Résultat des audits d’états financiers 2016-2017

Dans l’ensemble, le Bureau du vérificateur général du Canada était satisfait de la crédibilité de 67 des 68 états financiers préparés par le gouvernement du Canada et les organisations fédérales qu’il audite.

Seuls les états financiers du Régime de pension de la Force de réserve de la Défense nationale font exception. En effet, encore une fois, le Bureau n’a pas été en mesure d’émettre une opinion d’audit sur ces états financiers en raison de problèmes graves et chroniques qui nuisent à la qualité des données.

Par ailleurs, le Bureau a exprimé une opinion non modifiée sur les états financiers consolidés du gouvernement du Canada pour une 19e année de suite. Vu le surcroît de travail important engendré par l’audit des charges salariales des employés du gouvernement, l’audit annuel a toutefois été long à réaliser et laborieux.

L’Initiative de transformation de l’administration de la paye du gouvernement, qui comportait la mise en œuvre du nouveau système de paye Phénix, a bouleversé beaucoup des processus de paye du gouvernement. Vu les déficiences qu’il avait relevées lors de son examen de ces processus, le Bureau a déterminé qu’il ne pouvait pas s’appuyer sur les contrôles internes existants pour auditer les charges salariales comme il l’avait fait au cours des exercices antérieurs.

Le Bureau a donc dû modifier sa stratégie d’audit des charges salariales de manière à pouvoir examiner un échantillon d’opérations beaucoup plus grand que lors des exercices précédents. Ce changement a alourdi la charge de travail et les coûts du Bureau pour cet audit. Le Bureau a en effet consacré près de 10 000 heures de plus à l’audit des charges salariales pour l’exercice se terminant le 31 mars 2017 par rapport aux exercices antérieurs.

Le Bureau devra continuer de faire des efforts supplémentaires pour auditer les charges salariales tant que le gouvernement n’aura pas corrigé les déficiences dans les contrôles de la paye et que le Bureau ne pourra pas s’appuyer sur les contrôles internes du gouvernement pour réaliser ses travaux d’audit.

Créé en 2007, le Régime de pension de la Force de réserve verse des prestations de retraite aux réservistes des Forces armées canadiennes. Le Bureau du vérificateur général a été nommé auditeur du Régime en 2008.

Depuis la création du Régime, il y a 10 ans, le Bureau n’a jamais été en mesure de tirer de conclusion sur l’exactitude et l’exhaustivité des données utilisées pour estimer les principaux éléments contenus dans les états financiers. C’est donc dire que le Bureau n’a pas été en mesure de donner aux parlementaires ni aux participants du Régime l’assurance que les états financiers du Régime étaient exempts d’anomalies significatives. Vu la gravité du problème, le Bureau a réalisé un audit de performance du Régime, dont les résultats ont été présentés au printemps 2011.

Même si la Défense nationale a modifié certaines modalités de la tenue des dossiers des réservistes, cela n’a pas réglé le problème. Lors de son audit de l’exercice se terminant le 31 mars 2017, le Bureau n’était toujours pas en mesure de tirer une conclusion sur l’exactitude et l’exhaustivité des données utilisées pour estimer le montant des obligations au titre du Régime, estimation qui se chiffrait à 610 millions de dollars. Par conséquent, encore une fois, le Bureau n’a pas été en mesure d’exprimer une opinion sur les états financiers du Régime.

La Défense nationale doit mener à bien les efforts qui sont en cours pour régler ce problème. Dans l’état actuel des choses, les parlementaires et les participants au Régime n’ont pas l’assurance que les états financiers du Régime présentent des informations crédibles sur la situation financière du Régime, ce qui est inacceptable.

Pour certains des audits d’états financiers qu’il réalise, le Bureau est tenu, conformément à la loi, d’indiquer si les entités auditées respectent les lois, règlements, directives ou règlements administratifs applicables. Le Bureau peut aussi porter d’autres questions à l’attention du gouvernement ou des organismes fédéraux, s’il le juge utile.

Pour les audits d’états financiers 2016-2017 pour lesquels il était tenu, conformément à la loi, de faire rapport sur la conformité, le Bureau a obtenu l’assurance, sur la base de son examen des opérations portées à sa connaissance, qu’il n’y avait aucun cas de non-conformité aux lois, aux règlements, aux directives ou aux règlements administratifs qui aurait pu l’inciter à modifier ses opinions d’audit.

Pendant l’examen de la conformité, les auditeurs peuvent recenser des possibilités d’améliorer les politiques ainsi que les moyens et méthodes mis en œuvre par une entité gouvernementale pour se conformer aux lois, aux règlements, aux directives et aux règlements administratifs. Les auditeurs communiquent généralement ce type d’observations aux entités pour les aider à apporter des améliorations ou à régler des problèmes.

Le Bureau a pu établir que les rapports financiers du gouvernement et des organismes fédéraux qu’il a audités dans le cadre des audits d’états financiers 2016-2017 avaient été produits dans les délais prescrits par la loi.

Il importe de présenter l’information financière dans les délais impartis parce que les décideurs gouvernementaux en ont besoin pour déterminer les priorités d’une organisation. De même, les élus doivent disposer de renseignements utiles au bon moment pour pouvoir surveiller les activités du gouvernement.

Les retards dans la présentation de l’information financière sont rares. Lorsqu’ils se produisent, ils sont généralement dus à des circonstances extérieures ou autres qui échappent au contrôle de l’organisation. De plus, les retards ne dépassent généralement pas quelques mois.

Les échéances pour la préparation et la publication des états financiers annuels audités du gouvernement du Canada et de ses nombreux ministères et organismes sont fixées par la loi. Elles varient généralement de 90 à 120 jours après la fin de l’exercice de l’organisation. Dans le cas des régimes de retraite fédéraux, la loi prolonge l’échéance à 12 mois.

Lorsque nous auditons des états financiers, il nous arrive de cerner des modifications qu’une entité gouvernementale pourrait apporter à ses procédures afin d’améliorer ses systèmes de contrôle interne, de rationaliser ses activités ou d’améliorer ses pratiques d’information financière.

Les observations formulées découlent des travaux que nous réalisons en vue d’obtenir une assurance raisonnable quant à l’exactitude des états financiers du gouvernement et de certaines organisations fédérales pour étayer notre opinion d’audit. Par conséquent, si aucune observation n’est formulée pour une organisation donnée ou un secteur donné, cela ne veut pas dire que les activités ou les pratiques de l’organisation en question sont parfaites et qu’il n’y a pas lieu d’apporter des améliorations. Cela veut simplement dire que rien de remarquable n’a attiré notre attention parmi les éléments que nous avons examinés dans le cadre de nos audits d’états financiers.

Chaque année, nos observations diffèrent en nombre et en importance. Certaines sont des suggestions visant à optimiser l’efficience d’une entité. D’autres signalent des problèmes graves, comme des contrôles internes inadéquats ou inefficaces qui exposent une organisation à des risques liés à une mauvaise gestion des fonds publics ou à des erreurs dans les états financiers.

Nous communiquons ces observations à la direction des entités auditées dans une « lettre de recommandations » ou dans les observations du vérificateur général qui sont publiées dans les liens vers le glossaire des audits d’états financiersComptes publics du Canada. Il incombe alors à la direction de l’entité de donner suite aux observations formulées.

Le vérificateur général a soulevé les 3 points suivants dans ses observations sur les états financiers consolidés du gouvernement du Canada publiées dans les Comptes publics du Canada 2017 :

• La transformation de l’administration de la paye
• Les stocks de la Défense nationale
• Le choix des taux d’actualisation

Dans le cadre de nos audits d’états financiers, nous faisons annuellement un suivi des observations formulées au cours des années antérieures afin d’évaluer les progrès réalisés par la direction des entités pour régler les problèmes signalés.

Tous les ans, nous adressons des centaines d’observations à un grand nombre d’organisations fédérales. À la fin de nos audits d’états financiers 2016-2017, 83 % de toutes les observations auxquelles il n’avait pas été donné suite avaient été formulées au cours de l’exercice considéré (53 %) ou il y a moins de 2 ans (30 %) (voir la pièce 1). Il s’agit là d’une bonne nouvelle, puisque cela veut dire que, dans la plupart des cas, les organisations ont donné rapidement suite à nos observations.

Plus de la moitié de toutes les observations laissées sans suite à la fin des audits d’états financiers 2016-2017 découlaient de notre examen des systèmes informatiques et des contrôles mis en place pour garantir l’intégrité des données traitées par ces systèmes. Par ailleurs, plus de 70 % des observations sur les systèmes informatiques visaient la gestion des droits d’accès des utilisateurs des systèmes. Il faudrait corriger ces problèmes pour mieux assurer l’intégrité des données financières du gouvernement.

Le reste des observations recommandaient essentiellement des améliorations aux processus d’établissement des rapports financiers et à la conformité aux politiques gouvernementales, aux lois et aux règlements.

Comprendre l’information financière

Comprendre la santé financière d’une entité va au-delà des chiffres

Les états financiers résument la santé financière et le rendement annuel d’une organisation gouvernementale. Ils présentent notamment l’excédent ou le déficit annuel de l’organisation par rapport au budget, de même que ses actifs (ce qu’elle possède) et ses passifs (ce qu’elle doit).

Même si ce sont ces chiffres qui retiennent le plus souvent l’attention des lecteurs des états financiers, ils ne suffisent pas à eux seuls à évaluer la situation financière d’un gouvernement. Les lecteurs doivent aussi prendre connaissance des risques et des incertitudes liés aux actifs et aux passifs du gouvernement.

Pour trouver des informations complémentaires sur les risques et les incertitudes, les lecteurs peuvent consulter l’liens vers le glossaire des audits d’états financiersAnalyse des états financiers. Cette section des Comptes publics du Canada explique en effet les chiffres présentés dans les états financiers. Elle remet en contexte et explique les risques et les incertitudes liés à la situation financière générale présentée dans les états financiers et permet ainsi aux lecteurs de comprendre les effets que pourraient avoir les décisions prises antérieurement par le gouvernement sur l’avenir des finances publiques.

Les passifs éventuels, les grands programmes de sécurité du revenu et les infrastructures sont des exemples d’éléments présentés dans les états financiers qui comportent des risques et des incertitudes. Nous avons donc décidé de mettre l’accent sur ces éléments dans le présent rapport afin d’aider les parlementaires dans leur mission de surveillance des finances publiques et proposer des changements qui pourraient être apportés par le gouvernement pour améliorer l’Analyse des états financiers.

Les passifs éventuels et les obligations contractuelles sont importants et complexes

Les passifs éventuels se distinguent des passifs qui sont connus. Les passifs éventuels représentent des dépenses potentielles que le gouvernement pourrait ou non être appelé à engager à l’avenir. La concrétisation d’une dépense future dépend d’événements incertains qui échappent en partie au contrôle du gouvernement, comme le règlement à venir d’une poursuite judiciaire.

Ces dépenses potentielles sont présentées de différentes façons dans les états financiers, en fonction de la probabilité qu’elles se concrétisent à terme.

Ainsi, les provisions pour passif éventuel sont des montants qui sont constatés dans les états financiers parce qu’il est probable que ces passifs entraînent une sortie de fonds. Ces provisions représentent donc des dépenses hautement probables dont le montant peut être estimé.

Les passifs éventuels autres que les provisions pour passif éventuel constituent des obligations potentielles qui ne sont pas constatées dans les états financiers parce que la probabilité qu’ils entraînent une sortie de fonds à l’avenir est faible ou indéterminable.

Par ailleurs, peu importe si la probabilité que des obligations potentielles entraînent une dépense est élevée ou faible, toutes les obligations potentielles peuvent influer considérablement sur la situation financière future d’un gouvernement. C’est pourquoi il est important, dans le cadre de la surveillance des finances publiques, de tenir compte de la nature de ces obligations, de leur importance et des risques qu’elles puissent avoir une incidence sur la situation financière du gouvernement. Il faut aussi se demander si le gouvernement a pris des mesures pour faire face à ces risques s’ils devaient se concrétiser.

Les passifs éventuels sont décrits à la note 6 afférente aux états financiers du gouvernement et dans les tableaux auxiliaires des Comptes publics du Canada. À la lecture de ces chiffres, il est difficile de comprendre quels montants représentent des dépenses qui se produiront probablement — à savoir des dépenses qui sont hautement probables et qui sont donc comptabilisées dans les états financiers — et quels montants ne donneront probablement pas lieu à une dépense et ne sont donc pas comptabilisés dans les états financiers. La pièce 2 indique où se trouve l’information sur les passifs éventuels dans les Comptes publics du Canada.

Le gouvernement a des passifs éventuels qui sont considérables : ils étaient estimés à 2,3 billions de dollars le 31 mars 2017. Or, seule une petite part de ces passifs — 16,5 milliards de dollars — étaient susceptibles d’entraîner une dépense et avaient donc été comptabilisés comme une provision pour passif éventuel dans les états financiers 2017.

Pour la première fois, les états financiers 2017 ont présenté la provision pour passif éventuel (16,5 milliards de dollars au 31 mars 2017) dans un poste distinct. Cette présentation séparée permet de faire ressortir l’incidence des passifs éventuels sur la situation financière du gouvernement. Nous avons été en mesure de calculer la répartition de la provision de 16,5 milliards de dollars, qui est illustrée à la pièce 3. Il serait utile de présenter cette répartition dans les notes afférentes aux états financiers.

Sur les passifs éventuels de 2,3 billions de dollars décrits dans la note 6 afférente aux états financiers, 2,0 billions de dollars représentaient des garanties financières accordées principalement dans le cadre des programmes d’assurance fédéraux (voir la pièce 4).

Ainsi, le gouvernement accorde des garanties et des assurances hypothécaires aux institutions financières dans le cadre de 2 principaux programmes visant à stabiliser le marché financier dans le secteur immobilier et à favoriser l’accès à la propriété. Le premier programme, qui est géré par la Société canadienne d’hypothèques et de logement, protège les institutions financières en cas de défaillance des propriétaires ayant contracté un prêt hypothécaire. Le deuxième programme, qui est géré par le ministère des Finances Canada, protège les institutions financières contre la défaillance des assureurs privés de prêts hypothécaires.

Le gouvernement protège également, par l’intermédiaire de la Société d’assurance-dépôts du Canada, les Canadiens qui détiennent des dépôts admissibles, dans la limite de 100 000 dollars, dans des institutions financières sous réglementation fédérale.

Par ailleurs, la vaste majorité des garanties accordées dans le cadre de ces programmes d’assurance, qui totalisaient 2 billions de dollars le 31 mars 2017, ont une très faible probabilité d’entraîner une dépense. De fait, seule une très faible part de ces garanties, moins de 0,2 %, devrait entraîner une dépense et avait donc été comptabilisée dans les états financiers de la Société canadienne d’hypothèques et de logement et de la Société d’assurance-dépôts du Canada, les 2 sociétés d’État chargées de gérer activement ces programmes d’assurance.

Les parlementaires pourraient notamment poser au gouvernement les questions suivantes afin de déterminer s’il gère efficacement son exposition aux risques liés aux passifs éventuels.

• Quels sont les facteurs ou les risques qui pourraient faire augmenter les passifs éventuels au cours des prochaines années?
• Comment le gouvernement surveille-t-il les passifs éventuels et comment évalue-t-il la possibilité qu’ils se transforment en passifs réels?
• Quelle est la nature des éléments qui font partie de la provision pour passif éventuel? Qu’est-ce qui explique l’augmentation (ou la diminution) du montant de cette provision?

Les obligations contractuelles correspondent à des engagements de pourvoir aux paiements futurs prévus dans des ententes d’acquisition de biens et de services à long terme, comme des contrats de construction et des contrats de location de bureaux, ou à des engagements de verser des sommes aux citoyens ou aux autres ordres de gouvernement dans le cadre d’ententes de subvention ou de contribution.

Les obligations contractuelles se distinguent des passifs éventuels du fait qu’elles représentent des sommes que le gouvernement est obligé de payer. Cependant, comme les services seront fournis au gouvernement au cours des années à venir, les paiements contractuels ne sont pas comptabilisés immédiatement à titre de passifs dans les états financiers. Les obligations contractuelles sont plutôt décrites dans la note 18 afférente aux états financiers du gouvernement afin de présenter les paiements que le gouvernement s’est engagé à faire au cours des prochaines années.

Les obligations contractuelles avoisinaient 122 milliards de dollars au 31 mars 2017. Le gouvernement prévoyait débourser 84 % de ce montant au cours des 5 prochaines années. Le montant des obligations a augmenté de 69 % au cours des 4 dernières années, comme le montre la pièce 5.

Il est probable que ce montant continuera d’augmenter au cours des années à venir, puisque le gouvernement a indiqué qu’il prévoyait dépenser davantage pour des projets d’infrastructure à long terme au cours des prochaines années. Il est donc important pour les parlementaires d’examiner le montant des obligations contractuelles dans le cadre de leur fonction de surveillance.

Les parlementaires pourraient poser au gouvernement les questions suivantes sur les obligations contractuelles.

• Pourquoi les obligations contractuelles ont-elles augmenté régulièrement au cours des dernières années?
• Quelle sera l’incidence de ces obligations sur les futurs états financiers?

L’information financière sur les programmes de sécurité du revenu et leur viabilité à long terme n’est pas facile à trouver

Le gouvernement apporte aux Canadiens une aide au revenu principalement grâce à 3 programmes : la Sécurité de la vieillesse, l’assurance-emploi et le Régime de pensions du Canada.

Ces programmes sont complexes. Chacun possède ses propres modalités de fonctionnement, ce qui explique pourquoi ils sont présentés différemment dans les Comptes publics du Canada.

Le vieillissement de la population fait peser des doutes sur la viabilité à long terme de ces programmes et soulève des questions quant à leur incidence sur les finances publiques et sur la population canadienne.

Les états financiers présentent essentiellement les opérations historiques. Ils ne suffisent donc pas généralement à montrer ce qui pourrait advenir de ces programmes à l’avenir. Pour évaluer la viabilité à long terme des programmes de sécurité du revenu, les lecteurs doivent examiner d’autres rapports qui contiennent des projections quant à l’évolution future des programmes, notamment les rapports publiés par l’actuaire en chef du Bureau du surintendant des institutions financières du Canada. La pièce 6 indique où est présentée l’information financière sur ces programmes.

La Sécurité de la vieillesse est le plus important programme de retraite du Canada. Il a coûté 48,2 milliards de dollars au cours de l’exercice 2017. Les Canadiens ne cotisent pas directement au programme. C’est donc dire que les prestations de la Sécurité de la vieillesse sont financées à même les recettes générales du gouvernement et ont une incidence directe sur le déficit annuel. Le coût du programme de la Sécurité de la vieillesse a augmenté de 4,7 % par année, en moyenne, au cours des 10 dernières années. Selon les lien vers un fichier de format de document portable (PDF)dernières prévisions de l’actuaire en chef, le coût de la Sécurité de la vieillesse continuera d’augmenter de près de 5,5 % par année en moyenne jusqu’en 2030, surtout en raison du départ à la retraite des baby-boomers. Ensuite, ce coût augmentera de façon moindre, soit de 2,9 % par année en moyenne jusqu’en 2060. Ces prévisions sur le coût futur de la Sécurité de la vieillesse ont été prises en compte dans la Mise à jour des projections économiques et budgétaires à long terme publiée par le ministère des Finances Canada en décembre 2017. Il serait donc utile d’analyser ces tendances dans l’Analyse des états financiers du gouvernement pour permettre aux utilisateurs de mesurer l’incidence que pourrait avoir à l’avenir le coût de la Sécurité de la vieillesse sur les finances publiques.

Le Régime d’assurance-emploi fournit principalement une aide provisoire au revenu aux chômeurs admissibles. Les cotisations, les prestations et les autres coûts de l’assurance-emploi ont presque atteint 23 milliards de dollars, respectivement, pour l’exercice 2017. Même si elles sont comptabilisées dans les revenus et les charges annuels du gouvernement, ces cotisations et prestations sont gérées séparément par le truchement du Compte des opérations de l’assurance-emploi, qui est administré conjointement par des représentants du gouvernement, des travailleurs et des employeurs. Le Compte des opérations de l’assurance-emploi produit ses propres états financiers audités, qui sont intégrés dans la section 4 du Volume I des Comptes publics du Canada. La viabilité à long terme du Compte repose sur la capacité du gouvernement de fixer le montant des cotisations à l’assurance-emploi en fonction des lien vers un fichier de format de document portable (PDF)projections de l’actuaire en chef. Aux termes de la loi, le Compte doit rentrer dans ses frais sur une période de 7 ans. Au 31 mars 2017, le Compte avait un excédent accumulé de 3 milliards de dollars, qui a été constaté dans le déficit accumulé du gouvernement.

Le Régime de pensions du Canada est contrôlé conjointement par le gouvernement fédéral et les provinces participantes. C’est pourquoi il n’est pas présenté dans les états financiers du gouvernement fédéral, contrairement à la Sécurité de la vieillesse et au programme d’assurance-emploi. Le Régime est capitalisé par les cotisations versées par les employeurs et les employés, ainsi que par les revenus de placement générés par les actifs du Régime. Le Régime a ses propres états financiers audités, qui sont présentés dans la section 6 du Volume I des Comptes publics du Canada. Selon les états financiers 2017 du Régime, les actifs disponibles pour les paiements de prestations se chiffraient à 321 milliards de dollars. Toutefois, pour déterminer la viabilité à long terme du Régime, les lecteurs doivent aussi tenir compte des projections établies par l’actuaire en chef, qui sont résumées aux notes 13 et 14 afférentes aux états financiers du Régime. Dans son lien vers un fichier de format de document portable (PDF)27e Rapport actuariel du Régime de pensions du Canada, l’actuaire en chef a estimé que l’obligation au titre des prestations de retraite se chiffrait à 1 171 milliards de dollars, en se basant sur le nombre de participants au Régime au 31 décembre 2015. Cependant, compte tenu de l’incidence des participants actuels et futurs au Régime, le rapport actuariel concluait aussi que le taux de cotisation de 9,9 % actuellement prévu par la loi est suffisant pour assurer la viabilité financière à long terme du Régime.

Les parlementaires pourraient poser au gouvernement les questions suivantes sur les programmes de sécurité du revenu :

• Quelle est l’incidence financière de ces programmes de sécurité du revenu sur les finances du gouvernement?
• Comment le gouvernement surveille-t-il la viabilité à long terme de ces 3 programmes?

Les décisions prises à l’égard des infrastructures et d’autres immobilisations importantes influent sur la situation financière du gouvernement

Le gouvernement fédéral possède ou finance des immobilisations qui valent des milliards de dollars, notamment des infrastructures telles que des ponts et des édifices.

Pour bien mesurer l’incidence des projets d’infrastructure ou d’autres projets d’immobilisation à grande échelle sur les finances publiques actuelles et futures du pays, il faut regarder au-delà de leurs coûts d’acquisition ou de construction. Les lecteurs doivent en effet connaître les coûts et les risques financiers importants qui se rattachent à l’exploitation et à l’entretien de ces immobilisations tout au long de leur cycle de vie ainsi qu’aux obligations de les démanteler ou de procéder d’une autre façon à leur mise hors service à la fin de leur durée de vie utile.

Dans les faits, les états financiers ne reflètent qu’une partie de la situation, parce qu’ils ne présentent que les charges engagées jusqu’à une date donnée. Les lecteurs doivent donc examiner les informations complémentaires fournies dans les notes afférentes aux états financiers ou dans l’Analyse des états financiers pour évaluer l’incidence future des coûts liés à ces immobilisations sur la situation financière du gouvernement.

Les dépenses d’investissement de plusieurs milliards de dollars qui sont prévues au cours des prochaines années pour construire le nouveau pont Champlain à Montréal et le pont international Gordie-Howe devant relier les villes de Windsor et de Détroit illustrent bien ce fait. Les états financiers 2017 du gouvernement ne présentent que les dépenses engagées jusqu’ici pour ces projets, comme l’explique en détail la section suivante sur les partenariats public-privé (PPP).

Le gouvernement fait de plus en plus appel aux partenariats public-privé (PPP) pour gérer des projets d’infrastructure. Ce type de partenariat — dans le cadre duquel le gouvernement a recours à une société privée pour mener à bien divers volets d’un projet d’infrastructure, comme les activités de construction, d’exploitation ou d’entretien — a une incidence financière qui n’est pas la même que la méthode traditionnelle de construction et de gestion des projets d’infrastructure. Il est donc important de comprendre le fonctionnement des PPP pour évaluer leur incidence sur les finances publiques actuelles et futures.

Le gouvernement utilise les PPP comme source de financement à long terme et moyen de tirer parti des compétences techniques du secteur privé. Les PPP permettent aussi de transférer au partenaire du secteur privé une partie des risques associés aux diverses étapes d’un projet, tels que les dépassements de coûts, les défauts techniques, les retards et la hausse des taux d’intérêt pendant la construction.

Le transfert de ces types de risques au partenaire du secteur privé a cependant un coût pour le gouvernement qu’il n’aurait pas à assumer s’il réalisait lui-même et autofinançait les projets selon la méthode traditionnelle. Par exemple, le partenaire du secteur privé cherche généralement à recouvrer auprès du gouvernement les frais d’intérêts calculés sur les emprunts qu’il a contractés auprès de banques privées à des taux plus élevés que les taux préférentiels accordés au gouvernement. Il est donc important de procéder à des analyses de rentabilité et à des évaluations des risques avant de prendre la décision de réaliser un projet dans le cadre d’un PPP.

Les PPP prennent différentes formes selon le degré de participation des secteurs public et privé. Dans le scénario simple illustré à la pièce 7, le partenaire du secteur privé assume et finance immédiatement les coûts de construction. De son côté, le gouvernement s’engage à rembourser à son partenaire du secteur privé un montant fixe établi selon les termes de l’entente de PPP, au moyen d’une série de paiements échelonnés sur une période souvent plus longue que la période de construction.

Le projet de remplacement du pont Champlain à Montréal, dirigé par Infrastructure Canada, illustre bien ce qu’est un projet PPP. Un passif de 1,2 milliard de dollars a été enregistré dans les états financiers 2017 sur le montant total des coûts prévus de 4,0 milliards de dollars. Ce passif représentait la valeur des travaux réalisés par le partenaire du secteur privé à la date de clôture. Le reste des coûts du projet, soit 2,8 milliards de dollars, a été inclus dans les obligations contractuelles du gouvernement et comprend les frais d’exploitation et d’entretien du pont pour les 30 prochaines années, qui se chiffrent à 1,5 milliard de dollars (voir la pièce 8).

Un autre exemple important d’un projet PPP est la construction du pont international Gordie-Howe par l’Autorité du pont Windsor-Détroit, qui devrait aussi coûter des milliards de dollars. Ce projet en est encore à ses débuts. Au moment de notre audit des états financiers 2017 de l’Autorité, le processus d’approvisionnement en PPP était en cours et le partenaire du secteur privé n’avait pas encore été choisi. Les coûts totaux engagés pour le pont s’élevaient à 358 millions de dollars au 31 mars 2017. Ils couvraient essentiellement l’achat de terrains et les activités de préparation du site, par exemple l’aménagement de routes et le déplacement d’ouvrages des services publics, de façon à ce que le futur partenaire du secteur privé puisse amorcer les travaux.

Des ententes de PPP sont signées par de nombreuses organisations fédérales. Il peut être difficile de bien comptabiliser les PPP, parce que cela exige une grande part de jugement. Par exemple, un ministère ou organisme fédéral doit estimer et enregistrer l’actif et le passif correspondant à mesure que le projet de construction progresse.

Depuis 2017, le gouvernement tient une liste centralisée des ententes de PPP en cours ou prévues dans divers ministères fédéraux pour s’assurer de les présenter correctement dans les états financiers.

Dans les Comptes publics du Canada 2017, l’information sur les PPP est limitée. Elle se résume à une note de bas de page, à la note 16 afférente aux états financiers, qui indique le montant total dépensé au titre des PPP pour l’exercice 2017. Certes, la présentation des états financiers du gouvernement, y compris la comptabilisation des PPP, est conforme aux normes comptables applicables. Toutefois, il serait utile pour le Parlement et la population canadienne de disposer d’informations additionnelles sur les grands projets de PPP dans l’Analyse des états financiers. Ces informations pourraient notamment comprendre l’incidence financière des PPP, c’est-à-dire le coût des projets pour le gouvernement et le calendrier des paiements dus au partenaire du secteur privé.

Alors que de nouvelles immobilisations, comme des infrastructures, sont construites, le gouvernement doit aussi gérer ses anciennes immobilisations selon différentes stratégies. Pour ce faire, il peut les démanteler, les rénover ou les vendre, selon la nature des immobilisations.

Le gouvernement possède des immobilisations importantes qui devront être démantelées parce qu’elles sont arrivées à la fin de leur durée de vie utile ou qu’elles s’en approchent. Le gouvernement s’attend certes à devoir assumer des coûts au cours des prochaines années pour démanteler ces immobilisations mais, dans certains cas, il n’a pas encore déterminé quand et comment il procédera au démantèlement. Ces coûts futurs ne sont donc pas présentés dans les états financiers ou ailleurs dans l’Analyse des états financiers ou dans les Comptes publics du Canada parce que le gouvernement n’a pas d’informations suffisantes pour faire une estimation raisonnable de ces coûts. Ces obligations futures potentielles pourraient cependant avoir une incidence importante sur la santé financière du gouvernement et elles devraient donc être bien comprises.

Prenons l’exemple de l’actuel pont Champlain à Montréal. Géré par la société Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée, ce pont devra être démantelé après l’entrée en service du nouveau pont. Le gouvernement a fait part de son intention de démanteler le pont actuel, mais il n’a pas encore décidé des modalités ni du calendrier de ce démantèlement. Le gouvernement ne dispose donc pas d’informations suffisantes pour établir des estimations de coûts fiables, ce qui explique pourquoi les états financiers du gouvernement ne présentent pas encore de passif ni de coûts de démantèlement.

Un autre exemple de coûts à prévoir concerne la mise hors service du matériel militaire dont la Défense nationale ne se sert plus. Le gouvernement n’a pas encore décidé de quelle manière et à quel moment il procédera au démantèlement de ce matériel. Par conséquent, il ne disposait pas d’informations suffisantes au 31 mars 2017 pour comptabiliser les coûts estimatifs potentiels de mise hors service dans les états financiers 2017 du gouvernement.

Dans son budget de 2017, le gouvernement fédéral s’est engagé à amorcer un examen triennal de ses immobilisations afin de déterminer des moyens d’accroître ou de générer une valeur accrue des biens du gouvernement. Nous appuyons cet examen. Il pourrait en effet aider à recenser les immobilisations vieillissantes et inutilisées et à identifier les risques qu’elles entraînent des coûts potentiels futurs qui ne sont pas encore reflétés dans la situation financière du gouvernement.

Les parlementaires pourraient poser au gouvernement les questions suivantes au sujet des infrastructures :

• Quels sont les projets importants sur la liste des PPP du gouvernement? Quand ces projets seront-ils terminés et quand les coûts seront-ils présentés dans les états financiers?
• Comment le gouvernement fait-il le suivi des immobilisations importantes qui sont sur le point d’atteindre ou qui ont atteint la fin de leur durée de vie utile? Et comment s’assure-t-il que les coûts de démantèlement prévus sont présentés correctement dans ses états financiers?
• Quel est le degré d’avancement de l’examen triennal des immobilisations amorcé par le gouvernement? Quels sont les résultats attendus de cet examen?

L’Analyse des états financiers s’est améliorée, mais il est possible d’en accroître encore l’utilité

L’Analyse des états financiers est un outil indispensable qui vise à aider les lecteurs à mieux comprendre l’information financière et à s’y retrouver plus facilement. À notre avis, l’Analyse des états financiers du gouvernement n’atteint pas cet objectif.

Dans le Commentaire sur les audits d’états financiers de l’exercice 2015 à 2016, nous avions encouragé le gouvernement à examiner son Analyse des états financiers à la lumière des pratiques exemplaires reconnues pour en améliorer l’utilité. Même si le gouvernement a amélioré l’Analyse de 2017, il n’a pas encore tiré suffisamment avantage de cet outil pour aider les parlementaires à comprendre l’information financière communiquée.

Dans le cadre de notre audit des états financiers du gouvernement, nous examinons l’Analyse des états financiers pour nous assurer qu’elle concorde avec l’information que nous auditons. Cet examen nous permet de relever des possibilités d’accroître l’utilité de l’Analyse.

Or, l’Analyse ne donne aucune information sur certains risques et incertitudes d’importance. Ainsi, elle pourrait aborder les risques qui sont associés aux passifs éventuels et aux programmes de sécurité du revenue, notamment présenter une évaluation de l’incidence que ces risques pourraient avoir sur la situation financière du gouvernement.

Par ailleurs, l’Analyse des états financiers continue de présenter des informations fragmentaires sur les immobilisations. Par exemple, elle n’explique pas la manière dont le gouvernement gère les immobilisations ni les risques connexes. L’Analyse de 2017 ne mentionne aucunement les investissements importants actuels ou prévus, comme les projets du pont Champlain et du pont international Gordie Howe, ni les plans de démantèlement ou de mise hors service des immobilisations qui ont atteint la fin de leur durée de vie utile ou s’en approchent. Certains ratios financiers concernant les immobilisations qui sont présentés dans l’Analyse ne sont assortis d’aucune interprétation ni explication. Le gouvernement devrait envisager d’améliorer ces aspects de l’Analyse des états financiers en se fondant sur les informations présentées dans d’autres rapports qui sont établis par les ministères et organismes fédéraux, comme les rapports sur les résultats ministériels.

Dans un autre ordre d’idées, l’Analyse de 2017 commence par un survol de l’évolution de la situation économique, présentant divers indicateurs économiques comme la croissance du produit intérieur brut (PIB), les taux d’intérêt, le taux de chômage, le taux d’inflation et le prix du pétrole. Elle n’établit cependant aucun lien entre ces indicateurs et la situation financière du gouvernement. Or, une analyse des tendances économiques devrait porter sur les incidences actuelles et futures de ces indicateurs sur la situation financière du gouvernement.

Pour ce qui est des ratios, l’Analyse présente divers ratios de la dette au PIB pour illustrer les niveaux de la dette en proportion de la production du pays, comme le montre la pièce 9. Même si ces ratios peuvent être utiles pour évaluer la viabilité de l’ensemble des politiques financières du gouvernement, leur signification diffère selon la manière dont la dette est définie. Ainsi, les 3 ratios présentés dans l’Analyse de 2017 qui ont été calculés à partir des chiffres des états financiers du gouvernement fédéral, notamment le ratio de la dette nette au PIB de 35 %, sont utiles pour évaluer le niveau de la dette du gouvernement.

Toutefois, l’Analyse présente aussi un 4e ratio : le ratio de la dette nette au PIB calculé par le Fonds monétaire international, qui s’établit à 28 %. Ce ratio comprend la dette nette des autres ordres de gouvernement et les actifs nets détenus par le Régime de pensions du Canada et le Régime des rentes du Québec. Sa portée est donc plus vaste puisqu’il ne vise pas uniquement les états financiers du gouvernement fédéral. Le Fonds monétaire international se sert de ce ratio pour comparer le niveau d’endettement du Canada avec celui d’autres pays. Or, certains pays ne constatent pas les obligations non capitalisées au titre de leurs régimes de retraite dans leurs états financiers. Le Fonds monétaire international doit donc ajuster le ratio du Canada de manière à exclure les obligations non capitalisées au titre des régimes de retraite du secteur public, et ce, afin d’améliorer la comparabilité des données. C’est donc dire que même si ce ratio, une fois ajusté par le Fonds monétaire international, permet d’établir des comparaisons plus justes avec d’autres pays, il ne donne pas une image fidèle du montant réel de la dette nette du Canada puisque des passifs importants en sont exclus. Le fait de présenter ce ratio dans l’Analyse peut donc semer la confusion dans l’esprit des lecteurs qui veulent évaluer la santé financière du gouvernement fédéral ou du Canada dans son ensemble, et les induire en erreur. Nous encourageons le gouvernement à améliorer l’Analyse en indiquant les éléments qui sont exclus du calcul de ce ratio et en donnant des précisions sur son utilité limitée.

Même si l’Analyse présente tous ces ratios, elle ne fait pas ressortir ni n’explique clairement les différences entre les ratios. Il y a donc un risque que les ratios soient mal interprétés et mal utilisés. Les parlementaires devraient faire preuve de prudence lorsqu’ils utilisent les divers ratios de la dette au PIB publiés dans l’Analyse.

Nous encourageons le gouvernement à continuer d’améliorer la pertinence et l’utilité de l’Analyse des états financiers.