Introduction

Contexte

2.1 Les particuliers et les entreprises qui importent des marchandises au pays, comme des automobiles et des produits laitiers, doivent payer les droits de douane prévus au Tarif des douanes du Canada. Ces droits génèrent des revenus pour le gouvernement fédéral et permettent de protéger certains secteurs de l’économie canadienne. Au cours de l’exercice 2015-2016, les droits de douane ont rapporté près de 5,4 milliards de dollars, ce qui représente 1,8 % des recettes du gouvernement fédéral.

2.2 Le Tarif des douanes dresse, entre autres, la liste des produits qui sont soumis à des droits de douane à l’importation et les tarifs imposés. Le gouvernement fixe le montant des droits à l’importation en tenant compte des diverses répercussions qu’ils auront : le montant des recettes générées, les entreprises canadiennes qui devront faire face à une concurrence plus âpre de la part des entreprises étrangères ou au contraire qui bénéficieront d’un avantage concurrentiel, le respect des obligations internationales du Canada et l’augmentation ou la diminution du coût des produits pour les consommateurs canadiens.

2.3 Le gouvernement fédéral modifie les droits de douane imposés en signant des accords commerciaux ou en supprimant unilatéralement certains droits. Il peut vouloir ainsi renforcer la compétitivité des entreprises canadiennes ou alléger leur fardeau administratif, ou encore réduire les coûts pour les consommateurs canadiens. En 2015, près de 70 % de tous les numéros tarifaires étaient exempts de droits de douane en vertu du traitement de la nation la plus favorisée.

2.4 L’Agence des services frontaliers du Canada — L’Agence des services frontaliers du Canada administre plus de 90 lois, règlements et accords internationaux au nom d’organisations fédérales, des provinces et des territoires. Elle doit établir le montant des droits et taxes exigibles au Canada. Son mandat comporte toutefois des missions qui s’opposent : elle doit assurer la sécurité des frontières tout en facilitant la circulation des biens et des personnes.

2.5 Le ministère des Finances Canada — Le ministère des Finances Canada est responsable :

• du Tarif des douanes et de plusieurs des décrets et règlements qui en découlent, et des aspects stratégiques du Décret de remise visant les importations par la poste et du Décret de remise visant les importations par messager;
• de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques sur les échanges commerciaux et les droits de douane;
• des analyses, des recherches et des avis sur le programme du gouvernement relativement aux politiques en matière de commerce international et de finances.

2.6 Affaires mondiales Canada — Affaires mondiales Canada est responsable du contrôle de l’importation des produits pour lesquels le Canada exige une licence d’importation, comme le bœuf, le poulet et les produits laitiers. Ces produits sont inscrits sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée, qui a été établie en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation.

2.7 Les importateurs — Il incombe aux importateurs de classer et de déterminer correctement la valeur des marchandises qu’ils font entrer au Canada afin de permettre à l’Agence d’évaluer le montant des droits exigibles, de recueillir des statistiques et de déterminer si toutes les exigences réglementaires ont été satisfaites. Les importateurs doivent aussi payer les droits et se conformer aux lois et règlements en vigueur. Ils peuvent toutefois recruter des professionnels – des courtiers en douane – s’ils ont besoin d’aide.

2.8 Les importateurs doivent classer les marchandises importées au Canada selon le Tarif des douanes. Ce texte de loi, qui se fonde sur le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises de l’Organisation mondiale des douanes, décrit dans son annexe 7 403 catégories de marchandises, alors qu’il y en avait plus de 8 500 avant 2011. Les importateurs doivent assigner à leur marchandise un numéro de classement à dix chiffres. Les six premiers chiffres de ce numéro sont imposés par l’Organisation mondiale des douanes. Le Canada exige l’ajout de deux chiffres pour identifier certaines marchandises qui sont soumises à des droits de douane particuliers et deux autres chiffres pour recueillir des données statistiques qui sont utilisées dans l’élaboration de politiques économiques et la négociation d’accords commerciaux.

Objet de l’audit

2.9 Le présent audit visait à déterminer si le ministère des Finances Canada, Affaires mondiales Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada avaient géré adéquatement les droits de douane, dans le respect de leurs rôles et responsabilités respectifs.

2.10 Cet audit est important, car pour que les droits de douane concilient les intérêts divergents des acteurs du marché, les organisations gouvernementales doivent mettre fidèlement en œuvre le régime des droits de douane.

2.11 Nous n’avons pas examiné la sécurité et la sûreté des marchandises importées au Canada, ni les accords de libre-échange, les exportations et le programme de gestion de l’offre.

2.12 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations, recommandations et réponses

Établissement des droits de douane

L’Agence n’a pas été en mesure d’évaluer le montant de tous les droits de douane exigibles

Message général

2.13 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’Agence des services frontaliers du Canada n’avait pas été en mesure d’évaluer avec exactitude le montant de tous les droits de douane exigibles pour les marchandises importées au Canada. Cela s’explique, d’une part, par le système d’autocotisation des douanes pour les importateurs, qui aurait pu permettre à ces derniers de ne pas se conformer aux règles et aux règlements et, d’autre part, par les ressources humaines limitées de l’Agence.

2.14 Étant donné que les descriptions de marchandises inscrites sur les formulaires d’importation étaient souvent incomplètes ou erronées, l’Agence avait de la difficulté à déterminer avec précision la nature des importations. En effectuant des vérifications de conformité de marchandises particulières, l’Agence a déterminé que les importateurs avaient mal classé environ 20 % de ces marchandises qui étaient entrées au pays et qu’il était donc possible qu’ils aient payé un montant inférieur aux droits exigibles. De plus, les importateurs avaient jusqu’à quatre ans après l’importation de leurs marchandises pour présenter des modifications à l’information contenue dans leurs formulaires d’importation. Comme l’Agence n’examinait pas toutes les importations ni ne prélevait des échantillons sur tous les envois avant d’accorder la mainlevée, elle devait se fier à la déclaration en détails et aux documents à l’appui des importateurs, si bien qu’elle pouvait difficilement vérifier si les modifications demandées étaient valides. Au cours de l’exercice 2014-2015, l’Agence a remboursé 136 millions de dollars aux importateurs à la suite de modifications apportées rétroactivement à des formulaires d’importation.

2.15 Cette constatation est importante parce que le gouvernement du Canada peut perdre de l’argent lorsque l’Agence n’évalue pas correctement les droits de douane exigibles. Or, les vérifications faites par l’Agence ont révélé que des erreurs de classement des importations avaient entraîné des pertes de revenus. Ainsi, lors de vérifications ciblées menées au cours de l’exercice 2015-2016, l’Agence a déterminé que les importateurs auraient dû en fait payer 42 millions de dollars de plus, dont la moitié environ s’expliquait par des erreurs de classement.

2.16 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• des problèmes de conformité de longue date;
• des contrôles inefficaces;
• la modification des renseignements donnés sur les formulaires d’importation;
• les ressources de l’Agence des services frontaliers du Canada.

2.17 Le processus d’importation se déroule en cinq étapes (voir la pièce 2.1).

2.18 Nos recommandations relativement au secteur examiné sont présentées aux paragraphes 2.32, 2.35 et 2.41.

2.19 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si l’Agence des services frontaliers du Canada avait vérifié l’exactitude des droits de douane dus au gouvernement fédéral par les importateurs.

2.20 Des problèmes de conformité de longue date — Au fil des ans, l’Agence des services frontaliers du Canada a procédé à des vérifications ciblées et à des vérifications aléatoires afin de déterminer si les importateurs avaient respecté les règles d’importation canadiennes. L’Agence a utilisé l’échantillonnage statistique pour choisir les importations devant faire l’objet des vérifications aléatoires. Pour réaliser les vérifications ciblées, elle a choisi les importations qui présentaient, selon elle, des risques élevés de non-conformité. Pour le choix des importations à vérifier, elle s’est fondée notamment sur le risque clé suivant : le risque que le montant des droits payés ne soit pas exact.

2.21 Au cours des 15 dernières années, les vérifications de conformité de marchandises particulières effectuées par l’Agence ont révélé que les importateurs avaient mal classé des marchandises dans plus de 20 % des cas. Or, le mauvais classement par les importateurs de marchandises soumises à des droits de douane peut entraîner une augmentation ou une réduction du montant des droits exigibles. Nous avons constaté que l’Agence n’avait pas estimé le montant total des erreurs dans les droits à l’importation payés, et ce, en dépit du taux d’incidence élevé de classement erroné.

2.22 Cependant, même si l’Agence ne connaît pas la valeur totale des erreurs de classement des importations, les résultats de certaines de ses vérifications indiquent qu’elles entraînent des pertes de revenus. Par exemple, lors de vérifications ciblées menées pendant l’exercice 2015-2016, l’Agence a déterminé que les importateurs auraient dû en fait payer 42 millions de dollars de plus, dont la moitié environ s’expliquait par des erreurs de classement.

2.23 Nous avons cerné deux facteurs qui auraient pu favoriser la non-conformité des importateurs. D’une part, les contrôles de l’Agence visant les importations n’étaient pas efficaces. D’autre part, il semblait que certains importateurs pouvaient contourner les règles à leur avantage.

2.24 Des contrôles inefficaces — Parmi les déficiences observées dans les contrôles de l’Agence des services frontaliers du Canada, il faut noter les suivantes :

• les descriptions de marchandises inexactes ou de mauvaise qualité sur les formulaires d’importation n’étaient pas utiles à l’Agence;
• le fait de ne pas évaluer chacun des courtiers en douane pour déterminer s’ils appliquaient avec exactitude les règles d’importation;
• l’imposition de sanctions pécuniaires trop faibles pour encourager efficacement les importateurs à se conformer aux règles.

2.25 Description des marchandises importées — Les importateurs qui introduisent au Canada des marchandises doivent leur donner un numéro de classement tarifaire. Ils peuvent également décrire dans un espace prévu à cet effet les marchandises importées. Nous avons utilisé un logiciel pour analyser 2,5 millions de données de classement tarifaire d’importation pour la période allant de janvier à mars 2016. Nous voulions ainsi déterminer si les importateurs avaient donné un numéro de classement tarifaire qui correspondait à la description des marchandises qu’ils avaient inscrite sur le formulaire d’importation.

2.26 Lors de cette analyse, nous avons constaté que les descriptions sur un même formulaire visaient souvent plusieurs types de marchandises, mais que l’importateur avait attribué un seul numéro de classement tarifaire à tous ces types de marchandises. Parfois, plus de 50 descriptions étaient associées à un seul et même numéro. Même si cela aurait pu indiquer que des numéros erronés avaient été fréquemment utilisés, nous avons déterminé qu’il n’était pas possible d’évaluer le caractère approprié des numéros attribués par les importateurs dans ces documents. Nous avons donc dû éliminer 1,1 million de données de classement tarifaire (44 %) de notre analyse.

2.27 Nous avons examiné les 1,4 million de données restantes, qui ne contenaient qu’une seule description et qu’un seul numéro de classement tarifaire. Nous avons constaté que 74 % d’entre elles ne contenaient pas de description qui nous permettait de déterminer si le bon numéro avait été attribué. Ainsi, nous avons constaté que la description offerte pour près de 30 000 données était « ensembles » ou « assortiments », sans plus de détail. Ces constatations nous ont amenés à conclure que la qualité de l’information recueillie par l’Agence grâce aux descriptions des marchandises était tellement mauvaise que cette information était très peu utile à l’Agence. En fait, selon l’Agence, la seule façon de déterminer précisément ce qui était importé était d’examiner le classement tarifaire et les documents à l’appui (par exemple factures commerciales ou spécifications du produit). Il n’était pas prévu que l’espace réservé à la description soit utilisé pour établir les droits de douane appropriés.

2.28 À notre avis, si l’Agence ne recueille pas des descriptions fidèles des marchandises importées au moment de leur entrée au pays, il est plus difficile de connaître la nature exacte des importations et de déterminer si le bon montant des droits a été payé. Par ailleurs, le temps requis pour remplir l’espace réservé à la description peut représenter des dépenses supplémentaires pour les importateurs.

2.29 Courtiers en douane — On compte 286 courtiers en douane agréés au Canada. Ces courtiers possèdent de l’expérience dans l’application des règles d’importation complexes, et de nombreux importateurs retiennent leurs services pour les aider à appliquer ces règles. Nous avons constaté que 68 % des transactions d’importation étaient effectuées par l’entremise d’un courtier en douane. Or, même si les courtiers aident les importateurs dans la présentation d’informations sur leurs importations, ce sont les importateurs qui, ultimement, sont responsables de l’exactitude des informations soumises.

2.30 Nous avons constaté que malgré des problèmes de conformité de longue date aux règles d’importation du gouvernement des importateurs, l’Agence n’avait pas évalué l’exactitude des informations sur les importations fournies par chaque courtier. Elle n’a pas non plus évalué le rendement de chaque courtier.

2.31 L’Agence est habilitée à suspendre ou à annuler la licence d’un courtier en douane. Cependant, elle a rarement suspendu la licence d’un courtier pour des raisons d’incompétence. Il est primordial que l’Agence surveille les courtiers et utilise ses moyens de coercition pour améliorer la qualité des informations fournies sur les importations. Pareille démarche serait conforme à la recommandation de l’Organisation mondiale des douanes, qui préconise que la responsabilité à l’égard de l’exactitude des données soumises soit partagée entre l’importateur et son courtier en douane.

2.32 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir son régime d’agrément des courtiers en douane en envisageant, par exemple, les éléments suivants :

• un processus d’agrément qui exigerait une évaluation périodique du dossier d’observation du courtier;
• le partage entre les courtiers en douane et les importateurs de la responsabilité à l’égard du respect des règles d’importation et du paiement des droits et des taxes exigibles.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada mènera un examen du régime d’agrément des courtiers en douane. Bien que la Loi sur les douanes prévoie la responsabilité à l’égard de l’observation du processus d’importation et du paiement des droits et taxes, l’Agence reconnaît qu’il existe des possibilités de revoir ce régime pour s’assurer qu’il lui permet de gérer efficacement les droits et taxes. Au cours des dernières années, l’Agence a mené des examens de son régime d’agrément des courtiers dans le cadre d’évaluations internes et de consultations externes. L’Agence continue d’examiner en profondeur ce régime dans le cadre de son initiative de transformation du secteur commercial et de l’élaboration de la solution de gestion des cotisations et des recettes de l’Agence (GCRA). Ces mesures seront achevées d’ici septembre 2018.

2.33 Sanctions pécuniaires — L’Agence des services frontaliers du Canada peut imposer des sanctions pécuniaires aux importateurs contrevenants. Nous avons cependant constaté que les sanctions étaient probablement trop faibles pour renforcer l’observation. L’Agence pouvait imposer trois niveaux de sanctions aux importateurs qui fournissaient des renseignements inexacts ou incomplets sur les permis, les certificats, les licences, les documents ou les déclarations visant des marchandises importées :

• 150 $ pour une première transgression;
• 225 $ pour une deuxième transgression;
• 450 $ pour une troisième transgression et pour les transgressions subséquentes.

2.34 Au cours de l’exercice 2014-2015, l’Agence a imposé 16 000 sanctions, ce qui signifie que moins de 0,1 % des transactions effectuées au cours de cet exercice ont fait l’objet d’une sanction. Durant l’exercice 2015-2016, les sanctions ont généré des recettes de 4,4 millions de dollars, soit une moyenne de 151 $ par sanction.

2.35 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir son régime de sanctions pécuniaires afin de mieux protéger les recettes fiscales provenant des importations et d’assurer le respect des exigences des programmes commerciaux.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. La Direction générale des programmes de l’Agence des services frontaliers du Canada se penchera sur des mesures additionnelles pour créer un « effet dissuasif significatif » à l’inobservation des exigences par les importateurs, ce qui mène à la perte de recettes liées aux importations, et pour assurer l’observation des programmes commerciaux. Cela sera achevé d’ici juin 2018.

2.36 La modification des renseignements donnés sur les formulaires d’importation — Nous sommes d’avis que le système d’autocotisation des douanes de l’Agence a pu permettre aux importateurs de contourner les règles et règlements d’importation et que ces derniers ont pu tirer avantage des règles sur la modification des renseignements donnés sur les formulaires d’importation.

2.37 Pour faciliter les échanges commerciaux, l’Agence ne soumettait pas toujours les marchandises à une inspection à leur arrivée à la frontière et les importateurs n’avaient peut-être pas toujours tous les formulaires d’importation requis. C’est donc dire que l’Agence ne comparait pas les marchandises avec les renseignements donnés sur le formulaire d’importation ou la facture lorsqu’elles arrivaient à la frontière. Elle accordait habituellement la mainlevée pour que les marchandises puissent être livrées à destination. En général, dans les cinq jours ouvrables suivant la mainlevée, l’Agence avait confirmé le montant des taxes et droits de douane exigibles. L’importateur pouvait acquitter mensuellement les taxes et droits de douane.

2.38 La loi permet aux importateurs de modifier les renseignements sur leurs formulaires d’importation jusqu’à quatre ans après l’importation des marchandises. Toutefois, comme l’Agence ne recueillait pas de données utiles sur les marchandises au moment de leur passage à la frontière, il lui était difficile de vérifier si les modifications effectuées par les importateurs étaient appropriées. Selon l’Agence, plus la période dont disposait un importateur pour soumettre des modifications était longue, plus il était probable que ces modifications ne soient pas appropriées.

2.39 Nous avons constaté que l’Agence n’était pas en mesure de retracer le nombre total de modifications apportées rétroactivement par les importateurs aux renseignements donnés sur les formulaires d’importation pour une année donnée. Cependant, l’Agence nous a informés que, pour l’exercice 2014-2015, les importateurs avaient apporté environ 200 000 modifications pour lesquelles elle avait remboursé 136 millions de dollars à ces derniers. En revanche, les importateurs avaient effectué environ 20 000 modifications qui les avaient amenés à devoir verser 55 millions de dollars à l’Agence.

2.40 À notre avis, cette situation permettait aux importateurs d’éviter d’avoir à payer les droits requis.

2.41 Recommandation — À moins d’indication contraire dans un accord de libre-échange, l’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir la période durant laquelle des modifications peuvent être apportées rétroactivement aux renseignements donnés sur les formulaires d’importation, tout en veillant à ne pas compromettre sa capacité à effectuer des vérifications de la conformité.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. En consultation avec ses services juridiques, l’Agence des services frontaliers du Canada mènera un examen du cadre actuel qui permet des changements rétroactifs au formulaire d’importation. L’Agence élaborera des options pour réduire la période permise à l’importateur pour apporter des corrections tout en préservant la capacité de l’Agence de mener des activités de conformité. Ces actions seront achevées d’ici décembre 2019.

2.42 Les ressources de l’Agence des services frontaliers du Canada — L’Agence a estimé qu’au cours de l’exercice 2015-2016, chaque agent additionnel affecté à la vérification de la conformité aurait permis de récupérer de 4 à 11 fois son salaire en taxes, intérêts et droits de douane non cotisés. Cela démontre que l’Agence ne croyait pas disposer de ressources optimales pour mettre en œuvre le régime des droits de douane.

Contrôle des marchandises

Message général

2.43 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’Agence des services frontaliers du Canada et Affaires mondiales Canada n’avaient pas collaboré pour contrôler adéquatement les importations de marchandises contingentées. Nous avons estimé qu’en 2015, l’Agence aurait dû percevoir 168 millions de dollars en droits de douane sur les importations de marchandises contingentées dépassant les quotas fixés. Ces marchandises comprenaient des produits laitiers, du poulet, du dindon, du bœuf et des œufs. En outre, certaines marchandises importées dans le cadre du Programme d’exonération des droits étaient écoulées sur le marché canadien au lieu d’être exportées à l’extérieur du pays, comme l’exige le programme. L’Agence ne s’est pas assuré que ces marchandises écoulées, comme le poulet, lui étaient déclarées et que les droits de douane exigibles étaient payés comme il se doit.

2.44 Ces constatations sont importantes parce que les droits de douane visent notamment à protéger certains marchés canadiens en limitant les importations de produits qui font concurrence à des produits canadiens.

2.45 Les marchandises contingentées qui entrent au pays sont des produits particuliers sur lesquels le Canada applique des contingents tarifaires, soit essentiellement un régime de droits tarifaires à deux niveaux, pour contrôler la quantité du produit. Les produits laitiers, le poulet, le dindon, le bœuf et les produits d’œufs sont des exemples de marchandises contingentées. Les contingents tarifaires établissent la quantité d’un produit donné qui peut être importée au Canada en bénéficiant d’un traitement tarifaire moins élevé. Les importations du même produit au-delà de la limite établie sont soumises à des droits plus importants.

2.46 Les produits contingentés sont inscrits sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée établie aux termes de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation. Les importateurs doivent obtenir une licence auprès d’Affaires mondiales Canada pour les importer au Canada. Si l’importateur n’a pas la licence requise pour importer une marchandise contingentée au moment où celle-ci arrive au Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada lui donne cinq jours pour en obtenir une auprès d’Affaires mondiales Canada.

2.47 Le Programme d’exonération des droits, qui est géré par l’Agence, permet aux entreprises participantes d’importer des marchandises sans payer les droits à condition que celles-ci soient par la suite exportées à l’extérieur du Canada. Dans le cadre de ce programme, les entreprises peuvent faire subir un complément d’ouvraison aux marchandises ou les utiliser de façon limitée avant de les exporter.

L’importation de marchandises contingentées sans les licences requises a fait perdre 168 millions de dollars en droits non cotisés

2.48 Nous avons constaté qu’en 2015, des marchandises contingentées avaient été importées sans les licences requises et sans le paiement des droits de douane exigibles. Les marchandises contingentées comprenaient des produits laitiers, du poulet, du dindon, du bœuf et des produits d’œufs. Les importateurs auraient versé des droits de douane de 168 millions de dollars pour ces marchandises si l’Agence avait comparé les renseignements figurant sur les licences à ceux figurant sur les formulaires d’importation.

2.49 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les mesures visant à faire respecter les licences pour les marchandises contingentées.

2.50 Cette constatation est importante parce que l’intégrité du système de contingents tarifaires dépend de la capacité du gouvernement à veiller à ce que tous les importateurs respectent toutes les règles et réglementations applicables.

2.51 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.55.

2.52 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Agence des services frontaliers du Canada et Affaires mondiales Canada avaient assuré le respect des contingents tarifaires.

2.53 Les mesures visant à faire respecter les licences pour les marchandises contingentées — L’Agence a saisi les renseignements sur les licences d’importation de marchandises contingentées dans un système et l’information sur les droits et les taxes exigibles dans un autre système. C’est donc dire que les données sur les quantités autorisées et les quantités réelles de marchandises contingentées importées ont été conservées dans deux systèmes distincts et ont rarement été comparées.

2.54 Même si Affaires mondiales Canada avait pour mission de délivrer des autorisations, des certificats et des licences pour les produits qui étaient inscrits sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée, nous avons constaté qu’il ne s’assurait pas que les volumes d’importations annuelles autorisés correspondaient au volume que les importateurs déclaraient à l’Agence comme étant admissibles à un taux de droit moins élevé. Nous avons effectué notre propre analyse pour l’année civile 2015 et comparé les données d’Affaires mondiales Canada sur les quantités autorisées aux données d’importation de Statistique Canada. Notre analyse a révélé qu’il était probable qu’une quantité importante de marchandises contrôlées ait été importée au Canada sans licence et sans le paiement des droits exigibles. Notre analyse nous a aussi permis d’estimer que les droits de douane non cotisés sur des importations de poulet, de dindon, de bœuf, d’œufs et de produits laitiers – d’une valeur de 131 millions de dollars – qui étaient entrées au pays sans les licences requises s’élevaient à 168 millions de dollars (voir la pièce 2.2). Par conséquent, selon l’Agence, 7 à 8 % des importations de poulet, de dindon, de bœuf, d’œufs et de produits laitiers étaient entrées au pays sans les licences requises, ce qui représentait une perte importante de revenus en droits de douane non cotisés et des coûts pour l’industrie canadienne.

2.55 Recommandation — L’Agence des services frontaliers du Canada, en collaboration avec Affaires mondiales Canada, devrait mieux faire respecter les contingents tarifaires en examinant le processus de vérification des licences. Elle devrait également examiner divers moyens automatisés de valider les déclarations en détail de marchandises contingentées à un traitement tarifaire moins élevé.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada mènera un examen du processus de vérification des licences afin de recenser toute lacune ou difficulté et elle se penchera sur des moyens automatisés de valider les déclarations en détail des marchandises classées dans des numéros tarifaires qui sont « dans les limites de l’engagement d’accès ».

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Affaires mondiales Canada travaillera avec l’Agence des services frontaliers du Canada afin d’identifier de potentiels mécanismes qui augmenteront l’efficacité et l’efficience de l’application des contingents tarifaires. Les mesures liées à la présente recommandation seront prises d’ici septembre 2017.

Le cadre de contrôle du Programme d’exonération des droits était inefficace, permettant ainsi l’entrée de certains produits soumis à la gestion de l’offre sur le marché canadien sans le versement des droits exigibles

2.56 Nous avons constaté que l’Agence avait peu de contrôles en place pour s’assurer que les marchandises importées en franchise de droits en vertu du Programme d’exonération des droits étaient déclarées à l’Agence si elles n’étaient pas exportées par la suite, et que les droits exigibles étaient versés dans les 90 jours suivant leur date d’entrée sur le marché canadien, comme l’exige le Programme. En 2016, l’Agence a réalisé six vérifications de la conformité auprès de participants au Programme d’exonération des droits qui importaient des produits soumis à la gestion de l’offre. Elle a suspendu les licences des six participants parce qu’ils n’avaient pas respecté les exigences du programme.

2.57 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• la gestion du Programme d’exonération des droits.

2.58 Cette constatation est importante parce que si des importateurs écoulent sur le marché canadien des marchandises qui sont destinées à l’exportation et pour lesquelles aucun droit de douane n’est perçu, cela crée une situation de concurrence déloyale pour les producteurs canadiens.

2.59 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.63.

2.60 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Agence des services frontaliers du Canada avait veillé à ce que les marchandises importées dans le cadre du Programme d’exonération des droits soient exportées par la suite et non écoulées sur le marché canadien.

2.61 La gestion du Programme d’exonération des droits — L’Agence s’assure que les importateurs respectent les règles relatives aux licences d’importation dans le cadre du Programme d’exonération des droits au moyen de vérifications périodiques dans les locaux des importateurs. Nous avons cependant constaté que l’Agence ne recourait pas à certaines mesures de contrôle, par exemple exiger des importateurs qu’ils fassent un dépôt pour participer au Programme et leur délivrer des licences qui doivent être renouvelées, afin d’inciter davantage les importateurs à se conformer aux règlements du Programme.

2.62 En 2016, l’Agence a décidé de réaliser des vérifications de la conformité de produits soumis à la gestion de l’offre importés dans le cadre du Programme. Nous avons constaté que l’Agence avait terminé six de ces vérifications à la fin de notre audit. Ces six vérifications ont entraîné la suspension par l’Agence des licences des importateurs, parce qu’au lieu d’exporter les marchandises importées, ils les avaient écoulées au Canada sans le déclarer à l’Agence et sans verser les droits exigibles dans les 90 jours suivant leur date d’entrée sur le marché.

2.63 Recommandation — Pour améliorer la conformité aux conditions du Programme d’exonération des droits, l’Agence des services frontaliers du Canada devrait, en consultation avec le ministère des Finances Canada :

• rendre les licences renouvelables et faire en sorte que le renouvellement dépende du bilan de conformité de l’importateur;
• exiger un dépôt proportionnel à la valeur des droits de douane exigibles qui sont à risque.

Réponse de l’Agence — Recommandation acceptée. L’Agence des services frontaliers du Canada, pour ce qui est de rendre les licences renouvelables et d’exiger un dépôt financier, consultera le responsable de la politique du Programme d’exonération des droits, soit le ministère des Finances du Canada, afin d’étudier ces améliorations possibles de conformité. Cela sera terminé d’ici octobre 2018, selon les résultats des consultations menées par Affaires mondiales Canada et le ministère des Finances Canada.

Examen et analyse du régime tarifaire

Message général

2.64 Dans l’ensemble, nous avons constaté que le ministère des Finances Canada n’avait procédé à des examens du Tarif des douanes qu’à des fins bien précises. Ainsi, les numéros tarifaires faisaient l’objet d’un réexamen lors de la négociation d’accords commerciaux. Nous avons constaté que le Ministère avait aussi soupesé les répercussions budgétaires et économiques des changements envisagés aux droits de douane. Nous avons également constaté qu’un grand nombre de numéros tarifaires généraient peu de recettes. À notre avis, le Ministère devrait réexaminer l’ensemble des numéros tarifaires régulièrement pour s’assurer qu’ils servent encore les intérêts des entreprises et des consommateurs canadiens.

2.65 Ces constatations sont importantes parce que le régime tarifaire a des répercussions sur l’économie canadienne. Il devrait donc être revu périodiquement pour veiller à ce qu’il continue de servir au mieux les intérêts de la population canadienne et de protéger les industries canadiennes.

2.66 Le ministère des Finances Canada a refusé de nous remettre des documents pouvant contenir l’analyse des frais administratifs de l’Agence des services frontaliers du Canada liés à la gestion du seuil minimal de 20 $ à partir duquel des droits de douane sont imposés sur les importations par la poste et par messager.

2.67 En 2013, le Comité sénatorial permanent des finances nationales a déposé un rapport qui recommandait que le gouvernement du Canada effectue un examen exhaustif des droits de douane canadiens en tenant compte des répercussions sur les activités manufacturières au Canada, dans le but de réduire l’écart des prix entre certains produits au Canada et aux États-Unis. Le rapport recommandait aussi que le gouvernement analyse les coûts et les avantages d’une hausse du seuil minimal pour les envois soumis à des droits de douane en vue de réduire également cet écart des prix entre les deux pays.

Le ministère des Finances Canada n’a examiné le Tarif des douanes qu’à des fins bien précises

2.68 Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada avait examiné le Tarif des douanes à certaines fins, notamment dans le cadre de négociations commerciales et lorsqu’il soupesait les répercussions budgétaires de certains droits et d’autres objectifs du gouvernement. Cependant, le Ministère ne s’assurait pas que tous les numéros tarifaires étaient toujours nécessaires.

2.69 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• les examens du Tarif des douanes;
• l’allégement tarifaire sur certains biens de consommation;
• le tarif de préférence général.

2.70 Cette constatation est importante parce que l’économie canadienne est en constante évolution. Il est donc primordial de préserver la pertinence des droits de douane.

2.71 Notre recommandation relativement au secteur examiné est présentée au paragraphe 2.74.

2.72 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si le ministère des Finances Canada avait procédé à un examen régulier du Tarif des douanes en se fondant sur des analyses rigoureuses.

2.73 Les examens du Tarif des douanes — Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada avait examiné le Tarif des douanes dans le cadre de négociations commerciales récentes et afin d’appuyer diverses autres priorités du gouvernement. Même si le Ministère avait apporté des changements au Tarif des douanes, nous avons observé qu’en 2015, la majeure partie des recettes provenant des droits de douane était attribuable à 567 numéros tarifaires, lesquels avaient généré chacun plus de 1 million de dollars de recettes (voir la pièce 2.3). Nous avons aussi observé que 1 973 numéros tarifaires avaient généré moins de 0,5 % des recettes douanières cette même année (soit 26 millions de dollars sur un total de 5,4 milliards). En outre, nous avons constaté que 57 % des droits de douane perçus provenaient de seulement trois catégories de biens de consommation : les vêtements, les chaussures et les véhicules et pièces d’automobile. À notre avis, un examen régulier du Tarif des douanes serait utile, par exemple pour déterminer si tous les numéros tarifaires protègent les manufacturiers.

2.74 Recommandation — Le ministère des Finances Canada devrait revoir le Tarif des douanes pour relever les numéros tarifaires qui ne contribuent plus à l’atteinte de ses objectifs stratégiques et qui pourraient être modifiés.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Au cours des dernières années, le ministère des Finances Canada a adopté une approche proactive à l’égard de la politique tarifaire afin d’appuyer d’importants objectifs de politique économique. Cette approche comprend de nombreuses mesures visant à aider divers secteurs économiques (notamment la fabrication industrielle, la transformation agroalimentaire et le transport), à appuyer les consommateurs et à assurer que les programmes tarifaires pour les pays en développement concordent avec les réalités mondiales. Ces mesures s’ajoutent aux nombreux changements apportés au Tarif des douanes suite à la conclusion d’accords commerciaux afin d’en simplifier la structure et la gestion.

Le ministère des Finances Canada convient qu’il continuera d’adopter une approche proactive à l’égard de la politique tarifaire afin d’appuyer les diverses priorités du gouvernement. Ce faisant, il reverra les numéros tarifaires qui pourraient être modifiés, tout en tenant compte, notamment, des objectifs de la politique tarifaire et des obligations internationales du Canada.

2.75 L’allégement tarifaire sur certains biens de consommation — Dans le cadre du Plan d’action économique de 2013, le gouvernement avait décidé de supprimer les droits de douane sur les vêtements pour bébés et certains articles de sport et d’athlétisme. Le ministère des Finances Canada avait estimé que cette mesure réduirait de 76 millions de dollars les recettes publiques. Nous avons constaté que, avant de prendre cette décision, le Ministère avait analysé de manière appropriée l’incidence fiscale de différents allégements tarifaires et leur impact sur les prix à la consommation.

2.76 Le tarif de préférence général — Le tarif de préférence général accorde aux pays en développement qui exportent au Canada un traitement tarifaire qui est moins élevé que les taux du tarif de la nation la plus favorisée. Ces taux tarifaires sont inscrits à l’Annexe du Tarif des douanes. En 2013, le gouvernement a décidé de modifier la liste des pays admis au tarif de préférence général parce que certains pays en développement plus avancés étaient devenus plus compétitifs sur les marchés mondiaux et avaient augmenté leurs niveaux de revenus. Depuis le 1^er janvier 2015, 72 pays ne sont plus admissibles au tarif de préférence général, notamment la Chine et l’Inde. Le ministère des Finances Canada a estimé que ces changements feraient croître de 333 millions de dollars les droits de douane perçus au cours de l’exercice 2015-2016.

2.77 Nous avons constaté que le Ministère avait effectué une analyse complète des répercussions économiques et fiscales des changements au tarif de préférence général. Il a notamment analysé divers scénarios possibles pour la modification de la liste des pays bénéficiaires de ce tarif et estimé l’incidence des changements sur le produit intérieur brut, les prix, les exportations et les importations ainsi que sur différents secteurs de l’économie canadienne.

2.78 Le Ministère a par ailleurs consulté les parties prenantes, notamment les manufacturiers et les associations sectorielles. La plupart des parties prenantes s’inquiétaient des changements proposés au tarif de préférence général. Le Ministère a donné suite à certaines de ces inquiétudes en reportant la mise en œuvre des changements de six mois. Cette mesure accordait plus de temps aux entreprises pour adapter leur chaîne logistique.

Le ministère des Finances Canada a analysé le seuil minimal de 20 $ pour les importations par la poste et par messager

2.79 Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada avait analysé le seuil à partir duquel des droits de douane sont perçus sur les importations par la poste et par messager (règle de minimis), mais nous n’avons pu conclure si cette analyse était complète. Le Ministère a refusé de nous remettre des documents pouvant contenir l’analyse des frais administratifs de l’Agence des services frontaliers du Canada liés à la gestion du seuil de 20 $ à partir duquel des droits de douane sont imposés sur les importations par la poste et par messager. Selon l’estimation de l’Agence, l’imposition de droits sur les envois postaux d’une valeur de moins de 200 $ ne génère aucun revenu net pour le gouvernement.

2.80 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que nous avons examiné et porte sur :

• l’analyse du ministère des Finances Canada.

2.81 Cette constatation est importante parce que nos rapports d’audit fournissent au Parlement de l’information sur les programmes et les activités du gouvernement. Sans disposer de l’information complète provenant du Ministère, nous ne pouvons fournir l’assurance que les décideurs reçoivent l’information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées.

2.82 Nous n’avons présenté aucune recommandation relativement au secteur examiné.

2.83 Ce que nous avons examiné — Nous avons examiné si le ministère des Finances Canada avait revu le seuil minimal fixé pour percevoir des droits sur les importations par la poste et par messager afin de confirmer qu’il était toujours pertinent.

2.84 L’analyse du ministère des Finances Canada — En 1992, le gouvernement du Canada a décidé que les Canadiens n’auraient pas à payer de droits de douane ni de taxes sur les marchandises d’une valeur de 20 $ ou moins importées au pays par la poste ou par messager. Certains pays comparables au Canada autorisent l’importation, sans droits de douane, de marchandises d’une plus grande valeur. Nous avons constaté que l’Agence des services frontaliers du Canada avait établi que, pour beaucoup d’importations de faible valeur, les coûts engagés pour percevoir les droits de douane étaient supérieurs aux recettes générées. En 2008, l’Agence a déterminé que le gouvernement du Canada avait perdu de l’argent sur des marchandises évaluées à moins de 100 $; par conséquent, l’application du seuil minimal en vigueur de 20 $ entraînait des frais pour l’Agence. Dernièrement, l’Agence a déterminé que l’application de droits de douane à toute marchandise de 200 $ ou moins qui était importée par la poste ou par messager avait un coût net pour le gouvernement. De plus, vu que le nombre de colis importés a fortement augmenté — passant de 38 millions en 2011 à 69 millions en 2015 — l’Agence pourrait ne pas être en mesure de se faire payer systématiquement les droits de douane sur les envois postaux dont la valeur se situe entre 20 et 200 $.

2.85 Nous avons demandé au ministère des Finances Canada de nous remettre ses documents d’analyse à l’appui du maintien du seuil minimal au niveau en vigueur. Le Ministère nous a remis de l’information, notamment une estimation selon laquelle le relèvement du seuil à 200 $ aurait fait perdre au gouvernement fédéral 66 millions de dollars en recettes, en 2011 (recettes que le gouvernement n’empochera pas). Selon l’information fournie, le Ministère avait également tenu compte du seuil minimal appliqué dans d’autres pays et de l’incidence de ce seuil sur l’équité pour le secteur de la vente au détail au Canada. Il nous a fait savoir que dans ses analyses, il avait aussi pris en compte les frais administratifs de l’Agence des services frontaliers du Canada pour la perception des droits de douane, de même que sa capacité opérationnelle. Cependant, le Ministère a refusé de nous transmettre les documents contenant ces analyses. Le Ministère estimait qu’il s’agissait de documents confidentiels du Cabinet et qu’il ne pouvait nous les fournir, car il s’appuyait sur l’interprétation faite par le gouvernement du droit étendu qui nous est conféré par la loi d’avoir accès aux informations et aux explications. Par conséquent, nous n’avons pu conclure sur la question de savoir si le Ministère avait pris en compte les frais administratifs pour la gestion du seuil minimal de 20 $ à partir duquel des droits de douane sont imposés sur les importations par la poste ou par messager.

Conclusion

2.86 Nous avons conclu que l’Agence des services frontaliers du Canada ne pouvait pas garantir que tous les droits de douane exigibles avaient été établis. Nous avons aussi conclu qu’Affaires mondiales Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada ne pouvaient pas garantir que les contingents tarifaires avaient été respectés. L’Agence a permis à certains produits soumis à la gestion de l’offre d’entrer sur le marché canadien sans le paiement des droits appropriés.

2.87 De plus, nous avons conclu que le ministère des Finances Canada s’était acquitté correctement de ses responsabilités relatives aux droits de douane, mais qu’il devait mener un examen plus poussé de la pertinence des numéros tarifaires pour s’assurer qu’ils permettent d’atteindre les objectifs du gouvernement. Enfin, nous n’avons pas pu tirer de conclusion à savoir si le ministère des Finances Canada avait pris en compte les frais administratifs de l’Agence dans son examen du seuil minimal de 20 $ établi pour l’imposition de droits de douane sur les importations par la poste ou par messager.