterminer si Environnement et Changement climatique Canada avait fourni des conseils pour appuyer la prise de décision au sujet des subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles en se fondant sur l’analyse de tous les renseignements fiables et pertinents.

4.11 Cet audit est important parce que les subventions inefficaces aux combustibles fossiles favorisent la surconsommation, portent atteinte à la lutte contre le changement climatique et font obstacle à l’investissement dans des sources d’énergie propre. Faute de fournir aux décideurs des conseils fondés sur des évaluations exhaustives, Environnement et Changement climatique Canada ne peut garantir qu’il offre le soutien dont les ministres ont besoin pour que le Canada respecte d’ici 2025 l’engagement qu’il avait pris lors du Sommet du G20.

4.12 Cet audit fait le suivi du rapport 7, « Les subventions aux combustibles fossiles », des Rapports du vérificateur général du Canada (printemps 2017).

4.13 Nous avons aussi effectué un examen distinct portant sur les subventions fiscales aux combustibles fossiles, dont les résultats sont présentés dans le rapport 3, « Les subventions fiscales aux combustibles fossiles — Ministère des Finances Canada », des Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable (printemps 2019).

4.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Message général

4.15 Dans l’ensemble, nous avons constaté que les travaux d’Environnement et Changement climatique Canada pour recenser les subventions non fiscales inefficaces en ce qui a trait aux combustibles fossiles étaient incomplets et manquaient de rigueur. À notre avis, cela s’explique en partie par le fait que les définitions que le Ministère a utilisées n’étaient pas claires.

4.16 Pour recenser les subventions non fiscales au secteur des combustibles fossiles, Environnement et Changement climatique Canada a examiné 23 des quelque 200 organisations du gouvernement afin de recenser 36 subventions non fiscales courantes susceptibles d’appuyer la consommation ou la production de combustibles fossiles. Nous avons constaté que le Ministère avait omis d’éventuelles subventions qu’il aurait dû, à notre avis, examiner. Il a déterminé que 4 des 36 éventuelles subventions non fiscales recensées étaient des subventions au secteur des combustibles fossiles.

4.17 Après avoir recensé les subventions non fiscales au secteur des combustibles fossiles, Environnement et Changement climatique Canada les a évaluées pour déterminer si elles étaient inefficaces. Nous avons constaté que le Ministère n’avait recensé aucune subvention non fiscale inefficace. Cependant, il n’avait pas défini le terme « inefficace » afin d’orienter ses conclusions.

4.18 Nous avons également constaté que le Ministère n’avait pas pris en compte, dans ses évaluations, la durabilité économique, sociale et environnementale des subventions octroyées au secteur des combustibles fossiles. Le Ministère nous a informés que ses évaluations n’étaient que préliminaires.

Le recensement de subventions non fiscales inefficaces

4.19 Environnement et Changement climatique Canada a été chargé d’assurer une coordination avec les organisations fédérales concernées et d’appuyer le travail effectué pour recenser toutes les subventions non fiscales inefficaces en ce qui a trait aux combustibles fossiles pour tous les ministères, organismes et sociétés d’État.

4.20 Afin de déterminer si les subventions non fiscales aux combustibles fossiles étaient inefficaces, le Ministère s’est fondé sur une approche en deux étapes principales :

• La première étape consistait à recenser les mesures non fiscales fédérales qui constituaient d’éventuelles subventions aux combustibles fossiles. Le Ministère évaluait ensuite ces éventuelles subventions afin de déterminer si elles constituaient de véritables subventions. Pour le Ministère, les subventions non fiscales aux combustibles fossiles sont les mesures non fiscales qui procurent un traitement préférentiel favorisant expressément la consommation ou la production des combustibles fossiles.
• La deuxième étape consistait à évaluer les subventions non fiscales recensées lors de la première étape afin de déterminer si celles-ci étaient inefficaces. Le Ministère fournissait ensuite des conseils aux ministres concernés, qui devaient décider si des subventions non fiscales aux combustibles fossiles étaient inefficaces et si elles devaient être progressivement éliminées ou rationalisées.

Environnement et Changement climatique Canada n’a pas dressé un inventaire complet des éventuelles subventions non fiscales aux combustibles fossiles

4.21 Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait recensé, dans l’ensemble du gouvernement du Canada, 36 subventions courantes susceptibles de constituer des subventions non fiscales aux combustibles fossiles, et qu’il avait déterminé que 4 d’entre elles étaient de véritables subventions. À notre avis, le Ministère a omis certaines organisations fédérales qu’il aurait dû examiner et il n’a pas dressé un inventaire complet des éventuelles subventions aux combustibles fossiles. En outre, le Ministère n’a pas évalué rigoureusement cet inventaire d’éventuelles subventions non fiscales pour déterminer s’il s’agissait réellement de subventions.

4.22 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• le recensement des éventuelles subventions non fiscales;
• l’évaluation menée pour recenser les véritables subventions non fiscales.

4.23 Cette constatation est importante parce qu’une évaluation rigoureuse de toutes les éventuelles subventions non fiscales donnerait aux décideurs l’assurance que les conseils d’Environnement et Changement climatique Canada en ce qui a trait au recensement des subventions aux combustibles fossiles sont valides.

4.24 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 4.28 et 4.33.

4.25 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait employé une approche judicieuse pour recenser toutes les mesures non fiscales fédérales susceptibles de constituer des subventions aux combustibles fossiles. Nous avons aussi examiné si le Ministère avait par la suite analysé rigoureusement ces éventuelles subventions pour déterminer s’il s’agissait de véritables subventions.

4.26 Le recensement des éventuelles subventions non fiscales — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait dressé un inventaire de 36 éventuelles subventions non fiscales courantes recensées au sein de 23 organisations fédérales qui pourraient appuyer la consommation ou la production de combustibles fossiles. Environnement et Changement climatique Canada a demandé à ces 23 organisations d’évaluer lesquelles de leurs mesures non fiscales étaient susceptibles de constituer des subventions. De plus, le Ministère a formé un groupe de travail sur les éventuelles subventions non fiscales. Ce groupe comptait notamment des représentants de ministères comme Ressources naturelles Canada et Transports Canada. À notre avis, l’inventaire ainsi dressé n’était toutefois pas suffisant pour les raisons suivantes.

• Le Ministère n’a examiné qu’une fraction des quelque 200 organisations fédérales, principalement celles dont les activités touchaient directement, selon lui, le secteur des ressources naturelles. Même si des ministères connexes ont été consultés, le Ministère n’a pas tenu compte de certains organismes de réglementation dont le mandat était lié au secteur des combustibles fossiles. Nous avons aussi constaté que certaines organisations de subventions à la recherche avaient été inclues, mais d’autres non.
• Pour dresser cet inventaire, le Ministère s’est d’abord appuyé sur des renseignements accessibles au grand public, notamment les rapports sur les résultats ministériels et les rapports sur les plans et les priorités, ainsi que sur des rapports de tierces parties comme ceux de la commissaire à l’environnement et au développement durable. Le Ministère a relayé ces renseignements au groupe de travail en lui demandant d’y ajouter toute autre mesure susceptible de bénéficier au secteur des combustibles fossiles.

4.27 Dans son approche pour dresser l’inventaire des éventuelles subventions non fiscales aux combustibles fossiles, le Ministère a exclu plusieurs projets qui, selon nous, auraient dû figurer à cette liste. Par exemple, nous avons trouvé des projets dans la base de données sur les subventions et les contributions gouvernementales qui visaient à accroître la production de combustibles fossiles et à gérer les déchets résultant de l’exploitation des sables bitumineux (aussi appelés résidus). Le Ministère n’a pas non plus pris en considération les évaluations concernant l’expansion ou l’achat du pipe-line Trans Mountain, dont le gouvernement s’est porté acquéreur après la période couverte par notre audit.

4.28 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait formuler des lignes directrices qui définissent clairement les mesures non fiscales qui constituent d’éventuelles subventions à examiner.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada a collaboré avec un certain nombre de ministères et d’organismes, et a élaboré des lignes directrices et des critères qui définissent clairement le fondement de son cadre visant à désigner les programmes comme des subventions aux combustibles fossiles. Pour poursuivre l’examen, le Ministère mènera des consultations sur le cadre d’évaluation afin de recueillir des commentaires. Le gouvernement du Canada communiquera les résultats de l’examen des subventions inefficaces aux combustibles fossiles à un groupe d’experts dans le cadre du processus international d’examen par les pairs du G20 avec l’Argentine.

4.29 L’évaluation menée pour recenser les véritables subventions non fiscales — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas mené d’évaluation rigoureuse de son inventaire d’éventuelles subventions non fiscales pour déterminer lesquelles étaient réellement des subventions du fait qu’elles étaient expressément avantageuses pour la consommation ou la production de combustibles fossiles.

4.30 Le Ministère a défini comme des subventions non fiscales certains projets portant sur les combustibles fossiles, mais il les a exclus de la liste des subventions. Il a déterminé que ces projets s’inscrivaient dans des programmes qui ne touchaient pas expressément le secteur des combustibles fossiles. Le Ministère a décidé que, pour appuyer expressément la consommation ou la production de combustibles fossiles, un programme devait profiter « de manière disproportionnée » au secteur des combustibles fossiles. Toutefois, nous avons constaté que le Ministère n’avait pas défini les termes clés de son évaluation, notamment la notion de « manière disproportionnée ». Par conséquent, les conclusions du Ministère à l’égard de certains programmes comparables n’étaient pas cohérentes.

4.31 Nous avons aussi constaté que, à quelques reprises, Environnement et Changement climatique Canada avait déterminé si d’éventuelles subventions non fiscales constituaient ou non des subventions, même si les renseignements fournis par les ministères responsables étaient incomplets. Par exemple, dans certains cas, le Ministère n’avait pas les informations financières requises pour déterminer si cette éventuelle subvention profitait de manière disproportionnée au secteur des combustibles fossiles.

4.32 Environnement et Changement climatique Canada a recensé  4 subventions aux combustibles fossiles parmi les 36 éventuelles subventions non fiscales qu’il avait examinées. Toutefois, dans 12 cas, nous avons constaté que les évaluations n’étaient pas cohérentes ou qu’il manquait des renseignements. Le Ministère nous a indiqué que ces évaluations n’étaient que préliminaires.

4.33 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait effectuer une évaluation complète et rigoureuse des éventuelles subventions non fiscales aux combustibles fossiles.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation acceptée. Environnement et Changement climatique Canada dirige un examen approfondi des mesures non fiscales fédérales qui pourraient être considérées comme des subventions inefficaces aux combustibles fossiles, en mettant l’accent sur les ministères et organismes ayant des mandats pertinents et en examinant les programmes relevant du portefeuille de chaque ministère. Pour poursuivre l’examen, le Ministère mènera des consultations sur le cadre d’évaluation afin de recueillir des commentaires. Le gouvernement du Canada communiquera les résultats de l’examen des subventions inefficaces aux combustibles fossiles à un groupe d’experts dans le cadre du processus international d’examen par les pairs du G20 avec l’Argentine.

Environnement et Changement climatique Canada n’a pas défini la notion de subvention non fiscale inefficace aux combustibles fossiles, mais a tout de même déterminé qu’il n’y en avait pas

4.34 Nous avons constaté que, d’une part, Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas défini ce qui constituait une subvention non fiscale inefficace aux combustibles fossiles du point de vue du Canada et que, d’autre part, les évaluations qu’il avait effectuées manquaient de rigueur. Le Ministère n’a pas utilisé tous les renseignements pertinents avant de déterminer qu’il n’y avait pas de subventions fédérales non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles.

4.35 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la définition d’« inefficace »;
• la rigueur et l’exhaustivité de l’évaluation;
• les conseils fournis aux décideurs.

4.36 Cette constatation est importante parce que sans définitions claires et sans l’assurance que les évaluations sont rigoureuses et fondées sur tous les renseignements nécessaires, Environnement et Changement climatique Canada ne peut avoir l’assurance d’avoir recensé toutes les subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles.

4.37 Pour déterminer quelles étaient les subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles, Environnement et Changement climatique Canada devait évaluer les subventions gérées par d’autres ministères. Pour aider la Ministre à s’acquitter de son mandat, les fonctionnaires d’Environnement et Changement climatique Canada ont assuré la coordination avec ces ministères et leur ont fourni du soutien.

4.38 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 4.43.

4.39 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si Environnement et Changement climatique Canada avait défini clairement la notion d’inefficacité, et si les conseils fournis à la Ministre se fondaient sur toutes les statistiques, données ou informations qualitatives pertinentes et fiables.

4.40 La définition d’« inefficace » — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas clairement défini de critères permettant d’établir si les subventions non fiscales aux combustibles fossiles étaient inefficaces. De plus, il n’y avait pas de directives détaillées qui auraient aidé les organisations fédérales responsables à déterminer si une subvention non fiscale était inefficace. Le Ministère a plutôt dressé une liste constituée de considérations décrites en termes généraux pouvant être utilisées pour évaluer l’inefficacité d’une subvention non fiscale (voir la pièce 4.2). À notre avis, les considérations énumérées ne suffisaient pas pour constituer à elles seules une définition et ne comportaient pas de critères clairs pour le Ministère et les organisations concernées. Par conséquent, il y avait un risque que le Ministère n’ait pas recensé toutes les subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles.

4.41 Nous avons également constaté que ces considérations ne tenaient pas compte de la durabilité économique, sociale et environnementale des subventions octroyées au secteur des combustibles fossiles, conformément aux principes fondamentaux du développement durable. Le fait de tenir uniquement compte des objectifs sociaux, économiques et environnementaux d’une mesure ne donnait pas l’assurance que la durabilité de ces trois dimensions serait prise en compte sur une base égale ou dans une perspective à long terme.

4.42 La rigueur et l’exhaustivité de l’évaluation — Nous avons constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada n’avait pas mené d’évaluation rigoureuse et exhaustive pour trois des quatre subventions non fiscales qu’il avait recensées. Le Ministère n’a pas évalué de manière systématique chaque subvention non fiscale et n’a pas pris en compte toutes les statistiques, données ou informations qualitatives pertinentes et fiables disponibles pour étayer ses évaluations. À notre avis, le Ministère n’avait pas suffisamment d’information pour déterminer si ces trois subventions aux combustibles fossiles étaient inefficaces.

4.43 Recommandation — Environnement et Changement climatique Canada devrait élaborer des directives définissant clairement les critères qui permettent de déterminer l’inefficacité d’une subvention non fiscale aux combustibles fossiles, en tenant compte de données probantes fiables et pertinentes qui démontrent l’intégration de la durabilité économique, sociale et environnementale sur une base égale et dans une perspective à long terme.

Réponse d’Environnement et Changement climatique Canada — Recommandation refusée. Environnement et Changement climatique Canada a travaillé avec un certain nombre de ministères et d’organismes fédéraux à l’élaboration d’un cadre et d’orientations exhaustifs pour évaluer si une mesure non fiscale peut constituer une « subvention inefficace aux combustibles fossiles ».

Le Ministère reconnaît que les questions de la viabilité économique, sociale et environnementale sont importantes et que le cadre et les orientations les incluent. Toutefois, il n’est pas d’accord pour dire qu’une approche uniforme qui intègre systématiquement sur une base égale la viabilité économique, sociale et environnementale est nécessaire dans tous les cas.

Environnement et Changement climatique Canada mènera des consultations pour obtenir des commentaires. Le gouvernement du Canada soumettra son examen des subventions inefficaces aux combustibles fossiles à un groupe d’experts dans le cadre du processus international d’examen par les pairs du G20 avec l’Argentine.

4.44 Les conseils fournis aux décideurs — En réponse à notre rapport 7, « Les subventions aux combustibles fossiles », des Rapports du vérificateur général du Canada (printemps 2017), Environnement et Changement climatique Canada a établi un plan d’action pour fournir des conseils à la Ministre avant l’automne 2017. Nous avons constaté que le Ministère avait fourni des conseils et des renseignements préliminaires aux décideurs sur les subventions non fiscales aux combustibles fossiles en avril 2018. Toutefois, les évaluations à l’appui de ces conseils étaient incomplètes. Le Ministère ne nous a pas fourni une date d’achèvement.

Conclusion

4.45 Nous avons conclu qu’Environnement et Changement climatique Canada avait fourni certains conseils pour appuyer la prise de décision au sujet des subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles en se fondant sur les évaluations du Ministère. Toutefois, ces évaluations ne reposaient pas sur toutes les statistiques, données ou informations qualitatives pertinentes et fiables.