Automne 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada Chapitre 1 — Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes

Automne 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada
Chapitre 1 — Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes

Introduction

Contexte

1.1 Les crises humanitaires engendrent des situations dans lesquelles la communauté internationale peut être appelée à intervenir pour sauver des vies, soulager la souffrance et protéger la dignité humaine. Des millions de personnes dans le monde touchées par une crise humanitaire se tournent vers la communauté internationale, y compris le Canada, lorsque leurs gouvernements n’ont pas les moyens ou la volonté de répondre à leur appel à l’aide. Malgré les milliards de dollars versés en aide chaque année par les gouvernements et les autres donateurs de partout dans le monde – dont en moyenne 567 millions de dollars par année versés par le gouvernement du Canada au cours des cinq dernières années, selon les chiffres cités par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada – les ressources ne suffisent pas à combler les besoins. Il est donc important que les ressources, qui sont limitées, soient attribuées rapidement, qu’elles visent les besoins les plus urgents, et qu’il soit rendu compte de leur utilisation.

1.2 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada répond aux crises humanitaires internationales et voit à la coordination de la réponse du gouvernement fédéral. L’essentiel de l’aide financière accordée lors d’une crise humanitaire émergente est versé, sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale du Ministère, aux organismes humanitaires de l’Organisation des Nations Unies (ONU), au Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et aux organisations non gouvernementales (ONG). En cas de crises majeures, le Ministère peut aussi s’engager à verser un dollar pour chaque dollar de contributions admissibles données par les citoyens à des organismes de bienfaisance canadiens.

1.3 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada fournit de l’aide humanitaire en suivant les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Tout comme plusieurs autres pays, le Canada a collaboré à l’établissement de ces principes, qui comprennent les principes humanitaires adoptés par l’ONU (voir la pièce 1.1).

1.4 À l’occasion, les Forces armées canadiennes participent à des opérations humanitaires à l’étranger. Le gouvernement du Canada a recours à leurs capacités (en personnel, en matériel et en fournitures) lors d’opérations humanitaires pour sauver des vies, alléger la souffrance et protéger la dignité humaine. Le déploiement des troupes se fait alors en coordination avec Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada.

1.5 Le réseau d’assistance humanitaire internationale par lequel le gouvernement fédéral fait passer son aide est formé des organismes humanitaires de l’ONU, du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, et de certaines grandes ONG. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU coordonne les interventions en réponse à une urgence internationale, avec le consentement des nations touchées. Les organismes humanitaires sont répartis en groupes qui collaborent, avec les gouvernements des pays affectés, à l’élaboration de plans de réponse sous la direction générale du coordonnateur humanitaire de l’ONU. Il y a par exemple, un groupe pour les besoins en abri, et un autre pour les besoins en matière d’assainissement, d’eau et d’hygiène.

1.6 À l’apparition d’une crise majeure, l’ONU facilite et coordonne l’évaluation de la situation et des besoins humanitaires. Ses organisations, de même que les autres organismes d’aide participants, s’appuient sur cette information pour planifier leur intervention en case de crise, soit en augmentant l’envergure des opérations d’aide humanitaire en cours, soit en mettant sur pied de nouveaux projets de secours. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU voit ensuite à coordonner la préparation d’un document d’appel auprès de donateurs potentiels. Ce document présente, entre autres, une évaluation des besoins humanitaires, les priorités d’intervention, de même que les activités, les projets et les demandes de financement associées proposés par les organismes participants. Les donateurs publics, comme le Canada, prennent connaissance du document d’appel et décident de faire une contribution volontaire ou non aux organismes d’aide, aux opérations et aux projets de leur choix. Le Canada signe généralement un accord de subvention avec les partenaires qu’il a choisis. Le Canada ne finance pas seulement les appels d’aide de l’ONU; il finance aussi ceux du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, ainsi que les propositions venant directement des ONG. En attendant la réception des fonds des donateurs, les organismes d’aide font appel à des sources de financement internes et autres, telles que le Fonds central d’intervention d’urgence de l’ONU.

Objet de l’audit

1.7 Dans le présent audit, nous avons examiné la réponse du gouvernement fédéral à une crise humanitaire émergeant dans un pays en développement à la suite, par exemple, d’une catastrophe naturelle soudaine telle qu’un tremblement de terre, ou d’une augmentation rapide des besoins humanitaires immédiats durant une crise complexe ou prolongée, engendrés, par exemple, par le déplacement de personnes en raison d’un conflit. Comme l’audit était centré sur le début des crises, nous n’avons pas examiné les réponses à long terme du gouvernement fédéral.

1.8 Notre audit avait pour objectifs de :

• déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait apporté son aide lors de crises humanitaires émergentes, avec le soutien de partenaires appropriés, suivant une approche axée sur les besoins et en temps opportun;
• déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et la Défense nationale pouvaient montrer que l’aide fournie lors de crises humanitaires émergentes à l’étranger avait été utilisée d’une manière conforme aux objectifs des projets et des missions soutenus.

1.9 Nous avons examiné la réponse du gouvernement fédéral à l’apparition de huit crises humanitaires. Notre échantillon comprenait 36 projets financés sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, 6 projets financés par les autres programmes du Ministère, de même que l’aide fournie par la Défense nationale par le déploiement des Forces armées canadiennes en réponse au typhon Haiyan aux Philippines. Le premier objectif de l’audit visait expressément les dépenses du programme d’assistance humanitaire internationale. La pièce 1.2 présente les noms des programmes, le nombre de projets sélectionnés et le montant du financement fédéral.

1.10 L’audit a porté sur la période comprise entre le 1^er avril 2011 et le 31 décembre 2013, au cours de laquelle l’Agence canadienne de développement international et Affaires étrangères et Commerce international Canada ont été fusionnés en une seule entité, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada. Dans le présent rapport, nous utilisons le nom actuel du Ministère lorsqu’il s’agit de ses actions et de celles de ses prédécesseurs. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent chapitre, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Choisir les partenaires en aide humanitaire

1.11 Selon Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, l’une des mesures de contrôle clés pour assurer l’efficacité du programme d’assistance humanitaire internationale est de verser des fonds à des partenaires appropriés. Pour ce faire, le Ministère choisit des partenaires qui ont démontré leur capacité à mener les interventions. Cette capacité se mesure par l’étendue de l’expérience en prestation d’aide humanitaire, la participation au réseau d’aide humanitaire internationale et les moyens d’intervention sur le terrain face à une situation précise. Nous avons examiné si le Ministère avait tenu compte de cette capacité en choisissant ses partenaires.

1.12 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Ministère évaluait la capacité de ses partenaires et qu’il s’employait à renforcer ses pratiques d’évaluation. Une telle évaluation est importante, car elle permet au Ministère de s’assurer que ses partenaires ont la capacité d’utiliser efficacement les fonds versés et de mener à bien les projets.

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada évalue la capacité de ses partenaires et s’emploie à renforcer ses pratiques d’évaluation

1.13 Nous avons examiné comment Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait évalué la capacité de ses partenaires pour chacun des 36 projets d’aide humanitaire approuvés de notre échantillon. Les partenaires auxquels le Ministère verse principalement des fonds sont les quelques grandes organisations multilatérales, internationales et non gouvernementales bien établies sur la scène mondiale et qui interviennent dans la plupart des crises humanitaires internationales. Le Ministère collabore avec ces organisations depuis bien des années. Néanmoins, il évalue régulièrement la capacité d’ensemble de chacune d’elles et il procède, selon une méthode établie, à l’analyse précise des projets considérés pour du financement.

1.14 Dans le Rapport du vérificateur général du Canada (printemps 2013), chapitre 4, « L’aide publique au développement délivrée par des organisations multilatérales », nous avions signalé qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait des processus adéquats pour évaluer la capacité d’ensemble des organisations multilatérales auxquelles il accorde un financement. Ces processus comprennent la représentation du gouvernement du Canada au sein d’organes directeurs, et la surveillance qu’il y exerce, des examens périodiques, et la réalisation d’évaluations en matière de diligence raisonnable.

1.15 Depuis 2011, le Ministère se sert des outils d’évaluation du risque fiduciaire (OERF) pour évaluer chacun des partenaires auxquels il verse des fonds sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale, qu’il s’agisse d’un organisme multilatéral ou d’une ONG. Ces outils permettent d’évaluer le niveau de risque en ce qui concerne la gouvernance et la stabilité, les résultats obtenus dans le passé, la viabilité financière et les risques de corruption et de fraude. Nous avons constaté que des évaluations au moyen de ces outils avaient été effectuées pour tous les organismes ayant reçu des fonds pour les projets de notre échantillon, après la mise en œuvre de ces outils.

1.16 Le Ministère a dix exigences minimales concernant l’attribution de fonds sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale. Par exemple, une ONG doit avoir au moins cinq années d’expérience dans la prestation d’aide humanitaire internationale et doit respecter le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales (ONG) lors des opérations de secours en cas de catastrophe. Toutefois, les OERF ne permettent pas d’évaluer précisément les dix exigences minimales. C’est pourquoi, en août 2013, le Ministère a commencé à demander aux ONG de soumettre leurs profils institutionnels pour confirmer qu’elles satisfaisaient aux dix exigences, y compris aux principales exigences en matière de capacité, avant que leurs propositions soient prises en considération dans le cadre du programme d’assistance humanitaire. Le Ministère a reçu les profils institutionnels d’un bon nombre des ONG qui ont entrepris des projets figurant dans notre échantillon. Toutefois, le Ministère ne les a pas encore examinés pour vérifier si les dix exigences avaient été respectées.

1.17 Dès le début d’une crise humanitaire, lorsque le Ministère détermine à quels aspects de l’appel devront servir les fonds, il évalue la capacité des partenaires multilatéraux par rapport à la situation précise puisque les organismes n’ont pas tous la même capacité ni le même accès dans chaque pays. Les ONG soumettent des propositions de projet au Ministère, lequel a publié des lignes directrices à leur intention exigeant des renseignements précis quant à leur capacité.

1.18 Pour les 36 projets examinés, nous avons passé en revue les documents relatifs aux décisions du Ministère pour vérifier s’ils comprenaient les évaluations concluant que les partenaires proposés avaient la capacité adéquate. Nous avons constaté que de telles évaluations figuraient dans les documents relatifs aux décisions concernant 28 projets.

1.19 Trois des projets pour lesquels nous n’avons pas trouvé d’évaluations de la capacité étaient des décaissements du Fonds d’assistance d’urgence en cas de désastre, qui est financé par le Ministère et administré par la Société canadienne de la Croix-Rouge. (Ce fonds est décrit aux paragraphes 1.35 et 1.36.) Le Ministère a récemment révisé les exigences liées à de tels décaissements et demande maintenant à la Croix-Rouge de confirmer, entre autres, que la société nationale de la Croix-Rouge du pays touché qui reçoit les fonds a la capacité adéquate pour les utiliser efficacement. Nous n’avons pas examiné si les partenaires respectaient cette exigence puisqu’elle n’était pas en vigueur lors de notre examen des crises humanitaires financées par ce fonds. Parmi les cinq autres projets pour lesquels aucune évaluation de la capacité n’avait été réalisée, quatre projets faisaient partie des mesures de secours d’urgence prises dans le cadre d’une seule crise, soit l’inondation survenue en 2011, en Amérique centrale. Le Ministère nous a signalé qu’il fallait mettre l’absence d’une évaluation dans les documents relatifs aux décisions pour ces quatre projets sur le compte d’un oubli administratif. Nous avons noté que les documents relatifs aux décisions portant sur la même crise, mais concernant d’autres partenaires, comportaient une évaluation de la capacité.

1.20 Pour vérifier l’exactitude des conclusions du Ministère quant à la capacité adéquate des partenaires proposés, nous avons examiné les rapports de projet dans le but de relever des limitations de la capacité qui auraient eu une incidence sur l’exécution du projet. Nous avons constaté que des problèmes liés à la capacité avaient eu une incidence sur un petit nombre d’activités, mais qu’ils n’avaient pas eu de répercussions importantes sur l’exécution dans son ensemble ou sur les résultats des projets.

1.21 En outre, pour confirmer si le Ministère avait tenu compte de la capacité au moment de choisir ses partenaires et les projets à financer, nous avons examiné les motifs invoqués au moment de rejeter des propositions soumises par des ONG. Nous avons constaté que dans 12 % des cas, le principal motif de rejet était la crainte que l’ONG n’ait pas la capacité de répondre aux besoins de la situation en cause.

Convenir de l’aide humanitaire en fonction des besoins

1.22 Selon les principes humanitaires auxquels adhère Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, l’aide humanitaire devrait d’abord être allouée en fonction des besoins. Nous avons donc examiné les documents relatifs aux projets et aux décisions du Ministère pour déterminer si ce dernier avait sélectionné les projets en se basant sur les besoins évalués des populations touchées par une crise et s’il avait alloué les fonds selon les besoins dans un souci de transparence.

1.23 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Ministère avait tenu compte des besoins des populations touchées et avait choisi des projets censés y répondre; cependant, le fondement de la répartition du montant d’aide accordé aux crises et aux projets était souvent mal documenté. Cet aspect est important parce que, même si le Ministère a tenu compte des besoins au moment de choisir les projets, il n’a pas pu démontrer comment divers facteurs étaient pris en considération pour déterminer le montant des fonds accordés.

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada choisit les projets humanitaires en se basant sur les besoins des populations touchées par une crise

1.24 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada consulte plusieurs sources pour évaluer si les propositions de projets correspondent aux besoins émergeant d’une crise. Le Ministère consulte par exemple les documents d’appel de l’ONU et de la Croix-Rouge; les rapports d’état et d’évaluation des besoins produits par les organismes d’aide qui sont affichés sur le site ReliefWeb; de même que les rapports des partenaires qui ont l’expérience du terrain, du personnel des ambassades là où le Canada entretient une présence et des missions canadiennes aux Nations Unies. De plus, les lignes directrices du Ministère sur la préparation d’une proposition de projet à l’intention des ONG exigent que celles-ci démontrent comment les activités proposées répondront aux besoins de la population touchée par la crise.

1.25 Au terme de notre examen des documents relatifs aux décisions d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada en ce qui a trait à 36 projets humanitaires que le Ministère a financés, nous avons constaté que les représentants du Ministère avaient tenu compte des évaluations des besoins au moment de décider de financer chacun des projets. Les documents ont montré que les responsables avaient conclu que les activités des projets à financer contribueraient à répondre aux besoins de la population touchée par une crise.

1.26 Pour confirmer que le Ministère avait fait appel à une évaluation des besoins au moment de choisir les partenaires et les projets à financer, nous avons également voulu connaître les motifs invoqués pour rejeter les autres propositions. Nous avons constaté que pour les crises auxquelles nous nous sommes intéressés, la moitié des propositions venant d’ONG qui avaient été rejetées l’avaient été parce que le Ministère avait conclu qu’elles ne démontraient pas de manière adéquate qu’elles répondaient aux besoins jugés prioritaires. Par exemple, une proposition portant sur le financement d’activités de lutte contre les parasites a été rejetée parce que le Ministère avait conclu qu’elle ne répondait pas aux besoins prioritaires dans la situation en cause.

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada a souvent manqué de clarté quant à sa manière d’établir le montant des fonds à verser

1.27 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada détermine autant les besoins des populations touchées par une crise que le montant de l’aide à fournir. Le Ministère établit une série de mesures d’aide qui comprend habituellement le total des fonds alloués, ainsi que les sommes prévues pour le financement de projets particuliers. Plusieurs séries de mesures pourraient être destinées à une même crise. Nous avons examiné si la manière dont le Ministère déterminait le montant du financement accordé était claire et si la méthode appliquée respectait les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire.

1.28 Nous avons constaté que les documents relatifs aux décisions approuvant les séries de mesures d’aide mentionnaient les facteurs pris en considération, mais ne montraient pas comment les sommes destinées aux crises dans leur ensemble avaient été calculées en fonction de ces facteurs. Par exemple, certains des facteurs présentés étaient les suivants :

• la proportion par rapport au montant de l’appel, parfois comparée à la part des autres pays donateurs;
• la suffisance de la somme pour augmenter les opérations d’un partenaire ou pour combler une insuffisance de dons;
• le nombre de personnes ayant besoin d’assistance et le nombre de personnes à qui les projets sélectionnés viendront en aide;
• le besoin relatif des pays de la région touchée.

1.29 Les représentants du Ministère ont expliqué que l’analyse utilisée pour déterminer les montants de financement n’était pas documentée et que seules les conclusions étaient consignées dans les documents relatifs aux décisions. Nous avons constaté que le niveau de clarté de ces documents variait beaucoup pour ce qui est de la manière dont le Ministère avait établi le montant de sa contribution pour chacun des 36 projets de notre échantillon.

• Pour trois décaissements du Fonds d’assistance d’urgence en cas de désastre destinés à soutenir les opérations d’urgence de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, le montant a été calculé selon une formule d’échelle mobile en fonction du type et de la taille de l’opération.
• Pour 18 projets d’ONG, le montant accordé par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada était fondé sur les sommes que les ONG avaient demandées dans leurs propositions. Cependant, ces montants ont parfois été fixés au terme de discussions entre le Ministère et les ONG.
• Pour 15 projets de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, du Comité international de la Croix-Rouge et de 5 organismes multilatéraux, nous n’avons pas été en mesure de vérifier comment les montants avaient été déterminés. Par exemple, le Ministère a versé 1 million de dollars pour un projet de 25 millions de dollars auquel d’autres pays ont contribué; cependant, le projet est resté sous-financé. Les documents relatifs aux décisions ne montrent pas comment le Ministère en est arrivé à la somme de 1 million de dollars.

1.30 Nous avons examiné les facteurs considérés dans l’allocation des fonds pour déterminer s’ils tenaient compte des besoins de la population touchée et nous en avons examiné la cohérence avec les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire adoptés par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada. Nous avons constaté que les facteurs tenaient compte des besoins et qu’ils étaient cohérents avec les Principes; par contre, la manière de les appliquer n’était pas claire. Par exemple, de nombreux documents mentionnaient la nécessité d’accorder une contribution proportionnelle, mais le pourcentage du financement du Ministère par rapport au montant demandé dans l’appel variait. Un document relatif aux décisions précise que le Ministère contribue généralement entre 3 % et 5 % du montant de l’appel en cause, alors que d’autres documents de ce genre indiquent que le Ministère a accordé environ 2,5 % du montant correspondant aux besoins liés à la sécheresse survenue en 2011 en Afrique de l’Est et 7,5 % du montant correspondant aux besoins liés au typhon Haiyan qui a frappé les Philippines en 2013. Le Ministère n’a pas été en mesure de démontrer comment les facteurs avaient été appliqués pour déterminer le montant de financement accordé, car cela n’était pas clairement documenté.

1.31 Recommandation — Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada devrait consigner de quelle manière les allocations de financement humanitaires sont établies, y compris les calculs déterminants et la justification.

Réponse d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada — Recommandation acceptée. Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada s’efforce d’allouer un financement humanitaire conforme aux Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Le Ministère s’emploiera à mieux consigner la justification pour les sommes proposées relativement aux recommandations de financement humanitaire.

Fournir l’aide humanitaire en temps opportun

1.32 Répondre en temps opportun est un des principaux buts du programme d’assistance humanitaire internationale d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada. Nous avons donc examiné les principaux outils ainsi que les politiques et les procédures clés auxquels le Ministère a recours pour répondre aux crises. Comme le Ministère ne mesure pas la rapidité d’exécution de ses processus, nous avons examiné si la réponse aux crises dans le cas des projets de notre échantillon était fournie en temps opportun. Nous avons aussi examiné les contributions du Ministère aux fonds des interventions d’urgence que nous avons choisis, et avons noté que celles-ci permettaient aux partenaires d’intervenir rapidement lors de crises émergentes.

1.33 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Ministère pouvait répondre rapidement, mais que les délais de réponse variaient et que le Ministère ne mesurait pas la rapidité d’exécution de ses propres processus. Il serait important qu’il le fasse parce qu’une réponse plus lente peut ralentir l’aide apportée aux populations touchées.

Les contributions aux fonds d’intervention d’urgence permettent aux partenaires d’intervenir rapidement

1.34 Le Fonds d’assistance d’urgence en cas de désastre et le Fonds central d’intervention d’urgence sont deux outils d’aide humanitaire internationale. Ces deux fonds soutiennent les activités d’intervention immédiate du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et celles de l’Organisation des Nations Unies (ONU) pendant la période de l’évaluation des besoins et des appels, avant que les donateurs commencent à contribuer. Nous avons examiné si ces deux fonds accordaient le financement rapidement.

1.35 Fonds d’assistance d’urgence en cas de désastre — Grâce à ce fonds, la Société canadienne de la Croix-Rouge administre les fonds avancés par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada pour soutenir les opérations humanitaires de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en réponse aux crises de faible et de moyenne envergure. Pour toucher l’argent, la Société notifie le Ministère du montant requis et lui présente une évaluation par rapport aux critères convenus. Le financement accordé par l’intermédiaire de ce fonds n’est pas élevé, mais il est souvent utilisé. Selon le Ministère, il a servi à répondre aux besoins reliés à 30 crises dans le monde pour un total s’élevant à plus de 1,3 million de dollars au cours de l’exercice 2012-2013.

1.36 La Société canadienne de la Croix-Rouge a demandé à avoir recours à ce fonds pour répondre à trois des crises de notre échantillon. Dans les trois cas, nous avons constaté que le fonds avait fonctionné comme prévu. Dans chaque cas, la Société canadienne de la Croix-Rouge a présenté à Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada une évaluation par rapport aux critères. Le Ministère a autorisé la Société à aller de l’avant dans les 24 heures suivantes, et les fonds ont ensuite été utilisés dans l’intervention d’urgence de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

1.37 Fonds central d’intervention d’urgence (« CERF ») — Le CERF est un fonds important de donateurs multiples administré par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies. Les décaissements de ce fonds ont totalisé 499 millions de dollars américains en 2013. Ce fonds est utilisé pour des crises humanitaires émergentes ou qui dégénèrent rapidement et dans lesquelles les Nations Unies interviennent. À l’apparition d’une crise, le CERF fournit du financement aux organismes des Nations Unies et à l’Organisation internationale pour les migrations afin de financer leur intervention. Une partie du financement accordé dans le cadre de ce fonds sert aussi à venir en aide aux crises sous-financées qui n’ont pas attiré suffisamment de contributions des donateurs. En vertu d’un accord pluriannuel de contribution au CERF, la quote-part d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada pour les exercices s’échelonnant de 2012-2013 à 2014-2015 est de 88,2 millions de dollars canadiens.

1.38 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada contribue généralement chaque année au CERF, mais ne joue pas un rôle direct dans la prise de décisions des Nations unies quant à l’utilisation des fonds. Nous avons donc examiné si le mode de fonctionnement du CERF était conforme aux attentes du Ministère quant à la rapidité d’exécution. Nous avons examiné les documents relatifs aux décisions du Ministère en ce qui a trait au Fonds, ainsi que les rapports du CERF et les rapports des organismes des Nations Unies bénéficiaires de ces fonds destinés aux crises et qui faisaient partie de notre échantillon. Nous avons constaté que, dans l’ensemble, les rapports montraient que le CERF était une source de fonds efficace permettant aux organismes des Nations Unies d’intervenir en cas de crise.

1.39 Après le transfert des fonds du CERF aux organismes des Nations Unies, ces organismes deviennent responsables de leur utilisation. Dans certains cas, ils font appel à des organisations partenaires pour mettre en œuvre leur intervention dans le pays touché par la crise. Selon une évaluation des Nations Unies, il y a eu des retards dans les décaissements des organismes des Nations Unies en faveur de leurs partenaires de mise en œuvre. Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada a demandé à l’ONU d’inciter ses organismes à transférer plus rapidement les fonds aux partenaires de mise en œuvre.

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada ne répond pas toujours en temps opportun

1.40 Lorsqu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada fournit du financement en réponse à une crise par l’intermédiaire de son programme d’assistance humanitaire internationale, le Ministère procède en quatre étapes principales :

• Il analyse l’information sur la situation et les demandes de financement préparées par les partenaires pour déterminer un ensemble de projets d’aide pour lesquels le financement sera recommandé.
• Il définit les sources de financement.
• Il fait approuver l’ensemble de projets d’aide.
• Il conclut des accords de subvention avec les partenaires.

1.41 Le Ministère s’engage à répondre aux demandes de financement en temps opportun. Il a établi des lignes directrices sur ce que constitue une réponse en temps opportun dans certaines circonstances, mais il n’y a pas de définition unique de temps opportun. Nous avons examiné s’il y avait eu des retards dans les réponses aux demandes de financement.

1.42 Même si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada effectue ses analyses et obtient rapidement l’autorisation de faire des contributions, la rapidité de la réponse eu égard aux besoins de la crise dépend de facteurs dont le Ministère n’a pas forcément le contrôle. Parmi ces facteurs, notons la date à laquelle la nation touchée demande l’aide de la communauté internationale et le degré d’accessibilité aux populations affectées. Par exemple, lors de la sécheresse de 2011 en Afrique de l’Est et de la crise alimentaire et nutritionnelle de 2012 dans la région africaine du Sahel, le milieu de l’aide internationale a noté que la réponse avait été influencée par le calendrier des demandes d’aide des gouvernements bénéficiaires et par les restrictions imposées par les militants armés en Somalie. En Syrie, l’accès aux populations touchées demeure un défi de taille.

1.43 Pour 13 des 18 projets de notre échantillon relatifs à des catastrophes naturelles, nous avons constaté que le Ministère avait effectué son analyse, recommandé un ensemble de projets d’aide, obtenu les approbations et conclu des accords de subvention dans les 30 jours suivant soit l’appel à l’aide internationale, soit la réception des propositions des partenaires (voir la pièce 1.3). Cependant, le processus s’est avéré plus long pour les cinq autres projets.

Pièce 1.3 — Délai de financement variable des 36 projets sélectionnés

[Pièce 1.3 — version textuelle]

Note : Le « nombre de jours d’attente du financement » correspond au temps écoulé avant qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada conclue un accord de subvention avec les partenaires, à partir des appels applicables, des augmentations aux appels en cours, ou de la réception des propositions des partenaires là où il n’y avait pas d’appels applicables.

1.44 Lors de crises autres que celles engendrées par des catastrophes naturelles, la réponse a généralement été moins rapide. Ce constat traduit, jusqu’à un certain point, la complexité et la nature changeante de ces crises, mais le délai de réponse pour les 18 projets de notre échantillon de ce genre de crises variait considérablement. Le processus d’approbation a demandé moins de 90 jours pour 8 projets, tandis qu’il a requis entre 3 et 11 mois pour les 10 autres projets.

1.45 Plusieurs causes expliquent un délai de réponse plus long, notamment :

• de longs processus décisionnels;
• l’obtention de l’approbation de financement additionnel;
• l’exercice de diligence raisonnable additionnel pour s’assurer que les fonds du Canada ne peuvent pas servir au bénéfice de groupes terroristes.

1.46 Nous avons examiné les documents relatifs aux projets pour déterminer si les délais de réponse plus longs à l’égard du financement avaient eu une incidence sur l’assistance portée aux populations touchées par la crise. Lorsque par exemple, le financement était destiné à un projet de multidonateurs auquel les autres donateurs avaient contribué, les délais de réponse plus longs à l’égard du financement n’ont pas eu de répercussions. Par contre, dans d’autres cas, les délais de financement ont causé un retard dans l’aide apportée aux populations touchées. Ainsi, un projet destiné à rétablir les services de soins de santé a commencé cinq mois plus tard que prévu par le partenaire.

1.47 Même si la rapidité d’exécution est au cœur d’une réponse efficace aux crises humanitaires émergentes et que la réponse n’arrive pas toujours en temps opportun, le Ministère ne mesure pas la rapidité de ses propres processus. S’il le faisait, le Ministère serait à même de trouver des moyens d’améliorer ses délais de réponse et de démontrer qu’il répond en temps opportun.

1.48 Recommandation — Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada devrait surveiller et évaluer la rapidité de ses réponses aux crises émergentes pour trouver des moyens d’améliorer son délai de réponse.

Réponse d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada — Recommandation acceptée. Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada croit aussi qu’un financement opportun des activités humanitaires est essentiel pour sauver des vies et alléger la souffrance des personnes et il continuera de trouver des moyens d’améliorer le temps de réponse.

Se conformer aux objectifs

1.49 Nous avons examiné si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et les Forces armées canadiennes pouvaient démontrer que l’aide apportée lors de crises humanitaires émergentes à l’étranger était utilisée de manière conforme aux objectifs des projets et des missions soutenus.

1.50 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’aide apportée était en grande partie utilisée d’une manière conforme aux objectifs. Cependant, certains objectifs liés à des projets de développement n’avaient pas été réalisés. Nous avons aussi constaté qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada pourrait améliorer sa façon d’évaluer les résultats de ses projets d’assistance humanitaire internationale. Cet aspect est important parce qu’en évaluant les résultats, le Ministère serait en mesure de démontrer que le financement sert à réaliser les objectifs, de surveiller la capacité de ses partenaires et d’utiliser l’information pour amener ces derniers à s’améliorer. En améliorant aussi ses pratiques de gestion du risque relatif aux projets de développement, le Ministère serait sans doute plus à même d’atteindre les objectifs. Par ailleurs, l’opération entreprise par les Forces armées canadiennes en réponse au typhon Haiyan qui a eu lieu aux Philippines en 2013 a été menée d’une façon conforme aux objectifs en vigueur pour ce genre d’opérations et a permis de fournir une aide utile, mais plusieurs facteurs ont limité le niveau d’aide apporté.

L’aide apportée sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale a été principalement utilisée d’une manière conforme aux objectifs des projets

1.51 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada finance l’aide humanitaire apportée en cas de crise au moyen de subventions accordées sous l’autorité de son programme d’assistance humanitaire internationale. La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor exige des ministères qu’ils démontrent l’efficacité de leurs subventions.

1.52 Comme on l’a vu aux paragraphes 1.11 à 1.21, accorder des fonds à des partenaires dont la capacité à mener les interventions comme il se doit est une mesure de contrôle clé pour assurer l’efficacité du programme d’assistance humanitaire internationale. D’autres contrôles clés sont la surveillance par le Ministère des résultats de chacun des projets au moyen de rapports sur les projets, de rapports d’état et de visites de contrôle. Enfin, les résultats de cette surveillance doivent être consolidés à la fin du projet dans un rapport sommaire de gestion utilisé pour déterminer si le projet a atteint ses objectifs. Au moment de l’audit, 24 des 36 projets financés sous l’autorité du programme d’assistance humanitaire internationale de notre échantillon étaient terminés. Cependant, un rapport sommaire de gestion avait été rédigé pour seulement deux de ces projets.

1.53 Comme il y avait peu de rapports sommaires de gestion, nous avons plutôt examiné les sources d’information sous-jacentes à d’éventuels rapports sommaires qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait recueillies, pour déterminer si le Ministère avait eu l’assurance que son aide avait été utilisée d’une manière conforme aux objectifs des projets.

1.54 Tous les accords de subvention entre le Ministère et ses partenaires pour les projets faisant partie de notre échantillon exigeaient de ces derniers qu’ils rendent compte des résultats obtenus. Les rapports exigés variaient d’un accord à l’autre et les exigences manquaient parfois de clarté mais, en général, un rapport de fin de projet ou un rapport annuel était demandé. Même si les accords que nous avons examinés ne l’exigeaient pas, certains partenaires avaient aussi produit des rapports d’étape. Lorsque le Ministère a contribué à des projets auxquels de multiples donateurs ont participé, les partenaires ont rendu compte de ce qui avait été accompli avec l’ensemble des fonds reçus. Cette méthode de reddition de comptes sur des projets à multiples donateurs vise à réduire la charge que pourrait représenter pour les partenaires la production d’un rapport distinct à chaque donateur.

1.55 Nous avons examiné les rapports disponibles pour les 36 projets de notre échantillon pour déterminer si les fonds canadiens avaient été utilisés d’une manière conforme aux objectifs énoncés dans les documents relatifs aux décisions du Ministère, les accords de subvention et les propositions associées ou documents d’appel. Nous avons été en mesure d’évaluer 32 projets de notre échantillon et avons constaté que l’utilisation des fonds était conforme aux objectifs dans le cas de 31 projets. Pour le projet dont les activités n’étaient pas conformes aux objectifs, le Ministère avait accepté que les fonds servent à d’autres fins. Des 31 projets qui respectaient les objectifs, 25 étaient terminés au moment de notre audit. Pour les six autres projets en cours, le Ministère avait reçu des rapports d’étape montrant que les fonds avaient été utilisés que pour les activités auxquelles ils étaient destinés.

1.56 Nous n’avons pas été en mesure d’évaluer 4 des 36 projets de notre échantillon : le rapport final d’un des projets était en retard, un autre projet ne se conformait pas aux exigences en matière de rapport, les résultats d’un autre projet étaient amalgamés dans un grand rapport annuel, et un projet en cours n’avait pas encore atteint l’étape à laquelle un rapport devait être remis au Ministère.

1.57 Nous avons examiné les rapports des visites de contrôle préparés par le Ministère pour déterminer si les activités déclarées par les partenaires correspondaient à ce que les représentants du Ministère avaient observé sur le terrain. Le Ministère a effectué des visites de contrôle pour 9 des 36 projets d’assistance humanitaire internationale de notre échantillon. Les accords de subvention de 25 projets stipulaient qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait le droit d’effectuer des visites de contrôle. Le Ministère nous a informés qu’il pouvait aussi effectuer des visites de contrôle même si l’accord de subvention ne le prévoyait pas. C’est ce qui s’est produit pour un des projets de notre échantillon. Les rapports des neuf visites montraient, dans l’ensemble, que les partenaires avaient exercé leurs activités d’une manière cohérente avec le rapport des partenaires sur leurs activités.

1.58 Nous avons aussi examiné d’autres rapports qui portaient sur les résultats des projets du programme d’assistance humanitaire internationale de notre échantillon. Ces rapports comprenaient des rapports d’évaluation, d’audit et de leçons apprises produits par les partenaires ou des tierces parties. Rien dans ces rapports n’indiquait que l’aide du Ministère avait été utilisée à l’encontre des objectifs des projets.

1.59 En nous fondant sur ces diverses sources d’information, nous avons acquis l’assurance que le Ministère avait démontré que ses fonds avaient été utilisés d’une manière conforme aux objectifs. Cependant, dans le cas de plusieurs projets, les activités prévues n’ont pas toutes pu être exécutées ou n’ont pas donné tous les résultats prévus. Par exemple, certains projets n’ont pas permis de venir en aide à autant de personnes que prévu au départ. De plus, pour 11 des 28 projets dont l’accord prévoyait une date d’achèvement, nous avons constaté que les partenaires avaient demandé un report de la date limite. Le délai initial était souvent d’un an, et la prolongation moyenne, de trois mois. Un certain écart par rapport au plan dans la prestation d’une aide humanitaire est à prévoir, compte tenu des conditions parfois difficiles et changeantes dans lesquelles l’aide est apportée et de l’information incomplète sur laquelle les plans sont basés dans un contexte de crise. C’est pourquoi il est d’autant plus important que le Ministère connaisse et comprenne le rendement de ses projets.

1.60 Sans évaluations documentées, tels que les rapports sommaires de gestion, le Ministère s’en remet à l’expérience des agents de projet pour suivre le rendement des partenaires à qui il fait souvent appel, année après année et crise après crise. Si le Ministère évaluait les résultats de manière plus systématique, il serait plus en mesure de démontrer que ses fonds ont servi à produire des résultats, de surveiller la capacité de ses partenaires et d’utiliser cette information pour amener ses partenaires à améliorer leurs opérations.

1.61 Recommandation — Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada devrait évaluer les résultats des projets d’aide humanitaire qu’il finance d’une manière utile pour la gestion des opérations.

Réponse d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada — Recommandation acceptée. Tous les partenaires d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada dans le secteur de l’aide humanitaire produisent des rapports chaque année, entre autres sur les résultats obtenus et les leçons tirées. L’évaluation de ces résultats fait partie intégrante du cycle de gestion des programmes. Le Ministère examinera son approche actuelle à l’égard de l’évaluation des résultats. À la suite de cet examen, il adoptera des mesures pour s’assurer de mieux saisir et de mieux évaluer les résultats obtenus afin d’orienter les recommandations pour de futurs programmes.

L’aide fournie sous l’autorité d’autres programmes a été utilisée d’une manière conforme aux objectifs, mais des objectifs à court terme de certains projets n’ont pas été atteints

1.62 En plus de son programme d’assistance humanitaire internationale, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada utilise d’autres programmes d’aide pour répondre aux crises, notamment le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, le Fonds canadien d’initiatives locales et les programmes bilatéraux de développement. Ces programmes sont utilisés en vue de soutenir des projets comportant un plus large éventail d’objectifs et faisant intervenir d’autres partenaires que ceux du programme d’assistance humanitaire internationale. Par exemple, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales peut soutenir des projets visant à accroître la sécurité dans les pays touchés par une crise. Nous avons examiné deux projets pour chacun de ces trois programmes pour déterminer si le Ministère pouvait démontrer que les fonds avaient été utilisés d’une manière conforme aux objectifs décrits dans les documents relatifs aux décisions du Ministère et les accords de subvention.

1.63 Comme pour le programme d’assistance humanitaire internationale, nous avons constaté que le Ministère pouvait démontrer que les fonds de la plupart des projets que nous avions sélectionnés avaient été utilisés d’une manière conforme aux objectifs pour lesquels ils avaient été accordés. Cette assurance est venue principalement des rapports des partenaires sur les projets et des propres rapports de surveillance du Ministère.

1.64 Les deux projets du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales que nous avons examinés répondaient aux besoins engendrés par le conflit en Syrie. Ils visaient à soutenir les autorités jordaniennes aux prises avec l’arrivée massive des personnes fuyant le conflit. Bien que les deux projets aient connu des retards, ils étaient terminés au moment de notre audit.

1.65 Les deux projets du programme bilatéral de développement de notre échantillon visaient aussi à fournir de l’aide en Jordanie pour régler les problèmes des personnes déplacées à cause de la crise en Syrie. Les deux projets ont connu un retard de plus d’un an. Les accords de subvention ont été signés en mars 2013 mais, au moment de l’audit, aucune aide substantielle n’avait encore été apportée. Pour un des deux projets, le retard a été en grande partie causé par la durée des négociations entre le partenaire et les autres parties prenantes. L’autre projet avait été annulé, mais, au moment de l’audit, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada virait les fonds à un autre projet de développement que menait le partenaire concerné pour répondre à des besoins humanitaires liés à la même crise. La majeure partie des fonds versés n’avait pas encore été dépensée par les partenaires, et le Ministère a accepté qu’ils servent à des objectifs à long terme, même si à l’origine les fonds étaient destinés à répondre à d’urgents besoins en nourriture et en moyens de subsistance.

1.66 Au moment de décider d’entreprendre les deux projets bilatéraux de développement, le Ministère les avait évalués comme étant à faible risque. Cependant, les retards occasionnés ont montré que les risques réels étaient plus élevés que prévu. En 2013 et 2014, le gouvernement du Canada s’est engagé à fournir, à même ses programmes bilatéraux de développement, plus de 200 millions de dollars au cours des prochaines années pour répondre à la crise actuelle en Syrie. Il est donc important que le Ministère se penche sur son expérience en ce qui a trait à ces deux projets pour revoir sa stratégie d’évaluation et d’atténuation des risques au regard des dépenses à engager dans l’avenir, pour aider à assurer que les objectifs à court terme soient réalisés.

1.67 Recommandation — Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada devrait revoir sa stratégie d’évaluation et d’atténuation des risques relativement aux projets de développement visant à répondre aux besoins urgents émergeant de la crise en Syrie.

Réponse d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada — Recommandation acceptée. Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada a fait remarquer que les deux projets examinés par le vérificateur général, qui ont suscité cette recommandation, sont maintenant entièrement opérationnels. Les retards possibles dans la mise en œuvre des projets constituent un aspect important à prendre en compte dans la planification et la prise de décisions relativement aux investissements dans le domaine de l’aide au développement. Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada accordera plus d’importance à la rapidité de l’évaluation et du classement des risques pour les projets.

Les dépenses fédérales ont dépassé le financement de contrepartie auquel le gouvernement fédéral s’était engagé

1.68 À la suite de différentes crises humanitaires, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada a annoncé l’instauration d’un fonds de contrepartie. En s’engageant ainsi à verser un montant égal aux dons faits par le public aux organismes de bienfaisance canadiens, le gouvernement veut faire preuve de générosité et de sensibilité face aux crises humanitaires, inciter les organismes de bienfaisance à amasser des fonds et encourager la population à donner. En 2012, le Ministère a normalisé le lancement d’une telle initiative en établissant un cadre énonçant les conditions minimales à respecter.

1.69 Les fonds de contrepartie ont été utilisés pour neuf crises humanitaires depuis 2004. Trois d’entre elles ont eu lieu pendant la période visée par l’audit : la sécheresse en Afrique de l’Est en 2011, la crise alimentaire et nutritionnelle au Sahel en 2012 et le typhon Haiyan aux Philippines en 2013.

1.70 Nous avons donc examiné si le financement du gouvernement consenti pour ces trois crises avait égalé les dons enregistrés venant de la population canadienne. Après l’annonce d’un financement de contrepartie, les organismes de bienfaisance canadiens informent Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada de la somme reçue des donateurs désireux de répondre aux besoins engendrés par une crise. Pour s’acquitter de son engagement, le Ministère doit financer l’aide apportée dans le cadre de cette crise d’un montant équivalant aux dons. Pour ce faire, il accorde, par l’intermédiaire de ses programmes établis, des fonds aux organismes qu’il juge les plus aptes à mener les interventions. Il ne remet pas nécessairement les fonds de contrepartie aux organismes de bienfaisance qui ont amassé les dons de la population.

1.71 Pour la sécheresse en Afrique de l’Est et la crise alimentaire et nutritionnelle au Sahel, le Ministère nous a remis la liste des projets d’aide auxquels il a attribué des fonds qui égalaient, selon lui, les montants des dons déclarés par les organismes de bienfaisance canadiens. Nous avons constaté que ces projets étaient destinés à apporter une aide humanitaire dans le contexte de crises pour lesquelles le Ministère avait promis de verser des fonds de contrepartie. Par conséquent, le Ministère s’est acquitté de ses obligations à cet égard dans le cas de la sécheresse en Afrique de l’Est et de la crise alimentaire et nutritionnelle au Sahel. De plus le gouvernement fédéral a versé pour ces crises un montant de contrepartie plus élevé que le montant qu’il devait égaler (voir la pièce 1.4).

1.72 Pour le fonds de contrepartie du typhon Haiyan, les dépenses d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, à la fin de nos travaux, n’avaient pas encore atteint le montant des dons déclarés par les organismes de bienfaisance canadiens. Cependant, le Ministère en était à planifier des dépenses additionnelles (voir la pièce 1.4).

1.73 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada détermine la contrepartie qu’il doit verser en compilant les sommes que les organismes de bienfaisance canadiens enregistrés déclarent sur un formulaire prévu à cette fin. Les formulaires dûment remplis affichent un total sommaire sans donner la liste des donateurs et des dons. Le Ministère revoit les formulaires, mais il s’en remet en grande partie aux organismes de bienfaisance pour ce qui est de l’exactitude de l’information qu’il reçoit. Même si l’information soumise n’était pas exacte, le Ministère n’y voit pas là un risque, étant donné que sa contribution excède généralement ce qu’il s’est engagé à verser en contrepartie.

Les capacités des Forces armées canadiennes mises à contribution aux Philippines ont joué un rôle utile, mais plusieurs facteurs ont limité le niveau d’aide apporté

1.74 Les Forces armées canadiennes disposent de l’Équipe d’intervention en cas de catastrophe qu’elles déploient dans le cadre d’interventions humanitaires internationales. Au cours de la période visée par l’audit, un seul déploiement important des Forces armées canadiennes à des fins humanitaires a eu lieu, soit le déploiement à la suite du Typhon Haiyan qui a frappé les Philippines le 8 novembre 2013.

1.75 Les Forces armées canadiennes ont envoyé près de 320 membres sur l’île de Panay, aux Philippines, dont :

• une force opérationnelle aérienne chargée d’assurer le transport d’équipes médicales mobiles et de fournir des denrées alimentaires et d’autres produits, à bord de trois hélicoptères Griffon et d’un aéronef de transport Challenger;
• un escadron du génie composé de sapeurs, de conducteurs d’équipement lourd et de travailleurs de divers métiers, chargés de purifier l’eau, de dégager les routes et les débris, et de réparer l’infrastructure;
• un peloton médical composé de quatre équipes médicales mobiles, chargées d’offrir des services de santé dans des régions éloignées et isolées;
• un commandement en appui, des agents de sécurité, des agents de liaison, du personnel logistique et du personnel des communications.

1.76 Ces forces ont été déployées à la suite des recommandations d’une équipe d’évaluation qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait envoyée aux Philippines. Cette équipe, composée d’employés du Ministère et de membres des Forces armées canadiennes, a rencontré certains des principaux participants à l’intervention, notamment des représentants du gouvernement des Philippines. Selon l’équipe, même si le pays possédait une bonne capacité d’intervention, les besoins humanitaires étaient considérables sur l’île de Panay, particulièrement les besoins en eau, en installations sanitaires, en abris, en nourriture et en médicaments. L’équipe a conclu que les Forces armées canadiennes pourraient être utiles en appuyant les efforts de secours.

1.77 Selon les directives des Forces armées canadiennes, toute contribution aux opérations humanitaires doit être à court terme et elle doit servir à combler une lacune humanitaire jusqu’à ce que les autorités locales et les autres organisations internationales puissent intervenir. Un déploiement en temps opportun est donc essentiel pour atteindre les objectifs de la Défense nationale quand il s’agit d’opérations humanitaires. Par conséquent, nous avons examiné si le déploiement de membres des Forces armées canadiennes aux Philippines avait eu lieu assez rapidement pour combler une lacune humanitaire. Nous avons également examiné les rapports opérationnels pour déterminer si la Défense nationale pouvait démontrer que les Forces armées canadiennes avaient apporté l’aide attendue.

1.78 Les Forces armées canadiennes ont commandé l’Équipe d’intervention en cas de catastrophe à partir d’un quartier général situé dans un centre de coordination sur l’île de Panay, co-implanté par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, les autorités locales, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies, les organismes humanitaires de l’ONU et les organisations non gouvernementales (ONG). Cet effort conjoint a permis aux Forces armées canadiennes de coordonner et de partager l’information avec les autres organismes participant aux efforts de secours. Nous avons constaté que les capacités mises à contribution par les Forces armées canadiennes avaient en effet aidé à combler des lacunes. Par exemple, les rapports de mission mentionnent que les hélicoptères ont permis d’apporter une aide urgente dans les collectivités éloignées, y compris de l’approvisionnement alimentaire au nom du Programme alimentaire mondial. Pour le dégagement des routes et la production d’eau, les rapports indiquent que la contribution des Forces armées canadiennes s’est révélée utile dans les endroits où les Forces opéraient, mais au moment où les capacités sont devenues opérationnelles, la lacune à combler entre le besoin humanitaire et les moyens dont disposaient les autorités civiles et les organismes humanitaires s’était amoindrie.

1.79 Dégagement des routes — Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait conclu que de l’équipement lourd était nécessaire pour dégager les routes afin de donner accès aux travailleurs humanitaires. Toutefois, les rapports indiquent que sur l’île de Panay, les grands réseaux routiers étaient devenus accessibles avant que l’Équipe d’intervention en cas de catastrophe commence le dégagement, grâce à une campagne menée par les autorités locales. Selon les rapports de mission, l’Équipe a dégagé 131 kilomètres de routes pendant son déploiement et 86 % du dégagement s’est fait pendant les 7 premiers jours.

1.80 Production d’eau — Les Forces armées canadiennes ont utilisé trois purificateurs d’eau par osmose inverse aux Philippines. Nous avons constaté qu’au moment où les Forces armées canadiennes, les autorités locales et les ONG ont commencé à distribuer de l’eau produite par l’Équipe d’intervention en cas de catastrophe, l’eau n’était plus un besoin critique dans les zones où, par exemple, les usines municipales de traitement de l’eau avaient été remises en service. Pour cette raison, les purificateurs d’eau ont été placés là où le personnel de l’Équipe, les autorités locales et les organismes humanitaires ont établi que la purification de l’eau demeurait un besoin. Le premier purificateur a été mis en état de marche le 23 novembre, et le dernier, le 3 décembre. Le délai de leur mise en état de marche est attribuable au fait qu’un seul appareil à la fois pouvait être transporté du Canada, qu’il a fallu trouver et louer un terrain convenable après consultation avec d’autres organismes d’aide et qu’il a fallu surmonter des difficultés techniques.

1.81 La Défense nationale a indiqué que, pour les besoins de planification, la production normale de chaque purificateur d’eau par osmose inverse devait être de 20 000 litres d’eau par jour, selon la qualité de l’eau à traiter et le niveau de la demande de la population locale. Toutefois, les rapports de mission ont démontré que les purificateurs n’avaient produit que 65 % de cette quantité, et n’avaient distribué que 73 % de l’eau produite, pour une moyenne de 9 400 litres par jour. La Défense nationale nous a signalé que cette situation était principalement attribuable aux moyens limités des autorités locales et des ONG chargées de la distribution de l’eau. Par exemple, les autorités locales ne se sont pas alimentées en eau auprès des Forces armées canadiennes pendant plusieurs jours. Selon les rapports de mission, d’autres problèmes de production d’eau sont survenus. Ainsi, les Forces armées canadiennes ont eu de la difficulté à maintenir une qualité d’eau acceptable en raison de l’expérience limitée des opérateurs et du manque de produits chimiques, de matériel d’analyse et d’autres fournitures. Par ailleurs, certaines pompes à eau ont connu des défaillances et un purificateur, qui avait été endommagé par l’inondation, a pu servir à distribuer de l’eau pendant quatre jours seulement.

1.82 Recommandation — La Défense nationale devrait examiner comment elle pourrait améliorer l’utilisation, la fiabilité et le fonctionnement des capacités de production d’eau auxquelles les Forces armées canadiennes font appel dans le cadre d’opérations humanitaires.

Conclusion

1.83 Dans l’ensemble, nous avons conclu qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait apporté une aide humanitaire lors de l’apparition des crises qui faisaient partie de notre échantillon, en adoptant une approche axée sur les besoins et par l’intermédiaire de partenaires compétents. Toutefois, en raison d’une documentation insuffisante, la façon dont le Ministère a déterminé l’ampleur de l’aide humanitaire à offrir n’était pas toujours claire. Par ailleurs, les mécanismes d’intervention immédiate en cas d’urgence financés à l’avance ont permis de verser une aide financière en temps voulu. Cependant, le financement a été beaucoup plus long à venir pour certains projets du programme d’assistance humanitaire internationale de notre échantillon que pour d’autres. Les longs délais de réponse augmentent le risque que les interventions auprès des populations touchées soient retardées. Le Ministère ne mesure pas la rapidité d’exécution globale de ses propres processus. S’il le faisait, il pourrait trouver des façons d’améliorer ses délais d’intervention et de démontrer qu’il intervient en temps opportun.

1.84 Nous avons également conclu qu’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait pu démontrer que, pour presque tous les projets du programme d’assistance humanitaire internationale de notre échantillon, l’aide accordée à l’apparition des crises avait été utilisée par les partenaires d’une manière conforme aux objectifs formulés dans les documents relatifs aux décisions du Ministère et les accords de subvention. Des retards sont survenus dans le cadre de certains projets financés au moyen d’autres programmes. En raison de ces retards, les objectifs à court terme de ces projets n’ont pas été atteints. Nous avons relevé des possibilités d’améliorer les méthodes d’évaluation des résultats et de gestion des risques du Ministère.

1.85 Nous avons conclu que les opérations humanitaires de la Défense nationale, dans le cadre de l’intervention du gouvernement du Canada à la suite du Typhon Haiyan qui a frappé les Philippines en 2013, avaient été menées conformément à l’objectif fixé par les Forces armées canadiennes à l’égard des opérations humanitaires : aider à combler une lacune humanitaire jusqu’à ce que le pays touché ou les organismes humanitaires soient en mesure d’offrir l’aide nécessaire. Bien que la contribution des Forces armées canadiennes se soit avérée utile, au moment où certaines capacités des Forces armées canadiennes sont devenues pleinement fonctionnelles, la lacune humanitaire à combler avait diminué en importance. En outre, compte tenu des difficultés rencontrées avec la production d’eau et des faiblesses relatives à la distribution de l’eau, les Forces armées canadiennes n’ont pu offrir qu’une aide limitée.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général du Canada avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant des réponses d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et de la Défense nationale lors de crises humanitaires émergentes afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans le présent chapitre sont fondées sur des faits.

Objectifs

Les objectifs de notre audit étaient les suivants :

• déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait apporté son aide lors de crises humanitaires émergentes, avec le soutien de partenaires appropriés, suivant une approche axée sur les besoins et en temps opportun;
• déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et la Défense nationale pouvaient montrer que l’aide fournie lors de crises humanitaires émergentes à l’étranger avait été utilisée de manière conforme aux objectifs des projets et des missions soutenus.

Étendue et méthode

Nous avons examiné l’aide fournie par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et la Défense nationale en réponse aux crises humanitaires émergentes à l’étranger.

Les systèmes et les pratiques ont été examinés principalement au moyen d’un échantillon ciblé de huit crises pour lesquelles le gouvernement a fourni de l’aide :

• Sécheresse en Afrique de l’Est (juillet 2011);
• Inondation en Amérique centrale (octobre 2011);
• Crise alimentaire et nutritionnelle au Sahel (février 2012);
• Conflit en Syrie (mars 2012);
• Inondations au Pakistan (septembre 2012);
• Ouragan Sandy aux Caraïbes (octobre 2012);
• Tremblement de terre au Guatemala (novembre 2012);
• Typhon Haiyan aux Philippines (novembre 2013).

Nous avons examiné, pour les crises sélectionnées, un échantillon ciblé de fonds attribués à 42 projets d’aide et une opération militaire canadienne d’aide humanitaire. Nous avons choisi les crises et les projets à examiner suivant les paramètres suivants :

• crises survenues entre avril 2011 et décembre 2013 dans un pays en développement;
• un mélange de crises et de projets de faible et de grande ampleur;
• un mélange de types de crise;
• une diversité de partenaires;
• crises où Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada a utilisé des fonds de contrepartie;
• crises qui ont donné lieu à un déploiement important des Forces armées canadiennes.

Nous avons aussi examiné une liste de propositions de projets non retenues par Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada.

Nous avons examiné les documents que les ministères ont soit préparés, soit reçus de leurs partenaires. Nous avons aussi rencontré des représentants d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et de la Défense nationale. Nous avons interrogé des représentants de plusieurs organismes humanitaires, notamment des organisations non gouvernementales, de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, du Comité international de la Croix-Rouge, du Programme alimentaire mondial, du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, de l’Organisation mondiale de la santé, de l’Organisation internationale pour les migrations, et du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies. Notre audit porte sur le gouvernement fédéral du Canada, et nous n’avons pas audité les documents des partenaires non gouvernementaux.

Les activités suivantes du gouvernement fédéral ont été exclues de l’audit :

• l’utilisation du budget de base des institutions multilatérales pour répondre aux crises;
• l’aide à long terme à la réhabilitation et à la reconstruction;
• l’intervention continue à long terme en réponse à des crises prolongées, par exemple les quotes-parts du gouvernement dans le cadre des opérations de paix de l’ONU; la participation des forces militaires canadiennes et du personnel policier lors des opérations de paix internationales; les activités de Citoyenneté et Immigration Canada visant à trouver des solutions durables pour les réfugiés déplacés à la suite de crises; les programmes de stabilisation à long terme, de sécurité et de développement;
• la gestion d’urgence, y compris les services de soutien offerts aux missions canadiennes pendant les crises et la prestation de services consulaires d’urgence à l’intention des Canadiens à l’étranger;
• les programmes liés à la réduction des risques de catastrophes;
• la préparation militaire aux opérations de combat.

Critères

Déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada avait apporté son aide lors de crises humanitaires émergentes, avec le soutien de partenaires appropriés, suivant une approche axée sur les besoins et en temps opportun

Déterminer si Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et la Défense nationale pouvaient montrer que l’aide fournie lors de crises humanitaires émergentes à l’étranger avait été utilisée de manière à respecter les objectifs des projets et des missions soutenues

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a couvert la période comprise entre le 1^er avril 2011 et le 31 décembre 2013. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 5 septembre 2014.

Équipe d’audit

Vérificatrice générale adjointe : Wendy Loschiuk
Directeur principal : Nicholas Swales
Directeur : Daniel Thompson

Wagdi Abdelghaffar
Jared Albu
Chantal Descarries
Jan Jones
Mary Lamberti
Josée Maltais
Elisa Metza
Nasser Nasser
Alisa Niakhai

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Convenir de l’aide humanitaire en fonction des besoins

Fournir l’aide humanitaire en temps opportun

Se conformer aux objectifs