Perspectives sur

l’action contre
les changements
climatiques

au Canada

Rapport collaboratif
de vérificateurs généraux

mars 2018

Bureaux d’audit législatif participants

Alberta • Colombie-Britannique • Manitoba
Nouveau-Brunswick • Terre-Neuve-et-Labrador
Nouvelle-Écosse • Ontario • Île-du-Prince-Édouard
Saskatchewan • Bureau du vérificateur général du Canada
(Canada • Territoires du Nord-Ouest • Nunavut • Yukon)

Perspectives sur l’action contre les changements climatiques au Canada — Rapport collaboratif de vérificateurs généraux — mars 2018

Message des vérificateurs généraux

Merwan Saher
Vérificateur général de l’Alberta

Carol Bellringer
Vérificatrice générale de la Colombie-Britannique

Norm Ricard
Vérificateur général du Manitoba

Kim MacPherson
Vérificatrice générale du Nouveau-Brunswick

Julia Mullaley
Vérificatrice générale de Terre-Neuve-et-Labrador

Michael A. Pickup
Vérificateur général de la Nouvelle-Écosse

Bonnie Lysyk
Vérificatrice générale de l’Ontario

B. Jane MacAdam
Vérificatrice générale de l’Île-du-Prince-Édouard

Judy Ferguson
Vérificatrice générale de la Saskatchewan

Michael Ferguson
Vérificateur général du Canada et vérificateur du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon

Julie Gelfand
Commissaire à l’environnement et au développement durable, Bureau du vérificateur général du Canada

Les changements climatiques constituent l’un des défis déterminants de notre époque. Les impacts du réchauffement climatique et des phénomènes météorologiques extrêmes se font déjà ressentir au Canada, et l’on prévoit que ces phénomènes deviendront de plus en plus graves et fréquents. Par exemple, on s’attend à une augmentation de la gravité et de la fréquence des feux de forêt et des inondations. En plus d’avoir un impact sur l’environnement et les biens matériels, les changements climatiques devraient aussi avoir des répercussions économiques et sociales considérables.

Or, le Canada a déjà raté deux cibles distinctes de réduction des émissions (celle de 1992 de Rio et celle de 2005 de Kyoto). Et il ratera probablement aussi la cible de 2020 de Copenhague. De fait, les émissions rejetées en 2020 devraient dépasser de près de 20 % la cible fixée.

Compte tenu de l’importance de cet enjeu et de l’intérêt qu’il présente pour tous les territoires et provinces, les vérificateurs généraux du pays ont convenu de collaborer en vue d’examiner les mesures prises par les différents gouvernements pour contrer les changements climatiques. Le présent rapport a vu le jour grâce aux travaux majeurs réalisés par les bureaux d’audit législatif des quatre coins du Canada. Il faut savoir que c’est la première fois que presque tous les bureaux coordonnaient leurs missions de cette façon.

Les bureaux d’audit participants ont défini, ensemble, une série de questions communes sur les mesures d’atténuation et d’adaptation visant les changements climatiques. Ces questions ont ensuite été intégrées aux travaux d’audit menés. De 2016 à 2018, les bureaux d’audit ont réalisé ces travaux et présenté leurs rapports à leurs gouvernements respectifs. C’est la commissaire à l’environnement et au développement durable, au sein du Bureau du vérificateur général du Canada, qui a assuré la coordination des travaux.

Nous sommes heureux de présenter ce sommaire des mesures prises au Canada pour lutter contre les changements climatiques à tous les parlementaires et citoyens du pays, au nom des vérificateurs généraux canadiens. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les mesures prises par les gouvernements jusqu’ici pour faire face aux changements climatiques partout au pays n’avaient pas été à la hauteur de leurs engagements. Le rapport fait ressortir un certain nombre d’enjeux importants que rencontrent beaucoup d’administrations au pays et soulève aussi plusieurs questions essentielles qu’il serait bon d’approfondir, alors que les gouvernements à l’échelle du Canada donnent suite à leurs engagements à l’égard des changements climatiques.

Nous aimerions remercier tous les membres du personnel des divers bureaux d’audit qui ont participé à ce projet pour leur contribution très importante.

Une approche collaborative pour évaluer l’action contre les changements climatiques au Canada

Les administrations publiques des quatre coins du pays considèrent que les changements climatiques sont un défi déterminant du 21e siècle. Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux se sont engagés à prendre des mesures importantes pour contrer les changements climatiques. Le Canada s’est notamment engagé à respecter des ententes internationales qui visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre de façon à ce qu’elles atteignent certains niveaux d’ici 2020 et d’ici 2030. Le gouvernement fédéral a aussi collaboré avec les provinces et les territoires dans le but de créer le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, qui fournit un plan national devant permettre au Canada d’atteindre sa cible de réduction des émissions pour 2030. Les gouvernements du pays ont indiqué que pour lutter efficacement contre les changements climatiques, toutes les administrations publiques canadiennes devaient collaborer. Cet effort de collaboration comprend les actions suivantes :

• définir des plans d’action à long terme détaillés;
• associer activement les partenaires et parties prenantes à l’élaboration et à la mise en œuvre de ces plans d’action;
• mettre en œuvre des politiques et des pratiques dans l’ensemble des administrations publiques;
• surveiller les progrès réalisés et en rendre compte.

Les vérificateurs généraux ont un rôle important à jouer pour favoriser la reddition de comptes dans presque tous les secteurs d’activité gouvernementaux. Les changements climatiques ne font pas exception à cette règle. Pour évaluer l’action contre les changements climatiques au Canada, les vérificateurs généraux des provinces canadiennes, à l’exception du Vérificateur général du Québec^{Note de bas de page 1}, se sont donc associés à la commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada et au Bureau du vérificateur général du Canada, qui a effectué les travaux d’audit pour les trois territoires à titre d’auditeur indépendant pour les assemblées législatives du Nord canadien.

L’objectif général de ce projet d’audit mené en collaboration était de déterminer si le gouvernement du Canada et les gouvernements des provinces et des territoires avaient respecté l’engagement qu’ils avaient pris de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de s’adapter aux changements climatiques. Même si chaque bureau d’audit a réalisé ses travaux en toute indépendance, les bureaux ont travaillé ensemble à l’élaboration d’une série de questions communes sur l’action contre les changements climatiques, en vue d’intégrer ces questions aux rapports individuels des auditeurs. C’est la première fois qu’autant de bureaux d’audit législatif du pays coordonnent ainsi leurs travaux. La section intitulée À propos du rapport donne des précisions sur les questions communes retenues et la méthode de travail.

Le présent rapport résume les constatations d’audit tirées des rapports présentés par les bureaux d’audit des provinces participantes et le Bureau du vérificateur général du Canada aux corps législatifs fédéral, provinciaux et territoriaux. Les rapports des bureaux d’audit participants ont été terminés entre novembre 2016 et mars 2018 et peuvent être consultés en ligne (voir la pièce 10 dans la section intitulée À propos du rapport). Le présent rapport sommaire vise à :

• donner un aperçu des principaux problèmes rencontrés par tous les gouvernements;
• faire ressortir les constatations et donner des exemples d’actions contre les changements climatiques issus des travaux d’audit fédéraux, provinciaux et territoriaux.

Principales lacunes qui ont été soulevées dans les audits sur l’action contre les changements climatiques au Canada

Les vérificateurs généraux du pays ont constaté que la plupart des gouvernements au Canada n’étaient ni en voie de respecter leurs engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre, ni prêts à faire face aux impacts d’un climat en constante évolution. Compte tenu des politiques et mesures fédérales, provinciales et territoriales actuellement en vigueur, on ne s’attend pas à ce que le Canada soit à même d’atteindre sa cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 2020. Par ailleurs, pour atteindre sa cible de 2030, le Canada devra faire des efforts considérables et prendre des mesures qui vont au-delà de celles qui sont déjà prévues ou en cours. La plupart des gouvernements canadiens n’ont pas évalué les risques posés par les changements climatiques. Ils ne les comprennent donc pas bien et ils ne savent pas quelles actions ils devraient entreprendre pour s’adapter à un climat en constante évolution.

Les travaux d’audit menés à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale ont fait ressortir des lacunes importantes similaires. Même si ces lacunes ne concernent pas nécessairement tous les gouvernements, elles peuvent néanmoins entraver les efforts déployés dans l’ensemble du pays pour lutter contre les changements climatiques et honorer les engagements pris par le Canada à cet égard sur la scène internationale.

Plus de la moitié des gouvernements n’avaient pas de cibles globales de réduction des émissions de gaz à effet de serre et parmi ceux qui en avaient, seulement deux étaient en voie de les atteindre

Au terme de leurs travaux, les auditeurs ont constaté que 7 des 12 provinces et territoires participants n’avaient pas de cible globale de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2020 (voir la pièce 2). Par ailleurs, seulement deux des provinces qui s’étaient fixé une cible de réduction pour 2020 (le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse) étaient en voie de l’atteindre avec leurs mesures en place, selon les réductions d’émissions nationales. Il faut aussi savoir que les gouvernements ont utilisé des années de référence différentes pour établir leurs cibles ou qu'ils ont établi différents types de cibles, comme des cibles globales de réduction des émissions et des cibles pour certains secteurs précis de l’économie. De plus, les gouvernements utilisaient différentes approches pour réduire les émissions et se servaient de différentes sources pour estimer les émissions annuelles. Par conséquent, il était difficile de déterminer comment le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux comptaient mesurer et surveiller les réductions obtenues dans leur compétence en vue de contribuer à la réalisation de la cible nationale du Canada pour 2030, et comment ils comptaient en rendre compte.

Plusieurs gouvernements ne disposaient pas de plans détaillés de mise en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Dans la majorité des cas, les auditeurs ont constaté que les plans de réduction des émissions présentés par les gouvernements énonçaient des objectifs très généraux et prévoyaient peu de directives pour la mise en œuvre. Ainsi, les plans ne précisaient souvent pas les échéances des mesures prévues, les réductions estimatives attendues de chaque mesure et les modalités de financement (voir la pièce 4).

La plupart des gouvernements n’avaient pas complètement évalué les risques liés aux changements climatiques ni défini de plans d’adaptation détaillés

Les auditeurs ont constaté que la plupart des gouvernements n’avaient pas évalué de façon exhaustive les risques liés aux changements climatiques qui pesaient sur leur administration. Un manque de directives et d’orientations claires sur la façon d’évaluer les risques a contribué au fait que les évaluations n’étaient ni cohérentes ni comparables d’un ministère ou d’une administration à l’autre. Or, il est important pour un gouvernement d’évaluer systématiquement les risques qui le menacent s’il veut prévoir des mesures d’adaptation pour faire face aux changements à venir et cibler ses ressources sur les préoccupations les plus pressantes.

La plupart des provinces et des territoires n’avaient pas défini de plans d’adaptation détaillés. Parmi les lacunes les plus courantes, mentionnons le fait que ces plans ne comportaient ni étapes intermédiaires à franchir pour atteindre les engagements globaux pris, ni dates butoirs pour la réalisation des mesures prévues, ni explications sur les sources de financement de ces mesures (voir la pièce 6).

Il y a eu une coordination limitée de l’action contre les changements climatiques au sein de la plupart des gouvernements

Les audits à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale ont permis de constater qu’il y avait eu peu de coordination de l’action contre les changements climatiques au sein des gouvernements. Ainsi, les ministères qui étaient chargés de piloter la lutte contre les changements climatiques ont souvent fourni des informations, des directives et une formation insuffisantes aux autres ministères et organismes de leur gouvernement. Ce manque de coordination a souvent abouti à des mesures ponctuelles de lutte contre les changements climatiques. Faute de coordonner efficacement leurs efforts, les gouvernements pourraient négliger des occasions ou des enjeux importants, ou élaborer des politiques contradictoires ou redondantes.

Certains gouvernements ne rendaient pas compte régulièrement et en temps opportun des progrès réalisés

Les auditeurs participants dans l’ensemble du pays ont constaté que certains gouvernements ne présentaient pas régulièrement et en temps opportun aux élus et aux citoyens des rapports d’étape sur les progrès réalisés à l’égard des objectifs énoncés dans leurs plans d’action contre les changements climatiques (voir la pièce 8). Or, faute de surveiller et de communiquer régulièrement les progrès réalisés, un gouvernement ne peut pas évaluer l’efficacité de ses plans et la population canadienne ne peut pas demander à ses élus des comptes à l’égard des engagements qu’ils ont pris.

Sommaire des constatations sur l’action contre les changements climatiques au Canada

Le sommaire des constatations ci-après reflète les résultats des travaux d’audit menés par les vérificateurs généraux participants des quatre coins du pays, en fonction d’une série de questions élaborées conjointement sur les mesures d’atténuation et d’adaptation. Le rapport sommaire repose sur les évaluations effectuées en toute indépendance par chaque bureau d’audit pour son propre gouvernement. Les bureaux d’audit peuvent avoir traité les questions communes de manière différente. La période visée par l’audit n’est pas la même pour chaque rapport. (Veuillez consulter la section intitulée À propos du rapport pour obtenir des précisions sur les travaux des bureaux d’audit, notamment la liste des questions communes retenues.)

Réduction des émissions de gaz à effet de serre

Les bureaux d’audit ont vérifié si leurs gouvernements respectifs disposaient de plans d’action détaillés et de cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre, s’ils étaient en voie d’atteindre ces cibles et s’ils surveillaient et communiquaient les progrès réalisés. En vue de déterminer si les gouvernements étaient sur la bonne voie, les bureaux d’audit ont utilisé les données fournies par Environnement et Changement climatique Canada, les estimations de leurs propres gouvernements respectifs sur les émissions futures, lorsqu’elles étaient disponibles, ainsi que des estimations déjà publiées sur les émissions futures. Une cible de réduction précise et mesurable constitue un point de référence qui peut permettre d’évaluer les progrès réalisés. Les cibles aident également à promouvoir la transparence et la reddition de comptes.

Le gouvernement fédéral a collaboré avec les provinces et les territoires pour élaborer un cadre national sur les changements climatiques. Rendu public en décembre 2016, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques vise à fournir un plan national devant permettre au Canada d’atteindre sa cible de réduction des émissions pour 2030. Ce cadre préconise une approche visant tous les secteurs économiques pour réduire les émissions, notamment des mesures de tarification du carbone (voir la pièce 1), des politiques complémentaires pour l’ensemble des gouvernements et la publication de rapports périodiques sur les progrès réalisés. Lors du dépôt des rapports d’audit provinciaux, la Saskatchewan et le Manitoba n’avaient pas encore signé le Cadre. En février 2018, le Manitoba a annoncé qu’il signerait le Cadre. Les audits des provinces et des territoires n’ont pas évalué le Cadre, car les travaux avaient commencé avant sa publication.

Le gouvernement fédéral a défini une charte sur les changements climatiques, qui décrit comment il compte faire le suivi des progrès réalisés dans la mise en œuvre du Cadre. Toutefois, le gouvernement fédéral n’avait pas encore établi comment il prévoyait évaluer la contribution de chaque province et territoire à l’atteinte de la cible nationale de réduction des émissions de 2030. Toutes les provinces et tous les territoires ont indiqué dans une entente signée en 2016, la Déclaration de Vancouver sur la croissance propre et les changements climatiques, qu’ils avaient l’intention de contribuer à l’atteinte de la cible du Canada pour 2030. Or, les auditeurs ont constaté que seulement deux provinces (le Nouveau-Brunswick et l’Ontario) et les Territoires du Nord-Ouest avaient leur propre cible d’émissions de gaz à effet de serre pour 2030. De plus, les gouvernements utilisaient des années de référence différentes pour leurs cibles ou établissaient différents types de cibles, comme les cibles globales de réduction des émissions et des cibles pour des secteurs précis de l’économie.

De plus, sur les cinq provinces qui avaient une cible globale de réduction pour 2020, deux seulement (le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse) étaient en voie de les atteindre, selon les réductions d’émissions nationales (voir la pièce 2). En 2015, la Nouvelle-Écosse a dépassé sa cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la province pour 2020. Le rapport d’audit de la province indiquait que le gouvernement est responsable en partie de ce succès, puisqu’il avait fixé des cibles de réduction des émissions et augmenté le recours à des sources d’énergie renouvelable. Par ailleurs, des facteurs externes ont aussi probablement contribué à la réduction des émissions, notamment la fermeture de deux usines de papier en 2012 et l’augmentation des cours du pétrole.

Pièce 2 — Les gouvernements au Canada visaient des cibles différentes de réduction des émissions de gaz à effet de serre, et peu d’entre eux étaient en voie de les atteindre

Le gouvernement fédéral publie des estimations annuelles sur les sources et les puits de gaz à effet de serre dans son Rapport d’inventaire national. La plupart des provinces et des territoires utilisent ces estimations pour planifier leur action contre les changements climatiques. Cependant, certains gouvernements ont établi leurs propres estimations d’émissions, qui diffèrent de celles du gouvernement fédéral. Ainsi, le gouvernement du Yukon a déterminé, sur la base de son analyse, que le gouvernement fédéral avait sous-estimé les émissions du territoire. Les fonctionnaires du Yukon ont donc estimé eux-mêmes les émissions du territoire, qui proviennent surtout de la combustion du carburant nécessaire aux transports, au chauffage des habitations et à la production d’électricité. Les travaux d’audit réalisés au Nunavut ont révélé des écarts entre les estimations des émissions de gaz à effet de serre établies par le territoire et les estimations présentées dans le Rapport d’inventaire national. En Colombie-Britannique, le gouvernement provincial a comparé les chiffres présentés dans le Rapport d’inventaire national avec ceux des rapports provinciaux et a remplacé les données qui présentaient des divergences.

Certaines provinces comptaient tenir compte des réductions d’émissions réalisées à l’extérieur de leur administration pour déterminer si elles atteignaient leurs propres cibles de réduction. C’est ainsi que l’Ontario, dans le cadre de son régime de plafonnement et d’échange lié à ceux du Québec et de la Californie, prévoit ajouter les réductions réalisées par ces administrations au calcul de ses propres réductions. Au moment de ce rapport, le gouvernement fédéral mesurait les émissions historiques du Canada dans son Rapport d’inventaire national, qui tenait seulement compte des émissions nationales, et non des émissions internationales. Dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, le gouvernement fédéral s’est engagé à collaborer avec l’Ontario, le Québec et tout autre territoire, province ou partenaire international intéressé, pour veiller à ce que les droits d’émissions acquis grâce à un mécanisme international de plafonnement et d’échange puissent être pris en compte lors de l’évaluation de la cible de réduction du Canada, sans toutefois être comptés en double. Cette situation complique encore davantage la tâche des gouvernements lorsqu’ils s’efforcent de chiffrer la contribution des provinces et des territoires.

Les travaux d’audit montrent que presque toutes les provinces et tous les territoires, sauf la Saskatchewan et les Territoires du Nord-Ouest, ont défini des stratégies d’atténuation générales qui prévoient des mesures de réduction des émissions. Cependant, plusieurs gouvernements ignoraient si les mesures planifiées seraient suffisantes pour atteindre leur cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre, ou ils savaient que les mesures planifiées ne seraient pas suffisantes. En outre, les auditeurs de huit provinces et territoires ont constaté que les mesures prévues n’étaient pas assorties de toutes les précisions requises, comme des échéances, des plans de mise en œuvre détaillés et des estimations de coût. Par exemple, même si le Nouveau-Brunswick a prévu qu’il y aurait 20 000 véhicules électriques sur les routes d’ici 2030, la province ne disposait pas d’un plan de mise en œuvre détaillé ni d’un calendrier d’exécution pour atteindre ce but. La province n’a pas non plus expliqué comment elle prévoyait aménager les infrastructures nécessaires. De même, le Manitoba a publié des plans de réduction des émissions rejetées par le secteur agricole et le secteur de la gestion des déchets, mais la province a donné peu de détails sur la manière dont ces buts seraient atteints.

De même, les gouvernements n’ont souvent pas estimé les réductions prévues par la mise en œuvre de chacune de leurs initiatives. Or, ce type d’estimation leur permettrait de montrer comment chaque mesure pourrait contribuer à l’atteinte des cibles provinciales ou territoriales de réduction des émissions.

Pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, certains gouvernements provinciaux prévoient agrandir les forêts et d’autres puits de carbone pour favoriser l’absorption d’une plus grande quantité de dioxyde de carbone dans l’atmosphère (voir la pièce 3).

Pièce 3 — Certains gouvernements prévoient utiliser les puits de carbone pour réduire les émissions de gaz à effet de serre

Les forêts peuvent être des puits de carbone

Photo : © karamysh / Shutterstock.com

Les changements climatiques peuvent être atténués en améliorant les puits de carbone. Il faut savoir que ces puits absorbent plus de carbone qu’ils ne rejettent de dioxyde de carbone dans l’atmosphère. Une des mesures phares du Climate Leadership Plan de 2016 de la Colombie-Britannique est l’amélioration des possibilités de stockage du carbone des forêts de la province. Le gouvernement a estimé que cette initiative permettrait d’obtenir des réductions de près de 12 mégatonnes d’émissions d’ici 2050, ce qui représente près de 50 % des réductions totales prévues dans le plan de 2016. Toutefois, des auditeurs ont constaté que les feux de forêts et d’autres perturbations forestières possibles faisaient peser des risques sur ces réductions.

Un sommaire des travaux d’audit réalisés sur les plans gouvernementaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre est présenté à la pièce 4.

Adaptation aux impacts des changements climatiques

Les bureaux d’audit ont examiné si leurs gouvernements respectifs disposaient de plans d’action pour s’adapter aux impacts des changements climatiques. Un plan d’action se compose des éléments clés suivants :

• une évaluation pangouvernementale exhaustive des risques liés aux changements climatiques afin d’éclairer la prise de décisions;
• des mesures précises et mesurables pour atténuer ces risques;
• un suivi régulier des progrès réalisés dans la mise en œuvre du plan d’action et la présentation de rapports à cet égard.

Les auditeurs à l’échelle fédérale ont constaté que les plans d’action en matière d’adaptation du gouvernement ne satisfaisaient pas aux attentes. Le Cadre stratégique fédéral sur l’adaptation, présenté en 2011, indique que le gouvernement fédéral doit veiller à l’intégration efficace des éléments liés aux changements climatiques dans ses activités. Toutefois, les auditeurs ont constaté que même si Environnement et Changement climatique Canada était le ministère fédéral responsable au premier chef des questions liées aux changements climatiques, le Ministère n’avait pas fourni un leadership, des directives et des outils aux autres ministères et organismes pour les aider à évaluer leurs risques et à s’adapter aux changements climatiques. De plus, seulement 5 ministères, parmi les 19 ministères et organismes fédéraux examinés, ont mené des évaluations complètes des risques liés aux changements climatiques associés à leurs mandats.

De même, dans les provinces et les territoires, les auditeurs ont constaté que la plupart des gouvernements n’avaient pas pleinement évalué les risques liés aux changements climatiques dans leur administration. Parmi les bureaux d’audit qui ont évalué si leur gouvernement avait mené une évaluation exhaustive des risques liés aux changements climatiques dans l’ensemble du gouvernement, seul le bureau de la Nouvelle-Écosse a constaté que c’était le cas. En 2005, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a évalué la probabilité et la gravité possible des impacts des changements climatiques, mais il n’a pas examiné cette évaluation depuis lors. Le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a évalué les risques et les possibilités associés aux impacts des changements climatiques; toutefois, le bureau d’audit n’a pas examiné si l’évaluation des risques était détaillée ni si elle portait sur l’ensemble du gouvernement.

Dans la plupart des autres provinces et territoires, les évaluations des risques réalisées visaient des collectivités, des secteurs ou des ministères en particulier. Par exemple, le gouvernement du Nunavut a évalué les risques que présentaient les changements climatiques pour les sources d’eau potable dans les collectivités et pour l’industrie minière, et le gouvernement de la Colombie-Britannique a évalué les risques pour certains secteurs comme l’exploitation minière et l’agriculture. Toutefois, en l’absence d’une évaluation visant toute leur administration, les gouvernements ne peuvent pas établir les priorités ni affecter les ressources afin d’assurer une gestion efficiente des risques. Par conséquent, les auditeurs ont constaté que les mesures d’adaptation étaient souvent ponctuelles ou prises au cas par cas.

Le Nord du Canada est particulièrement vulnérable aux impacts des changements climatiques. Un des risques que les gouvernements du Nord doivent évaluer est la dégradation du pergélisol (voir la pièce 5).

Il n’y a pas qu’une seule façon d’évaluer les risques liés aux changements climatiques. Plusieurs modèles et méthodes peuvent en effet être utilisés. Les auditeurs ont examiné les directives publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Environnement et Changement climatique Canada et divers organismes non gouvernementaux, afin de repérer des similitudes dans la manière de définir les attentes. Les auditeurs des plans d’adaptation fédéraux ont constaté que les ministères avaient besoin d’une orientation claire et de directives normalisées sur les modalités d’évaluation des risques liés aux changements climatiques, et que le peu d’évaluations des risques réalisées pouvait s’expliquer par l’absence de ces informations. En Colombie-Britannique, les évaluations des risques achevées reposaient toutes sur des méthodes et des stratégies différentes. Il n’était donc pas possible de faire des comparaisons ou de comprendre comment les évaluations pouvaient se recouper.

À l’échelle provinciale et territoriale, les auditeurs ont constaté que 8 des 12 provinces et territoires participants avaient élaboré des stratégies globales d’adaptation aux changements climatiques, mais que la plupart n’avaient dressé aucun plan d’adaptation détaillé. Les stratégies d’adaptation comportaient plusieurs lacunes communes. Bon nombre de stratégies présentaient des engagements très généraux, mais peu étaient assorties d’un plan de mise en œuvre décrivant les étapes intermédiaires plus facilement réalisables qui étaient requises pour respecter les engagements énoncés. Certains auditeurs se sont aussi inquiétés de l’absence de financement prévu pour les mesures planifiées et de l’absence d’échéances pour leur réalisation. La stratégie d’adaptation aux changements climatiques de l’Île-du-Prince-Édouard ne comportait pas de calendrier et ne donnait aucune indication sur les coûts financiers estimatifs, la méthode d’évaluation des résultats et les responsables de chaque mesure d’adaptation.

La pièce 6 présente un sommaire des constatations d’audit sur les plans des gouvernements pour s’adapter aux impacts des changements climatiques.

Coordination de l’action contre les changements climatiques

Les auditeurs fédéraux ont constaté qu’Environnement et Changement climatique Canada avait collaboré avec les provinces et les territoires à l’élaboration du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, publié en décembre 2016, en vue de fournir un plan national pour atteindre la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre du Canada d’ici 2030. Le Cadre mettait aussi l’accent sur l’utilisation accrue des technologies propres et sur l’adaptation aux impacts des changements climatiques. De plus, le ministre fédéral ainsi que ses homologues provinciaux et territoriaux avaient convenu de discuter des changements climatiques de façon continue dans le cadre du Conseil canadien des ministres de l’environnement. La coordination de l’action contre les changements climatiques est essentielle, étant donné qu’il faudra réduire considérablement les émissions pour atteindre les cibles nationales, et que les impacts des changements climatiques seront ressentis partout au pays.

Les constatations à l’égard de la coordination au sein du gouvernement fédéral sont mitigées. Environnement et Changement climatique Canada a certes coordonné avec d’autres ministères fédéraux la mise en œuvre de mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre énoncées dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Toutefois, le Ministère n’a pas fourni un leadership et une orientation appropriés aux autres organisations fédérales pour les aider à atteindre les objectifs d’adaptation fixés. Ainsi, il n’a pas coordonné l’affectation des ressources et la communication des pratiques exemplaires entre les ministères et organismes fédéraux.

Parmi les dix bureaux d’audit ayant évalué si les ministères au sein de leur gouvernement avaient coordonné leur action, sept bureaux d’audit ont constaté que les ministères en question avaient éprouvé des difficultés à cet égard. Dans certains cas, un ministère ou organisme « responsable au premier chef » des questions liées aux changements climatiques avait été désigné. Toutefois, ce responsable n’a pas fourni le leadership, l’expertise ou les conseils requis aux autres ministères ou aux administrations municipales. À l’Île-du-Prince-Édouard, par exemple, le ministère responsable des questions liées aux changements climatiques n’a pas toujours participé aux actions entreprises par les autres ministères, et il n’en avait pas toujours connaissance. De même, en Ontario, le ministère de l’Environnement et de l’Action en matière de changement climatique dirigeait la coordination des efforts et la présentation de rapports sur les progrès des initiatives en matière de changements climatiques, mais il n’avait pas le pouvoir d’exiger des ministères qu’ils prennent des mesures précises pour réduire les émissions ou réduire les dommages causés par les changements climatiques. Par ailleurs, dans les Territoires du Nord-Ouest, même si le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles avait été chargé de piloter le dossier des changements climatiques, il n’a pas déterminé les ressources et les autorisations dont il aurait besoin pour orienter efficacement les efforts des autres ministères. L’Alberta était l’une des trois provinces pour lesquelles les auditeurs ont constaté que l’action contre les changements climatiques était coordonnée dans l’ensemble des ministères. Un comité du Cabinet avait été créé pour soutenir la mise en œuvre du Climate Leadership Plan de la province. Vu que tous les ministères participaient à la mise en œuvre des programmes relatifs aux changements climatiques de l’Alberta, des comités composés de sous-ministres et de sous-ministres adjoints ont aussi été formés pour examiner les conseils donnés au comité du Cabinet et faire le suivi des activités de mise en œuvre.

Les travaux d’audit ont permis de constater qu’il était aussi nécessaire d’assurer la coordination de l’action avec d’autres ordres de gouvernement au Canada (voir la pièce 7).

Présentation de rapports sur les progrès réalisés

Selon les résultats des travaux d’audit réalisés, le suivi des progrès réalisés en matière d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques et les rapports à cet égard étaient limités (voir la pièce 8). Conformément aux exigences énoncées dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, le gouvernement fédéral publie des rapports annuels et semi-annuels sur les émissions de gaz à effet de serre et les mesures prises à cet égard. Six des 12 provinces et territoires participants ont régulièrement informé le public de l’état d’avancement et des résultats de leurs mesures de réduction des émissions. Le gouvernement de l’Ontario n’a pas présenté de rapports périodiques; toutefois, le commissaire à l’environnement de la province a rendu compte tous les ans à l’Assemblée législative de l’Ontario des progrès réalisés en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Même si la stratégie de lutte contre les changements climatiques de l’Île-du-Prince-Édouard exhortait le gouvernement à établir un rapport annuel sur les changements climatiques à compter de 2009, le gouvernement n’en avait pas encore présenté un seul au moment où le rapport d’audit de la province a été déposé. Or, dans un souci de transparence et de reddition de comptes, il importe que les gouvernements surveillent les progrès réalisés à l’égard de la mise en œuvre des mesures prévues dans leurs plans d’action pour contrer les changements climatiques et qu’ils présentent régulièrement des rapports à ce sujet.

Certains audits à l’échelle provinciale et territoriale ont permis de constater que les gouvernements ne faisaient pas rapport sur les coûts. Le ministère du Développement durable du Manitoba a quant à lui présenté des rapports sur les progrès réalisés en vue de lutter contre les changements climatiques à la fin de 2010 et de 2012, mais ses rapports ne donnaient pas les coûts des mesures prises. Les premiers rapports d’étape de l’Alberta indiquaient les réductions d’émissions prévues jusqu’en 2030, mais ils n’indiquaient pas clairement les coûts prévus et réels du Climate Leadership Plan. En outre, les coûts prévus pour concrétiser ces réductions manquaient pour chaque programme.

Plusieurs bureaux d’audit ont constaté qu’il y avait des lacunes dans les rapports publics sur les mesures d’adaptation. Ainsi, au Manitoba, le rapport publié en 2012 sur les progrès réalisés en vue de lutter contre les changements climatiques, à savoir le plus récent rapport publié au moment de l’audit provincial, était surtout axé sur les progrès réalisés au chapitre de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il ne consacrait qu’une petite section aux progrès réalisés dans le domaine de l’adaptation aux impacts des changements climatiques. Le ministre de l’Environnement de la Nouvelle-Écosse a présenté un rapport annuel à l’Assemblée législative sur les progrès réalisés en vue d’atteindre les buts liés à l’environnement et au développement économique écologiquement durable, mais ces rapports ne contenaient aucune information actualisée sur la plupart des mesures d’adaptation.

Un sommaire des constatations d’audit sur les rapports gouvernementaux quant aux progrès réalisés à l’égard des changements climatiques est présenté à la pièce 8.

Aller de l’avant pour contrer les changements climatiques

Les résultats de ces audits menés en collaboration ont fait ressortir un certain nombre de questions cruciales qu’il conviendrait peut-être d’examiner à mesure que les administrations publiques de l’ensemble du pays donneront suite à leurs engagements pour contrer les changements climatiques. Voici quelques questions que les législateurs et les Canadiens pourraient poser à leurs gouvernements.

Atténuation

Une cible nationale de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2030 a été établie. Toutefois, il est difficile de voir comment le Canada pourra atteindre cette cible. Bien qu’il soit important que les gouvernements établissent des buts généraux pour atténuer les changements climatiques, ils doivent aussi fournir des échéanciers détaillés et des étapes permettant d’atteindre ces buts.

• Comment le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux collaboreront-ils pour atteindre la cible nationale de réduction des émissions de gaz à effet de serre du Canada pour 2030?
• Les réductions des émissions réalisées dans d’autres administrations devraient-elles être prises en compte lors du calcul des réductions des émissions de gaz à effet de serre du Canada?
• Que feront les gouvernements pour démontrer qu’ils arriveront à atteindre leurs buts?
• Quel sera le mode de financement des mesures prévues?
• Comment les coûts des mesures et l’absence de mesures seront-ils évalués et communiqués au public?
• Quand chaque étape sera-t-elle menée à bien?

Adaptation

Même si la plupart des gouvernements ont établi des stratégies d’adaptation générales, les auditeurs ont trouvé peu d’éléments probants indiquant que les gouvernements évaluaient systématiquement les risques posés par les changements climatiques ou qu’ils classaient les risques à contrer par ordre de priorité. C’est donc dire que les gouvernements pourraient ne pas savoir si les ressources sont affectées aux risques les plus importants.

• Quelles mesures les gouvernements prendront-ils pour s’assurer de bien comprendre les risques en matière de changements climatiques auxquels ils sont confrontés?
• Des directives ou des orientations communes sont-elles requises pour évaluer les risques liés aux changements climatiques?
• Lorsqu’ils affectent des ressources à des mesures d’adaptation, que font les gouvernements du pays pour s’assurer que la priorité est accordée aux risques les plus urgents?

Coordination

La plupart des auditeurs du pays ont constaté que la coordination entre les ministères et organismes gouvernementaux était limitée, et que c’était également le cas entre les provinces ou territoires et les administrations locales lorsqu’ils faisaient partie de l’étendue de l’audit. Or, sans coordination efficace, les mesures prises par les gouvernements en réponse aux changements climatiques pourraient être ponctuelles et manquer d’efficience.

• Que feront les gouvernements pour s’assurer que toutes les parties concernées participent à l’élaboration des stratégies sur les changements climatiques?
• Comment les gouvernements s’assureront-ils que les ministères responsables au premier chef de la gestion des changements climatiques reçoivent les ressources et les pouvoirs dont ils ont besoin pour offrir un leadership aux autres ministères et organismes?
• Que feront les gouvernements pour s’assurer que les politiques des différentes administrations sont complémentaires et non redondantes ou contradictoires?

Surveillance et reddition de comptes

Les auditeurs ont constaté que, la plupart du temps, les gouvernements ne faisaient pas le suivi des progrès réalisés pour lutter contre les changements climatiques et qu’ils ne rendaient pas régulièrement compte de ces progrès au public.

• Quelles mesures les gouvernements prendront-ils pour tenir le public informé, de façon régulière, de leurs progrès en vue de répondre à leurs engagements en matière de lutte contre les changements climatiques?
• Quelles mesures les gouvernements prendront-ils pour évaluer leurs progrès?

Réponse des sous-ministres du Conseil canadien des ministres de l’environnement

Ce rapport collaboratif réitère que les changements climatiques représentent un défi mondial de taille, qui exige une étroite collaboration entre tous les ordres de gouvernement et entre les autorités compétentes du monde entier. Il a été préparé afin d'offrir un examen indépendant de l’action climatique.

Le cadre temporel du rapport remonte, dans certains cas, jusqu’en 2006. Si de nombreux gouvernements ont réalisé d’importants travaux pendant les périodes couvertes, les actions entreprises contre les changements climatiques ont considérablement accéléré et augmenté ces dernières années. Depuis 2016, les gouvernements ont fait d’importants progrès dans la lutte contre les changements climatiques, et leurs récentes avancées, pourtant notables, ne sont pas recensées dans les audits sous-jacents. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux prennent acte des préoccupations et recommandations formulées dans le rapport, et ils ont d’ailleurs déjà pris des mesures relativement à bon nombre d’entre elles.

L’Accord de Paris a témoigné d’un consensus mondial sur l’urgence de lutter contre les changements climatiques. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, adopté en décembre 2016, est le plan collectif fédéral-provincial-territorial que s’est donné le Canada pour assurer la croissance de l’économie tout en réduisant les émissions et en renforçant la résilience aux changements climatiques. Reconnaissant l’importance de la participation du public à l’action climatique, les gouvernements ont largement fait contribuer la population canadienne, les entreprises, les organismes non gouvernementaux et d’autres acteurs à l’élaboration du Cadre. Les peuples autochtones ont également transmis des observations et des recommandations qui ont aidé à définir le Cadre, lequel prévoit plus de 50 mesures concrètes qui couvrent tous les secteurs de l’économie. En outre, les gouvernements possèdent leurs propres stratégies de lutte contre les changements climatiques, et des fonds considérables ont été mobilisés à tous les échelons.

Atténuation

Dans le cadre de la Déclaration de Vancouver sur la croissance propre et les changements climatiques, les premiers ministres ont convenu de prendre des mesures ambitieuses en vue d’atteindre ou de dépasser la cible de 2030 du Canada, qui consiste en une réduction de 30 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2005. Ils ont aussi convenu d’accroître avec le temps le degré d’ambition des politiques environnementales pour obtenir des réductions des émissions de gaz à effet de serre plus importantes, conformément à l’Accord de Paris. Plusieurs provinces ont adopté des cibles plus ambitieuses, assorties de plans d’action.

En 2017, les gouvernements ont déployé les efforts nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, en s’appuyant sur le leadership et les actions déjà entreprises par les provinces et les territoires. Des fonds ont été mobilisés; des projets de règlement sur les gaz à effet de serre ont été rédigés et ont fait l’objet de consultations; et tous les gouvernements sont actuellement à établir et à mettre en œuvre de nouvelles politiques et de nouveaux programmes.

Même s’ils ont centré leurs mesures d’atténuation des changements climatiques sur la réduction des émissions intérieures, les gouvernements se sont engagés, en vertu du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, à explorer des mécanismes internationaux de collaboration, conformément aux dispositions de l’Accord de Paris, et à prendre des mesures avec des partenaires internationaux pour s’assurer que les règles du commerce soutiennent les politiques climatiques.

Le document contenant la septième communication nationale et le troisième rapport biennal du Canada (en anglais seulement), soumis aux Nations Unies en décembre 2017, montrent que le Canada fait de grands progrès par rapport à sa cible climatique de 2030. Le rapport dévoile en effet la plus grande amélioration enregistrée dans les prévisions des émissions du Canada depuis le début de la production des rapports – une vaste réduction des émissions projetées qui s’étend à tous les secteurs de l’économie, mettant en lumière la portée du Cadre et des mesures prises individuellement par les gouvernements. Dans les provinces membres de la Western Climate Initiative (les systèmes de plafonnement et d’échange communs de l’Ontario, du Québec et de la Californie), le transfert de droits d’émissions à l’international contribuera à cette réduction.

Adaptation

Accroître la résilience aux changements climatiques est une priorité. En se basant sur les actions déjà en cours d’élaboration dans les différentes administrations, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques recense les actions prioritaires que les gouvernements devraient entreprendre pour renforcer leur résilience et faire face aux impacts des changements climatiques. De nouveaux investissements ont été annoncés pour l’adaptation et la résilience climatique; de nouveaux programmes sont en train d’être établis; des codes et des normes pour la résilience climatique sont en cours d’élaboration; et des initiatives pour renforcer la capacité des régions à prendre des mesures d’adaptation ont été lancées. En outre, différents gouvernements au pays se sont engagés à réaliser des évaluations des risques associés aux changements climatiques, un outil vital pour orienter les stratégies et mesures d’adaptation.

Coordination

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques représente un effort de collaboration qui exige un travail de coordination dans tous les secteurs de l’économie et le concours de plusieurs portefeuilles gouvernementaux. Pour favoriser la coordination, une structure de gouvernance a été établie, qui comprend neuf tables ministérielles fédérales-provinciales-territoriales responsables de faire avancer les mesures prévues dans le Cadre et de rendre des comptes à leur sujet. Le Conseil canadien des ministres de l’environnement joue un rôle essentiel de coordination.

Surveillance et rapports

Pour accroître la transparence et assurer une communication efficace de l’information aux Canadiens, les travaux des neuf tables ministérielles culminent avec la publication d’un rapport annuel aux premiers ministres. Le premier rapport annuel a été rendu public en décembre 2017. Ce rapport vient s’ajouter à d’autres rapports, y compris ceux des provinces et territoires.

Malgré les bons progrès réalisés à ce jour, les gouvernements sont déterminés à continuer leur travail de collaboration pour poursuivre sur leur lancée et obtenir des résultats. Ils continueront notamment de travailler à la mise en place de systèmes de tarification du carbone partout au Canada en 2018, de même qu’à l’élaboration et à la finalisation d’une panoplie de règlements, de politiques et de programmes (par exemple une collaboration pancanadienne sur l’interconnexion des réseaux électriques, des codes du bâtiment et une stratégie sur les véhicules zéro émission). Parmi les autres travaux, mentionnons le lancement de nouveaux programmes pour favoriser l’adaptation et la résilience climatique, des investissements pour des infrastructures vertes, le renforcement de la mobilisation pour l’innovation dans le secteur des technologies propres, et des travaux pour assurer une utilisation efficace des investissements dans les technologies propres. Dans leurs actions futures, les gouvernements continueront de prendre en considération les questions soulevées pendant le processus d’audit.

À propos du rapport

Le présent rapport résume les constatations d’audit tirées des rapports présentés par les bureaux d’audit des provinces participantes et le Bureau du vérificateur général du Canada aux corps législatifs fédéral, provinciaux et territoriaux. L’objectif global de ce projet était de déterminer la mesure dans laquelle le gouvernement fédéral ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux au Canada respectaient les engagements en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’adaptation aux changements climatiques. Puisque la gestion des changements climatiques constitue une responsabilité partagée au Canada, les vérificateurs généraux du pays ont convenu qu’en unissant leurs efforts, ils pourraient examiner les enjeux de manière plus exhaustive. C’est la première fois qu’autant de bureaux d’audit au Canada coordonnent ainsi leurs travaux.

La présente approche collaborative se fonde sur la méthode utilisée dans le cadre des audits internationaux menés en collaboration, ainsi que sur des travaux antérieurs réalisés au Canada en 2010, à l’occasion desquels six bureaux d’audit provinciaux et le bureau d’audit fédéral avaient réalisé des travaux sur les dossiers de santé électroniques. Il s’agit d’une approche souple, qui a permis à chaque bureau d’audit participant de choisir ses propres objectifs et d’intégrer une série de questions communes en vue de rendre compte des mesures de lutte contre les changements climatiques mises en œuvre par son gouvernement, y compris des stratégies d’adaptation et des cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les bureaux d’audit participants ont travaillé ensemble à l’élaboration d’une série de questions communes sur les mesures d’atténuation et d’adaptation qui pouvaient être intégrées à leurs rapports individuels. Dans certains cas, les travaux d’audit sont allés au-delà des questions minimales. Par exemple, l’Ontario a examiné en détail le régime de plafonnement et d’échange de la province, et le Nouveau-Brunswick a examiné le service public d’électricité provincial, Énergie Nouveau-BrunswicNB. Les questions communes sont présentées à la pièce 9.

Les audits ont été menés par le Bureau du vérificateur général du Canada et les bureaux d’audit participants de 2016 à 2018, conformément au calendrier de publication des rapports de leurs assemblées législatives respectives. Le présent rapport se veut un sommaire des travaux d’audit. Par conséquent, les énoncés qu’il contient ne s’appliquent pas tous à chaque gouvernement. Le rapport sommaire ne tient pas compte des progrès réalisés par un gouvernement après le dépôt du rapport de son bureau d’audit. Les rapports d’audit peuvent être consultés en ligne (voir la pièce 10).

Bien que le Vérificateur général du Québec ait été un partenaire dans le cadre de ce projet et qu’il ait siégé au groupe de travail à titre d’expert-conseil, le bureau n’a pas réalisé de nouveaux travaux d’audit pour contribuer à ce projet. Il n’est donc pas considéré comme un bureau d’audit participant. Par contre, une partie de son étude sur le système de plafonnement et d’échange de droits d’émissions de gaz à effet de serre du Québec est citée dans le présent rapport sommaire. Cette étude, qui n’était pas un audit, avait comme objectif d’expliquer les fondements et les concepts du marché du carbone et son fonctionnement ainsi que de mieux comprendre les enjeux associés à ce marché. Le Vérificateur général du Québec a choisi de ne pas réaliser d’autres travaux d’audit sur les changements climatiques, car il a jugé que cela n’était pas opportun. Au moment où l’entente visant le projet d’audit en collaboration a été conclue, le bureau avait déjà publié trois rapports sur les mesures prises par le gouvernement du Québec pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, en plus de l’étude précitée, et il avait prévu d’autres rapports au-delà de 2017. D’autres détails peuvent être obtenus sur le site Web du Vérificateur général du Québec.

Information générale : Les changements climatiques au Canada

Le climat canadien est en constante évolution. Selon Ressources naturelles Canada, le climat est plus chaud et plus humide et les phénomènes météorologiques extrêmes sont plus fréquents. Les impacts des changements climatiques sont ressentis partout au pays et présentent des risques importants pour la population et l’économie. Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux reconnaissent la menace que représentent les changements climatiques. La plupart d’entre eux se sont engagés à réduire les émissions de gaz à effet de serre, qui sont considérées comme les plus grands contributeurs aux changements climatiques.

La présente section donne un aperçu des émissions de gaz à effet de serre rejetées au Canada et des impacts que pourraient avoir les changements climatiques aujourd’hui et demain partout au pays. Bien que le reste du rapport se fonde sur les rapports des bureaux d’audit, les renseignements fournis ici proviennent de sources publiques. Ils comprennent les données les plus récentes d’Environnement et Changement climatique Canada sur les émissions de gaz à effet de serre.

Émissions de gaz à effet de serre

Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, l’organisme international chargé d’évaluer les données scientifiques sur les changements climatiques, ces changements sont principalement attribuables à l’utilisation, à l’échelle mondiale, de combustibles fossiles qui relâchent des gaz à effet de serre, comme le dioxyde de carbone, dans l’atmosphère.

Les émissions de gaz à effet de serre du Canada, présentées à la pièce 11, ont augmenté tout au long des années 1990 et sont demeurées assez stables depuis 2000. Au cours des 25 dernières années, la communauté internationale a conclu plusieurs accords des Nations Unies visant à réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre. Ces ententes comprennent l’accord issu du Sommet de la Terre de Rio en 1992, le Protocole de Kyoto de 2005, l’Accord de Copenhague de 2009 et l’Accord de Paris de 2015.

Pièce 11 — Émissions réelles et prévues de gaz à effet de serre du Canada et cibles de réduction (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone)

Sources : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017; Environnement et Changement climatique Canada, septième communication nationale et troisième rapport biennal sur les changements climatiques dans le respect des exigences en matière de rapports stipulées par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 2017.

Pièce 11 — version textuelle

Ce graphique linéaire représente les émissions réelles et prévues de gaz à effet de serre du Canada de 1990 à 2030. Le graphique montre aussi les cibles de réduction des émissions établies dans les accords internationaux pour cette période de 40 ans.

Une ligne pleine sur le graphique représente les émissions historiques de gaz à effet de serre du Canada de 1990 à 2015. Le tableau suivant énumère ces émissions.

Année	Émissions nationales historiques (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone)
1990	611
1991	604
1992	621
1993	623
1994	644
1995	661
1996	682
1997	697
1998	704
1999	716
2000	738
2001	728
2002	730
2003	749
2004	751
2005	738
2006	729
2007	750
2008	729
2009	689
2010	701
2011	707
2012	716
2013	729
2014	727
2015	722

Trois lignes pointillées montrent les émissions prévues à partir de 2016 :

• La ligne pointillée du haut représente les émissions nationales prévues pour la période de 2016 à 2030 en tenant compte des mesures en place en septembre 2017. En fonction de ces mesures, les émissions prévues de 722 mégatonnes pour 2030 montrent que des réductions de 205 mégatonnes seraient requises pour atteindre la cible de Paris de 517 mégatonnes d’émissions de gaz à effet de serre en 2030.
• La ligne pointillée du milieu représente les émissions nationales prévues pour la période de 2016 à 2030 en tenant compte des mesures additionnelles en cours d’élaboration, mais qui n’ont pas encore été mises en œuvre. En fonction de ces mesures, le Canada ne serait pas en voie d’atteindre la cible de 2030.
• La ligne pointillée du bas représente les émissions prévues pour la période de 2016 à 2030 en tenant compte des mesures additionnelles en cours d’élaboration, mais qui n’ont pas encore été mises en œuvre. Comprend les réductions d’émissions réalisées à l’extérieur du Canada grâce aux droits d’émissions qui seraient acquis à l’échelle internationale dans le cadre du programme conjoint de plafonnement et d’échange des droits d’émission du Québec, de la Californie et de l’Ontario. Au moment où l’Ontario a mené son audit, aucune entente n’avait été conclue avec le gouvernement américain en ce qui concerne la possibilité que la réduction des émissions acquises de la Californie soit prise en compte en vue de l’atteinte des cibles d’émission du Canada. En fonction de ces mesures, le Canada ne serait pas en voie d’atteindre la cible de 2030.

Le tableau suivant présente ces trois catégories d’émissions prévues.

Année	Émissions nationales prévues (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone) en tenant compte des mesures en place en septembre 2017	Émissions nationales prévues (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone) en tenant compte des mesures additionnelles en cours d’élaboration, mais qui n’ont pas encore été mises en œuvre	Émissions prévues (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone) en tenant compte des mesures additionnelles en cours d’élaboration, mais qui n’ont pas encore été mises en œuvre, y compris l’acquisition à l’échelle internationale de droits d’émissions dans le cadre du programme conjoint de plafonnement et d’échange des droits d’émission du Québec, de la Californie et de l’Ontario
2016	722	722	722
2017	735	734	734
2018	736	733	733
2019	736	729	729
2020	728	706	690
2021	726	685	665
2022	726	679	654
2023	715	667	637
2024	714	666	632
2025	714	664	626
2026	716	662	621
2027	717	661	615
2028	717	656	606
2029	722	656	601
2030	722	641	583

Le graphique montre aussi les cibles établies dans les accords internationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces cibles sont présentées dans le tableau suivant.

Accord international	Cible pour les émissions de gaz à effet de serre (en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone)
Sommet de la terre de Rio	611 en 2000
Protocole de Kyoto	574 en 2012
Accord de Copenhague	612 en 2020
Accord de Paris	517 en 2030

Sources : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017; Environnement et Changement climatique Canada, septième communication nationale et troisième rapport biennal sur les changements climatiques dans le respect des exigences en matière de rapports stipulées par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 2017

En tant que signataire de ces accords, le Canada s’est engagé à établir quatre cibles distinctes pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il n’a toutefois pas réussi à atteindre les deux premières cibles de réduction dans le délai prescrit, soit la cible de Rio (2000) et celle de Kyoto (2008-2012). De plus, Environnement et Changement climatique Canada a prédit qu’en fonction des politiques et des règlements provinciaux et fédéraux actuels, le Canada n’arrivera pas non plus à atteindre la cible de 2020 établie aux termes de l’Accord de Copenhague (soit de réduire de 17 % ses émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2005). Dans le cadre des efforts qu’ils déploient pour atteindre la cible de 2030 établie aux termes de l’Accord de Paris, le gouvernement fédéral ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux ont mis au point le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Environnement et Changement climatique Canada estime que même si toutes les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre présentées dans le Cadre sont mises en œuvre en temps opportun, le Canada devrait réduire ses émissions de 66 mégatonnes de plus pour atteindre la cible de 2030.

Depuis 1990, les émissions de gaz à effet de serre ont augmenté dans certaines provinces, alors qu’elles sont demeurées stables ou qu’elles ont diminué dans d’autres (voir la pièce 12). Par exemple, dans la plupart des provinces de l’Atlantique, en Ontario et au Québec, les émissions de gaz à effet de serre sont plus faibles aujourd’hui qu’elles ne l’étaient en 1990; en Saskatchewan et en Alberta, par contre, les émissions de gaz à effet de serre ont augmenté de plus de 50 % par rapport aux niveaux de 1990.

Pièce 12 — Émissions nationales réelles et prévues de gaz à effet de serre des provinces par rapport aux niveaux de 1990

Les données sur les émissions de 1990 à 2015 sont historiques. Les données sur les émissions de 2016 à 2030 sont des projections. Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations produites par Environnement et Changement climatique Canada en matière d’émissions. Les émissions des territoires ne sont pas incluses parce qu’elles n’étaient pas toutes disponibles en 1990. Ces estimations représentent uniquement les émissions nationales. Elles ne comprennent donc pas les réductions d’émissions réalisées à l’extérieur du Canada, qui pourraient découler des effets possibles des droits d’émissions à l’échelle internationale, comme ceux prévus dans le cadre du programme conjoint de plafonnement et d’échange des droits du Québec, de la Californie et de l’Ontario.

Sources : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017; Environnement et Changement climatique Canada, septième communication nationale et troisième rapport biennal sur les changements climatiques dans le respect des exigences en matière de rapports stipulées par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 2017.

Pièce 12 — version textuelle

Ce graphique linéaire représente, en pourcentage, les augmentations et les diminutions des émissions nationales réelles et prévues de gaz à effet de serre de chaque province par rapport aux niveaux de 1990, allant de 1991 à 2015 (émissions historiques) et de 2016 à 2030 (émissions prévues). Le tableau suivant indique ces pourcentages.

Année	Alberta	Colombie-Britannique	Île-du-Prince-Édouard	Manitoba	Nouveau-Brunswick	Nouvelle-Écosse	Ontario	Québec	Terre-Neuve-et-Labrador	Saskatchewan
1991	+1	-2	-2	-2	-4	-1	0	-6	-12	-1
1992	+5	-3	-2	0	+1	0	+2	-6	-13	+12
1993	+9	+2	-2	0	-4	0	-4	-5	-12	+19
1994	+14	+8	-3	+3	4	-3	-3	-2	-23	+29
1995	+16	+15	-4	+7	+8	-4	0	-4	-12	+35
1996	+20	+19	+3	+11	+5	-4	+5	-2	-11	+39
1997	+23	+17	+4	+9	+21	0	+8	-2	-5	+46
1998	+23	+19	+3	+11	+26	+1	+8	0	+10	+47
1999	+28	+22	+2	+10	+21	+5	+10	-1	0	+48
2000	+32	+24	+9	+13	+29	+12	+15	-1	-5	+51
2001	+32	+27	+4	+6	+40	+7	+10	-3	+2	+48
2002	+31	+22	+4	+9	+32	+4	+12	-1	+23	+49
2003	+36	+24	+8	+12	+30	+12	+14	+3	+19	+51
2004	+34	+27	+10	+13	+36	+21	+13	+4	+13	+55
2005	+33	+23	+6	+11	+25	+17	+13	0	+6	+54
2006	+36	+19	+2	+12	+22	+10	+8	-2	+3	+52
2007	+41	+21	+5	+14	+23	+19	+10	0	+15	+55
2008	+38	+21	0	+13	+16	+6	+5	-3	+8	+57
2009	+33	+15	-1	+7	+14	+3	-8	-4	+6	+55
2010	+38	+14	+2	+6	+14	+2	-3	-8	+8	+55
2011	+40	+15	+13	+4	+16	+6	-4	-6	+9	+53
2012	+48	+18	+7	+11	+4	-2	-5	-9	+4	+59
2013	+55	+19	-9	+15	-8	-7	-6	-8	+1	+63
2014	+57	+18	-9	+14	-11	-17	-7	+10	+11	+66
2015	+56	+17	-9	+12	-13	-18	-8	-10	+9	+66
2016	+55	+16	-10	+12	-11	-18	-7	-10	+27	+64
2017	+61	+16	-10	+13	-11	-19	-7	-10	+25	+66
2018	+61	+15	-10	+13	-11	-20	-7	-9	+24	+67
2019	+61	+14	-11	+13	-12	-21	-7	-10	+26	+68
2020	+59	+13	-11	+13	-12	-25	-8	-9	+25	+63
2021	+59	+13	-12	+12	-12	-28	-8	-9	+13	+64
2022	+58	+13	-13	+12	-12	-29	-7	-9	+12	+66
2023	+55	+11	-13	+12	-12	-29	-7	-9	+12	+56
2024	+55	+11	-14	+12	-13	-30	-8	-9	+11	+58
2025	+56	+11	-14	+13	-13	-32	-8	-10	+10	+59
2026	+58	+11	-15	+13	-13	-33	-9	-10	+8	+60
2027	+58	+11	-15	+13	-13	-33	-9	-11	+6	+61
2028	+59	+11	-16	+13	-14	-33	-9	-11	+4	+59
2029	+62	+11	-16	+13	-14	-33	-9	-11	+2	+60
2030	+64	+11	-17	+13	-17	-37	-9	-12	0	+55

Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations d’émissions produites par Environnement et Changement climatique Canada. Les émissions des territoires n’ont pas été incluses parce qu’elles n’étaient pas toutes disponibles en 1990. Ces estimations représentent uniquement les émissions nationales. Elles ne comprennent donc pas les réductions d’émissions réalisées à l’extérieur du Canada, qui pourraient découler des effets possibles des droits d’émissions à l’échelle internationale, comme ceux prévus dans le cadre du programme conjoint de plafonnement et d’échange des droits du Québec, de la Californie et de l’Ontario.

Sources : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017; Environnement et Changement climatique Canada, septième communication nationale et troisième rapport biennal sur les changements climatiques dans le respect des exigences en matière de rapports stipulées par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 2017.

La pièce 13 montre qu’une grande partie des émissions canadiennes est rejetée par les provinces les plus peuplées ou les provinces ayant des secteurs industriels importants, comme l’Alberta, l’Ontario, le Québec, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique. Par ailleurs, le Manitoba, les provinces de l’Atlantique et les territoires rejettent beaucoup moins d’émissions. L’Alberta et la Saskatchewan enregistrent le niveau d’émissions par habitant le plus élevé du pays en raison de leur secteur pétrolier et gazier et du fait que ces provinces génèrent leur électricité à partir de combustibles fossiles. En revanche, le Québec et l’Ontario ont un niveau d’émissions plus faible par habitant en raison de l’importance moindre du secteur pétrolier et gazier et de l’utilisation de l’hydroélectricité et de l’énergie nucléaire.

Pièce 13 — Total des émissions de gaz à effet de serre, par province ou territoire, en 2015

Note : Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations d’émissions présentées dans le Rapport d’inventaire national (un rapport annuel sur les émissions de gaz à effet de serre du Canada et leurs sources).

Source : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017.

Pièce 13 — version textuelle

Ce graphique à barres montre le total des émissions de gaz à effet de serre, par province ou territoire en 2015, en ordre décroissant.

Province ou territoire	Émissions de gaz à effet de serre (en mégatonnes)
Alberta	274
Ontario	166
Québec	80
Saskatchewan	75
Colombie-Britannique	61
Manitoba	21
Nouvelle-Écosse	16
Nouveau-Brunswick	14
Terre-Neuve-et-Labrador	10
Île-du-Prince-Édouard	1,8
Territoires du Nord-Ouest	1,4
Nunavut	0,6
Yukon	0,3

Note : Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations d’émissions présentées dans le Rapport d’inventaire national (un rapport annuel sur les émissions de gaz à effet de serre du Canada et leurs sources).

Source : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017.

Le secteur des transports et le secteur pétrolier et gazier sont les deux principales sources d’émissions de gaz à effet de serre au Canada. Ensemble, ils représentent la moitié des émissions rejetées au pays. La production d’électricité, l’industrie lourde et le bâtiment représentent un autre tiers des émissions. La pièce 14 illustre les trois principales sources d’émissions de gaz à effet de serre dans chaque province et territoire ainsi que dans l’ensemble du pays.

Pièce 14 — Les plus importantes sources de gaz à effet de serre, par secteur économique, dans chaque province et territoire et dans l’ensemble du Canada

Note : Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations d’émissions présentées dans le Rapport d’inventaire national (un rapport annuel sur les émissions de gaz à effet de serre du Canada et leurs sources). Les émissions sont attribuées au secteur économique d’où elles proviennent, selon la définition d’Environnement et Changement climatique Canada.

Source : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017.

Pièce 14 — version textuelle

Cette pièce montre les plus importantes sources de gaz à effet de serre, par secteur économique, dans chaque province et territoire et dans l’ensemble du Canada. Le tableau suivant présente les trois plus importantes sources de gaz à effet de serre par administration.

Administration	Trois plus importantes sources de gaz à effet de serre
Canada	Pétrole et gaz, transports et bâtiment
Alberta	Pétrole et gaz, électricité et transports
Colombie-Britannique	Transports, pétrole et gaz et industrie lourde
Île-du-Prince-Édouard	Transports, agriculture et bâtiment
Manitoba	Agriculture, transports et bâtiment
Nouveau-Brunswick	Transports, électricité et pétrole et gaz
Nouvelle-Écosse	Électricité, transports et bâtiment
Nunavut	Transports, électricité et industrie lourde
Ontario	Transports, bâtiment et industrie lourde
Québec	Transports, industrie lourde et bâtiment
Saskatchewan	Pétrole et gaz, agriculture et électricité
Terre-Neuve-et-Labrador	Transports, pétrole et gaz et électricité
Territoires du Nord-Ouest	Transports, bâtiment et pétrole et gaz
Yukon	Transports, bâtiments et électricité

Note : Certains gouvernements ne sont pas d’accord avec les estimations d’émissions présentées dans le Rapport d’inventaire national (un rapport annuel sur les émissions de gaz à effets de serre du Canada et leurs sources). Les émissions sont attribuées au secteur économique d’où elles proviennent, selon la définition d’Environnement et Changement climatique Canada.

Source : Environnement et Changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national 1990-2015 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, 2017.

Les impacts des changements climatiques au Canada

Les impacts des changements climatiques se font déjà ressentir aux quatre coins de la planète, et le Canada ne fait pas exception. D’après Environnement et Changement climatique Canada, les températures dans l’ensemble du pays ont augmenté de 1,7 degré Celsius en moyenne depuis 1948. Les changements climatiques ont eu de nombreux impacts au Canada, dont certains sont résumés à la pièce 15.